LA DIFENSORE CIVICA DEL COMUNE DI LIVORNO
RELAZIONE 2006
UFFICIO DIFESA CIVICA
DEL COMUNE DI LIVORNO
Livorno Gennaio 2007
INTRODUZIONE
La Partecipazione e la Semplificazione
In materia di Pubblica Amministrazione mi sembra di rilevare che due siano stati
gli argomenti che nel 2006 più hanno influenzato il dibattito in merito al
rinnovamento della Pubblica Amministrazione: la partecipazione alle scelte e la
semplificazione delle procedure amministrative cui si lega strettamente la
trasparenza dell’azione amministrativa e la questione della qualità dei servizi. La
prima con l’interessante progetto della Regione Toscana di una legge condivisa
sulla partecipazione; la seconda con le decisioni prese a livello governativo dal
Ministero della Funzione Pubblica per portare a compimento l’iter di
semplificazione amministrativa che ha avuto inizio ufficiale con la legge 241/90.
La Partecipazione
Nel 2001 l’OCSE,
in una nota su “Coinvolgere i cittadini nella presa di
decisione” affermava che “il rafforzamento delle relazioni con i cittadini è al
tempo stesso un sano investimento per migliorare la PRESA DI DECISIONE e un
elemento
fondamentale
del
BUON
GOVERNO…Esso
contribuisce
al
rafforzamento del senso civico e della fiducia del pubblico nella amministrazione
e al miglioramento della qualità della DEMOCRAZIA. E definiva le relazioni tra
amministrazione e cittadini nel processo decisionale: L’INFORMAZIONE, LA
CONSULTAZIONE e LA PARTECIPAZIONE ATTIVA Lo studio dell’OCSE
concludeva che i casi di partecipazione attiva sulla base di un partenariato erano
rari e adottati solo in via sperimentale ( FORUM, CONFERENZE DI
CONSENSO, GIURIE DI CITTADINI, GIOCHI INTERATTIVI).
Le ragioni favorevoli alla partecipazione attiva dei cittadini sono ancor più
evidenti quando dal livello teorico si passa a quello pratico nel caso in cui, per
esempio, le scelte della P.A. incidano sui processi di trasformazione urbana dove
è più evidente il costo della esclusione di alcuni attori locali tanto da incidere sulla
efficacia, efficienza, equità e sostenibilità dei progetti di trasformazione
medesimi. Portando a quelli che nella pianificazione urbanistica sono definiti
planning disaster e cioè fallimenti.
1
Riporto per chiarezza un brano della ricerca effettuata nel 2001 su questo tema
specifico dal Comune di Roma e in particolare dall’ufficio speciale per la
partecipazione dei cittadini e dei laboratori di quartiere.
“Panoramica delle ragioni addotte a favore della partecipazione
Le motivazioni generalmente addotte a sostegno della partecipazione fanno
riferimento alle seguenti affermazioni (D. Pergult, 1994, p. 3):
· “E’ etica. In una società democratica, i cittadini il cui benessere, ambiente e
qualità della vita è in gioco devono essere consultati e coinvolti nelle decisioni
che li riguardano direttamente
· E’ pragmatica. Il sostegno ai programmi e le politiche dipende spesso dalla
volontà delle persone nell’aiutare il processo. E’ anche spesso necessaria, come
Nowlan and Nowlan (1970, 84) concludono “Se i pianificatori non coinvolgono i
cittadini, i cittadini si coinvolgeranno da soli””
Al ragionamento di tipo etico si può obbiettare che in un contesto di democrazia
di tipo rappresentativo la legittimazione alle scelte di trasformazione è data dalle
decisioni del governo locale sulla base del mandato elettorale. Inoltre vi sono
meccanismi di tipo formale che consentono al singolo cittadino di esprimersi su
una precisa scelta e che dunque assicurano un rispetto dei diritti individuali.
Per quanto riguarda l’aspetto pragmatico, è ancora diffusa la convinzione
dell’efficacia di una strategia di tipo esclusivo nei confronti di un approccio
partecipativo - che richiede significative trasformazioni nel modo di operare
dell’amministrazione e lo stanziamento di risorse aggiuntive - e della possibilità
di giungere alla conclusione del processo decisionale senza destare troppe
attenzioni nell’opinione pubblica. Occorrono dunque altre ragioni per motivare un
pianificatore che ritiene che non ne valga la pena e sostiene: «Velocizziamo il
processo e speriamo di non essere beccati»” (Sarkissian et al., 1997, p.21).
La diffidenza verso la diffusione della partecipazione nella pianificazione e
progettazione urbana può essere contrastata attraverso la riflessione più ampia su
considerazioni relative all’efficacia, all’efficienza e alle ricadute di lungo periodo
che il processo di trasformazione è in grado di generare relativamente all’ambito
di intervento, al sistema amministrativo-gestionale, alla strutturazione dei rapporti
tra i diversi attori.
2
Efficacia
La partecipazione offre dei vantaggi relativi all’adeguamento degli esiti del
processo agli obiettivi prefissati che possono essere sintetizzati nei seguenti punti:
· il confronto precoce con i diversi attori influenzati dalla trasformazione permette
di individuare con più precisione le necessità a cui occorre fornire risposta e
dunque definire strategie adeguate alla risoluzione dei problemi; il processo di
partecipazione rappresenta un potente strumento di monitoraggio in quanto
stabilisce un canale di comunicazione tra chi attua la trasformazione e chi ne
subisce gli effetti. Attraverso questo collegamento l’amministratore può cogliere i
segnali di conflitto, di inefficacia, e ri-indirizzare la sua azione; i metodi
partecipativi consentono di orientare le risorse esistenti a livello locale e
mobilitarne di nuove per il raggiungimento degli obiettivi di trasformazione,
aumentando così il numero degli attori che contribuiscono attivamente alla
realizzazione del processo; i processi di partecipazione hanno un effetto di
innalzamento nella qualità della progettazione e nella considerazione delle istanze
di carattere ambientale all’interno delle previsioni di trasformazione.
Efficienza
Per quanto riguarda la valutazione in termini di efficienza, la partecipazione
consente da un lato di rimuovere alcuni ostacoli dal percorso decisionale e di
evitare dunque costi economici aggiuntivi, dall’altro di mobilitare risorse esistenti
e produrne di nuove in ambito locale. Tra i principali vantaggi vi sono:
l’approccio partecipativo consente di risolvere in modo negoziale i conflitti che
spesso si generano in processi di trasformazione urbana e che causano
rallentamenti, deviazioni e blocchi al percorso decisionale; la partecipazione
richiede un processo di adeguamento delle competenze di tipo gestionale che si
configura come una generale spinta all’innovazione nell’apparato pubblico e un
aumento dell’efficienza delle procedure amministrative; la partecipazione è in
grado di mobilitare grandi risorse nell’ambito del volontariato che agiscono
gratuitamente per raggiungere gli obiettivi di tipo condiviso.
Sostenibilità nel lungo periodo
La partecipazione produce un “valore aggiunto” che non è possibile considerare
attraverso i criteri di efficacia ed efficienza perché si riferisce a modifiche di
lungo periodo che si determinano non solo nell’ambito di intervento ma anche con
3
riferimento agli attori che partecipano al processo e al sistema di relazioni che tra
essi esiste. Alcuni effetti sono:
· “aumento del livello di fiducia e confidenza tra i residenti e l’amministrazione
pubblica;
· migliore coordinamento;
· lo sviluppo di orizzonti di più lungo periodo da parte di tutti gli stakeholders;
· un approccio sistematico alla pianificazione dei cambiamenti” (Rosen, Knaster,
1986, p. 19, in Sarkissian).
· “ampliare il campo delle conoscenze e maggiore disponibilità di informazione;
· aumento dell’auto-stima;
· promozione dell’autonomia e iniziativa;
· aumentare la sensibilità ai bisogni degli altri;
· fornire maggiore equità politica agli svantaggiati;
· consentire maggiore coinvolgimento e responsabilità nelle decisioni da parte
dell’opinione pubblica;
· fornire un efficace contrappeso al potere dei politici e dei burocrati” (Porteus,
1977).”
In questo processo di coinvolgimento nelle scelte della P.A. grande importanza
ha ed avrà lo sviluppo dell’e-government se posto oltreché come strumento
informativo e di miglioramento dei servizi anche come luogo della
partecipazione.
Il Town Meeting svoltosi a Carrara nell’ambito della manifestazione Dire e Fare,
cui il Comune di Livorno ha partecipato attivamente, è uno dei tanti strumenti che
potrebbero essere adottati per far partecipare le persone ai processi decisionali: in
quel caso si parlava della legge sulla partecipazione e 500 persone hanno espresso
la loro idea su finalità e contenuto della futura legge sulla base di semplici linee
guida.
E’ affascinante ed entusiasmante il pensare di poter coinvolgere i cittadini nella
progettazione di una città che sia “ideale” per tutti.
E non mi sembra neppure tanto utopico soprattutto in città come la nostra, di
medie dimensioni.
Si eviterebbe, inoltre, il proliferare di comitati “ per il no”, di protesta, per scelte
che probabilmente non hanno coinvolto nella fase di progettazione le comunità di
4
riferimento ( vedi
a Livorno il Comitato Viale Italia, il Comitato salute e
ambiente, il Comitato no all’offshore ecc.).
Un grande strumento, in questo senso, è rappresentato da INTERNET. I siti
istituzionali, che nella maggior parte dei casi rimangono canali ad una via di
comunicazione, dovrebbero, invece fare comunità, creare reti con il cittadino e gli
altri soggetti del territorio. Anche il sito del Comune di Livorno, anche nella
nuova versione è impostato in modo classico: seppur completo dal punto di vista
informativo non prevede spazi interattivi con la comunità. La stessa pagina
dedicata alla Difesa Civica ha ancor il taglio esclusivamente informativo. Nel
2007 tenteremo di fare un salto di qualità nel senso della e-democracy.
Il disegno di legge delega in merito al codice delle autonomie e per l’attuazione
dell’art, 117 secondo comma lettera p) della Costituzione e della legge
costituzionale 3/2001, di recente presentazione, all’art. 2 comma 4 prevede tra
l’altro un rafforzamento degli istituti di partecipazione e semplificazione delle
istituzioni locali e in particolare la possibilità di riconoscere nei rispettivi statuti
dei Comuni il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni degli organi di
decentramento ai cittadini stranieri non comunitari che siano in possesso della
Carta di soggiorno. Un passo avanti verso la definitiva e piena integrazione anche
dei cittadini stranieri nei territori dove lavorano e vivono stabilmente.
La Semplificazione
Strettamente legata alla partecipazione, ma non soltanto a questa è la
semplificazione del procedimento amministrativo iniziata con la legge 241 del
1990. Nelle linee programmatiche del Ministero per le riforme e le innovazioni
nella Pubblica Amministrazione si afferma che obiettivi prioritari sono tra gli
altri:
1) aumentare l’efficienza degli uffici pubblici attraverso la semplificazione
degli adempimenti amministrativi e la reingegnerizzazione dei processi;
2) garantire a tutti l’accesso alla rete e migliorare la qualità dei servizi per i
cittadini e le imprese;
3) accrescere la partecipazione dei cittadini alla formulazione delle politiche
pubbliche.
5
Certo si parla molto di impresa e competitività dimenticando, forse, che oltre agli
sportelli unici per le imprese nella politica di semplificazione bisognerebbe anche
prevedere sportelli unici e polivalenti per il disagio, per chi alla rete telematica
non accederà mai per problemi di varia natura: per chi accumula su di sé più
disagi: da quello spesso mentale, a quello della mancanza di una casa, a quello
economico ecc. per favorirne l’inserimento e senza che queste persone siano
costrette a rivolgersi a più uffici sul territorio con la dilatazione di tempi e del
disagio medesimo.
Questo sulla base della mia esperienza pur rilevando il buon lavoro che gli uffici e
i servizi sociali svolgono a Livorno.
Sul tema della semplificazione presto verrà presentato in parlamento un disegno
di legge del Ministro Nicolais che contiene le prime misure in materia di
efficienza delle amministrazioni pubbliche. In particolare si prevede:
a) dovere per le amministrazioni di pagare una sanzione quando non vengano
rispettati i tempi del procedimento e il riconoscimento del risarcimento
del danno dovuto al ritardo
b) introduzione di strumenti di misurazione e certezza dei tempi
c) estensione ai gestori dei servizi pubblici di alcune disposizioni poste a
presidio della trasparenza e della tutela del privato nei rapporti con la
pubblica amministrazione “nella convinzione che la sfera di interessi
coperta dalla attività di tali gestori sia di tale rilevanza ed ampiezza da non
giustificare rapporti con l’utenza fondati su garanzie meno intense di
quelle
assicurate
nell’ambito
del
procedimento
amministrativo,
prevedendo forme efficaci di indennizzo legate, per la prima volta, a
meccanismi di “autotutela negoziale”.
Nei prossimi anni sarà necessario, pertanto, un adeguamento degli statuti e dei
regolamenti alla nuova realtà legislativa: un aggiornamento dei medesimi per
l’attuazione definitiva della legge 241/90 dovuta al trasferimento di funzioni
fondamentali e non ai Comuni in attuazione del titolo V della Costituzione.
Riguardo alla situazione di Livorno in merito ad alcuni rilevanti aspetti della
legge 241/90 devo segnalare:
1) in materia di diritto di accesso mi sembra che non vi siano problemi:
nell’anno 2006 la Difesa civica non ha ricevuto alcuna richiesta di
6
intervento in materia. Ciò vuol dire che il regolamento seppur non ancora
aggiornato alle novità normative intervenute successivamente alla legge
241/90 , ha sortito i suoi effetti per una maggiore trasparenza dell’attività
amministrativa medesima.
2) Riguardo al regolamento sul procedimento, ho rilevato in particolare che
ai cittadini vengono richiesti, in alcuni casi, nella fase istruttoria
documenti non indicati al momento del deposito della documentazione
necessaria ad iniziare l’iter procedimentale. Sarebbe, quindi, utile
presentare al cittadino l’elenco dei documenti necessari sin dall’inizio del
procedimento.
7
Le istanze di cittadini
L’ufficio del Difensore Civico da una parte è istituto di tutela e garanzia di buona
amministrazione verso il cittadino, e quindi supervisore della correttezza
amministrativa, dall’altro però in quanto “servizio” al cittadino deve garantire
nell’espletamento della propria attività il rispetto di criteri di qualità con
assunzione di responsabilità verso l’utenza. Il rapporto con il cittadino è basato su
principi di rispetto e accoglienza. Al cittadino devono essere garantiti i diritti di
accesso – come formulati dalla legge 241/90 e succ. mod., informazione e
trasparenza, riservatezza, supporto tecnico.
Chiarezza e cortesia
Nel rapporto scritto e verbale con i cittadini, è ritenuto essenziale un linguaggio
che senza pregiudicare l’esattezza risulti il più possibile semplice e vicino
all’esperienza dei destinatari. La cortesia ed il rispetto nei confronti dei cittadini
sono da considerarsi fattori essenziali della qualità del servizio e non come
un’appendice formale, a tale fine sono favorite le capacità di ascolto.
Nei suoi rapporti con il pubblico, la difesa civica è tenuta a dar prova di rispetto,
cortesia, correttezza e disponibilità.
Informazione e trasparenza
Il cittadino ha diritto a una corretta informazione e di accedere agli atti formali
che lo riguardano secondo le modalità disciplinate dalla legge n. 241/90 e dal
regolamento comunale. Ogni cittadino può produrre memorie e documenti,
prospettare osservazioni, formulare suggerimenti e reclami, ai quali deve esser
dato riscontro in tempi certi. L’informazione costituisce irrinunciabile
presupposto per una partecipazione piena e consapevole da parte dei cittadini al
procedimento amministrativo, alla gestione dei servizi, in modo che essi siano non
solo i destinatari ma soggetti attivi e consapevoli. L’accesso agli atti e la corretta
informazione sono considerati gli strumenti attraverso i quali si realizza la
trasparenza delle attività svolte. In questo caso il legislatore ha dato alla Difesa
Civica un segno di operatività concreta con la legge 15 del 2005 – modificativa
8
della L. 241/90 – consentendo al Difensore Civico di intervenire in merito
all’esercizio del diritto di accesso agli atti presso le amministrazioni
Riservatezza
I dati forniti dal cittadino istante sono trattati in conformità alle disposizioni della
legge sulla privacy e del regolamento comunale sul trattamento dei dati personali.
Al cittadino è data informazione sui diritti che la vigente legge prevede.
Consulenza
Nel caso in cui non si tratti di un vero e proprio procedimento amministrativo il
personale cerca comunque di rendersi quanto più possibile utile e di rispondere in
maniera completa e accurata alle domande dell’istante e alle richieste telefoniche.
Fornisce, qualora sia competente, le informazioni richieste in forma chiara e
comprensibile e consiglia su come presentare le questioni e procedere, indirizza
l’interessato alla persona competente indicando nome e numero di telefono. Nel
caso invece la questione presenti una complessità tale per cui si renda necessario
istruire una nuova istanza si procede alla attivazione di un protocollo di
intervento.
Come specificato di seguito
Protocollo di intervento per la trattazione delle istanze
•
ACCOGLIENZA
DEL CITTADINO; ASCOLTO DELLE PROBLEMATICHE CHE IL
CITTADINO RAPPRESENTA
mantenimento di un rapporto sereno, disteso, rispettoso
capacità di astrarre dalla relazione con il cittadino i contenuti
essenziali, i bisogni emergenti
operazione di filtro, evidenziando i contenuti che rientrano
nell’ambito di competenza della difesa civica da ciò che esula da
questo
ambito,
in
questo
ultimo
caso
conseguente
accoglimento della istanza e indirizzo verso altri interlocutori
9
non
individuazione dell’area amministrativa di riferimento della
istanza, presupposto di questa attività è ovviamente una adeguata
conoscenza della struttura amministrativa
prenotazione di appuntamento con il Difensore Civico
•
FORMALIZZAZIONE DELL’ISTANZA
compilazione della modulistica e passaggio al protocollo generale
dell’Ente
•
ISTRUTTORIA DELL’ISTANZA
analisi della istanza, indagine normativo/giuridica, raccolta della
documentazione di supporto
trasmissione all’ufficio competente con richiesta di chiarimenti nei
termini stabiliti dal regolamento
monitoraggio periodico
comunicazione all’istante sullo stato della pratica e sulle variazioni
intervenienti
•
ARCHIVIAZIONE DATI
archiviazione cartacea assicurando la protezione dei dati personali
archiviazione informatica tramite password
L’archiviazione informatica prevede la raccolta di dati secondo una scheda di
rilevazione in base ai parametri predefiniti
Dati statistici
Nel corso del 2006 si è assistito ad un incremento delle richieste “brevi” al
Difensore Civico - tabella 1 –denominati “contatti”; si tratta di richieste che si
esauriscono
nella
comunicazione
di
informazioni
utili
all’orientamento
nell’ambito comunale per la soddisfazione della richiesta. L’incremento fa
10
pensare ad una maggiore diffusione della conoscenza del Difensore Civico. Si
conferma invece il trend delle pratiche registrate che solo per questioni tecniche
sono distinte in “formali” (quelle in cui c’è una sottoscrizione formale della
richiesta da parte del cittadino) ed “informali” (nelle quale si procede, per varie
ragioni, senza questa), ma che seguono, ambedue, le medesime procedure di
approfondimento istruttorio ed inoltro agli uffici di competenza.
