Storia e politiche del territorio
Modulo I
Luca Verzichelli
a.a. 2014-2015
8. Analisi dinamica delle politiche del territorio.
Esempi di processo a diversi livelli di sistema
Web:
http://lucaverzichelli.weebly.com/storia-e-politica-del-territorio.html
Svolgimento dell’esercizio sulla AV in Italia
Analisi di sfondo
• Settore delle politiche dei trasporti (sottosettore ferroviario)
• Settori collegati: ambiente (con implicazioni diverse: es. Impatto
ambientale di opere tipiche della AV, diminuzione del gommato
in una logica generale di trasporto pubblico); economia
(implicazioni finanziarie e conseguenze economiche); politiche
regolative della concorrenza; trasferimento tecnologico.
• Un ciclo di policy rilevante a partire dalla metà degli anni ‘80
(quello precedente fu segnato dalla non azione nel comparto di
policy) diviso in due fasi: 1. fase dell’avvio della politica, segnato
da tentativi, fallimenti e rinuncie; 2. fase dell’esplosione della
politica, connesso alla politica di privatizzazione.
Fase di lancio della AV (1988-2005)
Politici
Internaz.
Naz.
Burocrati
Esperti
Interessi
generali
Interessi
speciali
Burocrati UE
Governo
(promotore)
Tecnici Ministero
(oppositori alleati)
Imprese
Partner
cofinancing
Reg.
Loc.
Nella prima fase il network non è troppo complesso, data la presenza di soli
attori nazionali, ma non centralizzato. il governo non trova alleati nella società
e l’eredità dell’orientamento negativo dei tecnici è ancora evidente.
Vi sono vincoli al sottosistema evidenti: la morfologia e la complessità del
territorio, la frammentazione sociale ed economica (troppe piccole industrie e
pochi grandi gruppi). Il clientelismo e il basso livello di legalità in molte aree è
un altro disincentivo. La disponibilità di fondi europei è un vincolo positivo
sopranazionale.
Fase di esplosione dell’AV (2005- ...)
Internaz.
Naz.
Reg.
Loc.
Burocrati
Burocrati UE
Governo
(promotore)
Tecnici Ministero
(pivot)
Esperti
Interessi
generali
ambientalisti
Politici
Interessi
Speciali
Partner
cofinancing
Comitati locali
Nella seconda fase il network è più denso, tendenzialmente complesso, ma
più centralizzato (il ministero ora non subisce posizioni contrarie e coopera
con molti attori). Emergono alleati (le aziende che investono in AV) e
potenziali oppositori. Il mondo ambientalista ha tuttavia reazioni diverse,
mentre i comitati locali spinti da logiche nimby sono sicuramente oppositori.
I vincoli negativi nel sottosistema diminuiscono: la tecnologia vince gli
ostacoli, i gruppi economici si organizzano. Rimane il rischio di clientelismo e
il basso livello di legalità in molte aree. Oltre alla disponibilità di fondi europei,
cruciale per la AV, il collegamento strutturale alle politiche europee (e dei
singoli paesi UE) è un forte vincolo positivo sovranazionale.
Analisi del contesto (fase decisiva)
Nella fase di “esplosione” della AV, il network è più centralizzato. Questo grazie
al pivot (il ministero di settore) che riesce a convincere molti attori e soprattutto
all’uso di una risorsa legale come il decreto sulla privatizzazione che ha inciso
anche su questa politica. Il network è tuttavia più denso e complesso.
Se da un lato la politica decolla (fino a 1400 Km di nuovo tracciato) e la
privatizzazione di fatto apre il mercato su questo settore con la nascita di
Nuovo trasporto viaggiatori, i rischi di gestioni clientelari e di frammentazione
del reticolo decisionale sono evidenti. Sul piano sociale, la mancanza di legalità
e la corruzione rimangono elementi disincentivanti (soprattutto per gli investitori
stranieri), mentre la protesta montante di gruppi di resistenza locali come i
NOTAV di val di Susa può diventare un oppositore importante. Gli interessi
generali ambientalisti sono invece divisi rispetto alla questione.
LA RICOSTRUZIONE DEL CONTESTO PUO ANCHE CONTENERE
-Cenni più profondi sulla sussistenza di ostacoli (mancata legalità, ostacoli
strutturali, …)
-Cenni più profondi sulla dinamica politica (dall’incertezza della prima
repubblica alle mutate condizioni ..)
-Cenni più profondi alla finestra di opportunità (e alle conseguenze) del
rapporto con l’EU
Timing di policy ed effetti sul processo decisionale
• Storie di policy brevi, oppure lunghe ma con fasi non numerose e
contraddistinte da obiettivi stabili (come quella dell’AV in Italia)
non mettono in risalto l’importanza del timing di una politica
pubblica.
