Il Servizio idrico integrato tra mercato
e valore sociale
Elementi per una riforma necessaria
Giovanni Taglialatela
Gruppo HERA
L’attuazione dell’art. 23 bis della legge 133/2008 in materia di servizi pubblici locali
Workshop AGCM - Università degli studi di Roma Tor Vergata
Roma, 23 gennaio 2009
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Agenda
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L’industria idrica in Italia: stato dell’arte a 14 anni dalla
legge Galli
Efficienza, efficacia e qualità: una roadmap per
modernizzare il Servizio Idrico Integrato
Concorrenza, regolazione, o un mix delle due? Come
rendere più efficienti i servizi idrici, al servizio del
Paese
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Lo stato dell’arte del settore idrico in Italia
Il “mercato per decreto”
non funziona …
• L’apertura “legale” del mercato non sembra aver esercitato una sufficiente attrattiva nei
confronti degli investitori privati; ritardi e difficoltà nella realizzazione nel principio di
“competizione per il mercato” originano da una debolezza strutturale del quadro
regolamentare
… soprattutto in
assenza di una
regolazione tariffaria
• L’attuale meccanismo di formazione delle tariffe non produce segnali economici
“corretti” ed incentivanti; in alcune realtà il principio della copertura del “costo pieno” è
ancora in discussione. Meccanismi incentivanti quali i modelli di “profit sharing” sono
applicati di rado e solo su basi volontarie
Neanche la tutela
dell’ambiente è
garantita
Le imprese fanno la
loro parte?
Come programmare gli
investimenti?
• La regolazione tariffaria non è coerente con gli obiettivi, apparentemente condivisi, di
sostenibilità e risparmio idrico: i meccanismi di recupero dei costi sono indipendenti
dalla domanda (i ricavi tariffari dei gestori non “reagiscono” a cambiamenti nelle
abitudini di consumo). Ne segue l’assenza di incentivi ad investire in tecnologie “watersaving”
• La struttura frammentaria dell’industria idrica impedisce il perseguimento di obiettivi
d’efficienza (diseconomie di scala). Le imprese vedono l’incremento delle tariffe come il
solo strumento per migliorare i bilanci e supportare gli investimenti; in un “mondo
ideale” di imprese efficienti, si agirebbe sulla struttura dei costi prendendo per “dato” il
livello delle tariffe
• Previsioni normative instabili e d’incerta applicazione rendono pressoché impossibile la
programmazione degli investimenti; l’estrema diversità di approcci “territoriali” e le
contraddizioni tra regolamentazione nazionale e locale (all’origine di conflitti politici e
giuridici) creano autentiche barriere all’entrata, non soltanto nei confronti di soggetti
esteri che volessero stabilirsi sul mercato italiano ma anche di imprese italiane che
volessero espandersi in regioni diverse da quelle originarie
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Roadmap per la modernizzazione del SII
• La gestione pubblica diretta non ha dato mediamente buona prova di sé; manca una
struttura credibile di incentivi all’efficienza della gestione
Pubblico vs. privato:
struttura proprietaria
e performance
Locale oppure no?
Non confondere
domanda con offerta
• Il modello misto a prevalente controllo pubblico con quotazione ha realizzato un
interessante equilibrio tra radicamento territoriale, efficienza e valore sociale dei servizi
• Qualunque sia il modello proprietario, la gestione dei servizi pubblici locali dovrebbe
informarsi a logiche imprenditoriali
• Le “dimensioni contano”: le storie di successo di aggregazione delle utilities rivelano
spazi importanti per la realizzazione di sinergie, con vantaggi per tutto il sistema
• Aumentare la scala dimensionale delle imprese ha un prezzo: la diluizione del controllo
degli enti ed il progressivo abbandono di logiche localistiche
• C’è consenso sull’incapacità del sistema tariffario di coprire i costi ed incentivare gli
investimenti, ma il “costo del servizio” è di problematica definizione anche senza chiamare
in causa nozioni di costo efficiente
Tariffe troppo alte o
troppo basse? Quale
livello di qualità?
