BASILICATA
REGIONE
NOTIZIE
Salvatore
De Cunto
LÕISTITUTO DEL DIFENSORE
CIVICO
(Genesi, sviluppo e situazione
in Italia e Basilicata)
Per una migliore trattazione della figura del Difensore Civico, é
opportuno far riferimento all’istituto del Commissario Parlamentare,
cosiddetto “Ombudsman”,alla sua genesi ed alla sua evoluzione.
Quando in Svezia, nel 1806 viene istituito l’Ufficio dell’Ombudsman,
non si immagina quale successo e sviluppo tale istituto conseguirà nel
tempo anche presso altri Stati di democrazia occidentale aventi struttura e sistema politico-costituzionale profondamente diversi.
L’Ombudsman svedese nasce come strumento di limitazione dell’assolutismo regio da parte del Parlamento, il quale, proprio attraverso
tale figura,ha la possibilità di svolgere una forma di controllo sul
Governo di Sua Maestà il Re. Solo a seguito di un lento processo di
trasformazione della forma di Governo, da costituzionale pura a parlamentare, l’Ombudsman subisce quella evoluzione da organo di
controllo dell’operato del governo a controllore dell’attività della pubblica Amministrazione a tutela degli interessi dei cittadini. Questo
Commissario di nomina parlamentare, pur sprovvisto di poteri decisionali, può, tuttavia,con la sua pronuncia invitare l’autorità amministrativa ad annullare o revocare un proprio provvedimento o riesaminarlo sulla base delle censure sollevate. Trae la sua autorevolezza
nella considerazione in cui è tenuto e nella “pubblicità” data ai suoi
interventi nei casi di “cattiva amministrazione”. E’ forte il timore da
parte dei pubblici dipendenti di quella nazione - e ciò è stato riferito
dal Difensore Civico svedese in occasione di un convegno internazionale dei Difensori Civici svoltosi a Firenze - di essere additato all’opinione pubblica quale “cattivo funzionario”.
Poteri meno incisivi hanno, invece, i Difensori Civici istituiti in epoca
successiva in molti altri Stati ed in tutti i continenti,dopo che quella
evoluzione della sua funzione si è completata (Finlandia, Danimarca,
Germania, Nuova Zelanda, Gran Bretagna, Guyana, Mauritius,
Canada, Australia, Scandinavia, Norvegia, Paesi Bassi, Irlanda,
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Scozia, Por togallo, Svizzera, Austria, Israele, Sud Africa,
U.S.A.,India, Hong Kong, Indonesia, Giamaica, Filippine, Pakistan,
Sudan, Zambia, Argentina,ecc..).
Anche la Francia ha il suo “Mediateur” dal 1973 e la Spagna il suo
“Difensor del pueblo” dal 1981. Il Parlamento d’Europa ha istituito il
“Mediateur europeo” con il trattato di Maastricht.
L’istituto, allontanandosi dalla sua terra d’origine, subisce varie trasformazioni nelle sue funzioni ed, in varia misura,un progressivo ridimensionamento.
La “crisi di efficienza”, che investe gli apparati amministrativi dello
Stato moderno, è una conseguenza della trasformazione politicosociale verificatasi nel passaggio dallo Stato liberale a quello moderno,che determina un incremento rilevante di interventi dello Stato nei
diversi settori della vita pubblica, a cui non segue la costruzione di un
apparato organizzativo conforme alla nuova realtà, ma sono utilizzate vecchie strutture, manifestamente inadeguate a corrispondere
alle esigenze sorte nella società. La notevole dimensione e complessità raggiunta dalla pubblica Amministrazione, l’intricata rete degli
Uffici, l’elefantiasi della burocrazia, i cui sentieri diventano sempre
più tortuosi ed impraticabili e provocano nuove e più raffinate forme
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di inadeguatezza della funzione
amministrativa, di vizi e abusi
nell’esercizio dei poteri e
dell’attività, pongono l’esigenza
di sistemi di garanzia e forme di
tutela del cittadino e dei suoi
diritti ed interessi, nonostante lo
sforzo che si sta compiendo da
parte dello Stato di emanare
leggi, poi disattese (vedi
L.15/68 e poi L.241/90, abbisognevoli di continue circolari
attuative e di sollecito) e “carte
di servizi”, finalizzati alla trasparenza ed alla semplificazione
del procedimento amministrativo.