11
Tabella n.1
ISTRUITE
ISTANZE FORMALI
CONCLUSE
27
21
ISTANZE INFORMALI ISTRUITE 64
50
TOTALE
91
71
ISTANZE FORMALI
27
ISTANZE INFORMALI ISTRUITE 64
3
ISTANZE APERTE DEL 2005
CONTATTI
TELEFONICI
(SEMPLICI COMUNICAZIONI AL
147
CITTADINO)
CONTATTI REGISTRATI (CHE
NECESSITANO
DI
INFORMAZIONI DEGLI UFFICI) 63
TOTALE VOLUME CASI
304
Tabella n. 2
SETTORI DI INTERVENTO
EDILIZIA PRIVATA
SCUOLA
SOCIALE
PATRIMONIO
FABB.AB.TIVO
INQUINAMENTO
POLIZIA MUNICIPALE
URBANISTICA
SERVIZI PUBBL.LOCALI
RAPPORTI DI LAVORO
ENTRATE/TRIBUTI
SERVIZ DEMOGRAFICI
RAPP. CON ASL
INCOMPETENZA
FORMALI
INFORMALI
2
1
1
1
4
3
3
1
2
1
6
2
N. TOTALE
6
2
6
1
5
16
7
6
1
8
1
2
3
8
3
7
2
9
3
19
8
8
2
14
3
2
3
TOTALE
27
64
91
I settori di intervento nei quali si è riscontrata maggiore criticità – tabella n. 2sono in primo luogo le pratiche che fanno capo agli uffici della polizia municipale
(che però comprende anche il settore mobilità) e in secondo quelli dei tributi.
12
Rispetto all’anno precedente - vedi tabella 3 - si riscontra una diminuzione di
interventi in particolare nei settori urbanistica - edilizia – fabbisogno abitativo.
Tabella n. 3
Settori di
intervento
Numero pratiche
formali esaminate
8
Numero pratiche
informali esaminate
4
2
Totali
12
2
entrate/tributi
Sociale
4
5
6
4
10
9
Patrimonio
2
2
4
edilizia privata
Scuola
fabbisogno
abitativo
Inquinamento
Mobilità
polizia
municipale
Animali
Urbanistica
1
2
2
11
4
12
6
2
4
2
10
7
4
11
2
14
società/servizi
pubblici locali
Incompetenza
3
3
2
2
5
5
Totale
46
48
Settori di intervento – Pratiche 2006
ED.ZIA PRIV.
SCUOLA
SOCIALE
PATRIMONIO
FABB.AB.TIVO
INQUINAMENTO
POLIZIA MUN.LE
URBANISTICA
SERV. P.LOCALI
RAPP. LAVORO
TRIBUTI
SERVIZ DEMOGRAFICI
RAPP. CON ASL
INCOMPETENZA
13
Il grafico nella pagina rappresenta il rapporto tra i casi istruiti e quelli conclusi
con una risposta esauriente da parte degli uffici.
Il caso può essere riaperto se il cittadino dichiarandosi insoddisfatto interviene
portando nuovi elementi per la riapertura dell’istanza.
Istanze istruite – Istanze concluse
70
60
50
40
30
20
10
0
ISTANZE
FORMALI
ISTANZE
INFORMALI
ISTRUITE
CONCLUSE
Dal report regionale risultano tra l’altro statistiche riguardanti la soddisfazione dei
cittadini in merito all’istanze, la modalità di presentazione delle richieste, dati che
non staremo ora a riprodurre trattandosi di risultati parziali per il carattere di
sperimentazione del programma. Viene calcolato anche il tempo medio di
trattazione dell’istanze che a titolo informativo è per la difesa civica di Livorno di
38,9 giorni. In realtà il tempo di risposta per alcune pratiche si prolunga in modo a
volte indefinito, vuoi per la complessità dell’istanza – che coinvolge più settori
dell’amministrazione – vuoi per problemi di riorganizzazione degli uffici ma
anche, talvolta, per una scarsa percezione del ruolo del Difensore Civico e il
mancato rispetto dei termini di risposta stabiliti dal regolamento comunale
1
Probabilmente l’istituto è ancora troppo recente e solo l’esperienza , il tempo,
potranno radicarlo all’interno delle istituzioni.
1
( art.12 co. 2 ) “Le notizie e le informazioni richieste sono fornite al Difensore Civico entro venti
giorni in modo completo ed esauriente. Esse comprendono tutto quanto è a conoscenza dell’ufficio
interpellato in merito all’oggetto della richiesta. Le notizie ed informazioni sono di norma fornite
in forma scritta”
14
Casistica
Rete fognaria
Nel 2006 la Difesa Civica ha ricevuto varie istanze relative ad allagamenti in
città: in particolare da cittadini abitanti nelle zone di Via Palestro, Piazza 2
Giugno, Via Serristori ( ma anche a Quercianella zona Via Eriche). Si rileva
l’impegno della Amministrazione comunale a coprire i costi per interventi
straordinari alla fognatura delle acque reflue bianche da parte dell’ASA in attesa
di una convenzione che definisca le competenze in materia.
Acquisizione al patrimonio comunale – strade
La difesa civica si è occupata di problematiche relative all’acquisizione di alcune
strade al patrimonio comunale: per Via della Prugnoliccia, Via Campo al Lupo,
Via Civinini. Dopo alcuni incontri nel primo caso la difesa civica ha consigliato
agli abitanti di costituire il consorzio obbligatorio per legge per la manutenzione e
la cura della strada ai sensi dell’art. 14 della L.12 febbraio 1958 n. 126, visto che
non vi era volontà della Amministrazione di procedere all’acquisizione. Per Via
Campo al Lupo pur essendovi tale volontà il consiglio è stato quello di continuare
ad utilizzare lo strumento del consorzio invitando l’Amministrazione comunale a
partecipare più attivamente all’attività del medesimo.
Per Via Civinini, dopo vari incontri presso la Circ. 5 con gli abitanti, il Presidente
della Circoscrizione, i rappresentanti degli Uffici competenti, si è prospettata la
cessione da parte dei privati della strada medesima all’Amministrazione
Comunale e comunque la regolamentazione del traffico con relativa segnaletica
per l’uso pubblico di Via Civinini. Si è conclusa, inoltre, positivamente la
questione dello stradello di Via Ebat con la dichiarazione da parte degli uffici
competenti con l’acquisizione da parte dei cittadini del diritto, per dicatio ad
patriam o usucapione, di passaggio pedonale attraverso lo stradello medesimo.
15
Probabilmente un censimento dello stato giuridico delle strade eviterebbe, in
futuro, la nascita di contenziosi tra cittadini e Amministrazione Comunale.
Inquinamento elettromagnetico e acustico
La difesa civica ha avuto contatti con alcuni comitati e cittadini in materia di
inquinamento acustico ed elettromagnetico: in particolare per alcune antenne della
telefonia, per condizionatori d’aria, per il traffico. Non ha ancora trovato
soluzione soddisfacente per i cittadini la questione dell’inquinamento acustico del
Viale Italia, zona “baracchine”. Prossimamente la difesa civica svolgerà opera di
mediazione tra l’Amministrazione e i residenti e in particolare il Comitato Viale
Italia per conoscere a che punto siano le procedure riguardo agli impegni già presi
e per proporre altre soluzioni tecniche che possano alleviare i disagi dei cittadini
residenti in Viale Italia.
Abbattimento barriere architettoniche
La difesa civica si interessa spesso delle problematiche attinenti all’abbattimento
delle barriere architettoniche nella convinzione che la libertà di movimento di
persone con gravi problemi di deambulazione rappresenti un traguardo rilevante
per una società eticamente intesa.
Con grande soddisfazione ha appreso che l’ascensore degli uffici pubblici di Via
Lamarmora che ospitano i servizi sociali e la Istituzione è finalmente a norma.
Manca ancora la pedana per accedervi ed evitare i due scalini all’ingresso. La
difesa civica si augura che questo ulteriore ostacolo venga abbattuto nel più breve
tempo possibile.
Recentemente, inoltre, si è rivolta all’ufficio difesa civica una signora che
momentaneamente costretta sulla sedia a rotelle ha segnalato alcuni negozi di
Livorno che, recentemente ristrutturati, non hanno ascensore per i piani superiori.
L’ufficio edilizia privata provvederà agli opportuni controlli per la verifica di
eventuali violazioni.
16
Riguardo all’ATL la difesa Civica ha richiesto che vengano attivati gli strumenti
sonori e visivi che indicano il percorso e le fermate già presenti sugli autobus ma
sotto utilizzati.
Gestione servizi pubblici
In data 4 aprile 2006 è stato sottoscritto un protocollo d’intesa tra le associazioni
di consumatori presenti a Livorno e la Difesa Civica con il quale è stato stabilito
di dar vita ad un tavolo permanente di consultazione e di lavoro al fine di
collaborare alla difesa dei diritti dei cittadini. I verbali delle riunioni sono stati
inviati per conoscenza all’assessore alle “Società e partecipate del gruppo
comunale” per eventuali interventi presso le aziende che gestiscono servizi
pubblici. Sono stati oggetto di discussione in particolare: il regolamento TIA e le
relative tariffe, la carta dei servizi idrici gestiti dall’ASA2.
In merito alle pratiche pervenute alla difesa civica si rileva che nella maggior
parte dei casi ASA non risponde, oppure risponde con molte sollecitazioni alle
istanze dei cittadini: molte delle pratiche della Difesa Civica aperte da alcuni mesi
e non ancora chiuse fanno riferimento a richieste inviate all’ASA.
Riguardo alla CASALP la Difesa Civica ha
rilevato alcuni problemi nella
manutenzione o conclusione dei lavori negli edifici di nuova costruzione con
evidente disagio per gli abitanti. Recentemente è stato richiesto un calendario dei
lavori che verranno svolti nei prossimi mesi per comunicarlo agli inquilini degli
immobili di proprietà pubblica.
I mercati di piazza XX Settembre e di piazza Garibaldi
Sono pervenute istanze relative alla situazione delle baracchine poste in piazza
XX settembre, com’è noto da tempo si sta parlando dello spostamento del
“mercatino americano”in altra parte della città dove maggiore può essere
l’afflusso turistico, infatti, come riferito dagli stessi commercianti della zona, il
decremento dell’attività porta alla conseguente necessità di chiudere l’esercizio.
2
vedi comunicato del 13/07/06 in all. n. 1
17
Ma alla richiesta di cancellazione della Tosap per cessata attività i cittadini hanno
ricevuto il diniego degli uffici competenti; essi si sono quindi rivolti al Difensore
Civico per avere riscontro delle proprie ragioni. E’ stata convocata una apposita
riunione con i responsabili degli uffici Semplificazione Tributaria - Sportello
Unico – Commercio su Aree Pubbliche – Coord.to studio e Ricerca Servizi
Speciali – Concessioni Edilizie e Dia – Supporto al Difensore Civico -. A seguito
dell’incontro la resp. Progetto Sempl. Proc.ti Tributari ha espresso in un rapporto
in A.M. n. 83252/06 la posizione dell’Amministrazione in relazione a tale
problematica, come di seguito riportato.
“…
Per lo smantellamento delle strutture presenti sulla piazza non dovrebbe
essere necessario un atto formale da presentarsi all’U.O. Edilizia Privata (DIA) né
sussistono particolari prescrizioni per detta operazione;
il controllo sull’avvenuto smantellamento compete ai NOC della Polizia
Municipale.
Riguardo all’aspetto tributario, questo ufficio ha precisato che la tassa per
l’occupazione
del
suolo
pubblico
(TOSAP),
avendo
per
presupposto
l’occupazione del suolo e la sua sottrazione alla fruizione della generalità dei
soggetti, è comunque dovuta fino a quando non sia rimosso il manufatto che dà
luogo all’occupazione, indipendentemente dal fatto che vi sia o meno esercitata
un’attività…o in alternativa – sia data notizia – della cessione dell’attività
economica ad un altro soggetto che divenga quindi nuovo soggetto TOSAP”
Altra situazione di criticità verificatasi è quella di piazza Garibaldi; si sono
presentati infatti alcuni cittadini per protestare contro il pagamento del canone di
concessione delle baracchine ritenuto eccessivo.
La Difensore Civica, accertata con l’ufficio Patrimonio la legittimità della
richiesta, ha proposto all’Assessore competente di verificare la possibilità di
trovare soluzioni alternative al pagamento di una cauzione pari a sei mesi del
canone di concessione, e quindi particolarmente impegnativa,
valutando se
inserire, invece, nel contratto una clausola che preveda la possibilità di stipulare
una assicurazione fideiussoria che garantisca ugualmente il Comune in caso di
inadempimento. Questo perché l’attività commerciale dei gestori delle baracchine
di piazza Garibaldi non è florida, infatti alcune sono state chiuse recentemente ed
altre versano in gravi difficoltà economiche6 anche per lo scarso afflusso di
18
persone/acquirenti in quella zona (per crisi economica, per invecchiamento della
popolazione?).
Con nota del 9 agosto l’Assessore al ramo ha concluso infine la vicenda
disponendo la riduzione della cauzione del canone nella misura tre mesi.
Amministratore di Sostegno
Dopo aver letto una pubblicazione del CESVOT (centro servizi volontariato
toscana) in cui si fornivano notizie della costituzione di un tavolo inter
istituzionale fin dal 2005 a Firenze per una applicazione in tempi brevi e con
procedure certe e condivise della nuova normativa
sull’Amministratore di
sostegno la difensore civica ha deciso di convocare le istituzioni di Livorno
interessate all’argomento ( servizi sociali, sanitari, giudice tutelare, commissione
mista conciliativa ecc).
La difensore civica in quella occasione rilevò, oltre ad un grande interessamento
per la materia vista la presenza massiccia di molte operatrici, che i tempi per un
tavolo interistituzionale non erano ancora maturi per le ancora evidenti difficoltà
nei rapporti tra giudice tutelare (non presente), PM e servizi sociali.
Successivamente ai problemi dei servizi sociali si sono sommati quelli dell’ufficio
anagrafe e dell’ufficio invalidi civili che hanno messo in evidenza le difficoltà
delle famiglie con anziani o disabili a carico nella presentazione di domande per
invalidità, per la riscossione delle pensioni dei loro congiunti ecc. senza l’ausilio
di un sostegno, rappresentato oggi appunto, dopo la novella del C.C.
dall’Amministratore di Sostegno, figura più tenue della inabilitazione o della
interdizione considerate stigmatizzanti e non più rispondenti a vecchie e nuove
disabilità.
Recentemente i responsabili degli uffici competenti e la difensore civica, su
mandato dall’Assessore Baldi, ha incontrato il Giudice Tutelare che ha chiarito
alcuni aspetti della procedura e si è messo a disposizione dei servizi pubblici per
risolvere i problemi attinenti all’applicazione della normativa in materia.
La difensore civica e il giudice tutelare hanno dato inoltre, la loro disponibilità a
collaborare alla realizzazione di un convegno sul tema che avrà come promotore e
19
organizzatore l’Ufficio Invalidi Civili con il coinvolgimento anche del
volontariato.
Qui di seguito alcune idee, condivise dalla difensore civica in merito
all’organizzazione del tavolo istituzionale per l’Amministratore di sostegno, tratte
da un intervento del prof. Cendon3:
“Per cominciare allora: cento saranno di qui in poi – per chi abbia a cuore il
successo della riforma – le iniziative da assegnare al territorio; ma l’indicazione
più importante appare quella di lavorare affinché in ogni città venga allestito un
«tavolo di lavoro istituzionale».
Un’aggregazione – può subito osservarsi – di tipo permanente, con valenze di
coordinamento territoriale: idonea a collaborare soprattutto con il giudice tutelare
per i profili inerenti l’A.d.S.
Un tavolo composto, essenzialmente, da rappresentanti del Tribunale, dagli uffici
sociali del Comune, da enti della Cooperazione sociale, dagli uffici del
Dipartimento di salute mentale della A.S.L., dal volontariato, dalle famiglie dei
malati di mente o comunque delle persone anziane, dei portatori di dipendenze,
degli inabili. E i cui compiti sarebbero soprattutto:
– predisposizione dei moduli/formulari per la formulazione del ricorso (griglie
ben dettagliate nell’indicazione del perché si ricorre; nonché precise quanto
all’indicazione degli atti gestionali di cui al futuro decreto);
– tenuta e aggiornamento periodico dell’albo, chiamiamolo così, degli
amministratori di sostegno;
– organizzazione semestrale, città per città, di corsi di formazione per
amministratori di sostegno: in cui si discuta convenientemente di diritto
privato, di burocrazia moderna, di psicologia (stile di approccio, linguaggio,
bisogni
della
persona,
fronteggiamento
di
necessità,
modalità
di
comportamento il vicario), di organizzazione degli organi giudiziari, di
tipologie dei servizi sociosanitari, di cause del disagio (demenze, Alzheimer,
Down, disturbi del carattere, alcolismo, tossicodipendenze, depressioni,
schizofrenie, oligofrenie, sordomutismo, cecità, abuso di psicofarmaci,
suicidio, etc);
3
pubblicato su Cesvot, I quaderni, n. 24, pag. 58, marzo 2005
20
– monitoraggio periodico circa l’applicazione dell’amministrazione di sostegno
in quella certa città (quante pratiche, quali richieste iniziali, quali provvedimenti
finali, quali tempi medi del procedimento, quanti deboli, quali nomine, quanti
anziani, quanti alcolisti, quanti tetraplegici, quanti assistenti, che tipologie di
beneficiari, quante decisioni assunte d’ufficio, quante revoche e modifiche,
eventualmente quante interdizioni e inabilitazioni, etc.);
– mappa delle «disinterdizioni» e delle «disinabilitazioni» da pianificare;
– gestione dei rapporti con banche e assicurazioni cittadine, messa a punto di
schemi omogenei di allocazione depositi, investimento di beni e proventi dei
soggetti beneficiari;
– strutturazione di un sistema informatizzato locale che gestisca, con e a
beneficio degli amministratori di sostegno locali (infra, § 23), le pratiche
periodiche/computerizzabili: riscossioni, pagamenti, pensioni, ratei di imposte,
etc.;
– servizio di consulenza gratuita (medica, psichiatrica, civilistica, penalistica,
pensionistica, bancaria, assicurativa, psicologica, etc.) a beneficio degli
amministratori di sostegno della città;
– rapporti con strutture consimili di «tavoli/comuni», sia in quella regione che
nel resto d’Italia.”
