CONSIGLIO
DELL'UNIONE EUROPEA
Bruxelles, 6 maggio 2013 (31.01.14)
(OR. en)
9303/13
Fascicolo interistituzionale:
2012/0344 (NLE)
LIMITE
JUR 241
RC 19
COMPET 272
ECO 82
TRANS 215
MI 370
RECH 146
IND 138
ENV 369
REGIO 90
TELECOM 105
ENER 170
EF 93
AUDIO 55
PARERE DEL SERVIZIO GIURIDICO *
Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 994/98
Oggetto:
del Consiglio, del 7 maggio 1998, sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del
trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti di stato
orizzontali e il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di
passeggeri su strada e per ferrovia 1
- ambito di applicazione dell'articolo 109 del TFUE alla luce dell'articolo 108,
paragrafo 4, del TFUE, introdotto dal trattato di Lisbona
- compatibilità di una base giuridica legislativa con una non legislativa
*
Il presente documento contiene una consulenza legale tutelata dall'articolo 4,
paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento
europeo, del Consiglio e della Commissione, e non resa accessibile al pubblico dal
Consiglio dell'Unione europea. Il Consiglio si riserva tutti i diritti di legge riguardo a
qualsiasi pubblicazione non autorizzata.
1
doc. 17555/12 RC 4 COMPET 156 ECO 45 TRANS 118 MI 209 RECH 74 IND 75 ENV 221 REGIO 40
TELECOM 50 ENER 95 EF 42 AUDIO 18
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I.
INTRODUZIONE
1.
Nella riunione del Gruppo "Competitività" del 19 marzo 2013 il rappresentante del Servizio
giuridico del Consiglio è intervenuto sulla questione sollevata da alcuni Stati membri intesa a
stabilire se esista per il Consiglio l'obbligo giuridico di includere gli aiuti per il coordinamento
dei trasporti ovvero per il rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio
ai sensi dell'articolo 93 del TFUE (di seguito: aiuti concessi nel settore dei trasporti) nel
regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (il regolamento di abilitazione) 2 quale categoria di
aiuti compatibile con il mercato comune (la cosiddetta esenzione per categoria), come
proposto dalla Commissione 3. Questa tipologia di aiuti di Stato è attualmente disciplinata
dall'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di
passeggeri su strada e per ferrovia (di seguito: il regolamento trasporti) 4. Il presente parere
conferma e sviluppa ulteriormente l’intervento orale del rappresentante del Servizio giuridico
del Consiglio.
II.
CONTESTO NORMATIVO E QUESTIONI SOLLEVATE
2.
Il regolamento sui trasporti stabilisce le condizioni alle quali le autorità competenti possono
intervenire nel settore dei trasporti pubblici di passeggeri per garantire la fornitura di servizi
di interesse generale e stabilisce le condizioni alle quali le autorità competenti, allorché
impongono o stipulano obblighi di servizio pubblico, compensano gli operatori di servizio
pubblico per i costi sostenuti e/o conferiscono loro diritti di esclusiva in cambio
dell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico (articolo 1, paragrafo 1). A questo
riguardo l'articolo 9 del regolamento prevede l'esenzione dall'obbligo di notifica preventiva di
cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE per le compensazioni di servizio pubblico per
l'esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri o per rispettare gli obblighi tariffari
stabiliti da norme generali, erogate a norma del regolamento.
2
3
4
Regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio, del 7 maggio 1998, sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del
trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti di stato orizzontali, GU L 142 del
14.5.1998.
Si veda l'articolo 1, lettera a), punto xii), della proposta.
Regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi
pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE)
n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, GU L 315 del 3.12.2007, pag. 1.
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3.
Il regolamento sui trasporti è stato adottato in virtù di una duplice base giuridica costituita
dall'articolo 71 del TCE (ora articolo 91 del TFUE) in materia di trasporti e soggetto alla
procedura legislativa ordinaria e dall'articolo 89 del TCE (ora articolo 109 del TFUE) relativo
agli aiuti concessi dagli Stati, soggetto al potere del Consiglio di adottare regolamenti ai fini
dell'applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE sui quali il Parlamento europeo è
solamente consultato. Il regolamento sui trasporti non è più stato modificato dall'entrata in
vigore del trattato di Lisbona.
4.
