PROVINCIA DI COMO
SETTORE AFFARI GENERALI E LEGALI
Servizio Enti Locali
“LA DIFESA CIVICA”
STRUMENTI LEGISLATIVI ED ESPERIENZE A CONFRONTO
Como, Villa Gallia 21 aprile 2008
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FERDINANDO MAZARA – Presidente del Consiglio Provinciale
Saluto e ringrazio tutti e, in particolare il dottor Giuliano Sala Consigliere della
Sezione Lombarda della Corte dei Conti, per la presenza a questo convegno che è stato
organizzato per approfondire vari aspetti riguardanti le funzioni esercitate dal Difensore
Civico.
Da tempo il Difensore Civico è presente in questa Amministrazione e viene tenuta
in grande considerazione l’attività di questa figura, a cui spettano compiti di notevole
rilevanza e delicatezza.
Recentemente il Consiglio Provinciale ha nominato il nuovo Difensore Civico, avv.
Stefano Lurati, a cui auguro buon lavoro. Negli anni scorsi, il Consiglio ha approvato lo
schema di convenzione da proporre ai Comuni per la gestione associata di tali funzioni e,
in questi giorni, il Presidente della Provincia Carioni ha delegato l’Assessore Polledrotti
alla sottoscrizione di detti accordi con i Comuni.
Vi ringrazio nuovamente e passo la parola all’Assessore Polledrotti.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Saluto e ringrazio i presenti che hanno sfidato il maltempo di oggi per partecipare a
questo incontro. So che è un sacrificio lasciare il proprio Comune per venire in Provincia,
ma non bisogna lasciarsi sfuggire le occasioni per approfondire varie tematiche. Quella di
oggi mi sembra particolarmente interessante perché la figura del Difensore Civico non è
abbastanza conosciuta; talvolta viene visto come un ficcanaso, ma non è così perché il
suo intervento, spesso,
consente di prevenire il sorgere di contenziosi, il ricorso del
cittadino alla Magistratura, con i conseguenti oneri a carico del Comune per resistere in
giudizio.
La Corte dei Conti ha evidenziato l’entità della spesa degli Enti Pubblici per
consulenze ed incarichi, tra le quali rientrano le spese legali dovute a contenziosi che la
presenza e l’attività Difensore potrebbero evitare.
A questo punto, do la parola al dott. Giuliano Sala, Consigliere Corte dei Conti Sezione della Lombardia.
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DOTT. GIULIANO SALA – Consigliere della Corte dei Conti Sezione della Lombardia
Saluto tutti e ringrazio per l’invito a questo convegno che contribuisce ad
approfondire la conoscenza della figura del Difensore Civico, prevista dal nostro
ordinamento e non abbastanza diffusa.
Mi è gradita l’occasione per salutare il nuovo Difensore Civico della Provincia, avv.
Stefano Lurati, e per esprimere gli auguri più fervidi di buon lavoro, proficuo per tutta la
cittadinanza.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Ringrazio e saluto il dottor Sala, che ci lascia per altri impegni,
e desidero
informare che vi sarà una variazione nell’ordine degli interventi rispetto al programma
perché il professor Boscolo ha comunicato di essere in ritardo a causa del traffico intenso
e di una colonna che si è formata sull’autostrada e, quindi, do la parola al professor
avvocato Marco Alberto Quiroz Vitale, Difensore Civico della Provincia di Milano, che
ringrazio vivamente per la presenza a questo convegno quale relatore.
PROF. AVV. MARCO ALBERTO QUIROZ VITALE – Difensore Civico della Provincia
di Milano
“Il ruolo sociale dell’ombudsman – Esperienze italiane e internazionali a confronto”
Mi sembra interessante capire in cosa consista l’ombudsman e fino a che punto
questa figura dell’ombudsman abbia a che vedere con l’attuale difensore civico, che ne è
appunto una derivazione, un adattamento italiano. E per questo che, dovendo
intrattenervi sul tema dei modelli internazionali rispetto ai quali la nostra mente va al
confronto con la figura italiana, ho trovato interessante una definizione del settantaquattro,
tenete conto che tra gli anni sessanta e settanta c’è stato il periodo di maggior diffusione
dell’ombudsman a livello mondiale, quindi maggior interesse per questa materia; una
definizione del settantaquattro data dall’Associazione Internazionale degli Avvocati:
“l’ombudsman è un organo previsto dalla costituzione e dalla legge ordinaria o istituita dal
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parlamento, a cui viene preposto un pubblico ufficiale di alto livello che risponde del
proprio operato a livello legislativo. Tale organo agisce a seguito della ricezione di ricorsi
da persone, i cui interessi o diritti siano stati incisi da decisioni amministrative o
comportamenti di funzionari o dipendenti pubblici, ovvero esercita la propria funzione
d’ufficio, cioè agisce direttamente.”
I poteri dell’organo consistono:
a) nella facoltà di svolgere indagini sull’operato della pubblica amministrazione;
b) nel potere di rivolgere raccomandazioni volte alla correzione dell’attività
amministrativa svolta;
c) nella elaborazione di relazioni interlocutorie e finali sull’attività delle pubbliche
amministrazioni investigate.
Questa è una definizione molto generale, elaborata da un organo internazionale
che tiene conto dei caratteri più ricorrenti dell’ombudsman nel mondo; quindi il volto che
l’ombudsman ha assunto nelle sue migrazioni per il globo. Ha assunto la configurazione
di un organo che non ha poteri di revisione, di annullamento di atti amministrativi, ma che
può con una certa profondità verificare la correttezza, il buon andamento, della pubblica
amministrazione e ha come proprio interlocutore l’istanza politica.
Devo dire che, anche nel nostro ordinamento, questo rapporto tra difensore civico e
luogo di discussione politica, luogo di ricerca di soluzioni per il bene comune rimane a mio
avviso fondamentale. Il fatto che il difensore civico sia nominato dai consigli comunali,
provinciali, regionali, e che a questi consigli riferisca nelle relazioni finali o ogni qualvolta
se ne prospetti la necessità, fa comprendere come il vero elemento decisivo di questa
figura sia la possibilità di contare sull’appoggio e la collaborazione dei vari consigli e di tutti
i componenti di vertici dell’amministrazione a cui si riferisce.
Quindi l’ombudsman è efficace in quanto della sua importanza si rendono conto
innanzitutto i consigli e le amministrazioni nelle loro espressioni di vertice e quindi, come
dire, mi ha aperto il cuore sentire questa presentazione così efficace, questa
presentazione così brillante dell’istituto, proveniente proprio dal Presidente del Consiglio e
dall’Assessore, che quindi hanno dato una indicazione precisa sul ruolo che vogliono che il
difensore civico assuma e questo è come dire il prerequisito, è la precondizione perché
l’attività del difensore civico sia effettivamente efficace.
Il difensore civico non ha poteri autoritativi, non ha poteri di imperio, ma può
svolgere un efficace azione di controllo e, quindi, le sue prudenti osservazioni, i suoi
suggerimenti, i suoi interventi effettuati non con la sciabola, ma col fioretto, possono
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incidere nella misura in cui siano raccolti dall’istanza politica, compresi ed elaborati in
maniera attenta. Io sono difensore civico della Provincia di Milano da poco tempo, da
ottobre dell’anno scorso e non ho ancora compiuto sei mesi di attività. Condivido il clima
di questa riunione e riesco a immedesimarmi nel Collega che ha avuto la cortesia di
invitarmi; ho svolto, però, nei tre anni precedenti l’attività di difensore civico in un comune
della provincia di Milano, un comune di diciottomila abitanti; quindi ho già toccato con
mano la realtà dell’attività del difensore civico e quale sia il suo impatto sulla cittadinanza.
Sono arrivato ad esercitare, chissà mai se ho fatto bene - ogni tanto me lo domando l’attività di difensore civico dopo anni di studio di questo istituto; ho svolto una tesi di
dottorato proprio sull’argomento della difesa civica e durante gli anni di dottorato, ormai
lontanissimi - si parla di dieci, quindici anni fa - ho avuto modo di soggiornare anche in
Inghilterra e studiare la figura dell’ombudsman nei paesi anglosassoni. Quindi tutte le volte
che ho studiato, ho esercitato l’attività di difensore civico, ho avuto modo di confrontare la
nostra realtà con quella dei paesi anglosassoni. E questo confronto può essere
interessante, ed è per quello che lo ho posto ad oggetto di questo mio intervento e come
sociologo del diritto è normale che nell’ambito della letteratura faccia riferimento a studi di
questo taglio, in particolare a Lorenz Friedman che è forse il più famoso sociologo del
diritto americano, in un saggio degli anni novanta intitolato “La repubblica delle scelte” per
indicare, appunto, la caratteristica della nostra società moderna, dove tutti i cittadini e tutte
le persone e tutti gli enti sono chiamati a operare scelte, sono auto responsabili rispetto
alla
azioni
che
pongono
in
essere.
Sintetizza,
credo
efficacemente,
il
ruolo
dell’ombudsman rispetto a quello del giudice; quindi compara queste due figure poste
entrambe in relazione al problema della responsabilità della burocrazia, quindi come far in
modo che i cittadini possano interloquire efficacemente rispetto alla burocrazia pubblica.
E queste due figure, diciamo, sono considerate la prima come rimedio storico nei
confronti della necessità di tutelare i diritti dei cittadini, qualora i loro diritti, i loro interessi,
siano penalizzati da decisioni, da scelte, pubbliche; l’ombudsman ne costituisce una
versione nuova che ha avuto notevole fortuna per alcune caratteristiche, che sono state
evidenziate col tempo dalla letteratura in materia.
Il primo aspetto dell’ombudsman, che lo rende particolarmente utile nel controllo
della burocrazia rispetto al giudice, è che non si limita nella propria attività ad un controllo
meramente formale. Il ricorso all’ombudsman in tutto il mondo non ha caratteristiche
impugnatorie, non bisogna trovare un atto che sia viziato, che presenti qualche elemento
di difformità rispetto al modello legale.
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L’ombudsman
può
rivolgersi
direttamente
alla
attività
della
pubblica
amministrazione, considerandone non soltanto gli aspetti o la produzione di atti, ma anche
i comportamenti; può cioè intervenire in un settore che nel mondo e nel nostro paese non
è tutelato dai giudici, in particolare, dai giudici amministrativi, quindi i tipi di doglianze, i tipi
di problematiche che possono essere portati all’attenzione del difensore civico non sono
necessariamente quelli che possono essere portati all’attenzione del giudice. A mio
avviso, proprio facendo riferimento a questi modelli internazionali di ombudsman, è
possibile sfatare una opinione comune corrente anche tra gli amministratori, cioè che ci si
rivolga al difensore civico per tutte quelle questioni di minor importanza per le quali non
sarebbe economico o non sarebbe ragionevole ricorrere alle autorità giudiziaria
amministrativa. Cioè tutte quelle questioni che non arrivano a quella soglia di rilevanza
economica tale per cui i cittadini si rivolgono ad un legale; questo legale comunica il costo
esorbitante del contributo unificato che occorre pagare e ci si avvia ad un contenzioso
lungo e complesso con la pubblica amministrazione. Anche tra la platea degli utenti del
difensore civico questo errore può essere commesso, talvolta i difensori civici vengono
apostrofati come giudici cioè se ne parifica la figura a quella del giudice; nulla di così
errato perché l’elemento principale della figura dell’ombudsman e la ragione del suo
successo internazionale, a mio avviso, è per l’appunto il fatto di non avere un ruolo
contenzioso, anche se spesso l’iniziativa dell’attività è di parte e quindi viene iniziata
attraverso un ricorso. Il ruolo del difensore civico non ha nulla a che vedere con quello del
giudice, non è un terzo che debba decidere, come dire, se ha ragione il cittadino o ha
ragione la pubblica amministrazione.
L’obiettivo del difensore civico è quello di ridurre le occasioni di, dicono gli
anglosassoni, bad administration, ma capiamo bene anche noi di cosa stiamo parlando;
un procedimento formalmente corretto, un atto ineccepibile sotto ogni profilo, un
comportamento che non incorre in alcuna violazione di legge potrebbe formare oggetto di
intenso scrutinio da parte del difensore civico qualora si renda conto che, al di sotto
dell’apparente rigore formale ed equanimità della pubblica amministrazione, si nasconda
in realtà un’ inefficienza, si nasconda un mancato rispetto della dignità delle persone o una
sottovalutazione di problemi, istanze, richieste presenti nella cittadinanza che non sono
riusciti ad emergere nel corso del procedimento. Questo significa anche che il difensore
civico, l’ombudsman a livello internazionale - poi ci spiegherà il professore se è anche così
ai sensi del TUEL - non è neanche un avvocato d’ufficio; anche questo è un errore in cui
incorrono i cittadini, soprattutto nei paesi o nei piccoli paesi. Il difensore pubblico non è
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l’avvocato a spese dello Stato, non è la una forma di gratuito patrocinio; molto spesso ci si
rivolge al difensore civico chiedendo dei pareri poiché nel novanta per cento dei casi o
delle statistiche aggiornate i difensori civici sono anche avvocati raramente ci tiriamo
indietro, cioè raramente ce la sentiamo di chiudere la porta in faccia al cittadino che ci
chiede un parere volante su qualche argomento. Ma non è questo il compito dei difensori
civici, bisogna fare in modo che questo non diventi l’uso distorto e non è detto che il
difensore civico sia sempre concorde rispetto al punto di vista del cittadino o dell’istante,
non è affatto detto perché l’obiettivo del difensore civico dovrebbe essere quello di
garantire una buona amministrazione, quindi cooperare con gli organi politici per garantire
una buona amministrazione. Potrebbe invece dover spiegare come in realtà la decisione
amministrativa sia corretta, ma ciò non debba condurre ad una perdita di fiducia da parte
dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione; quindi talvolta è questo il ruolo
difficile che l’ombudsman assume nello svolgimento della propria autorità.