Campagna di informazione - pubblicizzazione degli
interventi
Il nuovo logo della difesa civica
Il nuovo logo della difesa civica nasce dalla partecipazione al Convegno svoltosi
l’11 e 12 novembre 2005 a Roma sulla Difesa Civica nazionale. A seguito di
contatti stabiliti con gli organizzatori si è verificata la possibilità di fruire
gratuitamente del logo di tale iniziativa, che è parso esprimere in modo coerente il
concetto di difesa civica al servizio dei cittadini. Il Difensore Civico di Roma e il
suo staff sono stati ben felici di condividere questo simbolo di partecipazione. Il
logo è stato poi modificato adattandolo alle esigenze della nostra difesa civica
grazie al contributo dei tecnici della tipografia comunale. Il simbolo “Una per
21
tutti” sta a significare una difesa civica aperta alle varie istanze che scaturiscono
dalle esigenze di una cittadinanza multiforme e multietnica (donne – giovani –
immigrati – famiglie – anziani…)
Sono state attivate nel corso del 2006 diverse iniziative indirizzate ad informare la
cittadinanza: è stata predisposta una informativa sul “figlio nascituro” ed un
opuscolo multilingue indirizzato alle comunità straniere.
Depliant “figlio nascituro”
L’informativa sul “figlio nascituro” ha la sua origine in un rapporto di
collaborazione con gli uffici comunali del CIAF (centro infanzia adolescenza e
famiglia) e stato civile già iniziato con la precedente difesa civica. Esso si è
concretizzato nel novembre del 2006 con l’informativa comunicata agli uffici
interessati – anagrafe, stato civile, circoscrizioni -.4
Il riconoscimento del figlio naturale nascituro può essere fatto dal padre o
contestualmente a quello della gestante o dopo il riconoscimento di quest’ultima e
la prestazione del suo consenso ai sensi dell’art. 250 terzo comma del codice
civile. L’ufficiale dello stato civile che riceve una dichiarazione di riconoscimento
di figlio nascituro rilascia d’ufficio a chi la effettua copia di tale dichiarazione.
Questa facoltà prevista dalla legge consente la tutela dei figli tra persone non unite
in matrimonio.
Depliant multilingue
Ai fini della pubblicizzazione della attività della difesa civica è stata predisposta
una cartolina informativa5 in italiano e un opuscolo multilingue per gli stranieri.
L’opuscolo multilingue è rivolto alle comunità straniere, ha lo scopo di informare
dell’esistenza dell’ufficio del Difensore Civico e quindi sulla possibilità di
rivolgersi a questo istituto in caso di illegittimità, negligenze, omissioni
riscontrate nell’azione amministrativa del comune e quando comunque si renda
necessario un intervento di mediazione/conciliazione. L’iniziativa scaturisce
4
5
In allegato n. 2
In allegato n. 3
22
anche dal rapporto che si è instaurato con la Consulta degli stranieri del Comune.
Insieme a tale organismo è stato tra l’altro previsto per il 2007 un intervento per
l’alfabetizzazione informatica di adolescenti stranieri.
Depliant in braille
Sono stati presi contatti con la stamperia Braille della Regione Toscana per la
redazione di opuscoli informativi la cui realizzazione, a causa di esigenze di
bilancio, è stata rinviata al 2007.
La Rete della difesa civica
Convegno “La Difesa Civica locale – esperienze a confronto”
Si è svolto nella sede del Castello Pasquini a Castiglioncello il 24 marzo 2006 il
Convegno sulla difesa civica locale a cui hanno partecipato i Difensori Civici
locali e rappresentanti delle associazioni del territorio. Al Convegno promosso
congiuntamente dai Difensori Civici del Comune di Livorno e Rosignano
Marittimo sono intervenuti tra gli altri il prof. Alfonso Celotto ordinario di diritto
costituzionale Università degli studi Roma tre e l’avv. Donata Borgonovo Re
Difensore Civico della Provincia autonoma di Trento, che hanno contribuito
all’approfondimento delle tematiche
della difesa civica con riferimento ad
esperienze di difesa civica multilivello” e a quelle di livello comunale.6
La rete della difesa civica della Toscana
I Difensori Civici operanti sul territorio regionale costituiscono nel loro insieme
una rete di tutela, informazione, consulenza, collaborazione al servizio di tutti gli
utenti e delle stesse amministrazioni locali. Essi si riuniscono periodicamente in
conferenza con il coordinamento del Difensore Civico Regionale
6
Vedi relazioni in allegato nn. 4-5
23
I servizi del Difensore Civico Regionale, le convenzioni tra quest’ultimo e gli enti
locali, la conferenza dei Difensori Civici, rappresentano un metodo permanente di
collaborazione e di scambio.
Nella conferenza del 4 ottobre 2006 è stata licenziata dopo diversi incontri in cui è
stata messa a punto una metodologia unitaria una scheda tecnica per la rilevazione
in modo omogeneo su tutto il territorio regionale delle istanze presentate e istruite
e del loro decorso.
La sperimentazione era già iniziata dal maggio 2006 e il Difensore Civico
Regionale con nota dell’11/05/06 aveva dato inizio alla procedura con l’invio a
ciascun Difensore Civico di username e password con la previsione, in una prima
fase, di inserimento delle pratiche aperte e concluse nell’anno in corso.
L’archiviazione dei dati secondo parametri omogenei è la base per operare un
fattivo riscontro delle realtà territoriali, dei diversi bisogni e necessità.
La scheda è assai dettagliata e distingue per ogni istanza alcune macro categorie
suddivise a loro volta in sotto campi.
A titolo di esempio si riportano le principali categorizzazioni:
Settore 1 – (sanità – assistenza sociale – lavoro e previdenza )
Settore 2 (territorio - edilizia)
Settore 3 (tributi e sanzioni amministrative)
Settore 4 (commercio e attività produttive)
Settore 5 (servizi di comuni e province)
Settore 6 (servizi pubblici)
Settore 7 (affari istituzionali)
Queste categorie sono a loro volta distinte in settori specifici.
Per ogni istanza viene inserito:
il nome ed il cognome del Difensore Civico che ha compilato la scheda
l’Ente (che può essere Comune, Provincia, Comunità Montana)
il numero della pratica
data di apertura e chiusura della pratica
tempo di completamento; questo campo viene immesso automaticamente
in base ai dati inseriti di cui sopra
24
oggetto; specificazione della problematica affrontata
luogo dell’intervento; viene indicato il luogo dove è accaduto il fatto
indipendentemente dalla località di residenza del cittadino e dalla sede
degli uffici competenti
attività; sono consentite selezioni multiple fra quelle indicate
modalità di presentazione dell’istanza; è il primo contatto in assoluto ed è
un’informazione utilizzata a fini statistici (es. telefonici, in sede, per
fax…)
esito istanza
settore di intervento, all’interno di uno stesso settore sono consentite
selezioni multiple
Il progetto elaborato si propone di creare un modello unitario di rilevazione
dell’esito degli interventi attuati dai Difensori Civici di tutta la regione. Dalla
compilazione della “scheda esiti” si ricava non solo la quantità delle pratiche che i
cittadini inoltrano al Difensore Civico ma anche la qualità delle risposte fornite
dallo stesso. In questo modo è possibile monitorare i casi risolti con soddisfazione
del cittadino, i tempi necessari per la chiusura della pratica, gli interventi posti in
essere, i settori cui si riferiscono.
L’obiettivo è quello di potenziare l’istituto della difesa civica anche attraverso il
monitoraggio delle istanze pervenute, promuovere una maggiore uniformità dei
criteri di classificazione consentendo in questo modo dati significativi e
confrontabili.
L’ufficio ha provveduto all’inserimento dei dati e le schede sono pubblicate al
seguente indirizzo: http://www.difensorecivico.toscana.it, qui si trovano le
pratiche aperte e concluse nel 2006; c’è da puntualizzare però che l’ufficio
provvedeva già ad una catalogazione degli interventi in sede locale costituendo
una banca dati che rappresenta la sintesi reale del trattamento delle istanze dei
cittadini del nostro Comune.
In sede di Conferenza permanente dei Difensori Civici sono stati approfonditi vari
temi fornendo direttive unitarie, ad es. per quanto riguarda:
Bozza di regolamenti tipo sulle funzioni ed i compiti dei Difensori Civici
locali
25
Controlli sostitutivi; commissari ad acta, procedura di competenza del
Difensore Civico
Procedimento amministrativo e accesso agli atti; cosa può fare il Difensore
Civico
Regolamenti Comunali sulla T.I.A.
Il Difensore Civico Regionale ha promosso il Convegno internazionale “La
Difesa Civica in Italia e in Europa” che si è svolto il 16 ottobre 2006
all’Auditorium del Consiglio Regionale con la partecipazione del Mediatore
europeo Nikiforos Diamandourus, il sottosegretario per le riforme e l’innovazione
Beatrice Magnolfi e di numerosi altri rappresentanti del mondo istituzionale a
livello nazionale ed europeo che hanno messo a confronto le loro diverse
esperienze. Si è trattata di una proficua giornata di dibattito e studio, cui ha
partecipato la Difesa Civica del Comune di Livorno, nel corso della quale è stata
presentata ufficialmente la proposta di legge (già approvata dalla Conferenza
nazionale dei Difensori Civici delle regioni e province autonome) per l’istituzione
del Difensore Civico nazionale e per una disciplina organica della Difesa Civica.
Dire & Fare
La Difesa Civica ha partecipato alla manifestazione di quest’anno dedicata a
“Sovranità popolare, democrazia partecipativa, sussidarietà” che si è svolta a
Carrara Fiere nei giorni 15-18 novembre con la presenza allo stand del Comune
con un proprio spazio espositivo. In tale occasione si è svolto un incontro dei
Difensori Civici della Provincia di Livorno con il coordinamento della Difensore
Civica del Comune di Livorno nel corso del quale sono state verificate azioni e
programmati interventi comuni per il 2007.
La Difensore ha partecipato al seminario “La difesa civica in Italia e in Toscana”
con un proprio intervento in cui ha comunicato alle istituzioni presenti le
esperienze relative alla sua attività.
26
L’associazionismo
La Difensore Civica nominata Difensore Civico del Comune di Collesalvetti nel
2006, ha partecipato il 14 dicembre al convegno svoltosi a Collesalvetti sulla
Partecipazione con un proprio intervento7. In tale occasione tra l’altro ha
evidenziato l’importanza dell’ascolto nell’approccio alle problematiche dei
cittadini: “Imparare cioè ad ascoltare il punto di vista dell’altro e trarne le
conseguenze in favore dell’intera collettività.”, valorizzando anche il contributo
dei non esperti, questo è il metodo con cui costruire una rete di collaborazione
per la risoluzione dei problemi
Il 15 dicembre 2006 si è svolto nell’aula consiliare un incontro della Difensore
Civica con le associazioni di volontariato e di tutela dei diritti di cittadinanza.
Sono intervenuti oltre alla Difensore Civica8, gli Assessori Lessi, Chirchietti,
Baldi, la Vice Sindaco, la Presidente della Consulta stranieri, il Presidente della
Commissione Mista Conciliativa dr. Cindolo, i rappresentanti delle associazioni,
consiglieri com.li, che hanno relazionato su aspetti afferenti le problematiche
dell’associazionismo, del volontariato, della partecipazione. In questa occasione è
stato presentato il depliant informativo multilingue della difesa civica.
Commissione Mista Conciliativa
In base all’art. 12 commi 2 e 3 del Regolamento di tutela dell’utenza USL,
approvato con determinazione del Direttore Generale n. 570 del 18 agosto 2005 al
Difensore Civico compete la designazione del Presidente e relativo supplente
della Commissione Mista Conciliativa (d’ora in poi indicata CMC) di Livorno.
Con proprio provvedimento n. 24882 del 22 marzo 2006 la Difensore Civica ha
provveduto a nominare quale Presidente della CMC il dr. Arturo Cindolo,
magistrato a riposo dal 2004 con qualifica di magistrato di cassazione, in ragione
della sua trascorsa pluriennale esperienza giudiziaria che garantisce l’applicazione
7
8
in allegato l’intervento n. 6
in allegato l’intervento n. 7
27
corretta di normative anche regolamentari interne e della sua ampia conoscenza
nell’ambito della tutela dei diritti sociali. L’avv. Luciana Pannocchia è stata
designata quale supplente della CMC. Il 19 maggio 2006 il Direttore Generale
della USL 6 ha provveduto alla nomina dei designati.
La CMC svolge un ruolo importante e necessario per la tutela dei diritti dei
cittadini all’interno della struttura sanitaria; essa è stata prevista da una delibera
regionale del ’95 ed il suo compito è quello di fornire risposte concrete e rapide
alle criticità che possono verificarsi in ospedale.
La Difesa Civica ha instaurato un rapporto assai soddisfacente con gli organismi
dell’USL 6 deputati alle relazioni con il cittadino (URP – CMC) cui vari casi sono
stati trasmessi per competenza pur continuando ad essere seguiti anche dal nostro
ufficio in un rapporto di collaborazione.
Il Consiglio dei ragazzi
Dal gennaio 2006 si sono succeduti incontri per la valorizzazione di questo
importante istituto di democrazia. L’obiettivo della Difensore Civica è favorire la
diffusione del Consiglio dei ragazzi, attualmente esistente e operante nella
Circoscrizione 5, anche negli altri territori circoscrizionali. Con la consapevolezza
che il buon cittadino non si crea dal nulla ma anzi si costruisce nel tempo
attraverso l’esercizio concreto delle regole di convivenza democratica in modo
che esse vengano compiutamente assimilate e pratica di vita, è stato intrapreso
con il “Consiglio dei ragazzi” della circoscrizione 5 un percorso di valorizzazione
degli strumenti partecipativi in età scolare. La convinzione è che “la vera
prevenzione rispetto ai vari abusi, al disadattamento, alle condotte irregolari si
attua proprio attraverso questo approccio libero e teso a far crescere tutti come
persone”9.
Il 26 gennaio 2006 c’è stato un incontro tra Difensore Civica, Ass. Chirchietti,
Ass. Roncaglia, con la definizione di una proposta di lavoro condivisa sugli
9
A. Mesticò Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni della Toscana, in “Il
giovane cittadino e la legge”, Comune di Firenze, Firenze, dicembre 2001
28
aspetti relativi alla educazione alla legalità dei ragazzi iscritti nel primo ciclo –
dagli 8 ai 13 anni circa.
Il 24 maggio 2006 la Difensore Civica ha incontrato il Consiglio dei ragazzi
presso la Circoscrizione n. 5 . La Difensore Civica ha illustrato le competenze del
suo ufficio e la sua intenzione di attivare un percorso di collaborazione, i ragazzi
hanno posto all’attenzione le seguenti richieste che a loro avviso rivestono
carattere di priorità:
più palestre nei complessi scolastici
più biblioteche per i ragazzi, teatri e cinema di quartiere
abbattimento di barriere architettoniche nelle strutture scolastiche
più zone a verde attrezzate con panchine per gli anziani
ampliamento della rete di Autobus, che preveda percorsi in zone
attualmente non coperte dal servizio
E’ stato concordato con il Presidente della Circoscrizione 5 l’avvio di un percorso
comune di educazione alla legalità.
A chiusura dell’anno scolastico con nota del 25 maggio, il Presidente ha dato
notizia alle scuole del primo ciclo della Circoscrizione 5 del progetto,10 da
realizzarsi nel 2007, che avrà come protagonisti i ragazzi e la Difesa Civica in
quanto istituto di dialogo e comunicazione tra cittadini e amministrazione.
Successivamente la Difensore Civica ha partecipato agli incontri previsti nella
manifestazione “Settembre pedagogico” dell’Anci ; 5 conferenze di area cui sono
stati coinvolti vari soggetti (Circoscrizioni, Assessori, mondo associativo che
opera sul territorio), per assicurare un incontro tra bisogni e offerta formativa, e
che hanno affrontato oltre a questioni tecniche di programmazione educativa
10
Descrizione di massima dell’intervento: si tratta di un progetto che persegue l’obiettivo di
educazione alla legalità nei ragazzi della fascia superiore del primo ciclo dell’ordinamento sc.
attraverso un percorso articolato che trova nel ruolo del Difensore Civico il coordinamento; il
percorso si snoda attraverso un ciclo di incontri che partendo dal tema generale affrontano
aspetti più precisi – attraverso momenti di lezione diretta e di discussione in modo da favorire
l’instaurarsi di un processo interattivo -, in particolare: a) educazione alla convivenza
democratica (a1. bambini e adolescenti di origine straniera, a.2 cittadinanza attiva e
mediazione dei conflitti), b) legalità e minori (diritti/doveri), c) diritti diversamente abili e
strutturazione ambienti, d) minori e comunicazione (d1. codici di autoregolamentazione
minori – tv/minori – internet, d2. consigli di sicurezza su web); come fase finale è previsto –
si auspica - l’emergere di un ruolo attivo e propositivo nei ragazzi attraverso anche l’utilizzo
della posta e. e la pubblicazione di interventi su pagine del sito della difesa civica.
29
anche altri aspetti più generali e affini alle competenze della difesa civica, relativi
per l’appunto alla sfera dei diritti, alla legalità.
Le modifiche statutarie e regolamentari
La Difensore Civica ha proposto alcune modifiche allo Statuto e al Regolamento
del Difensore Civico e Collegio di Garanzia. Per le prime è già stata sentita in 1^
commissione consiliare; attualmente la fase di modifica dello Statuto è ancora in
corso.
Modifiche allo Statuto
Ambito Organi di Garanzia
Art. 62 – Difensore Civico co.2 “…dura in carica 4 anni” (oppure art. 56 Statuto Toscana: dura in carica 6
anni e non è rieleggibile)
Art. 63 – Elezione co. 1 “…1. Il difensore civico è eletto dal consiglio comunale/provinciale con
voto segreto e a maggioranza dei 2/3 dei componenti il consiglio
comunale/provinciale. Se nessun candidato raggiunge la maggioranza richiesta
si procede nella seduta successiva ad una ulteriore votazione con le stesse
modalità previste per la prima.
Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in
distinta e successiva seduta, risultando eletto il candidato che raggiunga la
maggioranza assoluta dei componenti il consiglio comunale o in caso di parità
il più anziano di età ”
Art. 66 – Funzioni di tutela Co. 1 – “A richiesta dei soggetti portatori di un interesse - … - e d’ufficio,”
Art. 67 – Collegio di Garanzia Co. 1 – Anziché “quale organismo di verifica referendaria”, “quale garante del
rispetto dello Statuto e organismo di conciliazione e di giustizia”
Modifiche al Regolamento del Difensore Civico e Collegio di Garanzia
Art. 2 – Elezione –
Co. 2 e co. 3 – “Se nessun candidato raggiunge la maggioranza richiesta si
procede nella seduta successiva ad una ulteriore votazione con le stesse
modalità previste per la prima.
