ROSSANO
2/3 ottobre 2015
IL PRINCIPIO COSTIUTUZIONALE
DEL CONTRADDITTORIO
Prof. avv. Francesco d’Ayala Valva
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abstract
1)
La Carta Costituzionale, all’art. 111, statuisce che la
giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla
legge. Il successivo secondo comma precisa che ogni processo
si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità,
davanti a giudice terzo ed imparziale.
La prima riflessione che si può fare è quella per la quale il
“contraddittorio” costituzionalmente previsto è solo quello che
riguarda
il
processo
dinanzi
ad
un
giudice;
questo
escluderebbe la rilevanza del principio in ogni altro caso o
procedimento.
Il secondo comma dell’art. 97 Cost. prevede che i pubblici uffici
sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che
siano
assicurati
il
buon
andamento
e
l’imparzialità
dell’amministrazione. Qualora per “buon andamento” si
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volesse intendere il raggiungimento dell’interesse esclusivo
della P.A. il contraddittorio, in condizioni di parità, potrebbe
trovare
gravi
limitazioni,
risultando
sempre
prevalente
l’interesse dello Stato rispetto a quello del singolo cittadino.
2)
Una più forte tutela viene accordata dalla Carta dei diritti
fondamentali dell’UE,
Il diritto al contraddittorio in qualsiasi procedimento è attualmente
sancito non solo negli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, che garantiscono il rispetto dei
diritti della difesa nonché il diritto ad un processo equo in qualsiasi
procedimento giurisdizionale, bensì anche nell'articolo 41
prevede che tale diritto di ogni individuo di essere ascoltato
prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento
individuale lesivo (sentenza M., EU:C:2012:744, punti 82 e 83).
Orbene, occorre rilevare che, siccome la Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea è entrata in vigore il 1° dicembre
2009, essa non si applica retroattivamente (v., per analogia,
sentenza Sabou, C-276/12, EU:C:2013:678, punto 25).
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In forza di tale principio, che trova applicazione ogniqualvolta
l'amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un
soggetto un atto ad esso lesivo (sentenza Sopropé,
EU:C:2008:746, punto 36), i destinatari di decisioni che
incidono sensibilmente sui loro interessi devono essere
messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di
vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione
intende fondare la sua decisione (sentenza Sopropé,
EU:C:2008:746, punto 37).
Tale obbligo incombe sulle amministrazioni degli Stati
membri ogniqualvolta esse adottano decisioni che rientrano
nella sfera d'applicazione del diritto dell'Unione, quand'anche
la
normativa
comunitaria
applicabile
non
preveda
espressamente siffatta formalità (v. sentenze Sopropé,
EU:C:2008:746, punto 38; M., EU:C:2012:744, punto 86,
nonché G. e R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, punto 32).
Il contraddittorio e la sua tutela la si rinviene quindi tra i Diritti
Fondamentali; questi a loro volta costituiscono il mezzo per una
corretta interpretazione di tutte le norme che regolano i
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rapporti con la P.A. ed in specie con il Fisco, in tutte le figure
nelle quali si esprime.
3)
Numerose sono le norme che regolano i procedimenti che
riguardano tributi. Sotto l’etichetta di “semplificazione dei
rapporti tributari” molte sono state le “innovazioni” normative.
Il contraddittorio emerge spesso e direi naturalmente ogni qual
volta sia previsto un incontro tra fisco e contribuente. Lo
Statuto dei diritti del contribuente enuclea alcuni momenti e
modalità, a volte anche generiche, quando parla di disfunzioni,
irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o
irragionevoli o qualunque altro comportamento suscettibile di
incrinare il rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione
finanziaria. E’ evidente il richiamo al contenuto dell’art. 10 dello
stesso Statuto il quale prevede che i rapporti tra contribuente
e amministrazione finanziaria sono improntati al principio di
collaborazione e buona fede. Una lettura armonizzata dell’art.