Secondo lo studioso americano Devis, il difensore civico, l’ombudsman è un
funzionario di elevato livello che può svolgere su richiesta dei cittadini investigazioni ed
eventualmente critiche sull’operato della amministrazione sottoposta ad indagine e, quindi,
può dare pubblicità alle risultanze della propria attività e delle relazioni alle
amministrazioni; non ha invece poteri di correggere direttamente gli errori o le omissioni,
ma può soltanto svolgere un attività di consiglio e persuasione.
Questo è normalmente considerato dagli studiosi di diritto amministrativo il punto
debole dell’ombudsman, il motivo per il quale - alcuni lo hanno sostenuto - nei paesi di civil
law, cioè quelli come il nostro fondati sul modello francese di amministrazione, non ci
sarebbe bisogno di difensore civico, anzi questi sarebbe sostanzialmente inutile perché
non può correggere gli errori, non può annullare gli atti amministrativi. Ci si domanda: a
che cosa serve? E questo è un errore di prospettiva, o meglio è una specie di vizio di
prospettiva che assumono coloro che sono abituati ad impugnare gli atti e ricorrere
all’autorità giudiziaria. Esiste tutto un altro mondo, esiste, per fortuna - io direi - visti i tempi
della giustizia italiana, la maggior parte del mondo che davanti al giudice non ci va mai.
Dicevo questo, che sembra il punto debole del difensore civico, ne è in realtà il punto di
forza; è veramente il punto decisivo perché capita ancora nei piccoli paesi che le persone
si rivolgano quasi scusandosi all’avvocato dicendo: io non sono mai stato in tribunale
come se questo sia un modo per dire: io sono una persona per bene, cioè quei posti non li
frequento, che è una cosa che ci fa sorridere come avvocati e però certe volte anche noi
vorremmo stare dalla parte di quelli che non ci vanno molto spesso in tribunale. Perché è
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faticoso, insomma, è sicuramente faticoso fare questa professione nel nostro paese, però
in effetti la maggior parte delle persone non va in tribunale, quindi non è che quello che
non finisce sul tavolo del giudice non è importante, anzi è molto importante e bisogna fare
in modo che ci si rivolga al giudice quando è strettamente necessario; allora si sente come
cittadini l’importanza di avere come giudice un terzo che dirime le controversie, però
bisogna andarci quando è veramente necessario.
Il difensore civico interviene in tutto quel resto del mondo che non vuole andare
davanti al giudice o non ha la necessità di farlo. Ciò non significa che i problemi che si
affrontino non siano importanti, anzi sono di straordinaria importanza e come dicevo la
figura internazionale di ombudsman ondeggia tra queste due tendenze: considerare
l’obiettivo fondamentale dell’ombudsman il miglioramento della pubblica amministrazione o
la soluzione di un problema dei cittadini. Gli americani dicono è questa un agenzia client
oriented oppure no? cioè si deve il difensore civico orientare lì dove i cittadini o gli enti
richiedono il suo intervento, oppure deve orientare la propria azione dove il difensore
civico stesso percepisce che vi è il bisogno di migliorare l’efficienza e il buon andamento
della pubblica amministrazione? questi sono i corni del dilemma, che vengono
normalmente tradotti con quelle due paroline: iniziativa d’ufficio o iniziativa a richiesta di
parte.
Nel nostro ordinamento entrambe queste vie sono percorribili e bisogna saperle
calibrare, quindi il difensore civico deve sapere quando intervenire d’ufficio e quando no.
Dalle statistiche dell’anno precedente, a cui ho contributo molto limitatamente essendo in
carica dallo scorso ottobre, risulta che le istanze presentate al difensore civico della
Provincia di Milano sono state centoquarantasei e due sole le iniziative d’ufficio. Questo
dimostra, a mio avviso, un certo squilibrio e delle due una l’ho iniziata io, quindi
probabilmente senza il mio interevento le statistiche sarebbero state anche più
penalizzanti. D’altro canto, il difensore civico non è organo di amministrazione attiva,
quindi un eccesso di intervento d’ufficio potrebbe indicare un eccesso di zelo, però il mio
atteggiamento, il mio particolare orientamento è quello d’intervenire d’ufficio, magari dopo
una richiesta presentata dal cittadino, cioè una volta che sia stato risolto il problema,
comunque trattato il caso del cittadino; questo potrebbe essere la spia di un problema più
generale, allora il difensore civico non si deve ridurre a risolvere il caso particolare ma
cogliere questo elemento per ampliare il raggio della propria azione e quindi passare dalla
soluzione del problema singolo al tentativo di migliorare l’amministrazione nel suo
complesso; questo è il tipo di orientamento che io ho pensato di assumere.
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Per quanto concerne i problemi di più ampio respiro ne farò solo un accenno perché
l’ampia diffusione dell’istituto dell’ombudsman nel mondo - che prima ho delineato - ne ha
in qualche modo modificato le caratteristiche, ne ha determinato una sorta di
frammentazione. Si parla ora di ombudsman a vario titolo e quindi è stato necessario
elaborare dei modelli di riferimento nella grande varietà e vastità di questo istituto. Vi sono
molti modelli proposti da numerosi studiosi. Di solito uso distinguere nei miei studi - come
tutti – tra ombudsman nel settore pubblico e ombudsman nel settore privato. Anche nel
settore privato si sono diffusi gli ombudsman per esempio nel settore bancario, nel settore
delle assicurazioni, però questo utilizzo del termine ombudsman è molto evocativo e poco
attinente al modello originario; si tratta di autorità private che svolgono un’attività di
soluzione alternativa delle dispute, hanno in comune col difensore civico l’aiuto a non
andare davanti al giudice, ma si tratta di forme di giustizia privata, assimilabile a quella del
mediatore o dell’arbitro. Nel settore pubblico le caratteristiche tipiche dell’ombudsman
l’abbiamo già in parte delineate: si tratta di un ufficio amministrativo e portatore di un
interesse pubblico, però distinto da quello dell’amministrazione che controlla e quindi è
terzo in termini formali e potenzialmente anche in termini sostanziali; quindi l’importante è
garantire al difensore civico la sua condizione di amministrazione indipendente, quindi va
garantita la sua nomina da parte del consiglio. La necessità che il soggetto che assume
questa carica sia dotato di provate competenze tecniche fa si che il difensore civico abbia
tutte quelle caratteristiche che ne possono garantire l’indipendenza, anche se poi spetta a
ciascun difensore civico interpretare in maniera indipendente il proprio ruolo.
All’interno della figura dell’ombudsman del settore pubblico si possono individuare
varie sottospecie; senza entrare nel dettaglio in eccessivi tecnicismi distinguerei tra
ombudsman forte e ombudsman debole e questo potrebbe essere utile poi per
comprendere il senso dell’intervento che seguirà del professore di diritto pubblico. Alcuni
ombudsman sono ombudsman in senso forte perché sono organi costituzionali, sono cioè,
sovra-ordinati rispetto alla pubblica amministrazione, talvolta addirittura - questa è la
caratteristica dell’ombudsman svedese,
quello originario – sono collocati in posizione
superiore e indipendente rispetto alla stessa autorità giudiziaria. Quindi l’ombudsman
poteva controllare e verificare anche le strutture dell’amministrazione della giustizia; si
tratta di organi nominati dal Parlamento che riferiscono al parlamento nazionale. Questo è
l’ombudsman che normalmente si indica come forte, che presenta delle caratteristiche
peculiari, è stato recepito talvolta nei paesi di common-law che hanno una costituzione
diversa dalla nostra; per esempio c’è l’ombudsman parlamentare che riferisce
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direttamente alla Camera dei Comuni in Inghilterra. Invece, l’ombudsman in senso debole
è un istituzione che fa parte dell’amministrazione, quindi non è sovra-ordinata rispetto
all’amministrazione, ma si colloca allo stesso livello dell’amministrazione stessa in
funzione di controllo. E quindi ha un ruolo soggetto allo scrutinio e alla valutazione da
parte dell’autorità giudiziaria.
Il difensore civico italiano è riconducibile a questa forma di ombudsman debole,
anche se spesso si sente invocare, anche in Italia, la costituzione di un difensore civico
nazionale. Ve ne è anche un accenno in alcune leggi che attribuiscono delle funzioni ai
difensori civici regionali in attesa del riordino della materia, ma sono quelle attese molto
lunghe, tipiche della legislazione italiana. L’introduzione di un difensore civico nazionale
potrebbe condurre alla istituzione nel nostro paese di un ombudsman in senso forte,
quindi, che interloquisse direttamente col Parlamento e che potrebbe addirittura in qualche
modo concorrere col Consiglio Superiore della Magistratura nella verifica di alcune forme
di cattiva amministrazione della giustizia stessa; almeno questo pare di intuire in alcune
dichiarazioni di certi politici, che ricorrentemente parlano di questa figura e quasi sembra
che vogliano costituirsi un specie di vestito su misura; però questa figura è piuttosto
lontana dalla nostra cultura giuridica, molto più facile è stato il recepimento nel nostro
ordinamento di un ombudsman che si ponesse all’interno dell’amministrazione pur se in
posizione indipendente rispetto ad essa, ed è per questo che abbiamo tre livelli in questo
momento di difesa civica: la difesa civica regionale, che espleta le proprie funzioni non
solo nei confronti della Regione e degli enti regionali, ma anche nei confronti delle
amministrazioni centrali operanti in sede locale; abbiamo dei difensori civici provinciali, che
espletano le loro funzioni nei confronti dell’amministrazione della Provincia e in via
sussidiaria qualora manchino i difensori civici locali con riferimento ai ricorsi in materia di
diritto d’accesso; e poi abbiamo i difensori civici locali il cui ruolo è cresciuto d’importanza
in relazione al trasferimento di funzioni degli enti locali. Molto più spesso i cittadini
interloquiscono con le amministrazioni comunali e quindi il ruolo del difensore civico locale
è spesso pesante e anche quantitativamente notevole.
Non esiste un rapporto gerarchico tra difensori civici, salvo questo potere sostitutivo
in caso di mancanza del difensore civico locale. Va detto che qui ci lamentiamo del fatto
che non tutti i Comuni siano raggiunti dai difensori civici, ma in Lombardia ve ne è una
quantità enorme rispetto alla diffusione dei difensori civici a livello nazionale; ad esempio
ho un amico che è difensore civico delle Marche. In tutta la regione vi è lui come difensore
civico regionale e poi 4 difensori civici. Regione più piccola rispetto alla nostra, però i
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comuni sono molti e molti piccoli comuni sparsi nelle valli. La Lombardia è, rispetto alla
rete di difesa civica, in una condizione di assoluto privilegio ed è straordinariamente
positivo che alcune amministrazioni come la vostra intendano venire incontro alle esigenze
dei Comuni più piccoli, garantendo a tutti il ricorso al difensore civico. Mi sembra un
elemento di civiltà veramente commendevole.
Credo di aver esaurito il mio tempo e vi ringrazio.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Di nuovo ringraziamenti all’avvocato Quiroz Vitale per il prezioso e qualificatissimo
contributo, oltre che per la sua presenza oggi nel rappresentarci le esperienze nazionali ed
internazionali, il confronto tra il ruolo dell’ ombudsman e quello del difensore civico.
Ora passeremo la parola all’Avv. Luigi Lia, difensore civico della Provincia di Lecco
già da nove anni. Prima parlavamo delle attività per diffondere questo istituto. Uno
strumento è la convenzione con la Provincia, rivolta a quei comuni, con meno di diecimila
abitanti, che non possono evidentemente con risorse proprie avere il difensore civico. Ci
parlerà nello specifico di questo strumento: la convenzione. Prego avvocato.
AVV. LUIGI LIA – Difensore Civico della Provincia di Lecco
“Modello organizzativo e operativo – Le convenzioni:loro utilizzo e validità sul territorio”
Ringrazio anch’io tutti i presenti e gli organizzatori del convegno per avermi invitato,
ed auguro innanzitutto buon lavoro al nuovo Difensore Civico della Provincia di Como.
Dall’introduzione del Presidente del Consiglio e dell’Assessore è emerso come vi sia la
volontà da parte dell’Amministrazione Provinciale di Como di diffondere sul territorio
l’istituzione della difesa civica attraverso il modello organizzativo della convenzione con i
con i piccoli Comuni (tredici
sono già convenzionati); quindi spero di poter dare un
contributo parlando della mia esperienza specifica quale Difensore Civico della Provincia
di Lecco e dei circa sessanta Comuni ad oggi convenzionati.
Questo è il nono anno di attività. Sono quasi alla fine del secondo mandato ed il mio
impegno è stato caratterizzato fin dall’inizio dalla progressiva realizzazione di questo
modello organizzativo, al fine di riuscire a diffondere l’organo della difesa civica, nei tanti
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piccoli comuni, dove poteva essere oggettivamente difficile istituire tale servizio, per
ragioni legate ai costi, alla scarsa conoscenza della figura, alla facoltatività della sua
istituzione a livello statutario. Alla fine dei primi cinque anni di mandato eravamo riusciti ad
aggregare circa cinquanta enti locali con questo sistema della convenzione tra Provincia e
piccoli Comuni; ad oggi siamo arrivati a circa sessanta enti convenzionati.
Alcuni comuni sono coinvolti attraverso le comunità montane di appartenenza.
