IL QUADRO
DELLE FONTI
Diritto primario e diritto derivato
I principi generali
Regolamenti, direttive e decisioni
Gli atti atipici
I rapporti tra le fonti
Il processo decisionale
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Lezione IV
DIRITTO PRIMARIO
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E DIRITTO DERIVATO
- Anche il quadro delle fonti – come quello istituzionale – si
è andato complicando nel tempo
Diritto primario: i trattati istitutivi (TUE e TFUE) e tutti
i trattati modificativi che si sono succeduti; i Protocolli ad
essi allegati; i trattati di adesione; la Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione
(le Dichiarazioni, pur essendo prive di valore normativo
hanno rilevanza interpretativa)
Diritto secondario: gli atti delle istituzioni.
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CARATTERI DEL DIRITTO PRIMARIO
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Al TUE e al TFUE va riconosciuto il valore di norme base
(ma non una costituzione in senso formale): sono
sovraordinati
rispetto
a
tutte
le
altre norme
dell’ordinamento
Hanno un’efficacia rinforzata: possono essere modificati
solo attraverso:
- la procedura di revisione ordinaria di cui all’art. 48
TUE
- le due procedure di revisione semplificata per le
modifiche alla parte terza del TFUE che non estendano le
competenze dell’UE (par. 6) e per la sostituzione del voto a
maggioranza rispetto all’unanimità (par. 7).
Hanno come destinatari tutti i soggetti dell’ordinamento
(anche i privati, se la singola norma ha le caratteristiche
necessarie per produrre effetti diretti)
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I PRINCIPI GENERALI
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DI DIRITTO
In due casi sono richiamati da norme dei trattati:
- art. 6 TUE il principio di rispetto dei diritti fondamentali
dell’Uomo (rinvio)
- art. 340 TFUE “i principi generali comuni ai diritti degli
Stati
membri”
in
materia
di
responsabilità
extracontrattuale dell’UE
- Ma si tratta di una categoria di fonti di origine
giurisprudenziale: è stata la Corte di giustizia ad enucleare una
serie di principi che presiedono al funzionamento dell’ordinamento
dell’Unione, talora elaborandoli direttamente, in altri casi
desumendoli da altri ordinamenti.
- Ne fanno parte anche: il principio di leale collaborazione tra le
istituzioni e con gli Stati membri (art. 4, par. 3 TUE); il principio
di rispetto dell’equilibrio istituzionale; di certezza del
diritto; del legittimo affidamento; di rispetto dei diritti
quesiti.
- Funzioni: integrativa di una norma di carattere piuttosto
generico; di ausilio interpretativo nel caso di disposizioni che si
prestino a più di un significato; di parametro di legittimità del
comportamento delle istituzioni e degli Stati membri.
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IL DIRITTO
INTERNAZIONALE
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Fanno parte delle fonti dell’ordinamento dell’Unione anche le
fonti del diritto internazionale:
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Le consuetudini internazionali vincolano le istituzioni e
condizionano l’interpretazione degli atti di queste;
Allo stesso modo sono vincolanti per l’Unione gli accordi che
le sue istituzioni possono concludere con Stati terzi o con
organizzazioni internazionali
(art. 218 TFUE) sin dal
momento in cui tali accordi entrano in vigore sul piano
internazionale (art. 216 TFUE).
-Perché la norma di un accordo internazionale possa produrre
effetti direttamente nei confronti dei cittadini degli Stati
membri occorre che la stessa ponga un obbligo chiaro e
preciso; i cui effetti non siano subordinati all’adozione
di alcun atto ulteriore.
- Ma occorre anche che ciò non sia escluso dall’oggetto e
dallo scopo del trattato o dal suo contesto (v.
giurisprudenza su GATT).
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IL DIRITTO
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INTERNAZIONALE
Gli accordi con i Paesi terzi devono rispettare il diritto primario
dell’Unione: ne è garante la Corte di giustizia, alla quale può
essere richiesto di esprimere un parere al riguardo in via
preventiva (art. 218, par. 11) o, successivamente, nell’esercizio
delle sue competenze giurisdizionali (giudizio di legittimità. Es.: la
Corte ha annullato nel 1994 un accordo tra Stati Uniti e
Commissione in materia di concorrenza).
E gli accordi conclusi dagli Stati membri?
Art. 351 TFUE: in generale non vincolano l’UE e la
partecipazione a questa non inficia i trattati conclusi dagli Stati
membri prima del 1958 o prima di una successiva adesione.
Qualora però siano in qualche modo incompatibili con il diritto
dell’Unione, lo Stato membro che ne è parte sarà tenuto a
eliminare tale incompatibilità.
