Le dinamiche del public
procurement e le sue
prospettive in chiave ambientale
Fabio Iraldo
IEFE – Università Bocconi e
Scuola Sant’Anna di Pisa
Struttura della relazione
• Cambia l’ottica con cui si guarda al
fornitore nelle recenti evoluzioni nel public
procurement?
• Esiste un “valore sociale” del bene/servizio
fornito alla pubblica amministrazione?
• Si può parlare di gestione “strategica”
degli acquisti nella p.a.?
• Come si inserisce in questo quadro il
Green Public Procurement?
Definizione di public procurement
• Il complesso dei rapporti economici,
finanziari e giuridici intercorrenti fra
un’amministrazione pubblica ed un
soggetto (pubblico o privato) “fornitore”,
finalizzati alla vendita da parte di
quest’ultimo di beni, servizi od opere
all’ente pubblico.
Presupposto fondamentale
• Il processo di definizione delle regole del
public procurement non può essere volto
esclusivamente a garantire la coerenza
d’azione fra le parti, ma deve considerare
il p.p. come strumento da valorizzare al
fine di assicurare efficienza ed efficacia
al più ampio processo di definizione e
implementazione delle politiche pubbliche
Matura oggi la
consapevolezza…
• … in molti attori istituzionali ed economici
coinvolti nelle dinamiche del public
procurement che esso possa diventare
una leva fondamentale per la creazione di
valore economico e sociale nell’ambito
degli attuali sistemi produttivi e di
consumo
Fasi evolutive nella gestione del p.p.
• Fase iniziale dominata da una prospettiva di
carattere prevalentemente negoziale, propria della
tradizionale funzione acquisti, lontana da una logica
di alimentazione sistematica e coordinata dei
processi e dei servizi dell’ente pubblico
• Fase intermedia vede il p.p. interpretato in chiave
soprattutto logistica, maggiormente interconnesso
con l’attività di programmazione e gestione delle
attività dell’ente
• Fase più recente segnata dal rapporto con i fornitori
come relazione chiave da gestire strategicamente
attraverso gli strumenti disponibili
La matrice di Kralijc applicata al
public procurement
Materiali non critici
Gestione degli acquisti
Colli di bottiglia
(STABILITA’)
Gestione delle fonti di
approvvigionamento
IMPATTO SULLA
EFFICIENZA/
EFFICACIA
CRITICITA’ / COMPLESSITA’ DEL MERCATO
Materiali con effetto
Materiali strategici
leva
(INTEGRAZIONE)
(COMPETITIVITA’)
Gestione strategica degli
Gestione dei materiali
approvvigionamenti
Una gestione strategica del p.p.?
Indagine campionaria su 75 comuni italiani da parte
dell’Osservatorio sui Processi d’acquisto e vendita
della P.A. – OSPA, Università Bocconi
• Il 65% dei Comuni ha redatto un piano di
previsione dei fabbisogni per l’esercizio futuro
• Il 41% effettua una programmazione degli acquisti
a medio-lungo termine
• Il 29% ha creato o pensa di creare una unità di
acquisto per creare e diffondere competenze e che
comprenda le diverse aree di attività
Cambia il ruolo dei fornitori
• da una logica in cui il prezzo era la determinante
fondamentale a logiche di value for money
• ai fornitori viene richiesto di disporre di capacità
diverse, per contribuire alla qualità del servizio
(carta dei servizi), ma anche allo sviluppo delle
politiche dell’ente pubblico
• nasce il problema di determinare che cosa è il
“valore” che un fornitore può conferire all’ente
pubblico, al di là delle considerazioni di prezzo
Il valore del bene/servizio fornito
• Per misurare il valore, oggi viene rivalutato un
concetto che nel passato ha causato distorsioni:
social responsibility
• Talora questo termine si è infatti tradotto in
“convenienza sociale o politica” dell’acquisto,
contrapposta alla convenienza economica
• In tempi più recenti viene richiamato con forza il
suo significato di “tutela dell’interesse collettivo”
Esiste quindi un valore “sociale”
del bene/servizio fornito che:
• Può essere incorporato nel concetto di
“offerta economicamente più vantaggiosa”
• Può divenire una discriminante nella
selezione dei fornitori e nella gestione
degli approvvigionamenti
• Può contribuire a rafforzare e consolidare
le scelte pubbliche (e politiche) di
un’amministrazione
Green Public Procurement è un esempio
di orientamento al “valore sociale”
• Negli ultimi anni, la Pubblica Amministrazione ha
prestato sempre maggiore attenzione alle
considerazioni di tutela ambientale nell’ambito
delle proprie politiche e delle proprie attività
• Ciò vale anche quando esso diventa
“consumatore” di beni e “utente” di servizi offerti
dal settore privato
• La quota di mercato rappresentata dai beni e
servizi consumati dal settore pubblico è tale da
influenzare ed orientare il mercato nazionale
Spesa pubblica reale in % PIL
1960
1980
1990
1995
ITALIA
12.0
14.7
17.4
16.3
USA
19.4
18.7
18.9
16.2
GB
16.4
21.6
20.6
21.4
FRANCIA
14.2
18.1
18.0
19.3
GERMANIA
13.4
20.2
18.4
19.5
CANADA
13.4
19.2
19.8
19.6
8.0
9.8
9.1
9.7
GIAPPONE
Fonte: “Public Spending in the 20th century”, Tanzi, Schuknecht, CUP, 2001
Come agisce in questo caso la
Pubblica Amministrazione?