Penso che questi risultati non erano scontati in partenza a causa di un dato
normativo a livello di legge nazionale da tenere in considerazione. Il testo unico sugli enti
locali prevede la facoltatività della istituzione di questa figura; non vi è un obbligo da parte
dei comuni e delle province di istituire il difensore civico. Certo è, secondo me, che se la
figura è prevista a livello statutario, quanto meno questo obbligo di istituzione e nomina
dovrebbe derivare poi conseguentemente dalla fonte statutaria. Vi sono anche
amministrazioni comunali che hanno previsto nel loro statuto il difensore civico, ma non lo
hanno ancora nominato.
Lo strumento della convezione vuole essere anche un modo per venire incontro a
questa difficoltà di fondo; l’altro elemento di criticità, accennato prima, è la non ancora
sufficiente conoscenza delle funzioni del difensore civico. Questo potrebbe aver
determinato, da parte di alcuni, una sorta di pregiudizio di fondo che ha impedito almeno
inizialmente la diffusione del servizio sul territorio.
Il dato organizzativo della difesa civica provinciale di Lecco ha avuto un importante
riconoscimento, a ottobre duemilasei, in un articolo comparso sul Sole 24 Ore, in
occasione di un convegno nazionale, nel quale si faceva altresì riferimento alla situazione
italiana di copertura del servizio. Riporto testualmente il passaggio: “non tutti gli enti locali
si sono dotati di un garante, cioè di un difensore civico, attualmente sono settecento circa,
ma non si arriverà a prevedere ottomila difensori civici per altrettanti comuni, province,
regioni; per contenere i costi è possibili creare una rete, come ha fatto la Provincia di
Lecco dove il difensore provinciale svolge lo stesso ruolo anche per cinquanta comuni
della zona - naturalmente il dato era aggiornato al duemilasei - ciascuno dei quali per
avvalersi del servizio versa centotrenta euro all’anno, più dieci centesimi per abitante”.
Devo dire che questi dati sono confortanti perché, solo con questo tipo di modello
organizzativo realizzato dall’Ufficio di difesa civica della Provincia di Lecco, si garantisce la
copertura di circa il dieci per cento del servizio rispetto al dato di copertura nazionale.
Penso che sia un modo concreto di venire incontro alle esigenze, soprattutto, dei piccoli
comuni, anche in una logica di efficienza amministrativa, di razionalità delle risorse e di
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contenimento dei costi: tutto ciò costa a ciascun comune meno di un caffè al giorno; quindi
devo dire che, in un periodo in cui si sente molto parlare dei costi della politica, della
pubblica amministrazione ecc. , questo sia un dato importante da comunicare.
Sottolineo anche alcuni aspetti organizzativi di questo servizio sperando che
possano essere utili anche a voi per un confronto: gli appuntamenti vengono presi presso
la sede centrale della Provincia di Lecco, fermo restando che nella convenzione è prevista
la possibilità del difensore civico di recarsi nei Comuni, qualora vi siano delle difficoltà
oggettive per alcuni cittadini (ad esempio, diversamente abili, anziani, ecc.) in modo tale
da garantire contestualmente ove necessario un decentramento della funzione.
Alcuni comuni prevedono anche una mia presenzia sul territorio; naturalmente
questi comuni hanno altresì stabilito una struttura organizzativa ad hoc, cioè una
impiegata o un impiegato addetto a seguire l’ufficio del difensore civico e, quindi, preposto
a ricevere le telefonate, a fare anche una selezione dei casi; si tratta di personale
adeguatamente formato rispetto a tali mansioni, quanto meno nella capacità di selezionare
i casi di competenza; in questo modo vengono raccolti un certo numero di richieste al
mese, che poi mi presento a trattare nel colloquio personale con i cittadini interessati.
Il vantaggio di questo modello organizzativo è quello di rendere il difensore civico
operativo sia sul livello provinciale, caratterizzato da un tipo di amministrazione più di
indirizzo e di coordinamento, sia a livello comunale; per la verità anche la provincia ha
delle competenze di amministrazione attiva, ma molte competenze di questo tipo ricadono,
per il principio di sussidiarietà, proprio sui comuni; pertanto è frequente che un cittadino,
quando
ha
un
problema,
inizialmente
cerca
innanzitutto
di
farlo
presente
all’amministrazione comunale. Rispetto ai casi che io tratto nel corso dell’anno, molti
riguardano proprio i comuni, ma non perché i comuni amministrano la cosa pubblica
peggio della provincia, ma proprio per le caratteristiche delle loro competenze, ossia per il
ruolo di amministrazione attiva che essi hanno su tanti settori importanti e critici della vita
sociale: servizi alla persona, territorio, ambiente, ecc.
Con la condivisione del servizio di difesa civica, penso che la provincia svolga un
utile ruolo come ente intermedio, capace di supportare i piccoli comuni.
Gli aspetti di criticità del modello derivano in primo luogo da un problema giuridico:
si tratta infatti di coordinare l’esigenza di omogeneità della funzione della difesa civica con
l’applicazione di tanti statuti, di tanti regolamenti di enti locali; tuttavia, nonostante qualche
piccola differenza di disciplina della figura del difensore civico, riscontrabile nelle fonti
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giuridiche locali, tutto sommato, in questi anni credo di essere riuscito a ricavare un
metodo operativo uniforme d’intervento.
L’altro aspetto di criticità è dato dal fatto che, nonostante tutto, non c’è ancora una
adeguata conoscenza della funzione della difesa civica. Qualche anno fa’ ho cercato di
sopperire a questa situazione con una brochure informativa. Anche il Collega della
Provincia di Como ha preparato questa bella brochure che, secondo me, può essere molto
utile ai cittadini proprio per capire cosa può fare e cosa non può fare il difensore civico.
A volte la mancata conoscenza o la non sufficiente conoscenza può anche
dipendere dal fatto che non tutti i comuni, che vengono coinvolti dal modello organizzativo
della convenzione, riescono a dare sufficiente risalto alla figura. Naturalmente in quei
comuni, nei quali vi sono anche persone addette a ricevere le telefonate che riguardano
casi di difesa civica, il cittadino è più informato e l’esercizio della funzione è più efficace.
Alcuni comuni sottoscrivono la convenzione e poi, magari, non fanno ulteriori piccoli
sforzi per dare un’ adeguata comunicazione circa la figura della difesa civica.
Per cercare di risolvere questi problemi, nella relazione sull’attività inviata a tutti gli
enti convenzionati, sottolineo, oltre ai casi trattati, anche il metodo operativo, segnalando i
problemi di maggiore difficoltà. I comuni possono invitarmi a illustrare la relazione presso i
rispettivi consigli comunali, il che può facilitare ancora di più il decentramento della
funzione.
Il difetto di un modello del genere è il rischio di un eccessivo accentramento presso
la sede provinciale; magari i comuni più distanti potrebbero essere penalizzati; per ovviare
a ciò ho dato la mia disponibilità a recarmi per esempio a Colico, che è il comune
convenzionato più distante da Lecco.
Lo scopo di tale organizzazione è quello di fornire uno strumento in più agli enti
locali. Sono, infatti, favorevole al fatto che un comune possa istituire in loco il proprio
difensore civico. Auspico altresì che questo modello organizzativo faccia da traino: é
capitato ad esempio che un comune abbia disdetto la convenzione non per
insoddisfazione rispetto al servizio, ma perché a un certo punto ha preferito optare per un
difensore civico preposto esclusivamente a trattare i casi relativi a quella specifica realtà
amministrativa.
Ogni anno, i casi da me trattati variano da un minimo di cento ad un massimo di
centocinquanta; molti riguardano, naturalmente, i comuni in considerazione come sopra
evidenziato delle loro peculiarità di amministrazione attiva. Per quanto concerne la
Provincia, i casi maggiormente trattati sono quelli riguardanti la viabilità, le strade
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provinciali, alcune sanzioni amministrative direttamente erogate dalla amministrazione
provinciale.
In circa nove anni di attività abbiamo superato i mille casi trattati, questo può
essere un dato stimolante per capire se poi la figura serve davvero.
E’ sempre importante confrontarsi con questi dati perché dimostrano come le
amministrazioni pubbliche stanno forse superando quel pregiudizio iniziale di fondo, del
difensore civico come un rompiscatole - uso una parola poco tecnica, ma efficace – e
stanno invece comprendendo che egli è o può essere una risorsa; pertanto ho apprezzato
che nell’introduzione del convegno e nell’intervento del collega della Provincia di Milano
sia stata sottolineata la valenza del difensore civico come organo idoneo, per le sue
prerogative, a risolvere alcuni contenziosi in via preventiva, con strumenti diversi ed
alternativi rispetto alla giurisdizione.
Sull’altro versante, se tanti cittadini si rivolgono al difensore civico, una media di
centoventi, centotrenta all’anno, vuol dire che anche il cittadino, in qualche modo, constata
che la figura, comunque è efficace; per cui attenzione a non cadere nell’equivoco di
considerare inutile il difensore civico, sotto il profilo della tutela del cittadino, per il fatto che
egli per legge non può annullare, rettificare, o sospendere atti amministrativi. No! può
servire, io non riprendo il tema interessantissimo sviluppato nella relazione del collega, - lo
ha detto già molto bene lui - io dico solo, appunto, che se poi questi sono i dati, ciò
conferma che la difesa civica può avere un suo spazio, una sua efficacia. Naturalmente
l’efficacia può dipendere dalla capacità del difensore civico, dalla sua disponibilità
all’ascolto; penso che questa sia una modalità importante del modo di operare del
difensore civico, una disponibilità a sentire, ad ascoltare, i problemi dei cittadini, a fornire
una prestazione certamente molto diversa da quella di un avvocato: il difensore civico è
una figura super partes, ma anche in questo ruolo di imparzialità può fornire ai cittadini i
chiarimenti, gli orientamenti utili o alla prevenzione/soluzione dei contenziosi oppure alla
corretta conoscenza di una data problematica sul piano giuridico e sul piano dei rapporti
con la pubblica amministrazione.
A mio avviso, il difensore civico deve anche sviluppare una capacità nel trovare e
proporre soluzioni concrete alla pubblica amministrazione; secondo me può anche spesso
operare avvalendosi del principio dell’auto tutela: ad esempio, laddove egli ravvisi vizi di
illegittimità di atti o provvedimenti amministrativi, può darne segnalazione alla pubblica
amministrazione competente, e quindi proporre, non imporre ovviamente, la revoca, la
rettifica di atti amministrativi; può operare utilmente in una fase procedimentale, nel
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garantire trasparenza, partecipazione, accesso agli atti; può intervenire, a mio sommesso
parere, anche a fronte di atti o procedure amministrative formalmente corretti, e/o di
situazioni non contenziose, per proporre soluzioni concrete, operative condivise sotto il
profilo del principio di buona amministrazione.
Va sottolineato che il difensore civico interviene anche in relazione a situazioni di
fatto o a condotte, non solo quindi con riferimento ad atti o procedimenti amministrativi; in
particolare la sua competenza si estende su qualsiasi fatto concreto idoneo a determinare
un disservizio, o meglio a determinare la percezione di un disservizio da parte del
cittadino, dovendo poi egli verificare, nell’esercizio imparziale del suo ruolo e con la
garanzia del contraddittorio fra le parti, se l’anomalia segnalata dal cittadino è fondata o
meno.
Da un certo punto di vista il difensore civico ha anche un margine maggiore di
sindacato sull’operato della pubblica amministrazione rispetto a quello della giurisdizione,
e questo può determinare anche una capacità propositiva, forse più efficace rispetto ad
altre vie di tutela che non hanno questo tipo di elasticità. Naturalmente l’efficacia degli
intereventi dipende molto anche dalla collaborazione prestata dagli enti locali. Questo c’è
lo dobbiamo dire con molta franchezza, e ve lo dico alla luce dell’esperienza: quand’è che
manca del tutto la collaborazione? è quando ci sono i silenzi della pubblica
amministrazione, quando non ci sono risposte non solo al cittadino, ma anche al difensore
civico o quando il difensore civico è costretto magari a reiterare la propria richiesta di
chiarimento; allora in tali evenienze la funzione rischia l’inefficacia, perché in siffatte
circostanze effettivamente mancano al difensore civico gli strumenti coattivi ad hoc per
rimuovere l’ostacolo.
Tuttavia, lo scopo della figura non dovrebbe essere, appunto, quello di arrivare a
dirimere situazioni così radicali di vertenza (difficilissime da risolvere anche attraverso gli
strumenti della giurisdizione), ma quello di stabilire una leale collaborazione istituzionale,
per arrivare a definire soluzioni che devono, innanzitutto, rispettare il principio
dell’imparzialità, del buon andamento della pubblica amministrazione e, di riflesso, tutelare
l’interesse concreto sotteso alla richiesta del cittadino.
Vi dico per esperienza che quando le amministrazioni forniscono risposte, le
forniscono in modo tempestivo, in modo chiaro, in modo motivato, spesso già questa
modalità di trasparenza diventa di fatto una soluzione del problema, perché consente
comunque di dimostrare o che l’amministrazione ha operato correttamente, e quindi non
ha nulla da nascondere, o comunque che, se ci sono effettivamente delle anomalie,
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(anche sotto il profilo di eventuali irregolarità, disservizi, ritardi, ecc.) si può tentare di
procedere verso la rimozione del problema riscontrato; quindi l’empasse da superare è
quella dei silenzi, delle inerzie, delle difficoltà ad ottenere delle risposte. Quando le
risposte ci sono, e non sono vaghe o contraddittorie, il difensore civico può essere
d’accordo o meno, ma quanto meno ha la possibilità di portare avanti un’istruttoria efficace
sia dall’angolo visuale della pubblica amministrazione, che dall’angolo visuale dei cittadini.
Non ho molte altre cose da aggiungere; naturalmente se ci sono poi domande,
curiosità, sono disponibile a fornire qualsiasi chiarimento.