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Cost.
dovrebbe
ora
portare
ad
un
agire
dell’amministrazione, anche finanziaria, non più tesa alla
massimizzazione delle entrate ma anche ad un equilibrio tra il
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dovere tributario e la capacità contributiva effettiva del singolo;
penso ad un utilizzo meno formale e rigoroso del potere di
autotutela da esercitare in tutte le ipotesi di errori del
contribuente, che comportino irrogazioni di tributi o sanzioni;
mi riferisco alla perdita di una agevolazione in caso di
intempestiva presentazione di documentazione o casi simili ove
non si possa ipotizzare una evasione o un abuso del diritto.
Altre norme dello Statuto del contribuente fissano con
maggiore puntualità gli elementi necessari di un procedimento.
Da queste norme è emersa la necessità di maggiori tutele del
contribuente, non solo quando chiaramente esposte nel dato
normativo, ma anche quale indirizzo interpretativo delle varie
disposizioni procedimentali.
4)
Per
giungere
all’affermazione
di
un
diritto
al
contraddittorio si è dovuto fare molta strada. Basti ricordare
che fu la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 21 del 1961,
ad intervenire sulla norma che imponeva il “solve et repete”. Da
allora vi è stato un lungo percorso teso a riaffermare il
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contenuto del diritto al contraddittorio ed in particolare la sua
forza espansiva nei vari istituti.
L’interesse al problema è stato ravvivato da alcune sentenze
delle supreme corti che hanno esaminato alcune fattispecie
ove la preventiva audizione del contribuente era mancata. In
queste si evidenzia il maturato superamento dell’orientamento,
anche giurisprudenziale, in base al quale qualsiasi vizio del
procedimento poteva essere eccepito solo in sede di ricorso e
la stessa proposizione del ricorso, a volte, sanava la maggior
parte dei vizi rilevati. Vi era un utilizzo ampio dell’art. 156 cpc.
5)
Le più recenti questioni derivano dal mancato rispetto del
contradditorio nei casi di notifica “ante tempus” dell’avviso di
accertamento. La questione è stata nuovamente rimessa al
Primo Presidente con ordinanza n. 527 del 14/1/2015 per
l’assegnazione del ricorso alle SS UU. Si dubita infatti se il
divieto di notifica dell’accertamento ante tempus possa
riguardare anche gli accertamenti a tavolino tipologia non
espressamente contemplata dalla nullità dell’art. 12 dello
Statuto.
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Con una recentissima sentenza n. 132 del 7 luglio 2015 la Corte
costituzionale ha affermato il principio in base al quale
la
sanzione di nullità dell’atto conclusivo del procedimento,
assunto in violazione di un termine, trova ragione in una
divergenza dal modello normativo che lungi dall’essere
qualificabile come meramente formale o innocua, o come di
lieve entità, è invece di particolare gravità, in considerazione
della funzione di tutela dei diritti del contribuente della
previsione presidiata dalla sanzione di nullità, e del fatto che la
violazione
del
termine
da
essa
previsto
a
garanzia
dell’effettività del contraddittorio procedimentale impedisce il
pieno svolgimento di tale funzione.
Va ricordata la Sentenza della Corte di giustizia c-129/13 del 3
luglio 2014 che, pur confermando il diritto di essere sentiti,
afferma l’obbligo del giudice di tener conto della circostanza
che una violazione determina l’annullamento della decisione
adottata al termine del procedimento amministrativo soltanto
se, in mancanza di tale irregolarità (nel non essere stato
sentito) tale procedimento avrebbe potuto comportare un
risultato diverso.
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Una conferma indiretta del diritto al contraddittorio la si legge
anche nella sentenza della stessa Corte C-662/13, depositata il
12 febbraio 2015, ove si riconosce che il previo contraddittorio
amministrativo non costituisce una violazione del diritto della
difesa giurisdizionale.
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