La proposta di includere una nuova categoria di esenzioni nel regolamento di abilitazione e di
sopprimere contestualmente l'articolo 9 del regolamento sui trasporti (articolo 2 della
proposta) è giustificata, secondo la Commissione, dal nuovo assetto istituzionale introdotto
dal trattato di Lisbona. Essa sostiene che da quando è stato introdotto l'articolo 108,
paragrafo 4, del TFUE, che conferisce alla Commissione il potere di adottare regolamenti di
esenzione per categoria, il Consiglio e il Parlamento europeo non sono più competenti a
stabilire le condizioni delle misure cui si applicano esenzioni per categoria. A parere della
Commissione, la necessità di allineare gli atti di diritto derivato al nuovo contesto giuridico e
istituzionale del trattato di Lisbona scaturisce in modo particolare da una nuova proposta della
Commissione che modifica il regolamento (CE) n. 1370/2007 per quanto riguarda l'apertura
del mercato dei servizi di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia, presentata
il 4 febbraio 2013 (di seguito: la proposta che modifica il regolamento sui trasporti) 5.
III. ANALISI GIURIDICA
5.
Per stabilire se sia opportuno mantenere gli aiuti concessi nel settore dei trasporti
nell'articolo 9 del regolamento sui trasporti alla luce del trattato di Lisbona e adottare sulla sua
base le misure legislative proposte, occorre esaminare due questioni: in primo luogo, se
effettivamente il paragrafo 4 dell'articolo 108 del TFUE, introdotto dal trattato di Lisbona,
limiti le competenze del Consiglio a norma dell'articolo 109 del TFUE, come sostenuto dalla
Commissione, e in secondo luogo, se sia giuridicamente possibile a norma del trattato di
Lisbona adottare un atto giuridico fondato su due basi giuridiche, una delle quali prescrive
una procedura legislativa e l'altra no. Le due questioni saranno esaminate singolarmente in
appresso.
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doc. 5960/13 TRANS 35 CODEC 209
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A.
AMBITO DI APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 109 DEL TFUE ALLA LUCE
DELL'ARTICOLO 108, PARAGRAFO 4, DEL TFUE
6.
Ai sensi dell'articolo 93 del TFUE "[s]ono compatibili con i trattati gli aiuti richiesti dalle
necessità del coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù
inerenti alla nozione di pubblico servizio". In sostanza questo articolo integra l'elenco degli
aiuti concessi dagli Stati che sono compatibili con il mercato interno di cui all'articolo 107,
paragrafo 2, del TFUE. Costituisce pertanto una deroga specifica contemplata dal trattato (lex
specialis) al divieto generale di aiuti di Stato di cui all'articolo 107 del TFUE 6. Come
affermato dalla Corte di giustizia nella causa sulle ferrovie belghe 7, questa disposizione non
sottrae i trasporti alle norme generali sugli aiuti di Stato, bensì offre una base supplementare
per autorizzare detti aiuti.
7.
Secondo quanto già affermato dalla Corte di giustizia, si considera che l'articolo 93 del
TFUE, benché figurante nella parte terza, titolo VI, del TFUE concernente i trasporti, rientri
nell'ambito del "regime generale del trattato relativo agli aiuti corrisposti dagli Stati" 8. In
mancanza di una specifica disposizione abilitativa che autorizzi le istituzioni ad adottare
specifiche condizioni o norme concernenti l'applicazione di questa disposizione, si applica il
regime generale del trattato relativo agli aiuti di Stato.
8.
Al riguardo occorre prendere in esame due basi giuridiche nella sezione del TFUE dedicata
agli aiuti di stato: l'articolo 109 del TFUE che recita "Il Consiglio, su proposta della
Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può stabilire tutti i regolamenti
utili ai fini dell'applicazione degli articoli 107 e 108 e fissare in particolare le condizioni per
l'applicazione dell'articolo 108, paragrafo 3, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate
da tale procedura" e
l'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE, introdotto dal trattato di Lisbona, che recita: "La
Commissione può adottare regolamenti concernenti le categorie di aiuti di Stato per le quali
il Consiglio ha stabilito, conformemente all'articolo 109, che possono essere dispensate dalla
procedura di cui al paragrafo 3 del presente articolo".
6
7
8
Si vedano anche le conclusioni dell'avvocato generale Léger del 18 marzo 2002 nella causa C-280/00 Altmark
trans, Racc. 2003, pag. 7747, punto 84.
Causa 156/77 Commissione / Regno del Belgio, Racc. 1978, pag. 1881.
Ibid., punto 10.
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9.
Secondo la Commissione, questi nuovi poteri della Commissione contemplati dal trattato
limitano e riducono il margine d'azione del Consiglio a norma dell'articolo 109 del TFUE 9.
L'interpretazione sistematica delle due disposizioni non consentirebbe presumibilmente di
conferire sia al Consiglio che alla Commissione la competenza di adottare lo stesso tipo di atti
in mancanza di un'indicazione specifica in tal senso.
10.