Volevo in conclusione segnalare alla Vostra attenzione un libro, che ho
recentemente scritto con alcuni colleghi (Alessandro Barbetta del Comune di Milano e due
sue collaboratrici, Alessandra Lucchini e Mara Gargatagli): si tratta di un testo abbastanza
approfondito, sulla funzione del difensore civico. Sono circa trecento pagine redatte
tuttavia con un taglio non solo teorico ma anche e soprattutto, pratico in ossequio alle
richieste dell’editore (Giuffré), e del curatore della collana (Professore Italia), con la
volontà di comprendere e definire in modo analitico il metodo operativo del difensore
civico, dal momento che gli spunti normativi in materia sono scarni nel nostro ordinamento
legislativo, e sovente anche negli statuti e nei regolamenti degli enti locali, il che lascia
spazio a tante questioni da affrontare: ad esempio, le modalità ed i criteri per la nomina del
difensore civico, i casi di incompatibilità/ineleggibilità, le garanzie della sua imparzialità, le
forme organizzative del servizio, le materie di intervento, i destinatari degli interventi (con
una riflessione anche sugli enti partecipati o controllati dall’ente locale e/o concessionari di
pubblici servizi), le caratteristiche dell’attività istruttoria della difesa civica (fase della
richiesta, principio del contraddittorio, valutazione
delle
risposte della pubblica
amministrazione, ecc.), le prerogative del difensore civico in tema di accesso agli atti, la
valutazione dell’efficacia degli interventi, le caratteristiche delle relazioni di fine anno. In
appendice vi è anche un piccolo formulario, alcuni casi trattati a titolo esemplificativo,
nonché l’indicazione delle principali fonti giuridiche di riferimento a livello legislativo,
statutario e regolamentare.
E’ un modo iniziale per riflettere e suscitare un confronto tra i vari difensori civici,
stimolando ulteriori contributi.
In questi anni vi è stato uno sviluppo della figura del difensore civico, e sono
contento che anche la Provincia di Como abbia avviato il modello organizzativo, illustrato
per sommi capi nel mio intervento, ed abbia altresì, con questo convegno, contribuito ad
una conoscenza più approfondita di questo ruolo istituzionale. Vi ringrazio.
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IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Ringrazio l’avv. Lia per la brillante ed esaustiva esposizione. Ricordo per altro che
la pubblicazione che ha fatto è il primo libro in Italia pubblicato sulla difesa civica con
queste taglio e diretto, in modo particolare, agli amministratori ed agli operatori.
Abbiamo detto all’inizio che cambiavamo la scaletta degli interventi in attesa del
dell’arrivo del professor Boscolo; è arrivato e adesso gli cediamo la parola. L’avvocato
Boscolo è professore di Diritto Amministrativo degli Enti Locali presso l’Università
dell’Insubria di Como e ci parlerà dell’aspetto giuridico legato alla tematica del difensore
civico. Prego professore.
PROF. AVV. EMANUELE BOSCOLO – Professore di Diritto Amministrativo degli Enti
Locali nell’Università dell’Insubria
“Il Difensore Civico e la “democrazia di prossimità” nel TUEL”
Ringrazio l’Assessore e mi scuso con tutti voi per il ritardo, ma ho avuto l’ennesima
conferma della necessità della ‘Pedemontana’, che non sappiamo tra quanti mesi o quanti
anni vedrà il primo tratto! A questo punto molte delle riflessioni di inquadramento giuridico
della figura del difensore civico, nell’alveo del Testo Unico degli Enti Locali 267/2000, sono
già state svolte. Molte delle riflessioni che ad un livello superficiale ci portano ad affermare
similitudini, prossimità di questa figura con l’ombudsman, con il mediatore della tradizione
francese e con quello di tradizione comunitaria; io provo a proporvi una chiave di
riflessione innovativa o quanto meno diversa. Provo allora a chiedervi di ragionare della
specialità dell’ente locale, comune e provincia, una specialità che si cala tutta all’interno
del rapporto cittadino/amministrazione: una specialità-diversità dei rapporti amministrativi
che si strutturano tra i cittadini e l’ente locale rispetto a quelli che i cittadini strutturano con
amministrazioni corrispondenti ad altri livelli di governo: la prefettura, una struttura
ministeriale, una struttura in fondo anche regionale: una specialità che va tutta nella
direzione di riconoscere facoltà, pretese e possibilità di partecipazione ai cittadini.
Trovo che in questa ottica assuma un rilievo fondativo l’articolo dieci del Testo
Unico degli Enti Locali, che ci dice che statuti e regolamenti prevedono forme di
partecipazione ulteriori, aggiuntive, rispetto a quelle che in termini generali la legge
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241/1990 riconosce, garantisce a tutti i cittadini. Una specialità che ci consente in termini
ricostruttivi di affermare che accanto ad un modello, improntato sulle logiche della
rappresentanza, tra un’ elezione e l’altra, ai cittadini è garantita una possibilità di intervento
attivo, continuo, nella vita amministrativa dell’ente a garanzia delle posizioni soggettive
individuali, affinché i destinatari delle condotte e dei provvedimenti amministrativi non
debbano attendere che si esplichino effetti giuridici definitivi per reagire attraverso gli
strumenti della giurisdizione e/o della difesa in giudizio
sull’attività dell’Ente, sulla
coerenza rispetto ai programmi, sulla appropriatezza delle iniziative rispetto ai bisogni.
Riempire lo spazio che si apre tra un’ elezione e l’altra è possibile esclusivamente a
livello locale. La specialità non discende esclusivamente da norme giuridiche, ma da
caratteri strutturali degli Enti Locali, che corrispondono a delle comunità, che raccolgono
un vincolo di appartenenza territoriale e comunitaria, particolarmente forte, tanto da
rendere naturale ascrivere i cittadini alla sfera decisionale dell’Ente, sfumare la distinzione
tra l’autorità e i destinatari degli atti dell’autorità. Gli studi degli economisti che
appartengono alla scuola della “public choice” ci dicono che a questo livello le risorse che
l’Ente pubblico investe per coinvolgere i cittadini
sono giustificate da una maggior
appropriatezza degli atti amministrativi. Facciamo l’esempio di un procedimento di
pianificazione territoriale, il PTCP di livello provinciale e oggi il PGT di livello comunale. È
il banco di prova per verificare se l’Amministrazione dispone di una conoscenza
privilegiata dei fenomeni territoriali, dei funzionamenti di un territorio, delle forme d’uso di
quel territorio da parte della collettività; fino a qualche anno addietro avremmo detto che la
Lombardia si caratterizzava per un notevole ritardo rispetto alle legislazioni regionali di
terza generazione (la prima legge regionale aggiornata, che si pone in una dimensione di
superamento dei principi della legge urbanistica nazionale del quarantadue, è la legge
emiliana del millenovecentonovantacinque). Pensate che, in Toscana, il primo atto di un
episodio di pianificazione territoriale è rappresentato dalla designazione di un garante
della comunicazione e della partecipazione che, rimarca il legislatore toscano, deve
essere diverso rispetto al funzionario responsabile del procedimento, a cui si imputa il
compito di amministrazione attiva. In Calabria, si parla nella correlativa legge urbanistica di
laboratori di partecipazione.
In Lombardia, finalmente colmando questo vuoto, l’esordio del procedimento di
pianificazione è rappresentato dalla pubblicazione di un avviso che consente ai cittadini di
formulare i propri contributi, di esprimere la propria conoscenza del territorio, una
gerarchizzazione di bisogni nella loro prospettiva, prima che l’Amministrazione abbia
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assunto qualsivoglia iniziativa decisionale, anche soltanto sul versante metodologico,
anche soltanto sul versante dell’orientamento del procedimento pianificatorio.
Ma pensate anche alle esperienze sui bilanci sociali che ormai molti comuni
lombardi hanno strutturato, abbiamo esperienze che anche in questo caso rimontano a
circa un decennio.
Io credo che sia quindi possibile raccogliere questi indicatori e trarre un valutazione
complessiva. La specialità che era stata tratteggiata dall’articolo 10 del 267/2000 ha
messo radici e oggi segna una significativa, apprezzabile, percepibile differenza nel modo
di gestire le attività della amministrazione locale rispetto a quanto accade ad altri livelli. E
in definitiva mi pare che gli istituti di partecipazione, previsti da statuti e regolamenti troppo
spesso trascurati dall’analisi superficiale dei giuristi, ci consentono di evidenziare tre cerchi
concentrici: esiste la partecipazione più tradizionale (riconosciamo delle facoltà ai
destinatari degli effetti delle decisioni amministrative, una partecipazione-garanzia, una
partecipazione tutela, anticipata, rispetto alla decisione); esiste una partecipazione che si
apre agli stokholders, a coloro che stanno nell’area di irraggiamento, di traboccamento
degli effetti dei provvedimenti amministrativi ed esiste soprattutto un’area più ampia che
coincide con l’intera collettività (alla quale riconosciamo egualmente delle possibilità di
partecipazione).
Proviamo a riflettere sulle ragioni della disciplina dell’accesso agli atti amministrativi
- e qui vengo a parlare del difensore civico - negli enti locali: l’articolo 10 del 267/2000 è
strutturato in termini radicalmente diversi rispetto alle previsioni degli articoli 22 e seguenti
della 241/1990; là nella disciplina nazionale abbiamo la previsione di soglie di fattori
legittimanti, che il regolamento attuativo 184 del 2006 ha reso ancora più stringenti. Chi è
legittimato a chiedere un provvedimento amministrativo ad una struttura ministeriale? ad
un università? Solo colui che ne abbia interesse per la tutela di un interesse
giuridicamente rilevante e, si badi, quell’interesse deve essere concreto, diretto ed attuale;
sono le aggettivazioni, sono le strisce verbali che usiamo per definire l’interesse legittimo e
l’interesse ad agire di fronte ad un giudice. Al contrario la disciplina degli enti locali è
desoggettivata: tutti gli atti detenuti da una amministrazione locale sono pubblici; sono
pubblici e quindi, ove non ricorrano particolari controindicazioni sul piano della
salvaguardia della riservatezza di alcuni, chiunque, senza dover dimostrare di essere
portatore di una posizione soggettiva differenziata e qualificata, può avere accesso a
quegli atti, perché alla base di quella proposizione normativa vi è l’idea che la conoscenza
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più ampia e più diffusa degli atti amministrativi sia uno strumento di esercizio del controllo
democratico diffuso sull’attività dell’Amministrazione.
Ed è un idea che mi piace ricordare ed ha una precisa origine storica: 1974 la
Regione Lombardia dette incarico ad un gruppo di studiosi che si coagulavano
nell’Università di Pavia attorno alla figura del professor Umberto Pototsching, e da lì sortì
un testo di assoluta ed insuperata modernità: per la prima volta si parla di accesso
generalizzato; per la prima volta si parla della difesa civica; per la prima volta si dice che
un certo numero di cittadini rispetto a decisioni programmatorie o pianificatorie potevano
chiedere una assemblea pubblica, nella quale si sarebbero verbalizzate le diverse
opinioni, delle quali il consiglio comunale avrebbe dovuto tener conto in sede di
motivazione del provvedimento che si sarebbe successivamente assunto.
Dai lavori di quel gruppo sortirà un progetto di legge, a cui si richiameranno negli
anni successivi i PDL della democrazia cristiana, del partito comunista e del partito
socialista, che confluiranno nella seconda metà degli anni ottanta in un disegno di legge
unificato che diventerà poi la 142/1990; in una logica molto diversa, rispetto alle traiettorie
che precedono la 241/1990 coeva, ma impostata diversamente rispetto alla legge 142
Il difensore civico allora, credo, abbia un fondamentale ruolo, non solo perché
l’articolo 11 viene subito dopo l’articolo 10 nel dare garanzie ai cittadini in questo
orizzonte, nell’orizzonte della ‘democrazia amministrativa di prossimità’. Una democrazia
che passa attraverso l’amministrazione, non solo e non soltanto attraverso gli organi
politici ed elettivi: la democrazia che va in scena ogni giorno e rispetto ad ogni decisione
dell’Amministrazione.
E qui si contendono il campo due visioni.
A. Il difensore civico garante delle posizioni individuali. E’ fondamentale porre
l’accento sulla prospettiva che il legislatore ha avuto presente nell’articolo 10 del
267/2000; come abbiamo detto, non ci sono fattori di legittimazione rispetto all’accesso
agli atti, ma non ci sono fattori di legittimazione rispetto alla valutazione critica di un atto
amministrativo che viene sottoposto al difensore civico, che, come veniva rappresentato,
non darà ascolto selettivamente solo a coloro che siano portatori di una posizione giuridica
protetta in termini complessivi dall’ordinamento anche sul fronte processuale: un diritto
soggettivo o un interesse legittimo. Non solo il vicino rispetto al permesso di costruire, ma
anche chi voglia porre una riflessione di opportunità di quella trasformazione territoriale,
rispetto ad una vicinitas allargata, rispetto ad una vicinitas che non discende solo da un
rapporto di prossimità tra il mio terreno e quello che sarà oggetto di trasformazione, ma
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piuttosto dalla appartenenza sociale al gruppo stabilmente insediato in quel quartiere, in
quel territorio; quindi hanno cittadinanza di fronte al difensore civico nella quotidianità,
senza che venga riservata tutta l’enfasi che sarebbe necessaria a questa straordinaria
qualificazione giuridica, anche gli interessi di mero fatto, che non troverebbero altro vettore
di tutela, che non troverebbero altra occasione d’opportunità di valorizzazione giuridica.