• Introduzione nelle procedure d’appalto
pubblico e nei capitolati d’acquisto di criteri atti
a favorire lo sviluppo di prodotti ecologici da
parte delle aziende fornitrici
• esempi: dagli autoveicoli (trasporti), ai servizi
di pubblica utilità (consumi di energia), ai beni
di largo consumo utilizzati nelle scuole, negli
ospedali, negli uffici amministrativi (alimentari,
detergenti, farmaci,…)
Il GPP è opportunità tuttora da
potenziare…
• Soltanto 3 dei 18 enti locali certificati ISO 14001 o
registrati Emas in Italia attua programmi di green
procurement, due in più dichiarano di aver raggiunto
obiettivi riguardanti l’approvvigionamento di cancelleria
(Indagine FocusLab, 2003)
• Lo strumento incontra infatti una serie di ostacoli e
problemi relativi agli aspetti legislativi e normativi,
quando si ritiene che il “valore sociale” allontani
dall’efficienza economica
Comunicazione interpretativa
della Commissione Europea
2001/C333/07
• “L’introduzione di considerazioni di
ordine ambientale nelle procedure
relative all’affidamento di pubblici
appalti non deve, in alcun modo, essere
lesiva dei principi su cui si fonda l’idea
stessa di libertà economica”.
Su questo tema interviene la Corte
Europea di Giustizia con sentenze:
• 17 settembre 2002, relativa ad una gara per
l’assegnazione della gestione di una linea di autobus
per il trasporto urbano
• 4 dicembre 2003, relativa a una procedura d’appalto
indetta dalla Repubblica Austriaca per la fornitura di
elettricità
>>> Entrambe respingono questioni pregiudiziali
sull’introduzione di criteri “verdi” nell’assegnazione di
appalti
Sentenza Corte Europea di
Giustizia del 4/12/03
• “Nell’ambito di una procedura aperta, ove
il criterio di aggiudicazione sia quello della
offerta economica più vantaggiosa,
l’adozione di elementi di valutazione delle
offerte concorrenti che siano direttamente
connessi con la tutela ambientale non osta
con la normativa comunitaria”.
Ulteriori fattori di complessità
• Riflessi delle politiche dei prezzi derivanti
dall’introduzione dell’euro
• Politiche di contenimento della spesa
• Nuove soluzioni istituzionali (società miste, ecc.)
• Processi di informatizzazione (e-government) e
conseguente innovazione continua di prodotto
• Adozione di modalità di esternalizzazione dei servizi
(controllando solo il risultato finale e non il processo di
erogazione o fornitura) o di outsourcing di specifiche
attività con lo scopo di sfruttare le economie di
specializzazione
Quale possibile via per gestire e
superare le complessità?
• Il ricorso frammentario o sporadico al GPP non è
utile né efficace (può anzi dimostrare incoerenza
politica dell’amministrazione)
• Occorre inserire tale approccio in una gestione
strategica e programmata degli acquisti
• Ciò consente di valorizzare appieno le sue
potenzialità in termini di efficacia (contributo alle
politiche dell’ente) ed efficienza (ottimizzazione
economica)
Un esempio di approccio
strategico al GPP
• Individuazione degli obiettivi ambientali sui
beni/servizi da acquistare
• Definizione dei fabbisogni e del budget sugli
acquisti
• Valutazione dell’efficacia degli interventi
• Elaborazione dei programmi e dei piani d’acquisto
• Determinazione dei profili professionali e
gestionali necessari nel personale
Il Regolamento degli acquisti
come possibile strumento
• Definisce linee guida, senza dettagliare i
comportamenti (autonomia dirigenti
pubblici)
• È strumento flessibile (aggiornabile)
• Deve essere integrato con norme di ordine
superiore ed inferiore (es.: sistema delle
convenzioni – Consip)
Modello di Regolamento
(da notare la similitudine con i SGA)
• Disciplina giuridica dei contratti e richiamo a
norme generali
• Forme di scelta del contraente e tipologie di
gara
• Pianificazione e programmazione degli acquisti
• Gestione del rapporto con il fornitore
• Responsabilizzazione del personale
• Sistemi di auditing
I benefici di un approccio
strategico al GPP
• Contestualizzazione più forte delle scelte
pubbliche d’acquisto
• Forza d’impatto maggiore nelle scelte
• Rapidità di decisione su criteri, tipologia di
gara da utilizzare, assetti istituzionali da
definire, ecc.
• Consenso più allargato degli stakeholder
che rafforza le azioni sottese all’acquisto