L'ambito di applicazione dell'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE e dell'articolo 109 del
TFUE non è stato ancora oggetto di interpretazione da parte della Corte di giustizia
dell'Unione europea. Al fine di definire tale ambito di applicazione, il Servizio giuridico del
Consiglio si avvarrà dei metodi di interpretazione riconosciuti dalla Corte, ossia i metodi di
interpretazione letterale, contestuale e teleologica.
11.
Considerando dapprima il dettato dell'articolo 108, paragrafo 4, e dell'articolo 109 del TFUE
si evince chiaramente dal testo dell'articolo 108, paragrafo 4, che la Commissione gode di
poteri strettamente circoscritti, ossia il potere di adottare regolamenti concernenti le categorie
di aiuti di Stato precedentemente dispensate dalla procedura di notifica di cui all'articolo 108,
paragrafo 3, del TFUE. Il dettato dell'articolo 109 del TFUE è molto più ampio. Comprende
poteri (generali) per attuare le norme contenute negli articoli 107 e 108 del TFUE. La
definizione delle categorie di aiuti da dispensare dall'obbligo di notifica di cui all'articolo 108,
paragrafo 3, del TFUE 10, comprese altre condizioni per l'applicazione di detta disposizione, è
un semplice esempio (preceduto nel testo dai termini "in particolare") delle prerogative molto
più ampie di cui beneficia il Consiglio a norma di questa disposizione. Il regolamento di
abilitazione, il regolamento di procedura 11 e una serie di regolamenti nel settore dei trasporti
sono stati adottati sulla base dell'articolo 109 del TFUE, i regolamenti nel settore dei trasporti
sempre in combinato disposto con la base giuridica sui trasporti 12.
9
10
11
12
Si veda la nota esplicativa presentata al Gruppo dalla Commissione.
Questo potere appare più circoscritto di quello illustrato all'articolo 107, paragrafo 2, lettera d).
Regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE,
GU L 142 del 14.5.1998.
Regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all'azione degli Stati membri in
materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per
via navigabile (GU L 156 del 28.6.1969, pag. 1), abrogato dal regolamento sui trasporti; Regolamento (CEE) n.
1192/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo alle norme comuni per la normalizzazione dei conti delle
aziende ferroviarie (GU L 156 del 28.6.1969, pag. 8); regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno
1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (GU L 130
del 15.6.1970, pag. 1) e regolamento (CEE) n. 1108/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, che istituisce una
contabilità delle spese per le infrastrutture dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (GU L 130 del
15.6.1970, pag. 4).
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12.
In termini di interpretazione contestuale si può osservare che entrambi gli articoli sono inclusi
nel titolo VII ("Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle
legislazioni"), capo 1 ("Regole di concorrenza"), sezione 2 ("Aiuti concessi dagli Stati") della
parte terza ("Politiche e azioni interne dell'Unione"). Di conseguenza, le misure adottate a
norma di entrambe le disposizioni sono misure ai fini del conseguimento degli obiettivi della
politica dell'Unione in materia di aiuti di Stato.
13.
Tuttavia, l'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE non costituisce una base giuridica autonoma.
Non può essere usato indipendentemente dall'articolo 109 del TFUE. I poteri della
Commissione di cui all'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE sono subordinati alla
determinazione da parte del Consiglio delle categorie di aiuti di Stato dispensate a norma
dell'articolo 109 del TFUE. Ciò significa che la Commissione può esercitare i suoi poteri a
norma dell'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE soltanto qualora il Consiglio abbia esercitato i
suoi poteri in virtù dell'articolo 109 del TFUE e abbia stabilito le categorie di aiuti che
possono essere dispensate dalla procedura di notifica.
14.
Ne consegue inoltre chiaramente che una volta determinata da parte del Consiglio, a norma
dell'articolo 109 del TFUE, una categoria di aiuti che può essere dispensata dalla procedura di
cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, la Commissione ha il potere contemplato dal
trattato di adottare regolamenti concernenti le categorie oggetto di esenzione. Non è per
contro evidente, stando a un'interpretazione testuale o contestuale, se tali poteri siano di
natura esclusiva, come sostiene la Commissione, o se il Consiglio disponga ancora degli stessi
poteri di cui all'articolo 109 del TFUE, vale a dire la competenza di adottare condizioni
specifiche per l'applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE in relazione a tipologie diverse
di aiuti di Stato qualora decida di esentarle dall'obbligo di notifica.
15.
In altre parole, la questione che deve essere esaminata è se, laddove sia deciso di dispensare
una categoria di aiuti di Stato dalla procedura di notifica, il trattato lasci alle istituzioni,
considerate collettivamente, la scelta di ricorrere al solo articolo 109 del TFUE ovvero
all'articolo 109 del TFUE congiuntamente all'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE, o se i
poteri del Consiglio a norma dell'articolo 109 del TFUE e della Commissione a norma
dell'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE debbano essere combinati secondo modalità previste
dai trattati.