B. Garanzia della ‘buona amministrazione’. Agire come magistratura di influenza e di
persuasione del difensore civico nel momento del farsi della funzione, nel momento
procedimentale, prima che si producano gli effetti giuridici, non mi pare esalti le possibilità
d’incidenza di questa figura. La fase del procedimento è sempre più la fase di raccolta,
acclaramento degli interessi e dei dati di fatto, di comparazione tra più scenari, tra più
ipotesi di composizione tra diversi interessi pubblici e tra interessi pubblici ed interessi
privati. E allora è fondamentale che in quella fase di orientamento dei percorsi
predecisionali tutte le opzioni possibili siano prese in considerazione, tutte le prospettive
d’osservazione vengano effettivamente fatte oggetto di ponderazione, tutti i fatti siano
oggetto di acclaramento.
Io credo che l’intervento del difensore civico a sostegno, a valorizzazione di qualcuna di
queste prospettive che l’amministrazione per disattenzione, per esigenze di esigenze di
celerità aveva pretermesso o rischiava di pretermettere possa determinare un vincolo
rispetto alla decisione finale, incida dunque sul farsi della funzione nell’itinerario
procedimentale e riesca dunque ad incidere anche sul segno e sul contenuto della
proposizione deliberativa del provvedimento conclusivo. Dunque non mi pare che il ruolo
del difensore civico, se inquadrato (anche) in questa prospettiva, sia di non poco
momento.
Si è parlato nella relazione che mi ha preceduto di garanzie di fronte all’inerzia:
proverei a guardare il fenomeno dell’inerzia nella prospettiva del cittadino. Molto spesso il
cittadino per perseguire una utilità finale ha necessità dell’intervento infungibile e riservato
dell’amministrazione, solo un atto dell’amministrazione può garantirgli quella utilità; per
fare l’esempio più semplice che lo ius edificandi sia un attributo, una facoltà che discende
dal diritto di proprietà potrà anche essere vero in talune ricostruzioni dogmatiche, ma
senza il permesso di costruire questa facoltà non è in grado di dispiegarsi. Di lì un faticoso
percorso di identificazione di strumenti processuali per garantire una tutela sostitutiva al
cittadino che veda condizionato il perseguimento di un bene della vita, al quale ritiene di
aver diritto, uso volutamente questa espressione pregnante. L’articolo 21bis della legge
sul processo amministrativo è stato recentemente modificato nel senso di riconoscere al
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giudice amministrativo la possibilità di nominare un commissario ad acta; ma è un
percorso che rimane non breve, un percorso particolarmente oneroso, un percorso nel
quale il cittadino rimane comunque alla mercé dell’amministrazione, che può provvedere
anche dopo il ricorso non necessariamente in termini coerenti con la pretesa o con il diritto
del cittadino.
È allora fondamentale l’attività di pressione, di sollecitazione, di sottolineatura della natura
di qualificata della pretesa del cittadino e dell’effetto di condizionamento, di frustrazione
delle pretese dei cittadini: questo in quanto non esistono succedanei rispetto
all’espressione provvedimentale – puntuale, tempestiva, esatta - dell’amministrazione.
Certo molte di queste posizioni sono state riviste ed oggi è sufficiente presentare una
denuncia di inizio attività per avviare talune attività, ma sono ancora molte, e sono quelle
più sensibili, quelle economicamente e socialmente più rilevanti, le attività condizionate da
un provvedimento dell’amministrazione. Ho l’impressione che questo continui ad essere
uno dei momenti in cui la posizione del cittadino e l’autorità amministrativa vengono in
frizione, ed in cui quindi è più necessario l’intervento di una magistratura sollecitatoria
come la difesa civica.
Credo che le prospettive, per concludere sul punto, del difensore civico a tutela
delle posizioni soggettive che oggi si dischiudono siano particolarmente rilevanti. Molta
parte delle azioni delle amministrazioni oggi passa attraverso soggetti che agiscono
attraverso il diritto privato; soggetti in cui la dimensione di esercizio del potere è scissa
dalla soggettività pubblicistica tradizionale. Volete un esempio? le questioni dell’acqua, del
servizio idrico integrato, che tanto ci fa discutere con amministratori locali che temono di
essere estromessi dal disegno, dalla geografia, del servizio; queste razionalizzazioni sono
importanti e tutti le condividiamo in astratto, ma tutti vorremmo sapere dove sarà il nodo
manutentivo; tutti vorremmo poterci prefigurare quale sarà l’approdo tariffario oltre che
qualitativo. Credo sia fondamentale che il difensore civico estenda ordinariamente la
propria sfera di intervento, senza dover rivendicare in ogni occasione la possibilità di
intervenire anche in questi vasti campi dell’amministrazione pubblica, che soggettivamente
pare non essere più tale.
Anche nel vasto settore dei servizi pubblici, prestazioni essenziali che il mercato
non è in grado di rendere disponibili su base universale per tutti i cittadini e che diviene
necessario siano garantite da una Pubblica Amministrazione, il Difensore Civico sia
legittimato, e anche culturalmente ed operativamente attrezzato, per esprimere valutazioni
circa la qualità, adeguatezza, accessibilità delle prestazioni erogate a vantaggio dei
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cittadini, da soggetti del diritto pubblico e molto spesso da soggetti del diritto privato
(concessionari o società in house).
Abbiamo la grande esperienza delle ADR, dei metodi alternativi di risoluzione delle
controversie; anche da questo punto di vista, molte relazioni di Difensori Civici esprimono
livelli di tutela, di garanzia prestazionale, ben più elevati rispetto a quello che a posteriori il
giudice ordinario o il giudice amministrativo rispetto ai provvedimenti di organizzazione del
servizio sono in grado di garantire. Rimarco che ci troviamo in presenza di prestazioni
essenziali, quelle sanitarie, quelle di distribuzione dell’energia, quelle di accesso al
servizio d’istruzione: prestazioni che segnano, condizionano, direttamente e in profondità i
livelli di qualità della vita dei cittadini: la tutela a posteriori che può garantire il giudice e le
giurisdizioni rischia dunque di essere decisamente tardiva ed ineffettiva.
E vorrei che un giorno in ospedale, dove si assumono ogni giorno scelte ‘tragiche’, il
cittadino utente, i familiari del cittadino utente, potessero avere gli stessi livelli di
informazione e di garanzia che le Amministrazione Comunali e Provinciali riconoscono
anche attraverso la difesa civica ai propri cittadini utenti; l’esperienza del tribunale del
malato in alcune parti d’Italia non è un successo, l’esperienza della difesa civica laddove ci
abbiamo creduto è sempre sostanzialmente un successo, ma è - mi avvio verso la
conclusione - la seconda prospettiva quella sulla quale a questo punto della mattinata,
vorrei mettere l’accento in maniera più netta.
Il Difensore Civico che agisce in una prospettiva desoggettivata, non a tutela, a garanzia
della posizione di un singolo. Il Difensore Civico che riempie vuoti nel rapporto tra la
comunità e l’Amministrazione; sono le pretese partecipative molto spesso non percepite
come possibili e neppure rivendicate dai cittadini e dai gruppi, e qui voglio dire - lasciatemi
confessare di avere fatto per 15 anni il consigliere provinciale - che il problema riguarda
soprattutto la difesa civica di livello provinciale.
In un Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale incontriamo relativamente
poche osservazioni e contributi che vengono da cittadini singoli. Nel sovra-comunale
registriamo una partecipazione che già a questo primo livello, rispetto alla democrazia di
prossimità comunale, subisce un processo di istituzionalizzazione. L’impressione è che la
difesa civica provinciale debba aiutare l’Amministrazione Provinciale a riempire questo
primo vuoto di prossimità. Il Difensore Civico dovrebbe, andando oltre il profilo formale,
garantire la completezza informativa, garantire che l’apparato conoscitivo che sta a monte
di piani e programmi di livello comunale sia sovra-comunale, sia veramente completo, che
vi sia effettiva considerazione, confronto, modelizzazione di e tra più scenari; chi è il
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garante dell’opzione zero in un piano provinciale dei rifiuti? chi è il garante della
considerazione di tutte le possibilità di escavazione in tutti i territori provinciali in un piano
cave?
Io credo che non si possano fare investimenti in vista di un’appropriatezza
decisionale solo sulle iniziative di tutela dei singoli. Herbert Simon, forse il più importante
studioso dei processi decisionali pubblici, ci ha insegnato che ogni amministrazione nei
fatti rivendica a sè medesima una prerogativa decisiva, agenda setting, di che cosa si
discute? quando se ne discute? con che lessico e con quali categorie se ne discute? ma
molto spesso la rivendicazione di questa prerogativa decisionale o prerogativa di
organizzazione del percorso decisionale resta nell’implicito, molto spesso nelle fasi
preliminari di un percorso di pianificazione noi scartiamo a priori una pluralità di possibili
approdi, di possibili opzioni e inevitabilmente le Amministrazioni concentrano l’istruttoria, la
modelizzazione, le valutazioni costi/benefici, esclusivamente su alcuni scenari, quelli che
preventivamente
vengono
considerati
come
eligibili.
La
presenza
all’interno
dell’Amministrazione Pubblica del Difensore Civico potrebbe acquisire maggior senso,
maggior rilievo, se - in qualche misura - il Difensore Civico potesse essere messo nelle
condizioni di assicurare che tutte le prospettive, anche quelle all’apparenza più ‘eversive’
ed ‘eretiche’, siano state prese in considerazione, per essere poi qualificate come non
pertinenti in una fase successiva, non nella fase iniziale di ciascun procedimento.
Dico cose che ci vengono direttamente dall’ordinamento comunitario, perché c’è un
istituto con cui presto tutti ci confronteremo. La valutazione ambientale strategica su piani
e programmi (D. lgs. 152/2006) ci impone di andare in quella direzione, ma nella
valutazione ambientale strategica i soggetti che possono fare pressione dall’esterno
riescono ad avere un’incidenza decisamente inferiore rispetto a quella che potrebbe aver
ab-intrinseco un interlocutore dell’Amministrazione, il garante della completezza
informativa e dell’effettiva considerazione di tutti gli scenari che l’Amministrazione ha il
dovere di tematizzare, modellizzare, confrontare, per far sì che una decisione
amministrativa sia sempre ripercorribile a ritroso, alla stregua di un percorso di esclusione
delle alternative sub-ottimali rispetto al risultato per fare emergere una sola decisione
ottimale, che emerge tuttavia dal confronto con altre soluzioni che garantirebbero in minor
grado il pubblico interesse.
Io credo che tutte queste condizioni di minorità, che inficiano alcune delle
dimensioni attive della cittadinanza amministrativa, non facciano scolorare la dimensione
di specialità in senso partecipativo dell’ente locale, del livello comunale e del livello
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provinciale, ma credo invece siano altrettanti temi di possibile intervento della difesa
civica, che a mio avviso è più che mai essenziale, decisiva e irrinunciabile, non solo e non
soltanto come l’abbiamo pensata sino a ieri a tutela delle posizioni individuali di fronte
all’Amministrazione, ma in termini più complessivi per garantire la democrazia
amministrativa di prossimità. Grazie.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Ringrazio il professor Boscolo per l’appassionante e chiarissima disamina
sull’assetto giuridico del ruolo del Difensore Civico; adesso diamo la parola al nostro
avvocato Stefano Lurati, Difensore Civico della Provincia di Como, che ci presenterà
l’opuscolo preparato dalla Provincia che verrà mandato alle famiglie e agli amministratori
in cui sono evidenziate le potenzialità del Difensore Civico, lo strumento della convenzione
e quant’altro. Vorrei nell’occasione ringraziare i miei collaboratori che hanno reso possibile
i lavori di oggi e soprattutto la pubblicazione del volumetto che avete in mano sul
Difensore Civico, per l’azione di coordinamento il dottor Accardi, la dottoressa Gilardi, la
signora Spelta e il personale della segreteria la signora Messina e il dottor Frigerio.
Lascio la parola all’avv. Lurati.
AVV. STEFANO LURATI – Difensore Civico della Provincia di Como
“Presentazione opuscolo divulgativo elaborato dalla Provincia”
Grazie, dopo gli interventi degli ottimi relatori che mi hanno preceduto, direi che di
terre incognite in tema di Difensore Civico non ce ne siano più; quindi io non sarò tanto
Cristoforo Colombo, ma al massimo posso fare l’Amerigo Vespucci nel senso che
traccerò, mercé l’ora che si avvicina al tocco di mezzodì, proprio due piccoli segni sulla
mappa già ampiamente tracciata dai colleghi. Vi dirò una cosa: a me la parola Difensore
Civico non piace - adesso voi direte questo è diventato matto - non mi piace non tanto la
figura del Difensore Civico, tutt’altro, abbiamo visto quant’è importante, ma non mi piace
che si chiami Difensore Civico; forse in un’ottica autoritativa dell’Amministrazione ci vuole
un difensore, uno scudo che protegga il cittadino dalle vessazioni dell’autorità, e forse è
anche perché a tutt’oggi comunque il rapporto fra il cittadino e la Pubblica
Amministrazione è sempre un rapporto di natura autoritativa che il testo della legge parla
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ancora
di
Difensore
Civico,
anche
se
il
gradino
che
separa
l’amministrato
dall’amministratore sta diminuendo - come ha sottolineato anche il professor Boscolo però la parola Difensore Civico, “difensore”, a me lascia un po’, come dire, l’aspetto di un
contrasto che alle volte non dovrebbe avere luogo o almeno non nei termini in cui la forma
mentis del difensore deve porsi nelle relazioni tra il pubblico e il privato. Mi spiego e
attingo dalla mia esperienza professionale: io faccio l’avvocato - il difensore è colui che
prende una posizione acritica; quando il cliente viene da me, io mi preoccupo - penso che i
colleghi lo confermeranno - di fare emergere solo ed esclusivamente quello che ridonda a
favore della posizione del mio cliente e, quindi, la mia è una visione parziale del problema,
perché - ma è giusto che l’avvocato faccia così - dall’altra parte c’è un avvocato di
controparte, se è processo civile, che fa la stessa cosa, oppure in sede penale c’è un
pubblico ministero, checché né dica il Codice di Procedura Penale, che fa la stessa cosa,
cioè fa emergere solamente gli elementi che ridondano a sfavore del mio assistito.