Ecco, dunque,anche in Italia,
l’esigenza di un istituto quale
quello del Difensore Civico,che
oggi vive una stagione di grande
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interesse grazie al suo accoglimento in quasi tutti gli ordinamenti regionali prima e,a seguito
della L. 142/90, nella maggior
parte degli Statuti Comunali e
Provinciali. Esso diventa punto di
collegamento fra cittadini e pubblica Amministrazione, momento
partecipativo nella gestione del
procedimento amministrativo, stimolo e verifica della moralità
dell’azione amministrativa, che
deve rapportarsi, sì, ai valori di
efficienza ed efficacia,ma anche
a quelli di equità ed etica.
Superate le iniziali perplessità
manifestate da più parti a causa
della diversità del costume giuridico e politico rispetto ai paesi
scandinavi e malgrado il clima
di diffidenza, che ha caratterizzato il momento della creazione
di questo nuovo organo, che
sembra porsi come una sorta di
“magistratura alternativa” a
quella tradizionale, l’Ufficio del
Difensore Civico è stato istituito
in 16 Regloni (Toscana, Emilia
Romagna,Piemonte, Lombardia,
Friuli Venezia Giulia, Liguria,
Marche,
Umbria,
Lazio,
Campania, Puglia, Basilicata,
Calabria, Sardegna, Veneto e
Valle D’Aosta) e nelle Province
Autonome di Trento e Bolzano.
Non è stato istituito dalle regioni
Sicilia, Molise ed Abruzzo.
L’art. 8 della L. 142/90 ha dato
la possibilità agli Enti locali
(Comuni e Province), nella loro
autonomia, di istituire un proprio
Difensore Civico, quale “garante
del buon andamento della pubblica amministrazione comunale e provinciale”.
Quasi tutti l’hanno previsto nei loro statuti, ma pochi hanno provveduto alla sua nomina (su 8.000 comuni appena 100 hanno un
Difensore Civico Comunale e solo 8 province hanno provveduto analogamente).
Non è stato ancora creato dal Parlamento un Difensore Civico
Nazionale, dotato di poteri di intervento verso gli uffici statali e parastatali, sebbene una proposta di legge, elaborata dal Coordinamento
dei Difensori Civici Regionali, a cui io stesso ed il Difensore Civico
della nostra Regione abbiamo attivamente partecipato, sia stata
recentemente presentata in Parlamento.
In Basilicata è stato istituito con L.R. n. 11 del 14/6/1986, modificata
dalla L.R. n. 6 del 2/3/1988. Per la sua elezione è richiesta una
maggioranza qualificata molto ampia (i 2/3 dei Consiglieri assegnati). Il legislatore regionale ha richiesto questo tipo di maggioranza,
perchè il consenso sia il più esteso possibile, assicurandosi in tal
modo all’istituto di trarre 1a sua forza dalla “qualità” della persona
incaricata, che deve essere scelta fra i cittadini, che per preparazione
ed esperienza diano la massima garanzia di indipendenza, obiettività, serenità di giudizio e competenza giuridico-amministrativa.
Egli assicura al cittadino una tutela che investe il momento della formazione dell’atto amministrativo (art.4 della L.R. n. 11/86), quando
cioè non può essere vantato nè un diritto soggettivo, nè un interesse
legittimo, ma un interesse semplice che non è ancora giuridicamente
protetto dal sistema di protezione classica (ricorso in sede amministrativa e giurisdizionale, che interviene solo in un momento successivo a quello dell’emanazione dell’atto amministrativo e tanto defaticante quanto costosa.
Il Difensore Civico interviene, inoltre, nei casi di inattività della pubblica Amministrazione ed in “riferimento a provvedimenti, atti, fatti,
comportamenti ritenuti irregolari compiuti da Uffici o ser vizi
dell’Amministrazione regionale nonchè degli enti, istituti, consorzi e
aziende da essa dipendenti o sottoposti a vigilanza o a controllo
regionale. Interviene, altresì, presso gli enti locali in riferimento alle
funzioni delegate ed ai compiti ad essi affidati dalla Regione, ai sensi
dell’art.ll8, terzo comma, della Costituzione” (Art. 2 L.R. 11/86).