30
Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in
distinta e successiva seduta, risultando eletto il candidato che raggiunga la
maggioranza assoluta dei componenti il consiglio comunale o in caso di parità
il più anziano di età”
Art. 5 – Durata in carica e rieleggibilità –
Co. 1 – “…dura in carica 4 anni” (oppure art. 56 Statuto Toscana: dura in carica
6 anni e non è rieleggibile), e modificare “determina per il triennio…”
Art. 6 – Indennità di funzione –
Co. 1 – “Indennità ordinaria corrisposta agli Assessori in carica “e comunque non
potrà essere inferiore al 70% della medesima”
Art. 8 – Ambito di Attività
Co. 1 – “Il Difensore civico esercita le sue funzioni nei confronti del Comune,
degli organismi ed enti dipendenti e dei soggetti pubblici e privati gestori di
servizi pubblici comunali, delle società controllate o partecipate dal comune”.
Co. 2 – aggiungere: “dandone comunicazione al titolare dell’amministrazione
interessata nonché all’istante”.
Art. 11 - Attivazione intervento Difensore Civico
Co. 1 – Anziché “L’intervento del D.C. può essere richiesto da…”, “Il difensore
Civico interviene d’ufficio o su istanza di…”
Co. 3 – eliminare “qualificato”
Co. 4 – eliminare “facendola sottoscrivere all’interessato”
Co. 5 – eliminare “lett.b) e dopo lett. c) inserire: “La proposizione di ricorsi
giurisdizionali o amministrativi non esclude né limita la facoltà di presentare
istanza al difensore civico”
Co. 8 – eliminare: “provvede in via preliminare ad acquisire il consenso
dell’amministrazione sull’attivazione della procedura relative, formulando
espresso richiesta al Sindaco” e sostituire con: “e nelle fattispecie disciplinate
dall’art. 11 della legge 241/90 provvede a sottoporre la questione all’esame
del Collegio di Garanzia”
Co. 9 – eliminare
Art. 12 – Facoltà di accesso agli atti e alle informazioni
Co. 2 – Anziché “entro 20 gg.”, “entro 10 gg. o entro il diverso termine stabilito
dal D.C. in relazione alla complessità della materia”
Co. 3 – Anziché 20 gg. “10 gg.”
Art. 13 – Esercizio delle funzioni
Co. 3 – eliminare u. capoverso
Art. 18 – Relazioni con il C.C.
Co.1 – Anziché “entro il mese di gennaio…”, “entro il mese di febbraio…”
Art. 25 – Elezione: deliberazione
Modificare adeguandolo alle modifiche dell’art. 2
31
Art. 26 – Funzioni
Aggiungere: “- interviene su richiesta del Difensore Civico nei casi in cui atti
normativi dell’Amministrazione siano ritenuti lesivi dello Statuto Comunale”
Art. 30 – Norme transitorie e finali –
Modificare di conseguenza
32
ALLEGATI
N. 1 Comunicato 31/07/06 delle Associazioni dei Consumatori e Difensore Civica
su servizio idrico
n.1 BIS Documento della Conferenza Permanente dei Difensori Civici
sulla gestione del servizio idrico integrato
N.2 Informativa figlio nascituro
N.3 Cartolina informativa difesa civica
N. 4 Relazione Convegno Castello Pasquini del prof. A. Celotto
N. 5 Relazione Convegno Castello Pasquini dell’avv. D.Borgonovo Re
N. 6 Intervento della Difensore Civica al Convegno sulla Partecipazione –
Collesalvetti
N. 7 Intervento della Difensore Civica all’incontro con le associazioni nell’aula
consiliare del Palazzo Civico - Livorno
33
INDICE
INTRODUZIONE............................................................................................... 1
La Partecipazione e la Semplificazione .......................................................... 1
La Partecipazione ........................................................................................... 1
La Semplificazione .......................................................................................... 5
LE ISTANZE DI CITTADINI ..................................................................................... 8
Chiarezza e cortesia........................................................................................ 8
Informazione e trasparenza ............................................................................ 8
Riservatezza .................................................................................................... 9
Consulenza ...................................................................................................... 9
Protocollo di intervento per la trattazione delle istanze................................. 9
Dati statistici ................................................................................................. 10
Tabella n.1................................................................................................. 12
Tabella n. 2................................................................................................ 12
Tabella n. 3................................................................................................ 13
Settori di intervento – Pratiche 2006......................................................... 13
Istanze istruite – Istanze concluse ............................................................. 14
CASISTICA .......................................................................................................... 15
Rete fognaria................................................................................................. 15
Acquisizione al patrimonio comunale – strade............................................. 15
Inquinamento elettromagnetico e acustico ................................................... 16
Abbattimento barriere architettoniche.......................................................... 16
Gestione servizi pubblici ............................................................................... 17
I mercati di piazza XX Settembre e di piazza Garibaldi ............................... 17
AMMINISTRATORE DI SOSTEGNO........................................................................ 19
CAMPAGNA DI INFORMAZIONE - PUBBLICIZZAZIONE DEGLI INTERVENTI ........... 21
Il nuovo logo della difesa civica ................................................................... 21
Depliant “figlio nascituro”........................................................................... 22
Depliant multilingue ..................................................................................... 22
Depliant in braille ......................................................................................... 23
LA RETE DELLA DIFESA CIVICA .......................................................................... 23
Convegno “La Difesa Civica locale – esperienze a confronto”................... 23
La rete della difesa civica della Toscana...................................................... 23
DIRE & FARE ..................................................................................................... 26
L’ASSOCIAZIONISMO .......................................................................................... 27
COMMISSIONE MISTA CONCILIATIVA................................................................. 27
IL CONSIGLIO DEI RAGAZZI ................................................................................ 28
LE MODIFICHE STATUTARIE E REGOLAMENTARI ................................................. 30
Modifiche allo Statuto ................................................................................... 30
ALLEGATI ....................................................................................................... 33
34
ALL. N. 1
COMUNICATO INCONTRO CON ASSOCIAZIONI DEL CONSUMATORI DEL 13 LUGLIO 2006
O.d.G. – Disamina del Rapporto conclusivo del gruppo di lavoro costituito in seno alla Conferenza
permanente dei Difensori Civici per l’esame dei regolamenti di servizio, distribuzione e fornitura di
acqua potabile nelle varie AATO.
La Difensore Civica informa i presenti di aver provveduto a porre a confronto il documento del
gruppo di lavoro della difesa civica regionale sul servizio idrico con la carta dei servizi della nostra
zona.
L’ufficio difesa civica ha rilevato che la carta dei servizi ASA è in linea con quanto rilevato dalla
difesa civica regionale in materia a parte alcuni punti tra cui la non indicazione nella fattura della
regolarità dei pagamenti effettuati fino al momento di emissione della fattura ed indicazione di un
termine breve (1 anno) di prescrizione per richiedere pagamenti dovuti ma non richiesti.
La Federconsumatori rileva che al momento della elaborazione della Carta dei servizi in merito alla
gestione dei reclami era stato richiesto l’inserimento della procedura di conciliazione che oggi,
probabilmente, con maggior successo, potrebbe essere rilanciata.
La lega Consumatori ACLI ritiene inoltre necessario introdurre la restituzione automatica di quanto
versato in più in caso di errori da parte dell’ASA.
Le Associazioni dei Consumatori informano la Difensore Civica della approvazione del
regolamento attuativo tariffe idriche per utenze deboli da parte dell’ATO e in vigore dall’1/01/2006.
La riunione si conclude con un giudizio sostanzialmente positivo sulla Carta del servizio idrico
ASA pur rilevando che in alcuni casi questa non viene applicata o applicata con difficoltà. La
stessa Difensore Civica non ha ricevuto risposta alla richiesta delle analisi sull’acqua di Livorno pur
in presenza di una clausola della carta che prevede il diritto del cittadino a conoscere i dati
sull’acqua potabile della propria città; la mancata o ritardata risposta prevede anche una sanzione
economica per l’ASA1.
Si auspica, inoltre, una maggiore pubblicità della Carta per far conoscere ai cittadini i loro diritti in
merito.
La Difensore Civica
Avv. Gisella Seghettini
1
Il rapporto relativo alla qualità dell’acqua è stato successivamente inviato dall’ASA il 21 settembre 2006
Comune Livorno Palazzo Vecchio piazza Civica 1
stanza 123 e 128 Telefono 0586 820116 Fax 0586 820149
[email protected]
http://www.comune.livorno.it/difesa_civica/sito/home.htm
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Il DIFENSORE
CIVICO'
DEilA TOSCANA
LA CONFERENZA PERlVlANENTEDEI DIFENSORI CNICI
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'Vista la legge :0.,36/94 >.'Disposizioni in materia di risOIse id..riçh~" e .l9..l.I. 81/9~ qhe prevede le .
norme di attuazione;'
-
.
Considerato che, ai sensi dell'art.8 della L36/94, l'organizzazione teITitoriale del servizio idrico
. integrato viene fatta sulla base di ambiti teITitorialiottimali,. di seguito denominati ATO, delineati in
base a criteri neIl' articolo stesso $pecificati;
.
Presò atto che, in atttlazionedei!?ùdeietti criten, l'art.2 della 1.r.81/95 prevede, all'interno della
R~gione Toscana, la delineazione di IJ..6ATO;
Considerato che ai sensi.dell'art.9 COII1J:Ila
3 della 1.36/94 e degli am. 4, 5, 6, 7 della LI. 81/95 viene
costituito fra gli Enti Lòcali facenti parte di ciascun ambito teITitoriale :m consorzio .denominato
. Autorità di ambito, di seguito deno:rni,pat()
AATp, con la. funzione specifièà-'c(prograillmaziohe,
organiZzazione' 'è contròllo sulla attività di gestione del.servizio icb;ico integrato con. espressa
esclusione delle attività inerenti la gestione stessa;
./'
Preso atto. che le varie AAIO haIJilo affidato la gestione del servizio idricointegrato ad un unico
soggetto 'GestGre ln base alla convenzione prevista nell'art. 11 della L36/94; e dell'art.9 della
LI. 81/95;
.
.'
.;
~
.
.
Considerato che i vari soggetti Gestori hanno ,defmito i loro rapporti con l'utenza attraverso la
redazione, di concerto CQnle AATO, di'una Carta del servizio idrico integrato e di un Regolamento
.
.
de.lserviz:i?di distribuzione e fQrnitura di acqua potabile; . .'
Considerato, altresÌ, che l'art.8 comma3 lett.c.della 1.r.81/95prevede, tra le funzioni di controllo
che la:'Regione TQscana deve effettuare, anche quella specifica di comparare le prestazioni del'
Gestori nei vari ATO per q~anto concerne.i livelli qD:antitativie qualitativi dei servizi, il costo dei
servizie la spe~aper investimenti;
.
'.
'
'Visto il D.Lgs. 6-9.;.2005n. 206, rubricato Codice del consUmo, e in particolare l'art.2, comma 2,
leti.g),: che prevede quale fondamentale diritto del consumatore l'erogazione di servizi pubblici
secondo standard di q:qalità e di efficienza;
: .
Atteso che i Difensori civici tocali, dai quesiti loro sottoposti dagli utenti, hanno potuto rilevaTe nei
var:il3-",e~olamenti
discipline <iiverseper situazionianaloghe;
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.
Ritenuto, pertanto, opportuno costituireall'intemo
della Conferenza un' Gruppo di lavoro che
valutasse alcune tra le differenZe più significative presenti nei vari Regolamenti al :fuie di proporre.
modifiche ed intèg:razioni in quelli che prevedevano disposizioni meno favorevoli per l'utenza;
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Considerato che il Gruppo di lavoro ha portato a termine i suoi lavori che vengono espressi nei vari
p1llltiindicati nella parte dispositiva della presente risoluzione;
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SOTTOPO:NE ALL'ATTENZIONE.
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della'Regione Toscana, delle varie AATO, dei Soggetti Gestori .e dei Comuni i principi
elencati,alcuni dei quali già previsti, da estendersia tutte le Cartedi servizie/o Regolamenti:
.
1) Regime delle perdite occulte.
.
Obbligo da p3.J.--te
del Gestore di comunicare all'ute:rlte, a seguito di lettura effettiva
del contatore che rileva un consUIÌlo anomalo, di accertare l'esistenza di una
'eventuale perdita occùIta e questo deve avvenire entro 30 giorni dall'avvenuta lettura
effettiva;
.
".
.
Sussistenza di Una ragionevole certezza .che la comunicazione sia stata ricevuta
.
.
.
dall"utente;
.Applicazioneçii
tariffa bas~ per i consumi calcolati entro il trentesiIDo giorno, $enza
calcolare i successivi, qualora il Gestore venga. . meno al suo. obbligo di.
comUnicazione del C011S1llJ10
eçcessivo;
.
.
.
.
.
.
Eliminazione di qualsiasi soglia di consumo per imputare il consumo in eccesso a
perdita ed affermazione del principio secondo cui se ci sono perdit~ non dOVlitea
negligeriza dell':u.tent6queste devono tutte essere ric.ondottealla tariffa base;
. .
La perdita viene riconosciuta ogni volta che si'verifica;
.
.'
'L'inizio
della perdita, qualora non determinabiIe
altrimenti., non può andare oltre
l'ultima lettura effettiva fatta daI gestore;
"""
.
Promozione di. forme di assicurazion,e idonee a copertura del rischio della perdita
occulta~
.
\
.
Attivazione di continue caIIlpa~e informative relativamente all'autocontrollo
periodico dei consumi, :q.onchéai servizi di telel'ettura;
2) Regime di solidarietà nel pagamento di fatture con unico contatore all'interno di unità
. immobiliari composte da più appartamep.ti:
Previsione di meccani~mi" quiili ad esempio il reçuperocréditi, da applicarsi nei
confronti di tutti 'debitori solidali, s,?nza, tuttavia, mai giungere alI.'interruZione del
.
servizio;
..
.
Promozione ~d incen,tivazione
dell'utenza singolà;
.
3) Regime delle agevolaZioni tariffarie per utenze deboli:
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Previsione di agevolazioni tariffarie per utenti che versano in disagiat~ condizioni
economiche o in precarie condizioni mediche, specificate sulla base di un indicatore
.
.
.
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Previsione dell' esenziqne da quote fisse nella bolletta. per famiglie composte da
ultrasessantacinquenni con invalidità superiore al 66% e sulla base di un indicatore
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cf
Il DIFENSORE
CIVICO
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DELLA
TOSCAt'TA
Previsi<?ne di uit sistema tarillario che. introduca il parametro delnum~ro dei
componenti ilnucleò .familiare tra le variabili. che influiscQno sul criterio di
dete:o:nillazionedella tariffa;
,
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...
-" _. 8'- 'Pagamento a domicilio della- boll~tia senz~ spese aggiuntiveper
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utenti
4) .Regime
.
.
.
'
delle letture effettive:
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Obbligo da parte ,dell'Azienda di effettuare almeno. 3 letture effettive dm-ailìeraTInO;
'Previsione di un indennizzo automatico a favore. dell'utente n~l caso di mancato.
ad~rnpirriento del suddetto obbligo da parte delI' Aziensla, 'da quantificarsi in ,modo
forfetario (es. 15 €) per ogni lettura dovuta e non eseguita;
Applicazione 'dello scaglione di tariffa non superiore rispetto al consumo' IJ;1edioq,el
.
periodo;
:.
particol<ID-tip6logie di
'.
.'
'.
'
Obbligo da parte delI'azienda, di rateizzare il ,pagamento; senza interessi ]JJ.oratori,
. qualora 'ci sia ritardo nella realizzaziqi1e delle letture effettive.'
.
5) Regime della gestipne dei reclami:
.Forme
di indennizzo in caso. di mancata risposta nei t~rmiTli previsti dei reclami
presentati dagli utenti;
Previsione di una Commissione mista conciliativa a cui rivolgersi se la psposta fornita
.'
.
direttani~nte dal G~store npn è soddisfacente "'o di altr;;eforme di conCiliazione ( es.
camera di COIIimerclO
);
-
,
..
Indicazione, nella risposta al ,reclamo, di un Responsabile
del Gestore cui rivolgersi per'
informazioni e ç4iarimenti, nonché dei soggetti cUi è possibile rivolgersi in caso di
risposte non soddisfacenti;
ti
..
.
.
.
.
Termine per la presentazione del rep~amo da parte dell'utente
data di scadeiLz?-della fattura;
di almeno 30 giorni daija
'.
TemPi di risposta obbligatori 20/30 giOr;rlldi palendario
.Qbbligo di risposta da pa..rtedel Gestore a richieste di qualsiasi natu,ra provenienti dal.
~~re~~
..
.
.
Sospensione del termine di scadenza del pagamen,to delle fatture fino alla risposta
dell'Ente gestore al Difensore civico cui il cittadino si è rivolto;
.Eliminazione dal Regolamento della previsione secondo 'cui l'indennizzo non spetta in
caso di non regol?ri pagmp.enti con conseguente appliçazione dell'istituto della
compensazione;
.
.
.
.
'.
.Obbligo
di inviare periodicamente il registro
dei recl~
.
.
;j (comprensivi ,delle quantità,
tipologie e seguito dato ad essi J;-suddivisi per singoli c;on}uni, alle AATO per finalità di
controlIo;
Trasmissione da parte delle AATO al Difensore civico regionale 'del suddetto registro
.
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per effettuare
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analisi comparative."
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Il DIFENSORE
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CIVICO'
DELLA TOSCANA
6) Regime di prescrittibilità di pagamenti dovuti ma richiesti dopo molto tempo:
. Indicazione :rieDefatture della regolarità dei pagamenti. effettuati fino a quel momento
ed indicazione di un termine (1 anno) di prescrizione per richiedere pagamenti all'epoca.
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7)
.. dovuti
ma' non
richiesti;
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.
Punto di consegna:
.
individuazione del pUnto di consegna unicamente con riferim~nto al contatore (generale o
divisionale), sollevando in ogni caso l'utente dalla responsabilità della manutenzione delle'
tub"atuTenel tratto successivo al contatore.
.
.
8) Rimborso crediti:
Facoltà dell'utente di avere, invece della èompensazione dei. crediti nelel fatture
successive, un rimborso entro 30 giorni dalla richiesta. .
RlTIENE NECE~SARlO
che l'adegu:q.mentodei Regolamenti nei termini sopra espos.tisia adottato entro un termine certo. .
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Riconoscimento
del figlio naturale
Il riconoscimento di figlio naturale (nato tra persone non coniugate tra loro) consiste
nell'atto formale mediante il quale il dichiarante attesta di essere genitore del proprio figlio.
Detto riconoscimento può essere fatto davanti all'Ufficialedello Stato Civileda entrambi o
uno solo dei genitori, previo consenso del genitore che può averlo riconosciuto per primo.
Può essere fatto da genitori che abbiano compiuto ilsedicesimo anno di età.
Nel caso di genitori non coniugati un cenno particolare merita la possibilità di effettuare il
riconoscimento del figlio nascituro davanti all'Ufficialedello Stato Civilecon certificazione
del medico dell'ASLche attesta lo stato di gravidanza. Esso può essere fatto dal padre
contestualmente a quello della gestante o dopo il riconoscimento di quest'ultima e la
prestazione del suo consenso.