• In altri casi possiamo avere esiti diversi rispetto a quelli attesi,
basati sul recupero di soluzioni perdenti, oppure soluzioni
compromesso legate a cooperazioni tra attori che accontentano
aspettative diverse giocando sul collegamento temporale tra
politiche diverse (package deals)
• Infine, la disponibilità di tempo determina la strategia
dell’istituzionalizzazione. Ovvero un mutamento volontario che
agisce su poste in gioco e network che passa per la creazione di
una nuova procedura/istituzione, capace di portare a risultati
diversi
Timing e manipolazione di poste e interazione
Soluzione A
Possibile
Soluzione
Soluzione B
Problema
Soluzione C
Soluzione D
Nuova
Soluzione
Una soluzione non preferita o anche già scartata può tornare in auge se è
sempre aperta la struttura di opportunità e un cambiamento nelle risorse
in mano ad un dato attore o una fusione tra le volontà di alcuni attori
determina un win-set di preferenze più ampio
Es. : la diminuzione di risorse delle risorse finanziarie dovuta alla
congiuntura economica può spingere ad allargare una coalizione politica
ma il nuovo attore in gioco può imporre una propria preferenza già
scartata
Luca Verzichelli
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Package deal e manipolazione della posta
Soluzione A
Soluzione B
Problema
Soluzione C
Package deal
Problema
Soluzione D
In taluni casi, per porre termine alla stagnazione in un determinato
contesto, può convenire agire su un altro contesto, favorendo una seconda
decisione che può costituire un elemento di scambio utile ad avere il
sostegno sull’obiettivo vero che si vuol perseguire.
Ad esempio, un ciclo di politica fiscale non ha esito perché la soluzione
preferita non è considerata ancora perseguibile da un attore partitico. Gli
altri partiti offrono allora lo sblocco di una richiesta di quello stesso partito
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in Luca
un Verzichelli
altro settore di policy.
Istituzionalizzazione come strategia
Soluzione A
?
Effetto
atteso
Soluzione B
Problema
Soluzione C
?
Soluzione D
Mutare il quadro di policy manipolando posta e network e creando/modificando attori
istituzionali (istituzionalizzazione) può condurre ad affrontare una politica fino a
quel punto impossibile (es. creazione del Ministero dell’Ambiente).
Tuttavia, l’istituzionalizzazione può condurre allo stallo decisionale o a risultati di lungo
periodo largamente inferiori alle attese.
Luca Verzichelli
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Un esempio
Nelle politiche territoriali, per le quali molti livelli di governo si
impegnano e gli attori e le poste in gioco disegnano un
network spesso complesso, il timing è importante e le
soluzioni cambiano, spesso con risposte tipo package deals e
istituzionalizzazione.
Nella storia seguente è possibile immaginare l’esistenza di
alcuni trade off, la possibilità di package deals e il ricorso
all’istituzionalizzazione (uso e costituzione di determinate
procedure e istituzioni) come una precisa strategia che
subentra per la risoluzione di un determinato problema.
Proviamo ad analizzare la storia.
La politica provinciale di gestione
territoriale a Roma
Nel luglio 2009 la Provincia di Roma ha varato il piano territoriale
integrato. Un documento di programmazione delle politiche di
valorizzazione del territorio che prevedeva vari obiettivi, tutti da
ottenere con il concorso degli enti locali preposti. In realtà, in cinque
anni, è stato possibile ottenere risultati fattivi nel coordinamento
territoriale in questa area solo ad un livello: quello, pur importante,
della definizione del piano per l’assetto territoriale con il quale
l’amministrazione provinciale si mette a disposizione per risolvere dei
problemi legati al territorio (protezione civile, ripristino aree pubbliche
depresse o abbandonate, sicurezza territoriale, ecc.), partecipa al
reperimento dei fondi e offre un tavolo di concertazione nel caso di
conflitto tra più enti per la risoluzione di determinati problemi
concernenti spazi comuni (ad esempio un parco naturale).
Il piano è stato definito attraverso due fasi di articolazione del processo
decisionale: in una prima fase i rappresentanti istituzionali dei 121
Comuni della Provincia, di Comunità Montane, Enti Parco, Uffici
Provinciali, associazioni ambientaliste e rappresentanti delle parti
sociali si sono riuniti per definire i principi generali. Il percorso
decisionale ha inoltre previsto dei "Tavoli dello sviluppo" gestiti dalla
prefettura, che hanno visto la partecipazione di una serie di studiosi
Una fase successiva di tipo inclusivo ha fatto ricorso allo strumento
dell’Agenda21 che, “attraverso “il coinvolgimento dei soggetti locali
(abitanti, associazioni, comitati ecc.)” ha elaborato un Piano di Azione
Locale le cui linee guida sono state assunte in una serie di obiettivi di
sostenibilità.
A cinque anni dall'assunzione del piano, con la dismissione dell'ente
provincia annunciata dal governo Monti e poi confermata in un decreto
legge del governo Letta, il piano ha perso il suo impatto, ma la politica
di coordinamento territoriale non si ferma. Sarà infatti il presidente
della provincia, in quanto commissario ad acta dell'ente rimasto senza
un guida politica, a gestire il passaggio verso un nuovo regime per il
quale è necessario un nuovo e organico quadro normativo.