Il suo intervento può essere richiesto senza alcuna formalità, con
istanza in carta semplice, oppure recandosi personalmente presso
l’Ufficio o, ancora, telefondando si possono avere “consigli”, “informazioni” e “suggerimenti”. Può intervenire anche d’Ufficio in relazione a procedimenti ed atti di natura e contenuto identici a quelli ogget-
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to della richiesta per risolvere analoghe situazioni.
L’art. 23 della L.R. n.6 del 29/3/1991 dà al Difensore Civico potere
di intervento in materia di salvaguardia dei diritti delle persone che
usufruiscono delle strutture del Servizio Sanitario Regionale o con
esso convenzionate.
Può intervenire, infine, su richiesta di chiunque si ritenga ostacolato
nell’esercizio dei diritti garantiti dalla L.R. n. 12 del 23/ 4/1992, ai
fini dell’accesso ai documenti amministrativi della Regione, degli Enti
e delle Aziende da essa dipendenti o delegatari di sue funzioni.
Ha facoltà di ottenere, senza oneri, copie dei provvedimenti, nonchè
tutte le informazioni necessarie all’esercizio del suo mandato; stabilisce il termine massimo entro cui una pratica deve essere definita; può
segnalare all’autorità competente, anche ai fini dell’apertura del
provvedimento disciplinare, i soggetti che abbiano con il loro comportamento mancato al dovere di ufficio nei confronti dei cittadini.
Il Difensore Civico svolge la propria attività in piena libertà e indipendenza e non è sottoposto ad alcuna forma di dipendenza gerarchica
o funzionale (art. 2 della L. 11/86).
Il personale assegnato alla Segreteria del Difensore Civico opera alle
dipendenze funzionali di questi (Art.10 dèlla L.R. 11/86).
La indipendenza gerarchica e funzionale, sia del Difensore Civico e
sia del personale assegnato al suo Ufficio,unitamente ad un’altra condizione, che attualmente non ricorre, e cioè quella della ubicazione
della sede dell’Ufficio al di fuori della “struttura burocratica” regionale, è una prerogativa essenziale, che dà al cittadino-utente la certezza di imparzialità, neutralità, ed autorevolezza e la necessaria serenità di trovarsi difronte al “suo”difensore.
Le cause che possono provocare l’intervento del Difensore Civico
sono svariate e vanno dalla semplice disattenzione, alla negligenza o
inerzia del funzionario, oppure alla sua incapacità o arbitrarietà,circostanze tutte che configurano ipotesi di “cattiva amministrazione”.
Nonostante la più volte richiamata legge regionale n. 11/86, istitutiva dell’Ufficio, abbia circoscritto l’ambito della sua azione alla
Regione ed agli Enti da essa dipendenti o delegatari di funzioni
amministrative regionali, il Difensore Civico di Basilicata, come quelli
delle altre Regioni,ha dovuto e deve spesso occuparsi di questioni sollevate dai cittadini nei confronti di amministrazioni periferiche dello
Stato,del Parastato e degli Enti Locali. Tanto, perchè la Regione, a
parte l’esercizio della potestà normativa, esercita prevalentemente
funzione amministrativa di indirizzo e di coordinamento, mentre
l’attività concreta, che più frequentemente e più da vicino “tocca” il
cittadino, non è quella regionale, ma piuttosto quella svolta
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dall’Amministrazione statale
(centrale o periferica) e dagli
enti locali. Rivolgendosi ad essi il
Difensore Civico ha potuto fare e
fa solo assegnamento e confida il più delle volte con successo sulla buona disposizione
all’ascolto da parte dell’interlocutore. Il Difensore Civico, infatti,
ha svolto e svolge una proficua
opera di collaborazione e stimolo nei confronti della Pubblica
Amministrazione (sia essa regionale, statale o locale) tutte le
volte che, richiesto di intervenire,
è stato ed è in grado di rappresentare sul piano tecnico-giuridico il fondamento della doglianza
o il ”punto di vista” del cittadino,
suggerendo mezzi e rimedi per
la soluzione del caso. Ed il cittadino, dal canto suo, sta apprezzando l’utilità dell’istituto, come
dimostrano i dati statici contenuti
nella relazione relativa all’attività
svolta nello scorso anno.
Va evidenziato che l’istituto del
Difensore Civico, se è un indubbio strumento di tutela del cittadino contro le “manchevolezze”
della pubblica Amministrazione,
può e deve essere considerato
anche uno strumento idoneo a
salvaguardare la stessa amministrazione da critiche ingiuste e
da sospetti infondati.