Ufficio competente
Ufficiodi Stato Civile,
ComunePalazzoNuovo1°piano
Procedimento ed eventuali scadenze
Orario
ore 9.00-13.00 dal lunedìal venerdì;
ancheore 15.30-17.30il martedìe il giovedì
Normativa di riferimento
Chi può accedere al servizio
I genitori naturali aventi titolo al
riconoscimento, che abbiano compiuto 16 anni.
Modalità della richiesta
Dichiarazione dell'interessato da effettuarsi
presso l'ufficio addetto.
Documentazione da presentare
Documento di riconoscimento e certificato
medico attestante la gravidanza.
Gli altri documenti necessarivengono richiesti
direttamente dall'ufficio.
L'atto viene formato previa acquisizione
d'ufficio dei documenti necessari.
D.P.R.03.11.2000 n. 396 - Regolamento per la
revisione e la semplificazione dell'Ordinamento
dello Stato Civile, arto 44
Codice Civile
arto250 e segg.
Per ulteriori informazioni
.
Ufficio di Stato Civile del Comune di Livorno
tel. 0586 820.406
.
Ufficio Difesa Civica del Comune di Livorno
te!. 0586 820.116
.
.
ClAF (Centro Infanzia Adolescenza e Famiglia)
del Comune di Livorno, te!. 0586 264.111
www.comune.livorno.it
A cura della Difesa Civica del Comune di Livorno
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Comune di Livorno
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tutti
una
La Difesa Civica del Comune di Livorno
I cittadini possono rivolgersi alla Difesa Civica per
Segnalare
Proporre
illegittimità, negligenze, disfunzioni, ritardi, omissioni
nell'azione amministrativa del Comune
soluzioni per il miglior andamento
del Comune
Ufficio Difesa Civica
Piazza del Municipio 1,57123 Livorno
Palazzo Vecchio - 10 Piano, Stanza 123
Te!. 0586 820116 - Fax 0586 820149
e-mail: [email protected]
da Lunedì a Venerdì ore 9.00-13.00
.
Martedì e Giovedì anche 15.30-17.30
http://www.tomune.livorno.it
All. N. 4
La Difesa Civica locale: esperienze a confronto
24 marzo 2006 Castiglioncello
Alfonso Celotto
(Ordinario di Diritto costituzionale - Università degli studi di Roma tre)
La difesa civica “multilivello”
L’Ombudsman (etimologicamente: colui che è legittimato ad agire
per altri) nasce in Svezia all’inizio del XIX secolo. La Costituzione svedese
del 1809 lo configura come “commissario del Parlamento”, che ha la
funzione di supervisionare l’attività dei funzionari ed, in generale, della
Pubblica Amministrazione.
A questa tipologia classica di Difensore civico si affianca più di
recente (a partire dalla seconda metà del XX secolo), secondo il modello
britannico e francese, la figura del “mediatore amministrativo”, nominato dal
governo per migliorare le relazioni fra l’Amministrazione e i cittadini.
Sulla base di queste due tipologie, un organo di tutela dei cittadini nei
rapporti con la pubblica amministrazione ha trovato ampia diffusione nel
mondo, essendo previsto ormai in più di 110 Stati (generalmente con
copertura costituzionale), anche se con funzioni spesso differenti, come
emerge dalla molteplicità di “nomen juris” che può assumere (Mediatore,
Difensore civico, Difensore del popolo, Protettore dei cittadini, Avvocato del
popolo).
L’opportunità di istituire un organo di questo genere ha trovato un
riconoscimento internazionale nella raccomandazione n. 757 del 29 gennaio
1975 del Consiglio d’Europa, di invito agli Stati a studiare la possibilità di
assegnare a determinati organi, tanto a livello nazionale che regionale o
locale, funzioni analoghe a quelle esercitate dagli Ombudsman o dai
Mediatori già esistenti. Ad essa ha fatto riscontro anche l’istituzione del
1
Mediatore europeo, introdotto dal Trattato di Maastricht del 1992 (ma v.
ance art. 43 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).
Malgrado in Italia manchi un difensore civico nazionale - per quanto
risalenti siano le sollecitazioni della dottrina (basti ricordare il volume curato
da Costantino Mortati nel 1974) - il nostro ordinamento conosce esperienze
significative di difesa civica, sviluppatasi a livello regionale, fin dai primi
statuti delle regioni ordinarie (cfr. Toscana, Liguria, Lazio), e poi a livello
comunale e provinciale (art. 8 l. n. 142 del 1990, ora art. 11 D.lgs. n. 267 del
2000).
Ne esce fuori un immagine eterogenea della difesa civica, variamente
regolata da leggi dello Stato, Statuti regionali, provinciali e comunali, leggi
regionali, regolamenti provinciali e comunali e ancor più variamente
applicata, spesso facendo leva sulla buona volontà dei singoli.
In quest’ottica, possiamo ritenere che in Italia operi una Difesa civica
“multilivello”, nel senso che difensori comunali, provinciali, regionali e
mediatore europeo si congiungono e si sovrappongono per tutelare al meglio
i cittadini.
Tuttavia, il quadro che ne emerge è disorganico, come icasticamente,
rilevato “a macchia di leopardo”.
L’esigenza di ridisciplinare l’intera materia e, soprattutto, di colmare
la lacuna rappresentata dalla impossibilità di utilizzare gli strumenti della
difesa civica rispetto agli organi dell’Amministrazione statale, è stata molto
sentita nel corso della XIII legislatura. I numerosi d.d.l. presentati sul punto
hanno portato alla creazione di un Comitato ristretto in senso alla
Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati: si è così
arrivati ad Testo Unificato (Atti Camera n. 619 ed abbinati), che tuttavia non
è giunto alla approvazione finale.
Eppure proprio in quegli stessi mesi proprio ai Difensori civici veniva
attribuita una importantissima competenza riguardo all’esercizio del diritto di
accesso ai documenti amministrativi, con la modifica dell’art. 25 della l. n.
2
241 del 1990, operata dalla l. n. 340 del 2000, (prevedendo una forma
semplificata di ricorso al “Difensore civico competente” avverso i dinieghi di
accesso).
Il paradosso di questa legge consiste nel fatto che è risultato assai
difficoltoso applicare questa nuova e significativa competenza proprio per la
struttura “a macchia di leopardo” dei Difensori: si sono avute notevoli
difficoltà nell’individuazione del Difensore caso per caso competente, sia per
sovrapposizioni fra i livelli di competenza dei difensori degli enti territoriali,
sia per la mancanza di un Difensore nazionale, competente rispetto alle
Amministrazioni statali (tipicamente “all’italiana” il tentativo di estendere
interpretativamente la competenza dei difensori civici regionali in ordine agli
atti di competenza delle Amministrazioni periferiche dello stato; il problema
è stato poi “risolto” con la creazione della Commissione per l'accesso nella
modifica alla l. n. 241 del 2005!)
Tuttavia, non sembra che si possano risolvere le lacune e le aporie a
cui porta la incompleta e parziale attivazione nel nostro ordinamento degli
istituti e degli organi della Difesa civica mediante la creazione di nuovi
organismi o di Difensori civici di settore. Preoccupa anzi la tendenza invalsa
in questa legislatura: dal 2001 in avanti è stato presentato soltanto 1 PDL per
l’istituzione del Difensore civico nazionale (C. 189, peraltro non ancora
preso in esame), mentre si è proposta l’istituzione di numerosi Difensori
civici di settore, per la tutela dei diritti dei militari di leva (C. 812),
dell'ambiente (C. 3488), del candidato nei concorsi pubblici (C. 3496), per l'
infanzia e l' adolescenza (C. 695, C. 818 S. 1916), delle persone private della
libertà personale (C. 411, 3229, 3344).
Si ritiene auspicabile una diversa attenzione al problema della
istituzione di un Difensore civico nazionale, rinforzandone il ruolo anche con
una apposita previsione costituzionale (una soluzione in questo senso è
contenuta nel PDL C. 878, che propone la propone l’inserimento di un art.
113-bis della Costituzione, secondo cui: “E’ istituito il difensore civico come
3
alto rappresentante, eletto dal Parlamento, per la difesa dei diritti dei
cittadini, in particolare nei confronti della pubblica amministrazione e dei
pubblici poteri. La legge definisce le modalità di scelta e le funzioni del
difensore civico”.
2. Non va mai dimenticata l’importanza di ricordare quale sia il reale
ruolo del Difensore civico.
E’ difficile dare una definizione del Difensore civico, soprattutto
perché è difficile inquadrarlo nei classici schemi dogmatici con cui si
classificano organi e istituti di un ordinamento giuridico.
Il Difensore civico non è un giudice, perché non è chiamato a
controllare,
modificare,
annullare
atti;
perché
non
deve
cercare
responsabilità e responsabili; perché non opera solo con i parametri giuridici
ma anche con quelli dell’equità sostanziale.
Il Difensore civico non è un amministratore, perché non è chiamato
ad operare attivamente, ad emanare provvedimenti e nemmeno a sostituirsi
agli organi dell’amministrazione inattivi o inadempienti.
Il Difensore civico non è un organo politico, perché non è chiamato a
scegliere i fini da perseguire e a valutare gli strumenti più idonei a farlo.
Il Difensore civico non è un legislatore, perché non è chiamato a
porre norme o regole generali.
La difficoltà di inquadramento del Difensore civico sta nel fatto che
è chiamato ad operare rispetto ad un’area anch’essa difficile da definire,
come quella della “maladministration”.
Il compito del Difensore civico sta nell’assistere, consigliare,
persuadere l’Amministrazione e i cittadini, nel fare da “ponte” fra cittadini e
amministrazione, al fine di ricercare soluzioni migliori, non necessariamente
per i singoli, ma comunque per la collettività di riferimento.
4
Il Difensore civico, insomma, è una “magistratura di influenza”; che
fonda i propri poteri sulla auctoritas, più che sulla potestas.
Appare evidente, allora, che l’opera del Difensore civico si fondi
soprattutto sulla indipendenza, sulla credibilità, sulla autorevolezza, che ha
presso i cittadini e presso l’Amministrazione.
Indipendenza, credibilità, autorevolezza passano necessariamente da
una buona informazione e da una buona conoscenza.
5
ALL. N. 5
IL DIFENSORE CIVICO NELLE AUTONOMIE
LOCALI*.
Donata Borgonovo Re
Difensore civico della Provincia autonoma di Trento
*Il contributo qui presentato in dattiloscritto costituisce parte di una monografia
in corso di stesura dal titolo "Il Difensore civico nell'ordinamento italiano.
Origine ed evoluzione dell'istituto", che verrà pubblicata nella collana Quaderni
del Dipartimento di scienze giuridiche dell'Università degli studi di Trento.
1. Le prime esperienze a livello comunale.
Uno dei problemi più frequentemente rilevati dai Difensori civici regionali1[1] è
sempre stato quello della ridotta sfera di attività cui si poteva estendere la loro azione:
costretti all'ambito regionale, al quale attengono in prevalenza funzioni di
programmazione e di pianificazione più che di amministrazione attiva, venivano in molti
casi interpellati su problemi esulanti la loro formale competenza, relativi agli ambiti
dell'amministrazione statale o comunale. La soluzione adottata dalla prassi degli uffici,
come abbiamo già visto, è stata certamente quella di non negare mai l'intervento, o
adottando in via informale relazioni collaborative con le amministrazioni interessate e
cercando comunque di garantire ai cittadini una tutela altrimenti non prevista dalla legge,
o introducendo nella legislazione regionale la possibilità per i comuni di convenzionarsi
con il Difensore civico, accettandone l'intervento nei confronti della propria
amministrazione.
Tuttavia, nel panorama delle autonomie locali italiane, in netto anticipo con
quanto verrà statuito dalla legge di riforma del 1990, si sono presentate alcune
interessanti esperienze che hanno permesso l'effettiva estensione della tutela atipica
offerta dal Difensore civico all'interno delle autonomie comunali. Esperienze che hanno
sostanzialmente prefigurato due soluzioni, ancor oggi utilizzate, che si ispirano a due ben
diversi criteri organizzativi poiché la prima vede la diretta istituzione, da parte del singolo
Comune, del proprio Difensore civico mentre la seconda discende dalla scelta del
Consiglio comunale di convenzionarsi con l'esistente Difensore civico regionale. La ratio
di questa opzione, come verrà più estesamente esaminato nei prossimi paragrafi, è
perlomeno duplice: da un lato, si rende possibile garantire la tutela del Difensore senza un
aggravio di costi per il comune e ricorrendo ad una struttura già funzionante e di sicura
professionalità; dall'altro, si evita al cittadino il talvolta complesso compito di individuare
quale sia il Difensore civico competente sul suo caso, dovendo distinguere tra
amministrazione regionale e amministrazione comunale. In questa direzione è andato, ad
esempio, il Comune di Bologna che, nell'ambito del proprio Regolamento sui diritti di
informazione dei cittadini2[2], ha inserito una norma che favorisce l'intervento del
1[1]
Lo ricorda anche L. VANDELLI, Commento all'art. 8 in L. VANDELLI (a cura di) Ordinamento delle
autonomie locali (1990-2000), Maggioli 2000, 256.
2[2]
Approvato con deliberazione 20 maggio 1987, richiamato da F. CAPALOZZA, Il difensore civico
regionale: possibilità di estendere le competenze alle realtà locali in Il difensore civico nell'ente locale:
realtà e prospettive, Atti del Seminario organizzato da "Il Poliedro", Milano 14 aprile 1988 in Confronti
Difensore civico regionale anche nell'ambito comunale, alle stesse condizioni e con le
medesime modalità indicate dalla legge regionale istitutiva (art. 19).
Diversamente hanno deciso i comuni di Erba e di Parma3[3] i quali, primi tra i
comuni italiani, hanno disciplinato con proprio regolamento l'istituzione ed il
funzionamento dell'ufficio del Difensore civico comunale. Mentre l'esperienza del
comune lombardo risulta meno conosciuta perché, come spesso accade nelle vicende
umane, si è svolta senza contestazioni ed intoppi per quattro anni (venuta a mancare la
persona che ricopriva l'incarico, il comune ha avuto poi difficoltà ad individuare un
successore) 4[4], l'esperienza di Parma ha assunto valenza emblematica a seguito della
pronuncia di annullamento dell'organo di controllo, cui il comune ha risposto con una
impugnazione davanti al giudice amministrativo. Il CoReCo aveva ritenuto infatti
illegittima la delibera istitutiva del Difensore civico comunale poiché andava a
disciplinare, in assenza di previsioni normative, una materia, quella degli organi degli enti
locali, coperta da riserva di legge. Il giudizio del TAR diede ragione al comune,
motivando la propria decisione in base alla natura del difensore civico che si configura
"come un organo, non già a rilevanza esterna, bensì interno alla stessa organizzazione
comunale, allo scopo di promuoverne il migliore funzionamento. Il difensore civico
infatti non adotta le decisioni, ma si limita a sollecitare agli organi competenti quelle che
il Comune dovrebbe assumere"5[5]. Se una sottolineatura si può fare a quanto affermato
dal giudice amministrativo è l'utilizzo improprio del termine 'organo': ancorché interno,
se di organo si trattasse varrebbe lo stesso limite legislativo invocato dall'organo di
controllo. Non di organo si parla, quindi, ma di ufficio che il Comune, nell'ambito della
sua autonomia organizzativa, ha deciso di istituire. Conclude comunque il giudice
amministrativo sostenendo che "l'istituzione del Difensore civico a livello comunale,
configurando una collaborazione offerta al cittadino su un piano totalmente diverso da
quello tipico dei tradizionali rimedi amministrativi e giurisdizionali, deve ritenersi
legittima, in quanto il difensore civico non si sostituisce agli organi competenti per legge
ad adottare gli atti del comune"6[6].
Peraltro, il regolamento predisposto dal comune di Parma si inserisce con
equilibrio nella tradizione della difesa civica tracciata in sede regionale: compiti del
difensore civico sono "la tutela del cittadino di fronte ad ogni comportamento attivo o
omissivo dell'amministrazione che ne leda i diritti o gli interessi; la rimozione degli
elementi ostativi, di natura sia burocratica che politica, al regolare svolgimento delle
pratiche pendenti nell'interesse dei cittadini di fronte alle pubbliche amministrazioni" (art.
2). L'iniziativa, però, è possibile solo su presentazione di istanza da parte del cittadino,
non anche d'ufficio; mentre l'intervento può estendersi anche alle altre amministrazioni
operanti sul territorio comunale, purché queste manifestino in via preliminare la propria
volontà collaborativa (art. 3 bis). Nel commento dell'allora difensore civico comunale,
1988, 15 e da M. MEDA, Esperienze di difensori civici comunali (comuni di Correggio, Parma, Reggio
Emilia) ibidem 36. Un riferimento alla scelta del comune di Bologna, peraltro mantenuta anche dopo l'entrata
in vigore della l. 142/1990, anche in L. VANDELLI, La difesa civica a livello locale; previsione normativa,
attuazione ed eventuale modifica della legge 142/1990 in M.C. SACCHETTI (a cura di) op.cit. 21.
3[3]
Per il comune di Erba la deliberazione del Consiglio comunale è dell'11dicembre 1978 (sottoposta
positivamente al controllo il 4 gennaio 1979), come riferisce C. SANGIORGIO in Atti del seminario "Il
Poliedro" cit. 49; per il comune di Parma la deliberazione del Consiglio comunale è del 21 maggio 1979 ma è
divenuta esecutiva solo con il passaggio in giudicato della sentenza T.A.R. Emilia-Romagna, sez.Parma 12
luglio 1983, n. 198. Si veda M. MEDA op.cit. 37; D. BORGONOVO, Annuario cit.. 1986, pag. ? e La pulce e
l'elefante: dieci anni di difensore civico in Le Regioni 1986, 349; F. TRIMARCHI, Il difensore civico a
livello locale in Le Regioni 1998, 316.
4[4]
Poiché nessuna contestazione è stata mossa dall'organo di controllo, il Difensore civico comunale è stato
immediatamente insediato (si trattava di un segretario comunale in pensione) ed i suoi quattro anni di attività
sull'operato dell'amministrazione sono sfociati in circa 2.000 interventi. Una sintesi in C. SANGIORGIO
op.cit. 51.
5[5]
Così A. NOVA, Il difensore civico comunale nella legislazione vigente in Atti del seminario "Il Poliedro"
cit. 26. Vedi anche S. PIGNATARO op. cit.112.
6[6]
Si veda in L. VANDELLI op.cit. 258.
"principale obiettivo dell'azione è quello di prevenire il contenzioso tra cittadini e
istituzioni attraverso la ricerca e il suggerimento di soluzioni giuste nel reciproco
interesse (...). Il Difensore civico, adempiendo alla propria funzione di 'filtro' tra il
cittadino e la pubblica amministrazione si pone nella condizione di individuare carenze,
disfunzioni, negligenze e può contribuire con le proprie segnalazioni ed i propri consigli,
non soltanto a ricercare i rimedi più idonei a risolvere i casi a lui sottoposti, ma anche a
porre in opera quei provvedimenti di natura tecnica e organizzativa idonei ad impedire il
ripetersi degli inconvenienti più ricorrenti"7[7]. Dunque, anche per gli antesignani della
difesa civica locale il modello comportamentale risulta essere quello affermatosi a livello
regionale: le stesse norme regolamentari che disciplinano le modalità di funzionamento
dell'ufficio lo documentano8[8]. In particolare, anche il Difensore civico comunale
presenta una relazione (semestrale) sulla propria attività, inviandola a tutte le
amministrazioni che si avvalgono del suo servizio (art. 6).