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16.
Il Servizio giuridico del Consiglio è del parere che una certa sovrapposizione tra l'ambito di
applicazione delle due disposizioni sia ammissibile quando i poteri che conferiscono non sono
di livello equivalente, contrariamente a quanto sostiene la Commissione 13. L'inserimento nel
trattato di una base giuridica che dipende dall'uso fatto dal Consiglio delle prerogative che gli
sono conferite dall'articolo 109 del TFUE non può essere interpretato nel senso di ridurre
l'ampio ambito di applicazione dell'articolo 109 del TFUE che autorizza il Consiglio a
stabilire tutte le condizioni per l'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato, siano
esse di natura generale o specifica. Se si sostenesse il contrario si otterrebbe il risultato
assurdo di limitare il potere del Consiglio alla mera adozione di un elenco di categorie
dispensate.
17.
Come dimostra la stessa proposta, questo non è manifestamente il caso. Le norme e
condizioni generali che si applicano a tutte le categorie dispensate, quali la regola de minimis
(articolo 2), le norme sulla trasparenza, sul controllo e sulle relazioni (articolo 3) e i periodi di
validità (articolo 4), non sono state proposte dalla Commissione affinché fossero soppresse
dal regolamento di abilitazione adottato sulla base dell'articolo 109 del TFUE.
18.
Infine, stando a un'interpretazione teleologica del trattato, si può desumere che lo scopo di
includere il paragrafo 4 nell'articolo 108 del TFUE sia stato quello di conferire alla
Commissione poteri contemplati dai trattati in un settore nel quale finora le erano state
attribuite soltanto competenze di esecuzione in virtù di atti di diritto derivato. È importante
osservare che i poteri conferiti in virtù del regolamento di abilitazione sono stati notevolmente
circoscritti da un elenco di elementi obbligatori combinato con un elenco non esaustivo di
altri possibili elementi facoltativi 14.
13
14
Occorre beninteso distinguere la natura del rapporto tra le due disposizioni in questione dal rapporto tra
l'articolo 43, paragrafo 2, e l'articolo 43, paragrafo 3, del TFUE analizzato di recente nel parere del Servizio
giuridico del Consiglio del 24 gennaio 2013, doc. 5655/13 JUR 29 PECHE 27 AGRI 36 CODEC 145.
Diversamente dall'articolo 108, paragrafo 4, e dall'articolo 109, l'articolo 43, paragrafo 2, e l'articolo 43,
paragrafo 3, costituiscono basi giuridiche autonome che possono essere usate indipendentemente l'una dall'altra.
In altre parole, il ricorso all'articolo 43, paragrafo 3, non è subordinato ad alcuna condizione come la previa
adozione di un atto ai sensi dell'articolo 43, paragrafo 2, del TFUE (v. punto 25 e seguenti).
A norma dell'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento di abilitazione la Commissione è autorizzata ad adottare
esenzioni per categoria che devono specificare per ciascuna categoria di aiuti la finalità dell'aiuto, le categorie di
beneficiari, i massimali, le condizioni relative al cumulo degli aiuti, nonché le condizioni del controllo. Il
paragrafo 3 stabilisce un elenco indicativo di elementi aggiuntivi che possono essere inclusi nelle esenzioni per
categoria.
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Del pari, l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione era limitato
sul piano procedurale. La Commissione può adottare regolamenti di esenzione per categoria
soltanto al termine della procedura stabilita all'articolo 8 del regolamento di abilitazione che
prescrive varie fasi procedurali e, fra l'altro, l'obbligo per la Commissione di consultare il
comitato consultivo in materia di aiuti di Stato prima di pubblicare un progetto di regolamento
e prima di adottare un regolamento.
19.
La Commissione non ha proposto di eliminare il conferimento di poteri previsto all'articolo 1,
paragrafo 1, disposizione che viene chiaramente sostituita dall'articolo 108, paragrafo 4, del
TFUE e che dovrebbe pertanto essere soppressa, né ha proposto di sopprimere i paragrafi 2
e 3 del medesimo articolo concernenti il contenuto dei regolamenti. Del pari, la proposta della
Commissione mantiene la stessa procedura che accompagnava la delega di poteri prevista
nel 1998. Se l'articolo 108, paragrafo 4, fosse una base giuridica autonoma, il mantenimento
di tutti questi elementi nel regolamento di abilitazione dovrebbe essere considerato una
proposta che interferisce con le prerogative conferite alla Commissione dall'articolo 108,
paragrafo 4, del TFUE.
20.