Serve trasparenza
• Fatta eccezione per ambienti regolati da normative speciali (obblighi di trasparenza per le
quotate), è molto difficile individuare correttamente ricavi e costi effettivi, che possono
manifestarsi anche in “luoghi” apparentemente scollegati dalla gestione
• In questa situazione si produce il “dilemma della qualità”: per clienti e collettività la qualità
dovrebbe crescere indefinitamente, mentre per le imprese non è possibile aumentarla
senza corrispettivo economico (di difficile valutazione in condizioni di asimmetria
informativa)
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Uno strumento per ogni obiettivo
Efficienza interna e
struttura degli
incentivi
• Promuovere la progressiva privatizzazione del settore, possibilmente col ricorso al
risparmio diffuso, anche con modelli a prevalente proprietà pubblica (PPP) che
contemperino tensione ai risultati e tutela delle collettività di riferimento
• Favorire regolazioni “economicamente razionali” (incentivanti) della qualità del servizio e
delle prestazioni delle imprese rispetto al “command and control”
• Sostenere ed incentivare l’aggregazione delle utilities
Efficienza esterna
• Favorire l’integrazione verticale delle linee di business (ambiente, energia, servizio idrico),
anche abbandonando il “principio di sacralità” della proprietà pubblica
• Realizzare senza ulteriori ritardi il principio della copertura integrale dei costi, senza per
questo trasformarlo in un “piè di lista” (recuperi di produttività con ragionevole
suddivisione dei benefici tra imprese e collettività)
Regolazione
economica, ma
non solo
• Promuovere e perseguire trasparenza nei conti, per evitare sussidi incrociati e fornire agli
stakeholders corretti segnali di costo e di prezzo
• Sostenere la capacità del sistema di autofinanziare gli investimenti in infrastrutture, anche
per diffondere consapevolezza del rapporto tra costi e benefici
• Tutelare utenti e stakeholders con criteri di qualità minimi obbligatori ed omogenei
Una regolazione robusta e coerente, esercitata da soggetti indipendenti sia dalla proprietà sia dalla gestione,
garantisce efficienza ed economicità superando la necessità (o il mito) del controllo pubblico diretto
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La sfida della liberalizzazione
Obiettivi
condivisi …
… E strumenti
da sviluppare
Transizione al
mercato: un
modello trasferibile
a tutti i SPL?
• Perseguire l’efficienza delle imprese per fornire servizi di qualità a costi
accettabili, incoraggiare trasparenza e confrontabilità
• Estrarre rendita a favore delle collettività locali e del sistema economico
• È fondamentale disporre di un insieme di regole chiare, applicabili e stabili
che garantiscano la corretta gestione a prescindere dalla struttura
proprietaria e dalla natura dell’affidamento
• Un quadro di regole stabile e trasparente non è essenziale solo nel modello
del “monopolio regolato” ma, a maggior ragione, in un modello di mercato
• L’esperienza dei mercati dell’energia dimostra che una liberalizzazione
“governata” dei servizi di pubblica utilità può determinare esiti favorevoli a
condizioni che l’industria sia correttamente strutturata
• Qualunque riforma rischia di scontrarsi con le attuali condizioni di
frammentazione: in un’agenda ideale, il consolidamento dell’industria e la
crescita della sua efficienza dovrebbero avere la massima priorità
La riforma attuata dal 23 bis è un punto di partenza: serve una visione “d’insieme” della struttura del
mercato e dell’industria che determini le condizioni per un’efficace concorrenza
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Il Servizio idrico integrato tra mercato
e valore sociale
Elementi per una riforma necessaria
L’attuazione dell’art. 23 bis della legge 133/2008 in materia di servizi pubblici locali
Workshop AGCM - Università degli studi di Roma Tor Vergata
Roma, 23 gennaio 2009
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Back-up
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Concentrazione vs. frammentazione: un
sistema diviso in due
La “concorrenza per il mercato” nel
Servizio Idrico integrato
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Crescita e consolidamento delle utilities
VDP del sistema Confservizi 2004-2007 e peso delle maggiori
quattro Società
100%: 30 miliardi di
euro
VDP delle prime quattro società per dimensioni
nel 2007, in milioni di euro
100%: 41,9 miliardi
di euro
Big
10.103
6,4
21,3%
Altre Confservizi
43,3%
18,1
78,7%
2004
2.863
56,7%
2007
2.583
A2A
HERA
ACEA
2.492
IRIDE
Le utilities aggregate e quotate crescono più della media dell’industria; aumenta la concentrazione
del mercato, ma al netto delle “grandi operazioni” il sistema resta frammentato
I risultati del “mercato per decreto”: le criticità
della gara per il Servizio Idrico Integrato
• Finalizzate 18 procedure di gara, di cui 12 per la
scelta del socio privato in società miste di nuova
costituzione e solo 6 per l’assegnazione del servizio a
soggetti industriali [e tra queste ancora ombre sugli
affidamenti in due province siciliane].
• Casi frequenti di fallimenti o interruzioni delle
procedure
• La maggior parte delle agenzie d’ambito è ricorsa
all’affidamento diretto (vietato dall’attuale normativa
se non in casi particolari)
• Società pubbliche o miste mantengono l’esclusiva
della gestione per periodi variabili in vista della futura
apertura del mercato (la Regione Emilia Romagna, ad
esempio, ha stabilito con legge del 1999 periodi
transitori al termine dei quali si indicono le gare
d’ambito)
• In apparente contrasto col clima generalmente
favorevole ai meccanismi di mercato, un numero
crescente di ATO ed enti locali ricorre all’affidamento
diretto “in house”, ostacolando così ogni prospettiva
di apertura nel medio termine
18 gare portate a termine su 23 bandite
dal 1998 al 2008
Anni 1998-2008, per Regione
1
5
2
2
1
1
6
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