Fanno eccezione: la Carta delle Nazioni Unite (art. 3, par. 5
TUE); il GATT ’47 : la Comunità si era sostituita agli Stati
membri avendo assunto competenza esclusiva in materia di
politica commerciale
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REGOLAMENTI,
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DIRETTIVE E DECISIONI
L’art. 288 TFUE elenca le diverse tipologie di atti che le
istituzioni possono adottare per svolgere le loro funzioni (atti
tipici).
1) i regolamenti, le direttive e le decisioni sono atti che
producono effetti vincolanti e che possono avere natura
legislativa (se adottati con proc. legislativa ordinaria); o
natura di atti delegati o di esecuzione (se adottati con le
relative procedure).
(i trattati prevedono che siano adottati con la proced. legisl.
ordinaria gli atti che fissano la regolamentazione di
base in una materia di competenza
dell’Unione; la
procedura di adozione è più trasparente e riconosce maggiori
prerogative ai parlamenti degli Stati membri )
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2) le raccomandazioni e i pareri non hanno efficacia
vincolante.
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REGOLAMENTI,
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DIRETTIVE E DECISIONI
Regolamenti, direttive e decisioni:
a) devono essere adeguatamente motivati (l’assenza di
motivazione comporta la loro invalidità);
b) devono sempre contenere l’indicazione della rispettiva
base giuridica (la norma dei trattati in base alla quale sono
stati adottati);
c) devono essere pubblicati nella Gazzetta Ufficiale
dell’Unione europea ed entrano in vigore 20 giorni dopo la
pubblicazione in GUUE o nella diversa data indicata;
d) se hanno un destinatario specifico la pubblicazione in
GUUE non è necessaria e acquistano efficacia dal momento
della notifica al destinatario.
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I REGOLAMENTI
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Art. 288, comma 2 TFEU: definizione.
E’ l’atto che più si avvicina ad una legge nazionale. E’ utilizzato
nelle materie nelle quali la normativa dell’Unione si viene a
sostituire a quella nazionale.
Ha portata generale: si rivolge alla generalità o ad una o più
categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro
complesso.
E’ obbligatorio in tutti i suoi elementi: non lascia alcuna
discrezionalità ai suoi destinatari. Talora può avere bisogno di
un atto di diritto nazionale che lo integri (es.: alcuni r.
prevedono che siano gli Stati membri ad adottare le sanzioni da
applicare qualora siano violati i divieti da essi previsti).
E’ direttamente applicabile: anche la mera riproduzione del
testo di un regolamento in una legge interna sarebbe in
contrasto con i Trattati. In quanto tali i r. sono idonei a far
sorgere diritti ed obblighi direttamente in capo ai privati, sia
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nei cfr. di altri privati, sia dello Stato o delle istituzioni.
LE DIRETTIVE
- Art. 288, comma 3 TFEU: definizione.
- E’ l’atto utilizzato quando si vuole soltanto armonizzare (e
non uniformare) le diverse legislazioni nazionali,
consentendo a ciascuno Stato di mantenere delle specificità
di regolamentazione.
- Lo Stato è vincolato quanto al risultato da raggiungere,
ma può determinare discrezionalmente la forma e i
mezzi con cui raggiungerlo.
- Lo Stato deve recepire la direttiva adottando un apposito atto
di attuazione entro il termine all’uopo previsto dalla d.
stessa.
- Direttive dettagliate: la giurisprudenza della Corte è
arrivata ad ammettere che alcune direttive possano produrre
effetti diretti anche in difetto dell’attuazione da parte dello
Stato.
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LE DIRETTIVE
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Ciò può avvenire a condizione che:
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- si tratti di direttive di contenuto sufficientemente preciso
ed incondizionato da non richiedere un atto di attuazione da
parte dello Stato membro;
- sia scaduto il termine per il recepimento della direttiva;
- la direttiva venga fatta valere nei confronti dello Stato
inadempiente (effetto diretto verticale). Ciò può portare a
situazioni di discriminazione tra i destinatari della direttiva:
caso Marshall, 1986.
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Un effetto diretto orizzontale si può produrre soltanto in via
interpretativa: una volta scaduto il termine per l’attuazione
della d. il giudice è tenuto ad interpretare la legge interna, ove
possibile, in modo conforme alla direttiva (sentenza Marleasing)
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LE DECISIONI
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Art. 288, comma 4 TFEU: definizione.
Si tratta di un atto obbligatorio in tutti i suoi elementi .