Si può pertanto concludere che il trattato abbia inteso lasciare alle istituzioni (Consiglio e
Commissione) la facoltà di decidere se disciplinare le esenzioni dalla procedura di notifica
soltanto mediante l'esercizio dei poteri conferiti al Consiglio dall'articolo 109 del TFUE o
mediante l'esercizio combinato dei poteri conferiti al Consiglio dall'articolo 109 del TFUE e
dei poteri conferiti alla Commissione dall'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE. Nel caso si
scegliesse quest'ultima opzione, tuttavia, il ricorso all'articolo 108, paragrafo 4, diverrebbe
obbligatorio e non sarebbe più possibile delegare poteri mediante atti di diritto derivato.
L'effetto utile dell'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE è così mantenuto.
21.
In seguito all’applicazione di tutti i summenzionati metodi di interpretazione si può
concludere che l’articolo 108, paragrafo 4, del TFUE non è una base giuridica autonoma ma
dipende dall'esercizio dei poteri conferiti al Consiglio dall'articolo 109 del TFUE. I poteri
conferiti alla Commissione non dovrebbero pertanto essere considerati esclusivi ma
potrebbero continuare ad essere esercitati anche dal Consiglio in virtù dell'articolo 109 del
TFUE. Ne consegue che il Consiglio rimarrebbe competente, in virtù dell'articolo 109 del
TFUE, per disciplinare pienamente il contenuto della dispensa per gli aiuti di Stato concessi
nel settore dei trasporti attualmente disciplinata dall'articolo 9 del regolamento sui trasporti.
Per tale motivo, non sarebbe giuridicamente obbligato a includere nell'ambito di applicazione
del regolamento di abilitazione gli aiuti concessi nel settore dei trasporti.
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B.
COMBINAZIONE DELLA PROCEDURA LEGISLATIVA CON LA PROCEDURA
NON LEGISLATIVA
1. Proposta che modifica il regolamento sui trasporti
22.
Al riguardo è stato sollevato il quesito inteso a stabilire se il fatto di accettare la proposta della
Commissione di includere nell'ambito di applicazione del regolamento di abilitazione gli aiuti
concessi nel settore dei trasporti e di mantenere pertanto invariato l'articolo 9 del regolamento
sui trasporti potesse creare altre difficoltà giuridiche alla luce della proposta che modifica il
regolamento sui trasporti.
23.
La Commissione propone di adottare la proposta che modifica il regolamento sui trasporti
sulla base unicamente dell'articolo 91 del TFUE. Secondo una giurisprudenza costante, la
scelta della base giuridica di un atto dell'Unione deve basarsi su elementi oggettivi,
suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il
contenuto dell'atto 15. La scelta della Commissione è giustificata dall'obiettivo e dal contenuto
degli emendamenti proposti. L'obiettivo generale di migliorare la qualità dei servizi di
trasporto passeggeri per ferrovia e aumentarne l'efficienza operativa, migliorando così la
competitività e l'attrattiva della rotaia rispetto ad altri modi e sviluppando ulteriormente lo
spazio ferroviario europeo unico 16 rientra tra le finalità della politica dei trasporti.
24.
Le modifiche riguardano la definizione di autorità competente a livello locale (articolo 2,
lettera c), del regolamento sui trasporti), l'ambito di applicazione degli obblighi di servizio
pubblico (articolo 2, lettera e)), la definizione di condizioni più rigorose per le specifiche
degli obblighi di servizio pubblico (articolo 2 bis), la fornitura di informazioni e dati per le
gare (articolo 4, paragrafi 6 e 8), l'estensione della procedura di gara concorrenziale ai
trasporti su rotaia (articolo 5, paragrafo 6), la disposizione sul materiale rotabile (articoli 5 bis
e 9 bis), le condizioni applicabili alla compensazione degli obblighi di servizio pubblico
(articolo 6, paragrafo 1), la pubblicazione di informazioni sui contratti di servizio pubblico
(articolo 7) e il periodo di transizione per i contratti di servizio pubblico inerenti al trasporto
per ferrovia (articolo 8, paragrafo 2 bis).
15
16
Cfr. ad esempio Corte di giustizia, causa C-155/07, Parlamento / Consiglio, sentenza del 6 novembre 2008,
punto 34; causa C-440/05, Commissione / Consiglio, sentenza del 23 ottobre 2007, punto 61; causa C-533/03,
Commissione / Consiglio, sentenza del 26 gennaio 2006, punto 31; causa C-178/03, Commissione / Parlamento e
Consiglio, sentenza del 10 gennaio 2006, punto 41; causa C-155/91, Commissione / Consiglio, sentenza
del 17 marzo 1993, punto 7.
Si veda la relazione della succitata proposta, pag. 3.
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25.