Non può essere taciuto, comunque, un breve richiamo al dibattito che ha
accompagnato non solo le prime sperimentazioni di Difensori civici locali ma l'idea stessa
di portare il Difensore civico in sede locale. Numerosi sono stati gli interventi dei
Difensori civici regionali e degli studiosi della difesa civica che ritenevano rischiosa -ai
fini dell'efficacia e della coerenza dell'azione- una frammentazione dell'istituto9[9]. Di
fronte ai rischi di quella che venne definita, con un tocco di colore, "Ombudsmania"10[10],
sembravano preferibili soluzioni, quali quelle già attivate da alcune Regioni (Liguria,
Veneto, Provincia autonoma di Trento), che attraverso il ricorso allo strumento della
convenzione tra enti apparivano meglio garantire omogeneità di intervento, semplicità ed
unicità di accesso per i cittadini, autorevolezza ed autonomia dell'istituto. Peraltro, è stato
ragionevolmente osservato come "l'azione correttiva del difensore è sicuramente più
penetrante e diretta a livello locale, per il più immediato contatto con i cittadini e gli
utenti e per il controllo da questi svolto, direttamente, sul funzionamento degli uffici e dei
servizi(...). In sintesi, risulta più 'fastidioso' e penetrante il controllo sulle p.a. a livello
comunale di quanto non avvenga in ambiti più vasti, regionale o nazionale, data la natura
delle amministrazioni di questi livelli"11[11]. E tuttavia, tale considerazione non comporta
quale necessaria conseguenza la moltiplicazione, in termini quantitativi, dei Difensori
civici presenti sul territorio quanto piuttosto sollecita a garantire che si attivi anche nei
7[7]
Così P. CORINI, Intervento in Atti del seminario "Il Poliedro" cit. 43.
Oltre al diritto di accesso alle necessarie informazioni ed agli uffici , ha la facoltà -ove ritenga fondata la
richiesta del cittadino- di sollecitare l'amministrazione ad annullare l'atto lesivo o a compiere l'atto dovuto
(art. 4). Quando vi sono delle pratiche in corso e il cittadino non abbia ricevuto risposta dall'amministrazione,
a seguito della presentazione di una richiesta di notizie sullo stato della pratica, il Difensore può chiedere al
funzionario responsabile di procedere entro 5 giorni all'esame congiunto della pratica e di assegnare poi a
detto ufficio un termine per la regolare definizione della stessa, trascorso inutilmente il quale il Difensore "è
tenuto a portare a conoscenza dei massimi organismi degli enti territoriali elettivi di primo grado gli ulteriori
ritardi verificatisi denunciando le eventuali responsabilità burocratiche e politiche" (art. 5).
9[9]
Già nel Convegno di Pordenone del 1985, il Difensore civico del Piemonte aveva sintetizzato alcuni
problemi presentati dalla capillarizzazione dell'istituto: a) la difformità dei comportamenti e delle
metodologie adottate dai diversi difensori civici potrebbe creare problemi di disparità di trattamento; b)
l'eccessiva diffusione rende difficile individuare titolari dell'incarico con adeguate qualità professionali e
attitudinali; c) la creazione dell'ufficio richiede un costo che va rapportato all'utilità che lo giustifica e un
eccessivo decentramento potrebbe non giustificare tale costo. Aggiungere bene la fonte e vedere se anch'io
avevo scritto qualcosa sull'Annuario!! Si vedano anche le critiche di F. STADERINI, Diritto degli enti locali,
CEDAM 1998, 431. Interessanti le osservazioni di T. MARTINES, Introduzione in M. C. SACCHETTI (a
cura di), La difesa civica in Italia: quali prospettive? cit. 5: " a me sembra che la proliferazione dei Difensori
civici anziché essere un segnale positivo, sia un segnale negativo, nel senso che è indice di un diffuso
malessere che si avverte nelle istituzioni, che non si ritengono più capaci, semmai lo siano state in passato, di
trovare in se stesse gli anticorpi per poter reagire a disfunzioni che portano alla mala amministrazione".
Anche G. PASTORI (CNR 1991, 134) optava "per un Difensore civico su scala regionale, pur con una certa
articolazione organizzativa interna che ne faciliti la vicinanza con i cittadini".
10[10]
Così SERNI, Della "Ombudsmania" in Amm. It. 1991, 118.
11[11]
Così F. TRIMARCHI, Il difensore civico a livello locale cit. 320, per il quale appare fisiologica
"l'attrazione verso il basso del nostro istituto ed una conseguente proliferazione dello stesso" (318).
8[8]
confronti dell'azione amministrativa degli enti locali l'intervento del Difensore civico,
regionale o locale che sia.
Si può concludere dunque questo breve cenno alle esperienze comunali attivate
nelle more della riforma sottolineando due profili di interesse: da un lato, l'emersione
(assolutamente minoritaria in termini quantitativi) dell' esigenza di fare della difesa civica
strumento di tutela non più circoscritto all'ordinamento regionale; dall'altro, la ricerca e la
sperimentazione delle soluzioni più appropriate per soddisfare tale esigenza. L'esperienza
ha così dato vita a due orientamenti profondamente diversi, entrambi da considerarsi
accettabili in assenza di una chiara disciplina normativa. Purtroppo, l'intervento del
legislatore della riforma delle autonomie locali, pur introducendo novità di innegabile
rilievo, non ha affrontato in modo esauriente le questioni connesse alle modalità di
introduzione del Difensore civico negli enti locali e non ha consentito di sciogliere i nodi
che già in questa fase erano stati messi in evidenza.
2. L'istituzione del Difensore civico comunale e provinciale nella
riforma del 1990.
La stagione delle riforme che ha prodotto la legislazione sul procedimento
amministrativo ha interessato anche il sistema delle autonomie locali, profondamente
modificato dalla l. 8 giugno 1990, n. 142 12[12]. Tra le innovazioni di maggior rilievo,
centrale è quella che vede ridisegnati i rapporti tra cittadini e amministrazioni comunali (e
provinciali) attraverso la valorizzazione di diverse forme di partecipazione e di
democrazia diretta. Agli statuti è infatti affidato il compito di individuare e di disciplinare
una serie di istituti (in via obbligatoria, alcuni, in via facoltativa, altri) quali istanze,
petizioni, proposte, forme di consultazione della popolazione, organi consultivi
permanenti, referendum, adeguandoli alle peculiari caratteristiche locali, perseguendo almeno sul piano dei principi- quell'idea di partecipazione quale "socializzarsi di politica
e amministrazione"13[13] . Accanto a questi strumenti, su cui non ci si sofferma in questa
trattazione14[14], la legge di riforma ha considerato anche il Difensore civico. Proprio
questa collocazione della norma, posta all'interno del Titolo I, Capo III che disciplina gli
istituti di partecipazione, solleva i primi interrogativi15[15]. Sebbene il Difensore civico si
collochi quale intermediario nei rapporti tra cittadini e amministrazione e consenta, con i
suoi interventi, di ripristinare condizioni di imparzialità e di buon andamento
12[12]
La letteratura sulla riforma delle autonomie locali è sterminata. Ci si limita a richiamare i commentari
cui si rinvia per le ulteriori ricerche bibliografiche: L. VANDELLI (a cura di) op.cit.; V. ITALIA (a cura di),
Inserire il titolo, Giuffré 199....; ECC.
13[13]
Così F. LEVI, Partecipazione e organizzazione in Atti XXIII Convegno di Varenna, Milano 1978, 154.
Riflessioni sulla partecipazione funzionale derivante dalla "esigenza di intervenire direttamente dove il potere
è a più diretto contatto con i singoli per renderli in certa misura partecipi di esso" sono in E. CASETTA,
Brevi osservazioni sugli istituti di partecipazione previsti dalla legge sulle autonomie locali in Diritto e
società 1992, 476.
14[14]
Si rinvia ad alcuni contributi dottrinali di maggior ampiezza, ben consapevoli che anche su questo tema
la bibliografia disponibile è particolarmente ampia: MANGANARO-ROMANO TASSONE (a cura di), La
partecipazione negli enti locali, Torino 2002; G. SCIULLO, Partecipazione, procedimento e accesso negli
statuti locali in Le Regioni 1991, 425; G. CALDERONI, Istituti di partecipazione in L. PAPIANO (a cura
di), L'autonomia locale, Ed. Pragma- Bologna 1991, 72; E. CASETTA op. ult. cit. 475.
15[15]
P. CAVALERI op. cit. 502 sintetizza le posizioni assunte nel dibattito dottrinale in merito alla
definizione o meno del Difensore civico quale strumento di partecipazione. In particolare, posizioni critiche
sono state espresse da C. MIGNONE, Commento all'art. 8 in C. MIGNONE-P. VIPIANA- P. M. VIPIANA,
Commento alla legge sulle autonomie locali, Torino 1993, I, 99 e da G. ROLLA- T. GROPPI-M. LUATTI,
L'ordinamento dei Comuni e delle Province. 1990-1993 , Milano 1993, 216. "E' da rilevarsi che l'inserimento
operato dalla legge di questo istituto negli istituti di partecipazione appare erroneo e poco giustificabile,
stante il fatto che tale organo evidenzia le disfunzioni nei rapporti tra amministrazione e cittadini, mentre gli
istituti di partecipazione hanno il fine di permettere interventi diretti ma non necessariamente conflittuali con
l'amministrazione": così M. CLARICH-G. D'ALESSIO-A. PISANESCHI (a cura di), Gli statuti comunali,
Roma 1995, 121.
compromesse dal cattivo funzionamento dell'amministrazione, non è per questo
assimilabile alle ordinarie modalità partecipative che garantiscono ai cittadini di influire
direttamente sulle decisioni dell'amministrazione. Si comprende l'intenzione del
legislatore di collocare il Difensore civico accanto ai nuovi strumenti di democrazia
attribuiti alle comunità locali, quale ulteriore, possibile ausilio attribuito dagli enti locali
ai propri cittadini e tuttavia appare semplificante, per non dire fuorviante, tale
collocazione. Non può infatti essere ignorato il fatto che il Difensore civico non è, per sua
natura, una sorta di 'rappresentante' delle istanze dei cittadini nei confronti
dell'amministrazione, tanto che ha la piena facoltà di rigettare le istanze considerate
infondate o inammissibili, pur svolgendo nel contempo una funzione informativa e
chiarificante nei confronti del suo interlocutore. In questi casi, come potrebbe essere
definito strumento di partecipazione? Si consideri d'altronde che ad un cittadino che
presenta, a norma di statuto, una propria istanza all'amministrazione comunale non si
chiede di valutare in via preliminare se tale istanza sia 'compatibile' con le norme ed i
criteri che l'amministrazione stessa è tenuta ad applicare. Sarà l'amministrazione a
valutarla ed eventualmente respingerla, se inaccoglibile. Non sarebbe invece accettabile
un intervento del Difensore civico che si trovasse a sostenere le ragioni di un cittadino
senza prima aver verificato l'effettivo sussistere di condizioni di maladministration, in
assenza delle quali non sarebbe per l'ufficio possibile stigmatizzare l'azione
amministrativa. Mi pare inoltre che nel concetto stesso di 'partecipazione' si sottenda
l'esistenza di soggetti diversi e tra loro ben distinti (l'amministrazione, da un lato, i
cittadini singoli o associati, dall'altro), che collaborano per la definizione di decisioni di
comune interesse. Si può forse affermare che il Difensore civico è soggetto diverso e
distinto dall'amministrazione che lo ha istituito e presso la quale svolge le proprie
funzioni? Mi pare significativo, a questo proposito, rilevare che gli stessi statuti regionali
in precedenza esaminati (con l'eccezione delle regioni Lazio e Liguria, che hanno inserito
la disciplina del Difensore civico nei titoli dedicati alla partecipazione popolare) hanno
disciplinato l'istituto all'interno delle norme relative all'amministrazione regionale e
dunque l'hanno considerato nel quadro dell'assetto organizzativo dell'ente. Credo, in
conclusione, che la figura del Difensore civico, pur così significativa per i cittadini e pur
se paradigmatica di un processo di democratizzazione dell'amministrazione, sia stata
imprecisamente collocata tra gli istituti di partecipazione mentre avrebbe trovato forse più
adeguata posizione nelle norme relative agli organi ed all'organizzazione di comuni e di
province 16[16].
Ma vediamo quanto dispone l'art. 8: "Lo statuto provinciale e quello comunale
possono prevedere l'istituto del Difensore civico, il quale svolge un ruolo di garante
dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o
provinciale, segnalando, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze
ed i ritardi dell'amministrazione nei confronti dei cittadini. Lo statuto disciplina
l'elezione, le prerogative ed i mezzi del Difensore civico nonché i suoi rapporti con il
consiglio comunale o provinciale"17[17]. E' stato sostenuto che tale disposizione si presta
ad una incerta definizione del modello giuridico di riferimento: "la concezione del
difensore civico fatta propria dalla norma appare indecisa nella scelta sicura di un
modello e sembra, in un certo senso, a metà strada fra l'idea di un tutor dei singoli
cittadini e (forse con maggior aderenza alla realtà) quella di un garante della collettività
16[16]
Può essere interessante osservare come il riordino della disciplina in materia di autonomie locali
avvenuto ad opera del d.lgs.18 agosto 2000, n. 267 abbia eliminato il Capo che riuniva gli istituti di
partecipazione, collocando semplicemente la norma relativa al Difensore civico all'interno delle "Disposizioni
generali" del Titolo I, accanto alle disposizioni relative agli statuti ed ai regolamenti, al sistema delle
autonomie, alla partecipazione popolare ed al diritto di accesso, alla programmazione ed ai sistemi
informativi.
17[17]
A. CARIOLA, Commento all'art. 8 della l. 142/1990 in BRANCA - A. PIZZORUSSO (a cura di),
Commentario della Costituzione, Art. 128, Supplemento, Roma 1996, 122; C. MIGNONE, Commento all'art.
8 cit.; BONATTI, Commento all'art. 8 in V. ITALIA (a cura di), Le autonomie locali, Milano 1990, 242.
comunale o provinciale in ordine al buon andamento (e l'imparzialità)
dell'amministrazione comunale, considerata non singulatim bensì da un punto di vista
collettivo o sociale"18[18]. Per la verità, come è già stato osservato, la dizione dell'art. 8
consente di ricondurre il Difensore civico locale ai caratteri tipici dell'esistente Difensore
regionale: va richiamato, a questo proposito, quanto affermato in una circolare esplicativa
del Ministero dell'interno per la quale la configurazione del Difensore civico comunale
"non differisce nella sostanza da quella del Difensore civico già istituito e operante presso
parecchie Regioni"19[19]. Si ripete inoltre come non vi sia automatica contrapposizione tra
funzione generale di garanzia (dell'imparzialità e del buon andamento) e azione puntuale
nei casi di maladministration segnalati o rilevati d'ufficio. Al contrario, attraverso
l'intervento posto a favore del cittadino (laddove sussistano le condizioni più volte
richiamate), il Difensore civico consente di ripristinare i principi violati e di ricondurre
l'azione amministrativa entro i canoni stabiliti dall'ordinamento20[20].
La lettura della norma impone comunque alcune osservazioni, in primo luogo
relativamente alla disposta 'facoltatività' dell'istituto. Il legislatore lascia infatti a ciascuna
realtà locale la decisione di introdurre o meno nel proprio ordinamento un Difensore
civico, ritenendo forse meno essenziale per il quadro di una compiuta democrazia locale
la presenza di tale strumento di garanzia rispetto, ad esempio, alla previsione di alcuni
strumenti di partecipazione (quali istanze, petizioni e proposte) che invece devono
obbligatoriamente essere disciplinati dagli statuti. Ciascun Consiglio comunale e
provinciale, nell'esercizio della potestà statutaria, è stato dunque chiamato a valutare
l'opportunità o meno di introdurre l'istituto all'interno del proprio ordinamento. Sul piano
dell'effettività, benché i dati disponibili non siano recenti, gli statuti hanno previsto il
Difensore civico nella maggioranza degli enti locali: peraltro, non sempre alla previsione
statutaria ha fatto seguito la concreta attivazione dell'istituto21[21].
Pur affidato all'autonomia delle scelte statutarie locali, l'istituto è comunque
caratterizzato da alcuni elementi necessari la cui disciplina deve essere contenuta nello
statuto stesso cosicché "una volta assunta la decisione di istituire la figura, questa deve
essere riconoscibile per i suoi connotati essenziali e cioè per i poteri, le prerogative, i
connotati del soggetto titolare, i rapporti con i cittadini e l'organizzazione dell'ente, i
requisiti soggettivi richiesti, la garanzia di inamovibilità ecc."22[22]. L'art. 8 infatti, nel
18[18]
Così osserva I. FRANCO, Strumenti di tutela del privato nei confronti della pubblica amministrazione,
Padova 1999, 102.
19[19]
Circolare Ministero dell'interno 7 giugno 1990, n. 17.108/127/1-Uff.III riportata di L. VANDELLI,
Ordinamento delle autonomie locali cit. 262.
20[20]
A questo proposito in R. GALLI-D. GALLI, Corso di diritto amministrativo, Padova 2000, 261 si
legge: "il difensore civico quale 'tramite' tra i cittadini e l'amministrazione assume due ruoli tra loro
strettamente connessi, quello di tutore e quello di controllore. Del resto, la tutela degli interessi dei singoli
costituisce, per un verso, valido strumento di controllo dell'operato della P.A., per altro verso, contribuisce a
migliorare il funzionamento dell'apparato amministrativo a tutto vantaggio dei cittadini, coniugando il
principio della legalità e dell'imparzialità con quello dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione
amministrativa".
21[21]
Da un'indagine condotta nel 1994 dall'Unione Province d'Italia (UPI), sulle 92 province interpellate
hanno risposto al questionario conoscitivo 86 enti, dei quali ben 80 hanno previsto l'istituzione del Difensore
civico provinciale (si veda la relazione di P. ANTONELLI in M. C. SACCHETTI, La difesa civica in Italia
cit. 50). La rilevazione compiuta nel 1998 dal Movimento federativo democratico ha documentato
l'attivazione di 298 Difensori civici comunali, aumentati a 326 nel 1999 (corrispondenti a circa il 4% dei
comuni italiani). Questi dati sono riportati sia in L. VANDELLI, Ordinamento cit. 259, sia nel più recente L.
VANDELLI-E. BARUSSO, Autonomie locali: disposizioni generali; soggetti, Volume I dell'opera coordinata
da L. VANDELLI, Commenti al T.U. sull'ordinamento delle autonomie locali, Rimini, 2004, 611. Si veda
anche R. PINARDI, Il difensore civico comunale dopo l'attuazione statutaria della l.142/1990 in S.