Il Difensore Civico, invece, non deve fare così: il Difensore Civico è il primo giudice
del rapporto fra l’amministrato e l’Amministrazione o fra il cittadino e l’ente pubblico, e
quindi a me piace di più la definizione che ne danno i francesi di Mediatore Pubblico, colui
che appunto valuta il problema espostogli dall’utente, dal cittadino, e lo colloca nella sua
giusta dimensione, in quello che deve essere il rapporto con la Pubblica Amministrazione;
se l’utente manifesta un problema effettivo di mala amministrazione, ecco che il Difensore
Civico ha tutti gli strumenti che abbiamo visto per intervenire, per cercare di correggere la
situazione; può anche darsi che magari il cittadino che si rivolge al Difensore Civico in
realtà non sia stato effettivamente leso nella sua posizione, magari è una questione di
comprensione, di capire l’agire dell’Amministrazione, di capire i meccanismi della
burocrazia, e allora credo che il Difensore Civico abbia il compito direi, tra virgolette, di
“tranquillizzarlo”, direi di spiegare e di far capire al cittadino cosa sta succedendo e
perché; in una parola lo avvicina all’Amministrazione. Quindi il Difensore Civico per me è
un “interprete” che con la burocrazia può parlare il linguaggio della burocrazia, spiegando
alla burocrazia, con il linguaggio appunto della burocrazia, ciò che il cittadino gli ha
esposto, quindi più accessibile per chi ascolta e, viceversa, parimenti con il cittadino parla
il linguaggio del cittadino, il linguaggio comune, traducendo quello che è il modo di agire, il
pensiero, l’impostazione burocratica in termini comprensibili e accessibili al cittadino.
Questo per quanto riguarda la mia opinione - che è la mia chiaramente, non ho
mica detto che deve essere giusta - su quello che deve essere l’effettivo ruolo del
Difensore Civico, soprattutto; accanto comunque anche a poteri di iniziativa di ufficio,
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d’impulso, senza che ci sia bisogno di una richiesta particolare da parte del cittadino,
affinché vengano sbloccate delle situazioni o dei meccanismi che comunque ridondano a
carico di quelli che possono essere gl’interessi diffusi.
E su questo punto direi che la figura del Difensore Civico, affinché sia ascoltata e dalle
Amministrazioni e dai cittadini, secondo me può acquistare maggior forza da un
coordinamento fra i Difensori Civici: un coordinamento che può essere dal punto di vista
della Provincia esterno, cioè che i Difensori Civici provinciali si coordinino fra di loro e con
il Difensore Civico regionale; e un coordinamento che può essere interno ai confini della
Provincia, giacché il Difensore Civico si coordini con i Difensori comunali e i Difensori
comunali si coordino fra di loro con delle forme di confronto, di incontri, di scambi di
esperienze, di individuazione magari dei problemi che sono comuni. Perché un
determinato problema nel meccanismo amministrativo si verifica in diversi posti, in diverse
Province o in diverse Amministrazioni Comunali? Ecco, un intervento congiunto di tutti i
Difensori Civici interessati attira l’attenzione su quello che può essere un problema, un
malessere diffuso e, con maggior voce, può anche sollecitare le relative ed opportune
soluzioni. Quindi una rete di coordinamento fra i Difensori Civici, che a tutt’oggi non mi
risulta ci sia, se non magari a livello embrionale da qualche parte, ma che io non conosco,
sarebbe opportuno svilupparla anche qui in Provincia di Como. Adesso io la butto là per la
prima volta come proposta, magari conoscendoci fra Difensori Civici, magari anche fra
confinanti Province, si può studiare qualcosa di più effettivo su questo punto. Venendo alla
convenzione con i Comuni, io penso che sia importante che non ci siano dei cittadini di
serie A e di serie B: i cittadini di serie A - quelli che risiedono in Comuni in cui vi è
accesso alla difesa civica e cittadini di serie B - coloro che risiedono in Comuni nei quali
non c’è la difesa civica e dove il Difensore Civico provinciale non può intervenire perché il
Comune non ha attivato una convenzione con la Provincia.
E’ vero che, come è già stato accennato da chi mi ha preceduto, magari in un
Comune, soprattutto piccolo, il Difensore Civico viene visto come l’elemento perturbatore.
Che cosa vuole questo? Perché devo portarmi in casa uno che poi mi fa le pulci? Ma se
abbiamo prestato attenzione, come sicuramente avete fatto, agli argomenti svolti in questo
convegno, ritengo che un modo simile di pensare il Difensore Civico, come colui che
comunque
deve
venire
a
disturbare,
è
assolutamente
ingiustificato.
Anzi,
un’Amministrazione Comunale può ricavare solo vantaggi dall’avere il Difensore Civico e
ancora più vantaggi se questo Difensore Civico deriva da una convenzione con la
Provincia; il vantaggio di avere il Difensore Civico consiste nel fatto che costituisce un filtro
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al contenzioso, evita con il suo intervento impugnazioni, ricorsi al TAR che per i Comuni
sono comunque onerosi, anche sotto il profilo pecuniario; è uno sgravio se vogliamo per i
sindaci, perché soprattutto nei piccoli Comuni il cittadino quando ha un problema, quando
ha qualcosa, va dal sindaco questo lo so - grazie a Dio non ho mai fatto il sindaco avendo partecipato all’Amministrazione Comunale. Qualunque cosa, anche la più piccola:
“ah io devo parlare con il sindaco” inevitabilmente; se ci fosse un ufficio del Difensore
Civico il cittadino, rivolgendosi al Difensore Civico, può esprimere il suo problema nei modi
che abbiamo visto e può arrivare ad una soluzione, trovare comunque chi è lì apposta per
ascoltarlo e non magari chi, come giustamente il sindaco, pur avendo il suo orario di
ricevimento, è preso da altri mille problemi e non è dedicato al 100% all’ascolto del
cittadino; un’altra utilità che può esserci per la convenzione di difesa civica con la
Provincia è l’utilità logistica.
Va bene che un Comune si nomini il suo Difensore Civico se ne ha la struttura; se è
un Comune che ritiene di poter gestire autonomamente il servizio, ben venga. I Comuni
più piccoli tante volte non hanno queste strutture, perché avere l’ufficio del Difensore
Civico vuol dire - sembrano stupidaggini - trovare lo spazio, il locale, il personale che
comunque lo segua, l’indennità per la presenza ecc., cose che verrebbero eliminate se un
Comune si convenzionasse con la Provincia. Poi, come giustamente faceva osservare il
collega Lia, sarà il Difensore Civico che all’occorrenza potrà recarsi nel Comune in cui è
convenzionato, anche se i collegamenti tra Como ed i singoli Comuni sono abbastanza
agevolati. Non ci sono particolari problemi perché un cittadino da qualunque parte della
Provincia venga dal Difensore Civico qui a Como; può anche darsi però che una persona
perché anziana, perché ha orari di lavoro particolari, per tutta una serie di motivi,
preferisca parlare in loco: benissimo c’è anche questa possibilità come abbiamo visto e in
definitiva la presenza del Difensore Civico per un ente pubblico, come è già emerso quindi continuo a fare l’Amerigo Vespucci, a scoprire le isole già scoperte da altri - è un
motivo di garanzia per la buona amministrazione, è uno stimolo anche per l’apparato
burocratico stesso, ma è anche un motivo non dico di lustro, ma quasi - uso un po’ i
paroloni - per un’Amministrazione che dice: cittadini, io vi metto a disposizione questo
strumento di democrazia partecipata, apro porte e finestre e il Comune diventa una casa
con le mura di cristallo, perché tutti possano vedere cosa succede lì dentro, perché io
amministratore, che amministro con competenza, amministro con serietà, amministro con
onestà, nulla ho da temere a che le mura del Comune siano di cristallo, nulla ho da temere
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a che il Difensore Civico mi aiuti ad amministrare ancora con maggior efficienza e ancora
con maggior trasparenza.
Venendo al libretto - poi concludo - l’avete già fra le mani, quindi avete avuto modo
di sfogliarlo. L’abbiamo strutturato in più parti, la parte principale è quella che interessa di
più, è quello che può fare il Difensore Civico per te e, se andate a vedere, troverete anche
degli interventi che a stretto rigore non rientrano in quello che è il rapporto fra il Difensore
Civico e il Comune o la Provincia; perché, per esempio, si parla anche di assistenza
sanitaria, di previdenza, di istruzione e assistenza scolastica, che sono più prettamente
attinenti alla sfera statale e quindi, sotto uno stretto profilo giuridico formale, si potrebbe
dire che il Difensore Civico non è preposto ad intervenire in quelle che sono le attività
statali, ma solo di enti locali; però sono contento che sia emerso in più interventi che c’è
questa zona grigia, che è una zona grigia in cui il Difensore Civico è chiamato a riempire
un vuoto perché il cittadino quando ha un problema con la Pubblica Amministrazione forse
non sta tanto a guardare se il suo interlocutore è il Comune, la Provincia o lo Stato; ha
questo problema, si trova di fronte a questa situazione con un ente pubblico; l’intervento
del Difensore Civico lo può aiutare non fosse altro che a comprendere, a fare i passi giusti,
anche nei confronti di Amministrazioni presso le quali, a stretto rigore, il Difensore Civico
non avrebbe titolo ad intervenire. E’ anche vero che, per un discorso diffuso di correttezza
istituzionale fra organi ed uffici di enti pubblici, anche quelli che sono uffici, enti non
organici alla Provincia e non organici ai Comuni possano comunque prestare orecchio ad
un suggerimento di un Difensore Civico; magari lo dico de iure condendo. Se l’istituto è
autorevole, se riusciamo a dare autorevolezza alla rete dei Difensori Civici, penso che
proprio nell’ottica di democrazia partecipata, nell’ottica di abbassare il più possibile il
gradino che separa la Pubblica Amministrazione dall’amministrato, anche gli interventi in
questi campi del Difensore Civico possano trovare l’auspicato esito.
Continuando nella nostra lettura del libretto - così, a volo di uccello - abbiamo
indicato come chiedere l’intervento del Difensore Civico. Questo è il manualetto pratico
che va in mano alle famiglie, va in mano alle persone che devono vedere subito come
accedere al Difensore Civico; abbiamo indicato la mail, abbiamo indicato il recapito
telefonico e quant’altro; abbiamo delle convenzioni con i Comuni - come abbiamo già detto
- quindi non mi dilungo ulteriormente. Anche l’Assessore Polledrotti ha accennato
ampiamente a questa possibilità che io caldamente invito a prendere in considerazione,
proprio per i motivi che ci siamo detti questa mattina, e spero che da questo incontro tutti
escano con maggior convinzione che l’istituto del Difensore Civico, lungi dall’essere, come
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ho scritto sul giornale ieri, un Carneade, diventi veramente l’interlocutore, il mediatore e
l’interprete fra l’Amministrazione e i cittadini; quindi la garanzia per il cittadino di essere
ben amministrato e per l’Amministrazione di ben procedere. Grazie.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Grazie all’avvocato Lurati; sono convinto che faremo un ottimo lavoro assieme.
Lascio la parola per le conclusioni e per un cenno di saluto al Dirigente del Settore Enti
Locali dottor Accardi; poi se c’è qualcuno che vuole intervenire lasciamo ulteriormente uno
spazio e poi ci dedichiamo alla parte più conviviale, visto che abbiamo riservato uno
spazio per un piccolo buffet. Prego dott. Accardi.
DOTT. MATTEO ACCARDI – Dirigente Settore Affari Generali, Istituzionali e Legali,
Comunità Montane ed Enti Locali, Innovazione Tecnologica
“Conclusioni”
Buongiorno a tutti, ringrazio per l’ intervento perché per me e per i miei colleghi è
stato uno sforzo organizzativo non indifferente; di questo ringrazio soprattutto Anita
Gilardi, la collega che ha avviato questo lavoro a cui poi ho aggiunto dei contributi finali,
soprattutto per quanto riguarda la redazione di quest’opuscolo che, come giustamente
diceva l’avvocato Lurati, è pensato non per i giuristi, ma
per le famiglie e, quindi, il
linguaggio che vi troverete è un linguaggio che attua una direttiva comunitaria sulla
semplificazione di cui molto spesso noi ci dimentichiamo. Innanzitutto è semplificazione
del linguaggio, e non faccio questo inciso a caso, perché molto spesso la trasparenza nei
confronti dei cittadini si adotta anche volgarizzando il linguaggio che è prettamente tecnico
- giuridico. Nelle Pubbliche Amministrazioni siamo abituati, ahimè, ad usare questo
linguaggio anche per una sorta di sovraffollamento di personale che proviene, come è il
mio caso, dalla formazione giuridico - amministrativa fondata sull’ordinamento giuridico
latino che è di forme e non su quello anglosassone che è di diritto parlato.
L’opuscoletto verrà distribuito con l’aiuto e il sostegno di tutti i Sindaci, voglio
sperare, perché il costo per la distribuzione è un costo non indifferente, quindi
approfitteremo del vostro aiuto e della vostra collaborazione se possibile, per la
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distribuzione unitamente ai giornali o alle comunicazioni che i Comuni trimestralmente o
semestralmente danno ai propri cittadini. E’ pensato per potenziare quanto più possibile la
funzione di un’istituzione a cui la Provincia crede tanto appunto da aver organizzato
questo convegno il cui risultato, per quanto mi riguarda, è di qualità superiore a quella
sperata. Devo veramente riconoscere che le relazioni che ho sentito sono delle relazioni.