La Commissione ha osservato giustamente che queste modifiche cambieranno una serie di
condizioni applicabili alle compensazioni di servizio pubblico per l'esercizio di servizi di
trasporto pubblico di passeggeri. Ad esempio, la modifica dell'ambito di applicazione degli
obblighi di servizio pubblico e l'introduzione di condizioni più rigorose per la definizione di
detti obblighi (esclusione dei servizi di trasporto pubblico che vanno oltre quanto necessario
per sfruttare gli effetti di rete locali, regionali o subnazionali) avrebbero un'incidenza
sull'ambito di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento sui trasporti. Tuttavia,
il fatto che le modifiche possano avere un'incidenza sulle disposizioni in materia di aiuti di
Stato non è sufficiente per esigerne l'adozione a norma della base giuridica relativa agli aiuti
di Stato. Come stabilito dalla giurisprudenza, se l'esame di un atto dimostra che esso persegue
due finalità o che presenta una duplice componente e se una di queste finalità o componenti è
identificabile come principale mentre l'altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola
base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o
preponderante 17. L'incidenza accessoria su un altro settore politico non è sufficiente per
esigere che il legislatore adotti l'atto in base a un fondamento normativo separato 18.
26.
Di fatto, in relazione alla componente "aiuti di Stato", vale a dire l'articolo 9 del regolamento
sui trasporti, un riferimento alla proposta figura soltanto nel considerando 18 che recita: "Nel
contesto delle modifiche del regolamento (CE) n. 994/98 (regolamento di abilitazione), la
Commissione introduce, tra l'altro, una modifica nel regolamento (CE) n. 1370/2007. Al fine
di armonizzare l'approccio riguardo ai regolamenti di esenzione per categoria in materia di
aiuti di Stato, e secondo le procedure di cui all'articolo 108, paragrafo 4, e all'articolo 109
del trattato, gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti ovvero
corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio, di cui
all'articolo 93 del trattato, dovrebbero rientrare nell'ambito di applicazione del regolamento
di abilitazione."
17
18
Causa C-300/89, Commissione / Consiglio, punto 10; causa C-176/03 Commissione / Consiglio, punto 45.
Si veda, ad esempio, la causa C-411/06, Commissione / Parlamento e Consiglio, punto 7.
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Inoltre, si desume chiaramente dalla relazione che "attualmente la Commissione prevede che
il futuro regolamento di esenzione per categoria riproduca la sostanza dell'attuale dispensa,
salvo per quanto il regolamento n. 1370/2007 sarà modificato dalla presente proposta
legislativa relativa al settore ferroviario." 19 Il proposto trasferimento della componente "aiuti
di Stato" nell'ambito di applicazione del regolamento di abilitazione mira pertanto
essenzialmente a riprodurre la sostanza dell'attuale dispensa nel contesto generale del
regolamento di abilitazione.
27.
Alla luce di queste considerazioni, è possibile concludere che, poiché le modifiche in
questione non riguardano in modo diretto e preponderante gli aiuti concessi nel settore dei
trasporti, il ricorso all'articolo 109 del TFUE (o all'articolo 109 del TFUE in combinato
disposto con l'articolo 108, paragrafo 4 del TFUE) non sarebbe necessario per l'adozione della
proposta che modifica il regolamento sui trasporti. L'adozione di tale proposta non avrebbe
inoltre l'effetto di modificare il dettato dell'articolo 9 del regolamento sui trasporti che
potrebbe pertanto rimanere nella forma inizialmente adottata.
2. Aiuti concessi nel settore dei trasporti e dagli Stati in futuro
28.
Infine, è necessario affrontare la questione della procedura da seguire per adottare le
disposizioni che si prefiggono obiettivi in materia di aiuti di Stato e riguardano direttamente
gli aiuti concessi nel settore dei trasporti, qualora sia necessario modificarle in futuro. In altre
parole, potrebbero tali disposizioni continuare ad essere validamente adottate nel contesto del
regolamento sui trasporti?
29.
Come indicato sopra, il regolamento sui trasporti ha una duplice base giuridica costituita
dall'articolo 91 del TFUE, che prescrive la procedura legislativa ordinaria, e dall'articolo 109
del TFUE, che dispone l'adozione da parte del Consiglio previa consultazione del Parlamento
europeo. Ciò è in linea con quanto previsto dalla giurisprudenza, secondo cui riguardo ad un
atto che persegua contemporaneamente più obiettivi o che abbia più componenti tra loro
inscindibili, senza che l’uno sia accessorio rispetto all’altro, qualora per tale motivo siano
applicabili diverse disposizioni del trattato, l'atto in questione dovrà fondarsi, in via
eccezionale, sulle diverse basi giuridiche corrispondenti.