GAMBINO-G.P. STORCHI (a cura di), Governo del Comune e statuti. Una ricerca sulle forme
organizzative, Rimini 1993, 53.
22[22]
Così F. TRIMARCHI, Il difensore civico a livello locale cit. 322, per il quale la facoltatività non
comporta una successiva libera scelta di forme organizzative, risultando piuttosto opportuno e necessario
individuare "dati unitari di identificazione della figura (...) sia dal punto di vista organizzativo e funzionale
che da quello delle specifiche garanzie individuali" (323). Benché ritenga la sostanziale uniformità
primo comma delinea il ruolo del Difensore civico, tratteggiandolo sul modello già
presente nell'ordinamento regionale (istituto di garanzia che agisce su istanza di parte o
d'ufficio nei confronti dell'amministrazione, al fine di ripristinare l'imparzialità o il buon
andamento violati), mentre nel secondo comma affida agli statuti il compito di
disciplinare elezione, prerogative e mezzi, nonché i suoi rapporti con l'organo consigliare.
Non v'è dubbio che, pur attribuendo significativi margini di scelta alla disciplina
statutaria, il legislatore della riforma abbia inteso garantire ai futuri Difensori locali una
matrice comune ed una comune identità, giuridicamente riferita al modello regionale così
come evolutosi in quasi venti anni di funzionamento all'interno dell'ordinamento italiano.
Certamente, il criterio nominalistico non costituisce di per sé garanzia di un'univoca
definibilità dell'istituto: tuttavia, perché si possa 'riconoscere' un Difensore civico come
tale esso deve svolgere una funzione di garanzia nei confronti dei cittadini nei casi di
cattiva amministrazione, deve essere soggetto indipendente ed autonomo, deve essere
dotato di poteri di indagine e di sollecitazione ancorché non di natura coercitiva e
sanzionatoria, deve avere un rapporto privilegiato con l'organo rappresentativo.
La stessa giurisprudenza amministrativa è intervenuta in più occasioni per
ribadire quali norme dovessero essere necessariamente contenute negli statuti e quali,
invece, potessero essere affidate alla disciplina regolamentare dell'istituto. Così, ad
esempio, è stato affermato che "lo statuto comunale non può rinviare ad apposito
regolamento le modalità di intervento e la determinazione dei mezzi tecnici a
disposizione del Difensore civico di cui all'art. 8, poiché questi elementi condizionano la
possibilità stessa dell'ufficio di funzionare in modo efficace e coinvolgono il tema dei
rapporti tra garante e comune, così incidendo su assetti istituzionali appartenenti alla
potestà statutaria"23[23]. La preoccupazione del giudice di legittimità sembra essere quella
di garantire una stabile e condivisa definizione delle regole fondamentali di
funzionamento dell'istituto, che solo nel testo statutario -in ragione sia della procedura
aggravata di approvazione sia della posizione di vertice nel sistema delle fonti localitrova adeguata collocazione.
Pare significativo che l'art. 8 si premuri di affidare agli Statuti le norme in
materia di elezione e di rapporti con i Consigli, vale a dire la disciplina che assicura al
Difensore civico la necessaria autonomia ed indipendenza rispetto al potere politico da
cui pur sempre trae legittimazione elettiva24[24]. Normalmente, infatti, i testi normativi
dell'istituto limitata ai soli aspetti generali, P. CAVALERI op. cit. 509 ritiene che tali "principi fondamentali
generali consentono di identificare l'archetipo del difensore civico, i tratti comuni della figura, che rimane
sostanzialmente la stessa malgrado le varianti introdotte dalle fonti regionali e locali".
23[23]
Così TAR Lombardia, Milano, 19 febbraio 1996, n. 214 in TAR 1996, I, 1292. Parla anche di
prerogative, requisiti necessari all'elezione, cause di ineleggibilità e incompatibilità TAR Veneto, sez.I, 15
maggio 1996, n. 982 in Foro amm. 1997, 235. Lo stesso Ministero dell'interno è intervenuto per precisare che
"è solo in sede statutaria (e, segnatamente, nel contesto della disciplina relativa all'elezione) che possono
essere contemplati i requisiti di eleggibilità e incompatibilità del difensore civico regionale" (in
Amministrazione civile 1999, 60; richiamato in L. VANDELLI-E. BARUSSO, Autonomie locali: disposizioni
generali cit. 616). Interessante la pronuncia del Consiglio di Stato, V, 23 novembre 1996, n. 1408 in Giornale
Dir. Amm. 4/1997, 345 per la quale l'art. 8 preclude l'accesso alla carica di Difensore civico ad un Consigliere
comunale "il quale, essendo espressione di parte del Consiglio comunale, non può svolgere
contemporaneamente il ruolo di amministratore e quello di garante dell'imparzialità e del buon andamento di
tale amministrazione". A questo proposito nota però TAR Puglia, Bari, sez.I, 19 gennaio 2004, n. 97 che
"dopo la riforma introdotta dal d.lgs. 267/2000 tra gli organi di gestione del Comune non possono farsi
rientrare i consiglieri comunali , in quanto appartenenti ad un organo al quale la legge ha attribuito funzioni di
indirizzo e di controllo politico-amministrativo e non anche di gestione attiva, sulle quali il difensore civico è
in effetti chiamato a svolgere attività di controllo". Il giudice amministrativo non si spinge ad affermare
l'eleggibilità di un consigliere comunale nel ruolo di difensore civico, ma ritiene comunque di poter
circoscrivere l'individuazione degli organi di gestione (sindaco, segretario, assessori, capi settore) cui si
riferiscono i limiti di eleggibilità nel ruolo citato.
24[24]
Benché si possa correttamente notare che tale origine elettiva dell'istituto comporti il "riconoscimento
della derivazione popolare dei suoi poteri e delle sue prerogative (cosicché l'elezione) assume una
connotazione particolare per il rilievo che la figura ha sotto il profilo soggettivo della posizione imparziale e
locali hanno individuato nel Consiglio -comunale, della Comunità montana o provincialel'organo competente all'elezione, disponendo la necessità di assicurare maggioranze
ampie (generalmente dei 2/3) che garantissero dunque anche alle minoranze di concorrere
alla designazione del Difensore civico. In alcuni casi, è stata prevista un'integrazione del
Consiglio stesso da parte di soggetti istituzionali (consigli di quartiere, presidenti delle
frazioni o delle consulte) o di soggetti appartenenti alla comunità (assemblea delle
associazioni locali)25[25]: risulta evidente in queste disposizioni la volontà di assicurare
una legittimazione piena dell'istituto anche da parte della realtà territoriale e sociale sulla
quale si dispiegherà la sua azione. Problematica appare invece la scelta, seppur
minoritaria, di procedere all'elezione diretta del Difensore civico da parte dei cittadini:
benché il giudice amministrativo abbia avuto modo di pronunciarne la legittimità26[26], si
concorda con le perplessità di chi non ritiene adeguata la modalità di elezione diretta del
difensore, che verrebbe così trasformato "in una specie di 'sindaco-ombra', visto che i
candidati dovrebbero presentarsi agli elettori con un programma e contare sul sostegno di
partiti o di gruppi politici ben determinati, inserendosi cioè in una dialettica politica alla
quale il difensore civico per sua natura deve rimanere estraneo. E anche perché, si può
aggiungere, da un aperto dissenso fra due organi (il sindaco e il difensore civico) in grado
entrambi di vantare una legittimazione fondata direttamente sul consenso popolare,
potrebbe derivare una dannosa impasse politico-amministrativa"27[27]. Va osservato che il
problema delle modalità di elezione del Difensore civico tornerà a presentarsi con forza
dopo l'entrata in vigore della l. 25 marzo 1993, n. 81 sull'elezione diretta del Sindaco. Le
previste maggioranze consiliari, ancorché qualificate, in questo mutato contesto elettorale
non appaiono più garanzia di una sicura trasversalità nella designazione del Difensore
civico. Di conseguenza, taluni Statuti hanno innalzato il quorum richiesto per l'elezione
(portato a 4/5 o a 3/4 dei componenti l'organo), allo scopo di conservare i caratteri di
terzietà e di neutralità politica propri dell'istituto. Vi è tuttavia chi ritiene che nell'attuale
sistema di governo locale, un organo di garanzia quale è il Difensore civico, sorretto dal
suffragio popolare "potrebbe svolgere un ruolo decisivo nella transizione alla nuova
organizzazione comunale" poiché, quale "organo neutro a legittimazione forte", potrebbe
favorire "la costruzione di un adeguato tessuto di contropoteri"28[28]. Sebbene si
comprenda come il rafforzamento degli organi di governo e della maggioranza che li
sostiene rappresenti un potenziale pericolo per la dialettica democratica della comunità
di indipendenza, oltre che dai requisiti personali, richiesti alla persona fisica chiamata a svolgere le relative
funzioni": così F. TRIMARCHI, Il difensore civico cit. 326.
25[25]
Gli esempi citati sono riferiti ad alcuni comuni toscani (Firenze, Grosseto, Montepulciano) come riferito
nell'indagine di F. SAVIGNANO, Il difensore civico comunale in Toscana in M. P. CHITI (a cura di), Il
procedimento, la partecipazione e il Difensore civico negli Statuti comunali della Toscana, Consiglio
regionale della Toscana-Ufficio del Difensore civico 1996, 70. Talvolta ai soggetti esterni viene riservata la
proposta delle candidature: è il caso, ad esempio, di Roma, Lucca, Como, Reggio Calabria, Pavia (si veda in
proposito S. STAIANO, Rafforzamento dell'esecutivo locale e funzione compensativa degli strumenti di
partecipazione in Regione e governo locale 1995, 1145).
26[26]
Mi riferisco a TAR Veneto, sez. I, 25 maggio 1995, n. 830 per il quale legittimamente lo Statuto può
prevedere l'elezione diretta del Difensore civico, purchè l'amministrazione dello Stato non sia gravata dagli
ineri economici connessi alla consultazione. Parla di "Difensore civico come organo monocratico dell'EnteComunità" G. MASTROPASQUA op. cit. 123 ss. per il quale "tale inquadramento sottrae il DC ad ogni
forma di subordinazione o dipendenza e porta ad esaltare al massimo le sue prerogative d'imparzialità,
neutralità, terzietà, autonomia rispetto agli organi politici e amministrativi dell'Ente". Viene portato ad
esempio lo Statuto del comune di Corato (BA) nel quale l'elezione del Difensore è affidata a mille cittadini
scelti mediante sorteggio. Si veda l'elencazione dei Comuni toscani, perlopiù della provincia di Livorno, che
hanno optato per l'elezione a suffragio universale in F. SAVIGNANO op. cit. 70.
27[27]
Così P. CAVALERI op. cit. 505. Anche F. TRIMARCHI op. cit. 329 ritiene che l'elezione diretta, pur
potendo "far emergere una personalità nota, può finire per rimettere, di fatto, alle forze politiche locali la
individuazione del candidato".
28[28]
La riflessione è di S. STAIANO op. cit. 1145; tale posizione sembrerebbe avallata dal contenuto di
diverse proposte di legge presentate nel corso della XIII e della XIV Legislatura (talune di modifica dell'art.
11 del d.lgs. 267/2000) che prevedono, appunto, l'elezione diretta del Difensore civico locale. Per una
completa ricostruzione delle proposte si veda S. PIGNATARO op. cit. 122 ss.
locale (documentata frequentemente dal difficile ruolo oggi svolto dalle minoranze
consiliari29[29]), non si ritiene congruo inserire nell'ordinamento un ulteriore strumento di
controllo e di riequilibrio la cui legittimazione derivi direttamente dalla scelta dei
cittadini. Accanto al rischio di una possibile identificazione politica del soggetto eletto che potrebbe essere considerato o espressione della medesima maggioranza cui
appartiene anche il Sindaco, vanificando di conseguenza le esigenze di bilanciamento che
giustificano l'elezione diretta, o riferimento per le forze di minoranza, interpretando il
proprio ruolo in opposizione al governo dell'ente, a scapito di una pur sempre necessaria
terzietà ed imparzialità di giudizio-, ciò che si considera negativamente è l'evidente
sproporzione tra una investitura popolare ed i poteri di cui effettivamente il Difensore
civico dispone. Ed inoltre, quali conseguenze potrà avere sugli uffici l'eventuale contrasto
tra decisioni del Sindaco ed intervento del Difensore civico? Entrambi forti della propria
designazione popolare potrebbero non ricercare quella mediazione che tradizionalmente
accompagna le relazioni tra difensore civico e amministrazioni, affidando a rigide
contrapposizioni la soluzione dei casi trattati. Ritengo insomma che si debba cercare in
seno ai Consigli, attraverso le più ampie e trasversali intese, il necessario superamento
delle divisioni politiche, mantenendo il Difensore civico nel suo ruolo di garante neutrale
e semmai riconoscendo alla società civile la possibilità di esprimere candidature da
sottoporre al vaglio del Consiglio, collaborando così alla selezione di personalità e
professionalità adeguate alla carica da ricoprire30[30].
Tornando all'esame dell'art. 8, si deve purtroppo sottolineare il silenzio della
norma in ordine al problema del raccordo e del coordinamento tra i tre livelli di difesa
civica, comunale, provinciale e regionale, ormai potenzialmente presenti sul territorio. Si
tratta di una lacuna "grave, suscettibile di creare confusione e disorientamento sia in
coloro che tale carica rivestono, sia soprattutto nei soggetti che ad essi intendono
rivolgersi. Sarebbe stato certamente utile prevedere meccanismi di collaborazione o
quanto meno di consultazione, onde evitare incertezze e rischi, oltre che di
sovrapposizione di competenze, di disparità di trattamento"31[31]. Tardivamente, la già
citata circolare ministeriale interpretativa della l.142/1990 si affidava all'azione degli
statuti per colmare la lacuna legislativa: "sarà necessario in sede di normazione statutaria
precisare l'ambito di azione (del Difensore civico comunale) e prevedere gli opportuni
raccordi con l'analoga figura regionale, in modo da evitare discrasie di interventi e
risposte frammentate alle richieste del cittadino". Peraltro, non sembra sufficiente
preoccuparsi di 'coordinare' diversi livelli di difesa civica, dando quasi per scontata la
moltiplicazione delle figure. Ciò che appare essenziale,piuttosto, è l'individuazione di
modalità organizzative che semplifichino (e non moltiplichino) l'istituto.
Da questo punto di vista la ricchezza delle soluzioni statutarie rappresenta una
significativa risposta alla carenza legislativa. L'esame condotto sugli statuti degli enti
locali della Toscana e dell'Emilia - Romagna (come pure una seppur incompleta verifica
di altre realtà regionali quali Veneto, Lombardia, Lazio, Calabria) ha consentito di
29[29]
Si rinvia soltanto ad un piccolo contributo di L. VANDELLI, Sindaci e miti, Il Mulino 1997, che offre
un'interessante finestra sulla difficile realizzazione della cultura del maggioritario, accompagnata dalla
ridefinizione del ruolo del Consiglio divenuto organo di indirizzo e di controllo politico.
30[30]
Si ricorda che la Regione Valle d'Aosta aveva introdotto, nella prima legge istitutiva 2 marzo 1992, n. 5,
la possibilità di presentare candidature al ruolo di Difensore civico da parte di singoli cittadini, di enti e di
associazioni. Tale norma, rimasta per ora unica nel panorama della legislazione regionale, è oggi l'art. 4 della
l.r. 28 agosto 2001, n. 17.
31[31]
Così F. SAVIGNANO op.cit. 63. La preoccupazione per una eccessiva e acritica moltiplicazione
dell'istituto e la conseguente necessità di coordinamento era già stata espressa da D. BORGONOVO RE, La
difesa civica a livello regionale: bilancio di un'esperienza ventennale cit. 17. Lo stesso L. VANDELLI ha in
più occasioni sottolineato il rischio di creare "un labirinto inestricabile" tra i diversi Difensori civici che,
prima di tutto, creerebbe incertezza e confusione negli stessi cittadini, obbligati ad orientarsi tra competenze
differenziate per poter individuare l'interlocutore cui rivolgere la propria istanza (si veda Difensori civici e
autonomie locali in Regione e governo locale 1992, 548). Gli stessi Difensori civici regionali si sono in più
occasioni interrogati sui rischi della frammentazione: si veda E. BOLOGNANI (CNR 1991, 118), FALQUI
MASSIDA op. cit. 525.
individuare alcuni 'modelli' collaborativi, riconducibili sostanzialmente agli istituti
giuridici della convenzione e del consorzio32[32], che spaziano dal già sperimentato
convenzionamento con il Difensore civico regionale alle diverse forme di accordo tra enti
per l'istituzione di un Difensore civico comune33[33]. Le scelte alternative all'istituzione di
un proprio Difensore civico (che talora sono previste come soluzione provvisoria e
secondaria, rispetto alla diretta creazione dell'ufficio) utilizzano precipuamente gli istituti
giuridici citati perché questi consentono o di avvalersi di un ufficio esistente, o in via di
costituzione, presso un ente di livello superiore (Provincia, Regione)34[34], o di istituire
l'ufficio in forma associata sia con enti di pari livello sia con enti di livello
superiore35[35].Ciò che preme osservare, alla luce dei dati offerti dalla produzione
statutaria, è che le soluzioni ricercate dagli enti locali -non necessariamente caratterizzati
da ridotte dimensioni territoriali- muovono dalla volontà di garantire ai propri cittadini la
tutela offerta dal Difensore civico, assicurando però adeguate condizioni di operatività
dell'istituto in termini di competenza professionale e di indipendenza della figura, da un
lato, di economicità e di ragionevolezza gestionale, dall'altro. La logica dell'aggregazione
e della razionalizzazione pone un'alternativa interessante alla temuta frammentazione
dell'istituto (l'Italia degli 8200 Difensori civici paventata da diversi autori già
considerati...), aprendo prospettive percorribili per la ricerca di una omogeneità di azione
tra i diversi soggetti titolari dell'ufficio e per la diffusione delle esperienze, la cui
condivisione potrebbe favorire la creazione di una 'giurisprudenza' -mi si perdoni il
termine- dei Difensori civici locali.
In conclusione, la diffusione del Difensore civico avviata con la previsione
dell'art. 8 della legge di riforma delle autonomie locali, pur segnata dalla facoltatività
dell'istituto e dalla successiva mancata attivazione dello stesso anche laddove
statutariamente previsto, ha trovato soluzioni originali -ancorché talvolta discutibili, in
relazione al modello venutosi ad affermare in sede regionale- cui gli stessi legislatori
32[32]
Il riferimento normativo è dato dagli artt. 24 e 25 della l. 142/1990 (ora artt. 30 e 31 del d.lgs.
167/2000): gli enti locali possono svolgere funzioni o erogare servizi in modo coordinato (anche mediante la
costituzione di uffici comuni) o in modo associato (mediante una struttura appositamente creata). In
particolare, TAR Lombardia, Brescia, 13 maggio 1997, n. 530 ha affermato la legittimità della previsione
statutaria della gestione in forma associata con altri enti locali, previa stipula di apposita convenzione,
dell'ufficio del Difensore civico. Riserve vengono comunque espresse da E. BARUSSO, Commento all'art.11
in L. VANDELLI-E. BARUSSO op.cit. 602.