Normalmente ai convegni si va e, come dire, la partecipazione dei relatori è una
partecipazione talora - passatemi il termine - “indifferente”; ho sentito questa mattina delle
relazioni appassionatissime, cito in modo particolare quella del professor Boscolo, ma per
motivi sentimentali, nel senso che mi ha richiamato alla memoria il mio percorso
universitario. Io ho sostenuto l’esame di diritto degli enti locali l’8 giugno del 1980, il mio
professore era Leoluca Orlando, l’ex sindaco di Palermo, e poi il gruppo di ragazzi che
stava attorno, per questo ero stato investito della stesura di due tesine a corollario,
appunto, che approfondivano la tematica degli enti locali; una riguardava, allora se ne
parlava de iure condendo -passatemi il latinismo - degli istituti di democrazia partecipativa.
Vi dico solamente che nel 1980 ancora erano assolutamente prevalenti le sentenze della
giustizia amministrativa, TAR e Consiglio di Stato, che negavano una legittimazione delle
associazioni di categoria perché i diritti o gli interessi di cui erano portatrici venivano
qualificati interessi semplici, diffusi, collettivi e addirittura apolidi, cioè interessi che non
erano ovviamente di titolarità di nessuno; ed un’ altra che riguardava la strutturazione di un
ente intermedio, ahimè anche questo tema di grandissima attualità, in sostituzione delle
Province che nel 1980 erano già qualificate come di immediata abolizione. Sono passati
molti anni dal 1980 - purtroppo aggiungo - però le due tematiche sono assolutamente
ancora attuali e cito essenzialmente gli istituti di partecipazione democratica, che sono
quelli della 267/2000, essenzialmente tre: il referendum consultivo, quell’istituto che a
parte Firenze penso che non sia mai stato praticato dagli enti locali; il diritto di accesso
che poi è stato regolato dalla 241/1990, ma che trova fonte di legittimazione sostanziale e
procedimentale per quanto riguarda gli enti locali proprio in virtù della specialità del diritto
degli enti locali rispetto al diritto amministrativo per così dire generale; la 241 su cui ha
impostato la relazione il professor Boscolo. Del Difensore Civico abbiamo trattato oggi, ma
nel programma di Governo della Provincia, nella parte che ha illustrato l’assessore
Polledrotti - con cui mi trovo con assoluto piacere a collaborare in questo periodo su
queste tematiche – è prevista la trattazione nel corso dell’anno di altri istituti di democrazia
partecipativa o, come la definiva giustamente il professor Boscolo, di democrazia di
prossimità: l’accesso e, sia pur in modo marginale, il referendum. Da incontri di questo
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genere, dall’assistenza tecnica che la Provincia dà su queste tematiche emerge che forse
oggi si potrebbe effettuare una revisione degli statuti e dei regolamenti per ampliare il
campo della partecipazione, delle facoltà che il cittadino può vantare nei confronti della
Pubblica Amministrazione in generale, ma soprattutto nei confronti delle Province e della
Provincia nei confronti dei Comuni, nel momento in cui è portatore di interessi non
necessariamente qualificati - come si discuteva prima - perché questi potrebbero essere
ben fatti valere dinnanzi agli organi di giustizia amministrativa o agli altri organi di controllo.
La deregolamentazione dei controlli esterni alle Pubbliche Amministrazioni ha fatto sì che
l’unico limite esterno alla nostra azione di funzionari e di politici è dato dalla Corte dei
Conti, per il timore che si risponda con il portafoglio - passatemi la volgarità
dell’espressione - oppure le tante paventate denuncie del querulomane alla Procura della
Repubblica. Probabilmente se nella cultura degli amministratori locali e dei funzionari
passa il valore della partecipazione come valore fondamentale dell’azione amministrativa
e, quindi, i provvedimenti sono frutto non di determinazioni unilaterali, ma di concertazione
con le collettività che si rappresentano, probabilmente anche il sistema dei controlli non ha
bisogno di essere così strutturato, come invece in questo momento si richiede. E’ una
materia che mi piace, quindi, anch’io potrei parlare a lungo, però mi fermo qui perché è
tardi, perché incombe la convivialità però volevo dire le ultime parole abbiamo la fortuna di
avere in sala altri quattro Difensori Civici Comunali: sono il dottor Lucchini di Cernobbio,
l’avvocato Marina Piaggio Difensore Civico di Torno; il dottor Aiani di Capiago - Intimiano e
la dottoressa Rosa Bruna Chiolini, che è il Difensore Civico di una gestione associate tra i
Comuni di Albese, Alzate Brianza e Lurago d’Erba quindi se vogliono fare degli interventi,
ma chiunque altro voglia farli, è accolto con piacere.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Invito ad utilizzare il microfono così sentiamo tutti e approfitto per salutare il
componente della Commissione Affari Generali, il Consigliere Provinciale Manzoni, che ci
ha raggiunto in questo momento.
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DOTT. GRAZIANO AIANI Difensore Civico del Comune di Capiago Intimiano
Sono il Difensore Civico del Comune di Capiago Intimiano e mi devo complimentare
con gli Amministratori e gli uffici dell’Amministrazione Provinciale che hanno promosso
quest’incontro, perché un incontro è sempre interessante e motivo di approfondimento
delle nostre conoscenze e di scambio di vedute sulla realtà di ciascun ufficio.
Da un punto di vista personale, devo dire che a Capiago Intimiano le cose vanno
abbastanza bene, grazie anche alla collaborazione dell’Amministrazione, che oggi è qui
rappresentata dal Sindaco e dal Segretario Generale del Comune; devo dire anche che
l’incontro costituisce per me un ritorno alla giovinezza: quando ho sentito parlare del
professor Antonio Amorth, che è stato mio professore di diritto costituzionale, e del
professor Umberto Pototschnig, che successe al professor Feliciano Benvenuti nella
cattedra di diritto amministrativo all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, il mio
pensiero è andato agli anni della preparazione a quella lunga carriera amministrativa
svolta dal 1961 al 1976 presso la stessa Amministrazione Provinciale di Como e
successivamente, quale responsabile del personale dell’Ospedale “S. Anna” e di altri uffici
della allora U.S.S.L. fino al 1995.
Volevo fare alcune considerazioni su problemi di carattere generale che riguardano
la figura del Difensore Civico. A mio modo di vedere per “lanciare” questa figura c’è
necessità profonda di sensibilizzare la classe politica per la soluzione dei problemi del
Difensore Civico a livello nazionale, in modo che si tenga conto di queste esigenze che io
ho desunto da una sintetica, ma interessante, relazione del precedente Difensore Civico
della Provincia, tenuta in un convegno che si era svolto a Villa Erba il 22 luglio del 2005:
1. introduzione del principio dell’obbligatorietà della figura del Difensore Civico, oggi
prevista solo come eventuale dal detto Testo Unico delle leggi sull’ordinamento agli
enti locali;
2. necessità di definire gli obblighi a cui devono essere tenuti gli interlocutori del
Difensore Civico, così sintetizzati nella relazione a cui ho fatto riferimento (obblighi
che sono articolati su cinque piani):
piano contenutistico: obbligo di motivare lo scostamento anche parziale dalle proposte del
Difensore Civico;
piano procedurale: fissazione e rispetto dei termini entro i quali è dovuta la riposta al
Difensore Civico;
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piano sanzionatorio: sanzionabilità dei comportamenti che ostacolano l’azione del
Difensore Civico;
piano gestionale: valorizzazione ai fini della gestione premiante del personale del grado di
collaborazione tra Difensore Civico e struttura burocratica;
piano istituzionale: introduzione di meccanismi che assicurino un’interlocuzione certa tra
Difensore Civico e organi elettivi dell’Amministrazione.
Per non dilungarmi rimando alla citata relazione per quanto riguarda anche questi
aspetti:
•
necessità di una sempre crescente responsabilizzazione della burocrazia (è un
problema fondamentale che va approfondito e portato avanti);
•
necessità dell’istituzione del Difensore Civico nazionale, oggi nemmeno previsto
dalla legge;
•
necessità di ipotizzare un ampliamento dell’attività di mediazione e conciliazione del
Difensore Civico allo scopo di ridurre al minimo il contenzioso, che ha spesso costi
pesanti per la comunità;
•
verifica della possibilità di attribuire al Difensore Civico funzioni di consulenza nei
confronti della Pubblica Amministrazione anche allo scopo di ridurre le spese
relative che la Corte dei Corti regionale - qui
stamattina rappresentata
dall’avvocato Giuliano Sala - ha stigmatizzato nella sua ultima relazione.
Prima di concludere, qualche breve osservazione sull’opuscoletto “Guida
informativa” che è stato distribuito e a cui ho dato un’occhiata nella mattinata. Io
personalmente, sulla base della mia esperienza lavorativa, ho qualche perplessità
sull’intervento del Difensore Civico nel settore del pubblico impiego, data la specificità e la
particolarità dei problemi relativi; ripeto, questa è un’ impressione che deriva dalla mia
esperienza lavorativa; avevo anche qualche perplessità sugli interventi in materia di
invalidità civile e assistenza sanitaria; però l’intervento del nuovo Difensore Civico
provinciale mi ha un momentino - diciamo così - convinto che potrebbe essere anche utile
una azione presso i Difensori Civici, che però dovrebbero rimandare alle competenti
autorità esistenti, alla ASL, piuttosto che agli uffici ospedalieri ecc.
E adesso vi faccio un’ ultima considerazione di carattere pratico. Mi piace che sia
stato indicato
nell’opuscoletto “ Il Difensore Civico della Provincia di Como” – Guida
informativa sul Difensore Civico Provinciale - che dovrebbe essere distribuito a tutti i
cittadini della provincia di Como, quanto segue:
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“per quanto riguarda la materia dei lavori pubblici, il Difensore Civico raccoglie
segnalazioni inerenti il problema delle barriere architettoniche in spazi e servizi pubblici, e
funge da stimolo per le Amministrazioni interessate”.
Io sono arrivato stamattina (la prima volta sono arrivato nel 1961, il 9 di ottobre, ma
allora potevo salire le scale anche velocemente) ho chiesto dov’era l’ascensore, ma
l’ascensore è chiuso da un cancello che non si apre; allora, per primi, diamo un esempio
concreto che valga a tradurre in realtà gli auspici contenuti nell’opuscoletto sopra citato.
Grazie.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Per rispondere riguardo alle modifiche dell’assetto giuridico darei la parola al
professor Boscolo e poi, se lo ritiene opportuno, all’avvocato Lurati relativamente al
libretto. Prego professore.
PROF. AVV. EMANUELE BOSCOLO – Professore di Diritto Amministrativo degli Enti
Locali nell’Università dell’Insubria
Credo che siano stati centrati dei punti determinanti, l’obbligo di motivare lo
scostamento rispetto alla proposta di ri-adeguamento del procedimento o di prefigurazione
dello schema provedimentale è fondamentale; oggi un obbligo di questo tipo non è
identificato dall’articolo 3 della legge 241/1990 che parlava di motivazione. E’ importante
che venga raccolta questa sollecitazione, gli incentivi alla collaborazione. Gli incentivi,
perché le forme per rendere doverosa la collaborazione potrebbero essere identificate penso ai regolamenti degli uffici e dei servizi delle Amministrazioni che per altro sono
agevolmente approvate dalle Giunte nemmeno dai Consigli - ma qui c’è bisogno di
incentivi, c’è bisogno di favorire e di sollecitare la collaborazione, in un’ottica in cui non si
giustappongono, non si contrappongo il Difensore Civico e gli organi burocratici o politici
dell’ente, non nella logica della difesa di chi è oppresso dall’autorità, la burocrazia, no, le
persone, i singoli funzionari con un nome e un cognome, con delle responsabilità
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predeterminate; la norma sull’identificazione del responsabile del procedimento va
chiaramente in questa direzione.
Il Difensore nazionale, e abbiamo un esempio, Difensore del contribuente - garante
del contribuente - ho l’impressione che ci sia della faticosità a far funzionare quegli
strumenti e vorrei sottolineare che interessi che riescono a manifestarsi e ad avere voce a
livello nazionale, dialogando con un Ministero, sono interessi forti; noi abbiamo bisogno di
dare voce, di dare un vettore di tutela, un’occasione di ascolto al cittadino, al suo livello,
ancora una volta il livello di prossimità. Credo che sia meglio investire nella rete delle
difese civiche in orizzontale, garantendo loro dei rapporti verticali con gli uffici ministeriali.
Credo che sia importante che un Difensore Civico provinciale e comunale, come credo
che sta alla base dell’iniziativa della Provincia di Como, sia un’interfaccia unica del
cittadino con tutte le Pubblicazione Amministrazioni che erogano servizi o esercitano
autorità in quella dimensione territoriale, che l’ufficio del Governo, la Prefettura sia un
ufficio periferico del Ministero degl’Interni è un fatto, ma che si occupi delle invalidità civili
dei nostri cittadini è altrettanto vero.
E allora dovremmo riuscire a fare in modo che i nostri Difensori Civici, che
promanano dagli Enti Locali, ma stanno dentro una comunità che si rapporta anche con
Amministrazioni periferiche dello Stato, diventino davvero strumento di tutela e di
rappresentanza degli interessi dei cittadini singoli.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Grazie Professore, prego avvocato Lurati.