19
Si veda la relazione, pag. 7.
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30.
Discende nondimeno dalla giurisprudenza che il ricorso a una base giuridica multipla è
escluso quando le procedure previste per ciascuna di queste basi siano incompatibili 20 o
quando il cumulo di due fondamenti normativi sia tale da pregiudicare i diritti del
Parlamento 21.
31.
Dopo il trattato di Lisbona è sorto il quesito, non ancora trattato dalla giurisprudenza della
Corte, inteso a stabilire se l'uso simultaneo di due basi giuridiche, una delle quali comporta
l'adozione di atti legislativi e l'altra di atti non legislativi, sia possibile alla luce delle notevoli
differenze che sussistono fra le procedure per l'adozione, rispettivamente, di atti legislativi e
non legislativi.
32.
Il trattato di Lisbona opera una distinzione fra basi giuridiche che implicano una procedura
legislativa e basi giuridiche che implicano una procedura non legislativa. Gli atti giuridici
adottati mediante procedura legislativa, sia essa ordinaria o speciale, sono atti legislativi. Essi
sono definiti in termini esaustivi all'articolo 289 del TFUE mentre gli atti non legislativi
costituiscono un gruppo residuo di atti comprendente tutti gli atti diversi dagli atti legislativi e
includono gli atti delegati (articolo 290 del TFUE) e gli atti di esecuzione (articolo 291 del
TFUE), nonché i cosiddetti atti sui generis, ossia atti adottati secondo una procedura sui
generis 22.
33.
Al fine di determinare se modifiche post-Lisbona al regolamento sui trasporti, concernenti gli
aiuti concessi sia nel settore dei trasporti sia dagli Stati, possano validamente essere adottate
in un unico atto fondato sulla duplice base giuridica degli articoli 91 e 109 del TFUE, occorre
esaminare la compatibilità delle diverse tipologie di basi giuridiche alla luce della succitata
distinzione introdotta dal trattato di Lisbona.
20
21
22
Confermato da ultimo dalla sentenza del 6 settembre 2012, C-490/10 Parlamento / Consiglio, punto 47.
Cause riunite C-164/97 e 165/97 Parlamento / Consiglio (1999), Racc. I-1139, punto 14, causa C-338/01
Commissione / Consiglio (2004), Racc. I-4829, punto 55, causa C-178/03 Commissione / Parlamento e
Consiglio, punto 57.
Così sono descritte dall'avvocato generale Kokott le procedure figuranti, ad esempio, all'articolo 31,
all'articolo 43, paragrafo 3, all'articolo 45, paragrafo 3, lettera d), agli articoli 66, 103 e 109 e all'articolo 215,
paragrafi 1 e 2 del TFUE. Si vedano le conclusioni dell'avvocato generale Kokott nella causa C-583/11 P
del 17 gennaio 2013 in cui è descritta la procedura di cui all'articolo 109 del TFUE, punto 52.
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34.
Per cominciare, l'articolo 297 del TFUE contiene norme diverse in materia di pubblicazione,
secondo che si tratti di atti legislativi o non legislativi. Mentre tutti gli atti legislativi devono
essere pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (paragrafo 1), questa regola
generale vale solo per gli atti non legislativi adottati sotto forma di regolamenti, di direttive
che sono rivolte a tutti gli Stati membri e di decisioni che non designano i destinatari
(paragrafo 2). Ancora più importante, la consultazione obbligatoria dei parlamenti nazionali e
l'obbligo di rispettare il periodo di otto settimane tra la data in cui si mette a disposizione dei
parlamenti nazionali un progetto di atto legislativo e la data in cui questo è iscritto all'ordine
del giorno provvisorio del Consiglio ai fini della sua adozione o dell'adozione di una
posizione nel quadro di una procedura legislativa si applicano unicamente ai progetti di atti
legislativi 23. Nello stesso spirito l'obbligo di motivazione con riguardo ai principi di
sussidiarietà e di proporzionalità e il ruolo assegnato al riguardo ai parlamenti nazionali
valgono soltanto in relazione ai progetti di atti legislativi 24.
35.
In termini di trasparenza, il Consiglio deve riunirsi in seduta pubblica quando delibera e vota
su un progetto di atto legislativo 25. A norma dell'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento
interno del Consiglio, negli altri casi le sessioni del Consiglio non sono pubbliche, tranne nei
casi previsti all'articolo 8. Così, mentre tutte le deliberazioni del Consiglio sono aperte al
pubblico per gli atti legislativi, solo la prima deliberazione su atti non legislativi importanti è,
di norma, aperta al pubblico e, fatta salva la decisione della presidenza caso per caso, le
successive deliberazioni del Consiglio su proposte importanti possono essere aperte al
pubblico, salvo diversa decisione del Consiglio o del Coreper (articolo 8 del regolamento
interno del Consiglio).