Spesso, infatti, accade di dover
spiegare al cittadino che non ha
niente di cui dolersi! E ciò aiuta,
senz’altro, ad instaurare un più
corretto rapporto tra il cittadino
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e le istituzioni.
Certo, la novità e la modernità
di questo organo pubblico, che
rappresenta le ragioni del privato senza trascurare l’interesse
generale, che assicura, cioè, il
buon andamento e l’imparzialità
dell’Amministrazione (art.97
della Costituzione) - stenta ad
imporsi nella sua effettiva carica
innovativa.
Non ha ancora attecchito nella
mentalità e nella cultura della
nostra società con la incisività e
la potenzialità che è, invece, in
grado di esprimere.
E ciò a causa della non adeguata attenzione riser vatagli, a
volte, proprio dalle Regioni, che
lo hanno istituito e da “burocrati” incalliti, che vedono
nell’Ufficio del Difensore Civico
un loro “nemico” o, meglio, un
“nemico” del loro “potere discrezionale”. Così, non manca chi
con fatti, comportamenti subdoli
e parole, a volte solo sussurrate,
cerca di denigrarlo e di svilirne il
ruolo e l’autorevolezza che
devono trovare, invece ulteriore
slancio propositivo e divulgativo.
L’Uf ficio di Presidenza del
Consiglio Regionale, attualmente
in carica, ha intrapreso, invertendo la tendenza al ridimensionamento,che aveva caratterizzato la passata legislatura, e dimostrando grande attenzione verso
i problemi della difesa civica,
una strada positiva, autorizzando l’apertura di un recapito
dell’Ufficio, attualmente solo set-
timanale,a Matera e disponendo una ristampa di un opuscolo divulgativo per far conoscere sempre più e sempre meglio questo istituto.
Ma c’è ancora molto da fare, a cominciare dall’approvazione da
parte del Consiglio Regionale di una nuova legge, che disciplini la
sua attività in modo più organico e più rispondente alla attualità politico-amministrativa. Intendo riferirmi alla legge 241/90 ed alle varie
relative circolari attuative sulla trasparenza amministrativa, alla carta
dei servizi, agli Uffici di relazione con il pubblico, al decreto legislativo n. 29 ed, infine, al Difensore Civico comunale e provinciale, previsto dalla L. 142/90 e con cui, ove istituito, si impone un coordinamento ed a forme di convenzionamento con gli enti locali, che non
hanno la possibilità di istituirlo.
Nella proposta di legge, elaborata dall’Ufficio ed allegata alla relazione 1994, è significativa la previsione di facoltà e poteri più penetranti,pur senza invadere il campo della giurisdizione, da parte del
Difensore Civico in caso di mancata collaborazione alle sue richieste
(dalla richiesta all’autorità competente di nominare un commissario
ad acta in caso di palese illegittima omissione, alla promozione certa
di adempimenti sanzionatori o disciplinari, all’obbligo della motivazione di eventuale diniego ad accogliere le sue richieste e proposte).
Altre necessità, indicate nella relazione annuale dello scorso anno
presentata al Consiglio Regionale, sono:
1) l’informatizzazione dell’Ufficio;
2) la sensibilizzazione degli Enti ed Uffici Pubblici ad una migliore
collaborazione;
3) l’istituzione di un numero verde;
4) il potenziamento dell’organico.
Vale, infine, la pena di considerare quale è e deve essere la funzione
ideale del Difensore Civico: egli deve saper prestare un ascolto attento, sensibile, paziente, “amichevole”, alle istanze del cittadino; deve
saper condurre con discrezione e determinazione opera di mediazione, di “ponte”, di convincimento, affinchè, oltre al rispetto ed al
richiamo della formalità della norma specifica, la pubblica
Amministrazione voglia, sappia e possa, di volta in volta, cogliere la
tipicità e la complessità della situazione personale, umana e
sociale,che è in campo. Ciò vale, a maggior ragione, per i cittadini
più deboli e più indifesi, ai quali è necessario dare garanzia visibile
di effettività e di concretezza dei diritti sanciti, perchè per essi la certezza della responsabilità, l’efficienza dei servizi ed il principio della
legalità non sono un “optional”, ma una necessità.
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