AVV. STEFANO LURATI – Difensore Civico della Provincia di Como
La ringrazio, prima di tutto, perché è venuto a questo convegno e mi dà l’occasione
di fare la sua conoscenza tra colleghi Difensori Civici -
è importante che vi sia la
conoscenza di tutti coloro che operano sul territorio - e poi La ringrazio per
l’apprezzamento che ha espresso sul libretto e La ringrazio anche per il suo intervento
perché, a dir la verità, le sue perplessità erano anche le mie. E’ vero che le questioni del
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pubblico impiego e le questioni di sanità non sembrano rientrare tra le competenze del
Difensore Civico, però abbiamo voluto inserirle lo stesso; è proprio il caso in cui il
Difensore Civico dovrebbe essere un ufficio di ascolto del cittadino. In certi Comuni
addirittura non c ‘è l’ufficio relazioni con il pubblico e, quindi, in questa ottica di ascolto del
cittadino che può avere anche il problema con la sanità, può avere anche il problema con
il pubblico impiego, il Difensore Civico, anche se non ha un’azione diretta per risolvere
questo problema, può aiutarlo ad individuare le strade migliori da intraprendere. Questo
può essere il senso e la portata indicata nell’opuscolo. Grazie.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Prego se ci sono interventi successivi.
DOTT. ANTONIO LUCCHINI – Difensore Civico del Comune di Cernobbio
Innanzitutto vi ringrazio per questo interessante ed utile convegno; io sono il
Difensore Civico di Cernobbio, ma da poco.
Mi è piaciuta l’osservazione dell’avvocato Lurati quando dice che preferisce la
definizione “Mediatore Pubblico” a quella di “Difensore Civico”. Io non sono avvocato per
cui io mi vedo più nella veste di mediatore.
Sono venuto a questo convegno per approfondire la posizione del Difensore Civico.
Una domanda è questa: la persona di riferimento del Difensore Civico a cui relazionare la
propria attività è il Sindaco, il Consiglio Comunale o il Segretario? Mi sono capitati una
decina di casi, in alcuni son o riuscito a convincere il cittadino, in altri avrei dovuto
convincere l’Amministrazione Comunale o almeno far giungere al cittadino la risposta
dell’Amministrazione. Il Difensore Civico è esterno e giustamente non ha alcuna possibilità
di intervento sui responsabili dei vari uffici. Vorrei sapere in concreto come comportarmi.
Grazie
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IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Grazie per la domanda, risponde il Difensore Civico della Provincia di Lecco
Avvocato Lia.
AVV. LUIGI LIA – Difensore Civico della Provincia di Lecco
Do una risposta in base alle riflessioni che ho fatto sull’argomento; secondo me
bisogna innanzitutto distinguere tra organismi politici e organismi tecnico-amministrativi. In
prima battuta il Difensore Civico si rivolge ai dirigenti e ai responsabili dei procedimenti,
dell’apparato tecnico-amministrativo competente, salvi i casi in cui la legge attribuisce
anche al sindaco competenze specifiche rispetto a certe materie (ad esempio in tema di
salute collettiva); in linea di massima il Difensore Civico non si rivolge all’organismo di
natura politica.
Solo quando scrive la relazione di fine anno egli si rivolge direttamente al Consiglio
Comunale: in questo documento, in conformità peraltro a talune disposizioni statutarie e
regolamentari che esplicitamente prevedono tale prerogativa, può essere utile segnalare
all’organo consiliare quelle situazioni di criticità di carattere generale riscontrate nel corso
dell’attività, proponendo contestualmente soluzioni volte a migliorare complessivamente
l’apparato della Pubblica Amministrazione, senza mai trascendere però nell’esercizio di
una discrezionalità politica, e restando sempre dentro i confini della tutela del principio di
imparzialità e buona amministrazione.
PROF. AVV. MARCO ALBERTO QUIROZ VITALE – Difensore Civico della Provincia
di Milano
Lei dovrà verificare molto bene quali sono le prerogative previste dallo statuto del
Comune di Cernobbio, come Le ha detto il collega, però tutti i Difensori Civici hanno un
potere, che è molto influente e si collega bene a quanto spiegato prima dal prof. Boscolo
che ha ricondotto la figura del Difensore Civico nell’alveo del diritto di partecipazione.
Il Difensore Civico può innanzitutto avere accesso ai documenti degli organi di
amministrazione attiva che stanno trattando la pratica; innanzitutto l’esercizio del diritto di
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accesso, quindi l’avere l’accesso fisico al fascicolo conduce ad un riposizionamento della
distribuzione del potere tra i vari soggetti, i vari attori in campo. Non solo il singolo
cittadino, che con una certa difficoltà può esercitare in proprio il diritto di accesso ai
documenti, ma il Difensore Civico, anche solo attraverso questa facoltà, opera un controllo
sull’operato della Pubblica Amministrazione che normalmente tiene conto di questo fatto; il
Difensore Civico provvede poi, a secondo dei vari statuti, a trattare la pratica
congiuntamente con il funzionario; si può instaurare un dialogo con il funzionario incaricato
per la soluzione del caso, per il raggiungimento di una ragionevole composizione degli
interessi in gioco.
Ho appena redatto anch’io la mia relazione relativa all’anno precedente e ho visto
come le decisione formali del Difensore Civico della Provincia di Milano sono state 6 su
150 più o meno e tutte incentrate sull’esercizio del potere di revisione in caso di diniego
all’accesso agli atti amministrativi; quindi il Difensore Civico è e rimane colui che esercita
un controllo sottile sull’Amministrazione; non siamo lì per annullare o per correggere
nessuno, ma per partecipare in qualche modo al procedimento, facendo sentire quelle voci
che avrebbero difficoltà a esercitare direttamente i diritti di partecipazione.
Poi ci sono dei casi estremi, dove la scarsa collaborazione trascolora in
ostruzionismo; allora molti statuti prevedono la possibilità di segnalare questi casi che
sono gravissimi, a me non è mai capitato un caso del genere, non solo nella breve
esperienza di Difensore Civico Provinciale, ma anche in quella di Difensore Civico Locale,
mai capitato di avere una decisa non collaborazione da parte di un funzionario, ma se ciò
si verificasse, il Difensore Civico normalmente può promuovere, anzi può chiedere
all’organo competente di promuovere un procedimento sanzionatorio; quindi di attivare
delle sanzioni disciplinari a carico del funzionario recalcitrante.
A ben vedere vi sono degli strumenti di pressione, che vanno dalla semplice visione
degli stessi documenti che ha sul tavolo chi deve decidere fino al caso estremo di richiesta
di attivazione del procedimento disciplinare; ecco tra questi due estremi ci sono varie
gradazioni di partecipazione all’attività di amministrazione attiva, che in un qualche modo
sempre condizionano la decisione dell’amministratore. Grazie.
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IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Benissimo, la prossima domanda.
DOTT. CONCETTO MESSINA Segretario Comunale
Prima di esprimere le mie considerazioni innanzitutto ringrazio sia l’Amministrazione
Provinciale per la scelta del tema così importante ed attuale per i rapporti tra cittadino e
Pubblica Amministrazione, che i relatori per la dotta ed approfondita relazione.
Sono il Dr. Messina Segretario Comunale in pensione e come primo argomento
affronto il problema dei soggetti nei confronti dei quali si può esercitare il diritto d’accesso,
che secondo l’art. 23 della legge n. 241/1990 tale diritto si esercitava nei riguardi delle
Amministrazioni Statali, degli Enti Pubblici e dei concessionari di pubblici servizi, mentre ai
sensi dell’art. 15 della legge n. 15 del 2005 e dell’art. 2 del D.P.R. n. 184 del 2006 il diritto
di accesso è esercitabile nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di
diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto
nazionale o comunitario ecc.
Pertanto con tale ultima innovazione normativa, nel momento in cui si sono previsti
anche “i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse”, che
ha un significato più ampio rispetto ai “concessionari di pubblici servizi”, formulazione
usata dal sopradetto art. 23 della legge n. 241/1990, si è allargata di molto la platea dei
soggetti passivi del diritto di accesso, potendovi allora introdurre tra questi l’Ente che
gestisce il Servizio Postale, quello di telecomunicazioni, quello Assicurativo, gli Ospedali
etc.
Un altro mio intervento riguarda il caso del Difensore Civico che, su richiesta di un
cittadino, intervenendo per verificare la regolarità di un procedimento amministrativo, ha
notizia di un reato penale, deve trasmettere la relativa denuncia, ai sensi dell’art. 361 del
codice penale vigente, all’Autorità giudiziaria ordinaria o ad altra Autorità a cui abbia
obbligo di riferirne.
Come mia ultima mia riflessione pongo all’attenzione di Codesti relatori un quesito:
“Nel caso in cui un cittadino proprietario di una abitazione ad uso stagionale lamenti
irregolarità inerenti la procedura di determinazione della vecchia Tarsu ora TIA (tariffa
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igiene ambientale) dell’ATO SPA costituita con capitale interamente pubblico da Enti
locali, quale Difensore civico deve intervenire, su richiesta del predetto cittadino? Quello
del paese ove è situata l’abitazione, oppure quello del paese ove ha la sede legale e sono
operativi gli Uffici dell’ATO SPA?
A mio avviso dovrebbe intervenire il Difensore civico del paese ove è situato l’ATO.
IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Grazie per le domande, lascio la parola al professor Boscolo che entrerà nel merito
di tutte le questioni.
PROF. AVV. EMANUELE BOSCOLO – Professore di Diritto Amministrativo degli Enti
Locali nell’Università dell’Insubria
Quesiti sottilissimi. L’accesso agli atti, credo che non ci siano difficoltà a riconoscere
che per le aziende sanitarie - ASL - la logica, come per gli enti locali, è quella
dell’insussistenza di soglie legittimanti, della riconoscibilità più ampia quale strumento di
controllo diffuso.
Io vado molto oltre rispetto a quello che Lei profilava molto molto correttamente. Chi
esegue lavori di urbanizzazione a scomputo, cioè si sta sostituendo all’attività
infrastrutturativa della Pubblica Amministrazione, è soggetto passivo dell’accesso agli atti;
cioè tutti coloro che esercitino funzioni di utilità collettiva, l’associazione di volontariato che
integra le strutture del sevizio sociale comunale rispetto a determinate attività
prestazionali; le associazioni sportive che ricevano contributi superiori ad una certa soglia.
Ragionate usando una cartina
tornasole; l’associazione sportiva che riceve un certo
contributo dall’Amministrazione Comunale può rifiutare un bambino dicendogli: no, tu no,
tu non giochi nella squadra dei pulcini? la circostanza che essa si stia facendo carico di un
servizio pubblico in senso oggettivo la responsabilizza, la sottopone al principio di
imparzialità e in qualche misura, come sarà indicato nei contratti di programma, nella
convenzione che le consente di usufruire del campo sportivo, della piscina e dell’impianto
che sia, sarà sottoposta anche a valutazione di qualità, appropriatezza prestazionale.
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L’ATO è un soggetto molto particolare, perché l’ATO non è costituito secondo la
legislazione
regionale
lombarda,
che
dialoga
problematicamente
con
il
codice
dell’ambiente della Provincia. La Provincia ha convocato le prime conferenze d’ambito,
l’ATO non è più neppure promanazione comunale, l’ATO è un’amministrazione tecnica
deterritorializzata rispetto alle Amministrazioni Comunali e alla Provincia che tuttavia
dispiega la propria attività tecnica prestazionale su un bacino, che è innaturalmente
identificato in coincidenza con quello provinciale, dico innaturalmente perché le logiche
dovrebbero essere quelle dei corsi d’acqua, dei luoghi di approvvigionamento, delle reti di
distribuzione e a valle dei nodi di depurazione. Ciò detto, seguendo una logica formalistica
che relegasse e circoscrivesse le competenze dei singoli Difensori Civici ad una
corrispondenza stretta con gli organi e con gli enti che li hanno designati, né Difensore
Civico della Provincia né il Difensore Civico del singolo Comune avrebbero la possibilità di
rapportarsi con la segreteria tecnica d’ambito. Dobbiamo ragionare in termini
completamente diversi e allora io credo che sia sicuramente preferibile la soluzione di
prossimità: il Difensore Civico del Comune dove abita il cittadino, perché quello è un
servizio a rete, con articolazioni diffuse su tutto il territorio, quindi io accuso un disservizio,
rispetto al centro erogativo di prossimità, al centro erogativo decentrato, ma naturalmente
anche il Difensore Civico provinciale che ha quell’autorevolezza, che ha quella capacità di
fare emergere uniformità di risposte a fronte di un succedersi di istanze omologhe.I
problemi che si hanno a Maslianico potrebbero essere quelli di Torno o di altri luoghi,
perché sono problemi di disfunzione del modello gestionale dell’Ambito Territoriale
Omogeneo.
Credo che sia davvero determinante andare oltre il principio di corrispondenza
Amministrazione Comunale e Difensore Civico, Provincia e Difensore Civico, perché i
cittadini ricevono prestazioni o si vedono frustrate aspettative prestazionali da molte e
molte Amministrazioni locali, da molte e molte Amministrazioni che locali non sono, ma
che comunque sono dislocate su un territorio. E’ del tutto incidentale dove l’ATO ha sede,
solitamente ha sede nelle Province, perché lì è stata ospitata la segreteria tecnica, ma
potrebbe non essere così in una logica organizzativa. Quello che segna la doverosità
dell’intervento è la rilevanza del problema, che viene sottoposto al Difensore Civico, non
una competenza territoriale.
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IVANO POLLEDROTTI – Assessore alla Polizia Locale, Sicurezza, Protezione Civile,
Enti Locali e Comunità Montane, Agricoltura e Pesca
Grazie Professore, ci sono altri interventi? possiamo allora avviarci alla chiusura.
Spero che il convegno sia stato di vostro gradimento, ringrazio ancora tutti i relatori e gli
amministratori presenti, vi faccio i migliori auguri di buon lavoro e vi invito tutti al momento
conviviale, nella sala qui di fianco. Grazie ancora.
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