36.
Infine, i criteri che stabiliscono la legittimazione ad agire (locus standi) ai fini del controllo di
legittimità degli atti dell'Unione variano a seconda della natura legislativa o non legislativa
dell'atto impugnato. Al riguardo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la nozione
di "atto regolamentare" ai fini dell'articolo 263, quarto comma, del TFUE, che disciplina la
legittimazione a proporre un'azione con riguardo alle persone fisiche o giuridiche, deve essere
interpretata nel senso che include qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti
legislativi 26.
23
24
25
26
Si veda il protocollo (n. 1) sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione Europea.
Si vedano l'articolo 5 del TUE e il protocollo (n. 2) sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità.
Si vedano l'articolo 15, paragrafo 2, del TFUE e l'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento interno del Consiglio,
GU L 325 dell'11.12.2009.
Si vedano l'ordinanza del Tribunale del 6 settembre 2011 nella causa T-18/10 Inuit Tapiriit Kanatami e a. /
Parlamento e Consiglio, Racc. [2011] pag. II-05599, punto 56, e la sentenza del Tribunale del 25 ottobre 2011
nella causa T-262/10 Microban International / Commissione, punto 21.
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37.
In un parere precedente il Servizio giuridico del Consiglio aveva già concluso che non è
compatibile con i trattati cumulare in un unico atto giuridico disposizioni di natura legislativa,
stabilite secondo una procedura legislativa, e altre disposizioni, stabilite secondo una diversa
procedura 27. La Commissione intendeva allora modificare un atto di natura esecutiva con un
atto legislativo, ottenendo così un atto ibrido in parte di natura esecutiva e in parte di natura
legislativa.
38.
Il Servizio giuridico del Consiglio è del parere che l'adozione di un atto fondato su una
duplice base giuridica che richieda il ricorso simultaneo a una procedura legislativa e a una
non legislativa renderebbe difficoltoso garantire il rispetto delle disposizioni delineate sopra.
Se è vero che sarebbe certamente agevole rispettare le norme in materia di pubblicazione
qualora si scegliesse un regolamento come forma di atto, l'applicazione di altre disposizioni
richiederebbe trattamenti diversi di parti diverse di un unico atto giuridico. Difficoltà di
questo tipo potrebbero, in certa misura e in alcuni casi, essere superate indicando nelle
citazioni o nei considerando dell'atto stesso le parti di testo (i relativi articoli o disposizioni
pertinenti) facenti parte della componente per la cui adozione il trattato prescrive una
procedura non legislativa. Tuttavia, non sempre sarebbe possibile separare le singole parti né
differenziare i rispettivi trattamenti. Per tale motivo l'uso simultaneo di atti legislativi e non
legislativi dovrebbe essere evitato.
39.
Nel caso in esame, ciò significa che l'articolo 91 del TFUE non dovrebbe essere cumulato con
l'articolo 109 del TFUE. Qualsiasi modifica futura della componente "aiuti di Stato" del
regolamento sui trasporti dovrebbe pertanto essere adottata, secondo il caso, in uno o più atti
giuridici 28 distinti dal regolamento sui trasporti.
27
28
Parere del 9 febbraio 2011, doc. 6138/11, cfr. punti 20 e 23.
Secondo lo scenario proposto dalla Commissione, che prevede di includere nel regolamento di abilitazione quale
esenzione per categoria gli aiuti concessi nel settore dei trasporti, sarebbero necessari due atti, uno adottato dal
Consiglio sulla base dell'articolo 109 del TFUE e l'altro dalla Commissione sulla base dell'articolo 108,
paragrafo 4, del TFUE.
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V.
40.
CONCLUSIONI
Alla luce di quanto precede, il Servizio giuridico del Consiglio ritiene quanto segue:
- il Consiglio non ha l'obbligo di includere nell'ambito di applicazione del regolamento di
abilitazione gli aiuti concessi nel settore dei trasporti;
- l'introduzione dell'articolo 108, paragrafo 4, del TFUE non ha cambiato le competenze
conferite al Consiglio a norma dell'articolo 109 del TFUE;
- la proposta che modifica il regolamento sui trasporti può essere adottata senza ricorrere
all'articolo 109 del TFUE;
- la base giuridica legislativa dell'articolo 91 del TFUE non dovrebbe essere cumulata con la
base giuridica non legislativa dell'articolo 109 del TFUE; pertanto qualsiasi modifica futura
della componente "aiuti di Stato" del regolamento sui trasporti dovrebbe essere adottata,
secondo il caso, in uno o più atti giuridici distinti.
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