Mentre in origine aveva una portata individuale (si
rivolgeva a destinatari determinati) ed era espressione di
un’attività amministrativa dell’Unione, dopo il Trattato di
Lisbona può avere anche portata generale.
Resta principalmente lo strumento con il quale le
istituzioni applicano al caso concreto le disposizioni
generali dei trattati (es. decisioni della Commissione in
materia di concorrenza)
Già prima di Lisbona veniva impiegata per adempimenti
strutturali e istituzionali (nomina di componenti delle
istituzioni, fissazione dello statuto del Mediatore europeo,
istituzione di tribunali specializzati).
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GLI ATTI ATIPICI
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Si tratta di atti non previsti nei trattati, ma affermatisi nella
prassi delle istituzioni.
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Consiglio europeo/ Consiglio: conclusioni; risoluzioni
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Commissione: comunicazioni, orientamenti, linee direttrici
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Efficacia: sono atti privi di efficacia vincolante, anche se in
alcuni casi di atti atipici della Commissione, questa se ne
serve per introdurre nuovi obblighi (non previsti dai trattati)
in capo ai destinatari (si pensi alle comunicazioni in materia
di applicazione delle norme sulla concorrenza)
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IL RAPPORTO
TRA LE FONTI
- Mentre il diritto primario è sovraordinato agli atti tipici dell’art.
288 TFUE…
…tra regolamenti, direttive e decisioni non esiste un rapporto
gerarchico.
Una gerarchia tra tali atti si può avere in considerazione della
funzione che essi svolgono: es. il regolamento delegato dovrà
rispettare il contenuto del regolamento base.
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IL PROCESSO
DECISIONALE
- Per l’adozione degli atti dell’Unione vengono utilizzate
procedure
diverse,
che
vedono
una
diversa
partecipazione delle istituzioni.
- Anche queste procedure si sono evolute nel tempo, ma le
nuove procedure si sono spesso aggiunte alle precedenti,
che continuano ad essere applicate (ne risulta un quadro
complesso).
- Il Trattato di Lisbona è intervenuto portando una prima
importante modifica costituita dalla distinzione tra
procedure legislative e procedure basate sulla delega di
competenze normative e di esecuzione.
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LE PROCEDURE
LEGISLATIVE
La procedura legislativa ordinaria: art. 289, par. 1 e art.
294 TFUE
- E’ la procedura più utilizzata. Corrisponde alla “vecchia”
procedura di codecisione.
Le procedure legislative speciali: art. 289, par. 2
- Prevedono una partecipazione sia del Consiglio, sia del
Parlamento, ma in forme diverse
- Vi rientrano la procedura di consultazione: parere
obbligatorio ma non vincolante del PE
- e la procedura di approvazione: richiede il parere favorevole
del PE che qui, però, non partecipa alla determinazione del
contenuto
dell’atto
(es:
decisione
del
Consiglio
sull’ammissibilità di una candidatura ex art.49 TUE)
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LA PROCEDURA
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LEGISLATIVA ORDINARIA
Vede partecipare al processo legislativo Consiglio e Parlamento su
base di parità: l’atto non viene adottato senza l’approvazione del
Parlamento.
- Importante l’iniziativa legislativa della Commissione.
- Art. 11 TUE: Iniziativa dei cittadini europei (ICE).
- Si passa attraverso tre “letture” e una fase di “conciliazione”.
- Normalmente prevede il voto a maggioranza qualificata in sede di
Consiglio. Per estendere tale modalità voto a materie delicate
quali la sicurezza sociale e la cooperazione giudiziaria in materia
penale, si è introdotta la procedura del cd. “freno di
emergenza”: se uno Stato ritiene che un atto in tali materie
incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento chiede che
il Consiglio europeo sia investito della questione. Se entro 4 mesi
il Cons. eur. non trova un accordo al suo interno, la procedura è
abbandonata.
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LE PROCEDURE BASATE SULLA DELEGA DI
COMPETENZE NORMATIVE E DI ESECUZIONE
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La procedura di delega legislativa: art. 290 TFUE
- Serve al legislatore dell’Unione per delegare alla Commissione il
potere di adottare atti non legislativi di portata generale che
completino o modifichino elementi non essenziali di un atto
legislativo (atto di base). L’atto delegato (regolamento, direttiva
delegata) della Commissione non ha però natura legislativa: si
tratta di una sorte di “delegificazione”.
- Gli organi legislativi possono revocare l’atto delegato o proporre
obiezioni.
La procedura di adozione di atti di esecuzione: art. 291
TFUE
- Anche la competenza di esecuzione spetta alla
Commissione, con l’eccezione del settore della PESC.
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