33[33]
Per una ricostruzione più dettagliata delle soluzioni statutarie adottate si rinvia a M. L. PICCININI, Il
difensore civico negli statuti comunali e provinciali della Toscana in M. P. CHITI op.cit. 108; L.
VANDELLI, Difensori civici e autonomie locali cit. 542, che esamina le formule di collaborazione utilizzate
nei 102 statuti (di questi, solo 21 ne risultano privi) degli enti locali dell'Emilia - Romagna; G.
MASTROPASQUA op.cit. 41 ss. riferisce invece l'esperienza di alcuni comuni calabresi; M. L.
SCHIAVANO, Il difensore civico, un servizio per le comunità del territorio in Il diritto della Regione 1998,
842 riferisce di alcune esperienze nella Regione Veneto.
34[34]
Alcuni esempi tratti dalle fonti citate alla nota precedente: il Comune di Bologna si avvale del DC
regionale tramite convenzione con la Regione e così pure la Provincia di Firenze; diversi piccoli comuni, sia
emiliani sia toscani sia calabresi, hanno scelto di avvalersi o del Difensore civico regionale o del più vicino
Difensore civico provinciale. Così, ad esempio, le Province di Grosseto, di Massa, di Ravenna, di Parma
prevedono accordi e convenzioni con altri enti locali per garantire l'intervento del proprio Difensore civico.
Altri Comuni, si avvalgono del Difensore regionale in via transitoria, in attesa di istituire un proprio ufficio o
un ufficio sovracomunale. La scelta del convenzionamento con il DC provinciale, in particolare, risulta
prioritaria in diverse realtà territoriali : si vedano, ad esempio, Padova, Belluno, Rovigo; Arezzo, Prato.
35[35]
Si intende la previsione di un Difensore civico intercomunale, che ha avuto particolare fortuna sul
territorio toscano (Comuni associati del Chianti fiorentino, Comuni associati della Val di Cornia, Comuni
associati zona di Massa Carrara, Comuni associati del Chianti senese, per citarne alcuni) o di un Difensore
civico della Comunità montana (quali la Comunità montana Centro Cadore (BL), la Comunità montana
Valtiberina Toscana (AR), la Comunità montana dell'Amiata grossetana (GR). Allo strumento consortile,
certamente più complesso, si è fatto ricorso perlopiù laddove già esistente (Consorzio del Comprensorio
Opitergino in provincia di Treviso, per citare un esempio). Si vedano in proposito le considerazioni di C.
SESSA, L'ufficio del difensore civico in ambito consortile in L'Amministrazione it. 1996, 1253. Per quanto
riguarda gli enti di livello superiore, la Provincia di Pistoia prevede la possibilità di accordi con altri enti
locali per l'istituzione di un unico Difensore civico, così pure la Provincia di Modena.
regionali potrebbero attingere per aggiornare le discipline più risalenti36[36]. Inoltre, come
vedremo in chiusura del capitolo, i sempre più numerosi strumenti di raccordo e di
coordinamento tra i diversi livelli di difesa civica presenti sul territorio consentono di
ovviare ai rischi di sovrapposizione o di confusione più volte richiamati, assicurando ai
cittadini un servizio capillare e sicuro cui sottoporre le proprie istanze e cui rappresentare
le proprie difficoltà di relazione con le pubbliche amministrazioni.
3. La nuova funzione di controllo eventuale di legittimità.
Nel quadro della riforma delle autonomie locali, le disposizioni contenute nella
l.15 maggio 1997, n.127 incidono profondamente sulla disciplina del Difensore civico
comunale, attribuendogli una nuova competenza in materia di controllo. Innanzitutto,
com'è noto, il testo legislativo procede a ridisegnare il quadro complessivo dei controlli
sugli enti locali, riducendo radicalmente l'ampiezza del tradizionale controllo preventivo
di legittimità ed innovando la disciplina del controllo eventuale. L'intenzione del
legislatore, come unanimemente riconosciuto dagli interpreti, era quella di riconoscere
alle autonomie locali spazi esclusivamente propri di decisione e di responsabilità, non
solo semplificando le procedure necessarie, ma soprattutto riconducendo all'interno
dell'ente la piena titolarità dell'agire amministrativo. Si concorda con chi ha ricordato che
"l'esigenza del controllo delle scelte amministrative da parte della comunità dei cittadini
rappresenta, oggi come un tempo, un corollario dell'affermazione della sovranità popolare
e, dunque, dell'appartenenza ai cittadini del potere di cui l'amministrazione si avvale"37[37].
Certamente, nel quadro complessivamente delineato dal processo di riforma, tale finalità
primaria e sostanziale si riconosce presente nelle forme di controllo che, pur diverse in
relazione all'oggetto o al soggetto controllante, concorrono ad assicurare la vigilanza e
l'intervento correttivo sull'attività dell'Ente rappresentativo della comunità locale.
Peraltro, le scelte operate dalla l. 127/1997 richiamano alla memoria riflessioni di
assoluta modernità che anticipano lucidamente orientamenti e posizioni fatti propri
dall'attuale ordinamento. Mi riferisco a quanto scritto in materia38[38] nella seconda metà
degli anni '70 in relazione sia alla disciplina del controllo di legittimità, sia alla previsione
di controlli eventuali e successivi:"Quanto al controllo di legittimità, ritengo sia da
escludere il sistema attuale, ossia il controllo generalizzato sugli atti (...).(Esso) si rende
opportuno solo nei confronti di poche categorie di atti: 1) anzitutto i regolamenti e quegli
altri atti a contenuto normativo (ivi compreso lo statuto, qualora si arrivasse alla sua
istituzione)che vengono a fondare l'ordinamento dell'ente locale (...); 2) in secondo luogo
i provvedimenti che istituiscono tributi o che regolano i presupposti o le modalità della
loro applicazione (...); 3) in terzo luogo i provvedimenti sul personale, a cominciare da
36[36]
Osservava il Difensore civico toscano nella sua Relazione annuale per il 1991 come i Difensori civici
comunali fossero dagli Statuti concepiti secondo il "modello perfezionato e divulgato dai Difensori civici
esistenti", superando peraltro questo stesso modello di partenza, rimasto 'ancorato' ad una legislazione, in quel
momento, troppo datata e dunque incompleta. Si veda in D. BORGONOVO RE, Annuario 1993 cit. 174.
37[37]
Così A. R. TASSONE, Il controllo del cittadino sulla nuova amministrazione in Diritto Amm. 2002,
271.
38[38]
U. POTOTSCHNIG, I controlli in Realtà e prospettive dei controlli sugli enti locali, Atti del convegno
di Varenna 1978, Milano 1979, ora pubblicato in Scritti scelti, Padova 1999, pag. 571. La citazione che segue
è a pag. 580.
quelli di variazione della pianta organica, di assunzione e di determinazione del
trattamento economico (...). Non è difficile individuare poi altre categorie di atti per i
quali si giustifica ugualmente un controllo di legittimità ma solo in forma eventuale e
successiva: sono gli atti che maggiormente si prestano a operazioni di clientelismo
politico e sui quali difficilmente può intervenire il giudice amministrativo. Sono i casi in
cui il controllo può essere invece utilmente sollecitato dal basso, attraverso forme di
partecipazione dei cittadini e di tutela della minoranza all'interno degli organi
rappresentativi. La richiesta dovrebbe venire ad esempio da un certo numero di
componenti del consiglio comunale o provinciale (...). Tra i provvedimenti suscettibili di
siffatto controllo eventuale e successivo dovrebbero comprendersi a questa stregua: 1) le
autorizzazioni a lottizzare, le concessioni edilizie e ogni altro atto che disciplina l'uso del
territorio e del patrimonio edilizio; 2) ogni altra licenza, autorizzazione o concessione di
beni e servizi".
La lunga citazione documenta come, pur senza intervenire sulle norme
costituzionali, l'ordinamento consentisse già venti anni fa agli interpreti più attenti, di
individuare le possibili direzioni per una riforma. Così la disciplina in tema di controllo
eventuale introdotta dalla l. 127/1997, che si colloca coerentemente nel percorso
intrapreso dalla riforma del 1990, da un lato riduce il numero delle materie
potenzialmente oggetto di tale controllo (appalti e affidamento di servizi o forniture sopra
la soglia comunitaria, assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni) ma,
dall'altro, estende anche alle deliberazioni del Consiglio -oltre a quelle della Giunta- la
sottoponibilità al sindacato eventuale prevedendo, infine, una diminuzione del numero di
consiglieri necessario per attivare la procedura39[39]. Ma la novità più interessante, e per la
quale si apre un notevole spazio di riflessione e di dibattito, è rappresentata
dall'attribuzione della competenza ad esercitare il controllo di legittimità così sollecitato,
al Difensore civico comunale o provinciale. Peraltro, l'esercizio del controllo non avviene
secondo i canoni ordinari, culminanti con la pronuncia di annullamento, bensì secondo
modalità del tutto peculiari che prevedono l'invito rivolto all'Ente ad eliminare i vizi
riscontrati. E comunque, laddove il Difensore civico non sia stato istituito, e fino alla sua
istituzione, la legge prevede che il controllo venga esercitato nelle medesime forme dal
Comitato regionale40[40].
Ad una prima lettura, la disciplina presenta almeno tre profili di rilievo:
l'attribuzione al Difensore civico di una funzione, quella del controllo, radicalmente
nuova, rispetto alle sue ordinarie competenze; l'individuazione di una forma di garanzia
per le minoranze consiliari, legittimate a vigilare sulle decisioni degli organi collegiali;
l'introduzione di una forma atipica di controllo di legittimità, che richiama il modello
utilizzato nei rapporti Stato - Regioni in relazione al sindacato di legittimità sulle leggi
regionali41[41]. La posizione della dottrina, di fronte a tali questioni, è stata fortemente
39[39]
Così dispone l'art. 17 comma 38: "Le deliberazioni della giunta e del consiglio sono sottoposte al
controllo nei limiti delle illegittimità denunziate, quando un quarto dei consiglieri provinciali o un quarto dei
consiglieri nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti ovvero un quinto dei consiglieri nei
comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti ne facciano richiesta scritta e motivata con l'indicazione delle
norme violate, entro dieci giorni dall'affissione all'albo pretorio, quando le deliberazioni stesse riguardino:
a) appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario;
b) assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni".
Si veda L. VANDELLI (a cura di), Ordinamento delle autonomie locali - 1990-2000 cit. 1080 ss.
40[40]
Così dispone l'art. 17 comma 39: "Nei casi previsti dal comma 38, il controllo è esercitato dalla data di
rispettiva esecuzione, dal difensore civico comunale o provinciale; il difensore civico, se ritiene che la
deliberazione sia illegittima, ne dà comunicazione all'ente, entro quindici giorni dalla richiesta, e lo invita ad
eliminare i vizi riscontrati. In tal caso, se l'ente non ritiene di modificare la delibera, essa acquista efficacia
se viene confermata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti il consiglio. Fino
all'istituzione del difensore civico, il controllo è effettuato, con gli effetti predetti, dal comitato regionale di
controllo".
41[41]
Non si ritiene invece di aderire alla prospettata riferibilità di questo controllo atipico al modello
costituzionale del controllo di merito con richiesta di riesame: in questo senso, F. STADERINI, Diritto degli
enti locali cit. 432; P. MORBIOLI op. cit. 381. Parlano invece di forma di controllo collaborativo M. L.
connotata da dubbi critici se non da vero e proprio scetticismo, a partire dalla
considerazione che la scelta operata dal nuovo quadro legislativo "di affidare il controllo
al Difensore civico locale (...) finisce palesemente con il tradire la ratio fondante la
figura -il suo porsi cioè come garante del cittadino nei confronti dell'ente (...)costringendola ad assumere una caratterizzazione inevitabilmente politica e con ciò
minandola nell'autorevolezza che la deve contraddistinguere"42[42]. Il Consiglio di Stato,
sollecitato dalla Regione Emilia - Romagna, è intervenuto con proprio parere43[43] sulla
questione del controllo eventuale, riferendosi in particolare al parametro di riscontro ed
alla procedura da adottarsi nella fase transitoria, laddove non sia istituito il Difensore
civico. L'interpretazione data alle disposizioni assume, innanzitutto, la sostanziale
maggior ampiezza del controllo di legittimità affidato al Difensore, rispetto al quale non
opera alcuna limitazione dei vizi deducibili (a differenza del controllo necessario,
circoscritto ai vizi di competenza, di forma e di procedura come previsto dall'art. 17
comma 41): per il Consiglio di Stato questa maggior ampiezza è comunque 'bilanciata'
dalla mancanza di un potere di annullamento. Ed inoltre, trova giustificazione sostanziale
sul piano sistematico nel fatto che "a fronte di provvedimenti mediante i quali la Giunta
realizza una vera e propria attività di gestione poco senso giuridico avrebbe un controllo
di formalità estrinseca, oltre tutto imperniato sul riesame e sulla convalida eventuale da
parte di una qualificata maggioranza consiliare"44[44]. Dunque, il parere conclude
ritenendo pacificamente demandato al Difensore civico un controllo di legittimità "anche
sostanziale", naturalmente entro i limiti dei vizi dedotti dai consiglieri, sulle tipologie di
decisioni elencate dal legislatore, nulla aggiungendo sulla peculiare natura di tale
controllo né sul suo fondamento giuridico. Per la verità, questa assenza di dubbi
applicativi risulta ancora più evidente nel breve passaggio che il parere dedica al regime
transitorio, ovvero all'azione dei Comitati regionali di controllo, svolta in attesa
dell'istituzione del Difensore civico locale. Per il Consiglio di Stato, "fermi restando il
regime, i parametri e gli effetti propri del controllo eventuale", il Coreco dovrebbe agire
applicando i medesimi termini previsti dal comma 39.
Nel medesimo periodo, anche il Ministero dell'Interno si è espresso sulla
questione ed ha affermato che "le funzioni svolte dal difensore civico, sebbene definite
tali dalla legge, non possono essere inquadrate nell'ambito di una funzione tutoria in
senso stretto. Il controllo, infatti, in quanto tale, comporta anche la potestà di
annullamento che, com'è noto, è preclusa dalla l. 127/1997 al difensore civico. In questo
contesto quindi il DC svolge una funzione di consulente più che di controllore (corsivo
nostro). Ne consegue che l'atto del difensore civico si pone come interlocutorio e
sollecitatorio di una nuova delibera del consiglio comunale al quale comunque compete
SCHIAVANO, Il difensore civico cit. 849 e A. R. TASSONE, I controlli sugli atti degli enti locali nelle leggi
n. 59 e n. 127 del 1997 in Diritto amm.1998, 70, per il quale una delle prevalenti caratteristiche della riforma
del 1997 è stato proprio il passaggio da controlli di carattere 'autoritativo' o 'repressivo' a controlli di tipo
'collaborativo'. In particolare, osserva quest ultimo autore, "la misura commendatoria propria finora del solo
controllo di merito, viene adottata anche per il controllo di legittimità, anche qui in vista della salvaguardia
del controllato" (71).
42[42]
Così G. SCIULLO, La riforma del controllo sugli atti delle amministrazioni locali al vaglio del
Consiglio di Stato in Le Regioni 1999, 169; analoghi dubbi sono stati espressi da A. CORPACI, Il controllo
sugli atti regionali e degli enti locali in Giornale di Dir. Amm. 1998, 279 (per il quale le nuove disposizioni
appaiono del tutto disomogenee, se non incoerenti, rispetto al ruolo e ai compiti che contraddistinguono i DC
e i modi del loro operare"). Forti critiche anche in P. CAVALERI op. cit. 509 per il quale la nota in
commento "deforma radicalmente questa figura perché i nuovi compiti che il Difensore civico è chiamato a
svolgere appaiono incompatibili con un ruolo ormai condiviso e consolidato".
43[43]
Il parere della sez. I, 14 ottobre 1998, n. 219 in tema di procedimenti di controllo è pubblicato in Le
Regioni 1999, 171. Si veda anche il commento di P. MORBIOLI in Giornale di Dir. Amm. 1999, 378 per la
quale "nell'incertezza che avvolge l'impostazione e la ratio di questa forma di controllo, il parere del
Consiglio di Stato in commento fa luce perlomeno sul profilo della disciplina procedurale (...) affermando che
al difensore civico viene demandato un controllo di legittimità anche sostanziale, che sfugge ai nuovi limiti
posti al sindacato esercitabile in sede di controllo obbligatorio" (382).
44[44]
Così al punto 4.2 pag.179.
l'eventuale adozione dell'atto definitivo"45[45]. Tale lettura interpretativa sembra quasi
delineare una vera e propria fase procedimentale che si va ad inserire, seppure in modo
eventuale, nei procedimenti di appalto e affidamento di servizi, di determinazione delle
dotazioni organiche e di assunzione del personale. Al Difensore civico spetterebbe
dunque, su sollecitazione di una minoranza di Consiglieri, sottoporre ad una nuova
valutazione un atto viziato sotto il profilo della legittimità, atto che, in questo caso, non
potrà produrre i propri effetti fintantoché il Consiglio non si sia pronunciato su di esso.
Questa attività 'consulenziale' e collaborativa del Difensore civico, che promuove una
nuova verifica su quanto già deciso dall'organo competente, si pone quale condizione
sospensiva dell'efficacia del provvedimento, trasferendo all'organo rappresentativo -che
pure non è titolare di funzioni di amministrazione puntuale, ma che semmai opera in virtù
della propria istituzionale funzione di controllo sull'esecutivo dell'ente- la decisione
finale. Vi è chi ritiene che tale disegno renda "palese l'esaltazione dell'autonomia dell'ente
al quale viene rimessa la verifica della conformità degli atti rispetto all'ordinamento
complessivo e ai fini che esso gli affida"46[46] e tuttavia, una lettura positiva della nuova
disciplina sembrerebbe essere minoritaria tra gli interpreti della disciplina.
Credo che qualche riflessione si imponga, a partire da una forse indispensabile
premessa sulla nozione di controllo di legittimità dalla quale deve prendere le mosse ogni
altra conseguente considerazione. Mi pare che due siano gli assunti fondamentali da
richiamare: il primo attinente la finalità del controllo, il secondo relativo alle modalità di
svolgimento del controllo stesso (ed indirettamente, alla posizione istituzionale del
controllore), mentre si concorda con chi sostiene "il carattere contingente e non
necessario della misura ripristinatoria o preventiva perché di controllo, e di controllo
giuridico, si possa legittimamente parlare"47[47]. In analogia al controllo giurisdizionale, il
controllo di legittimità (o controllo-garanzia) assicura la "valutazione della conformità
dell'atto alle norme del diritto oggettivo, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che
non sia di ordine strettamente giuridico" e si svolge in modo consono quando "esterno,
rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti
(...) riflettendo la posizione istituzionale (indipendente e neutrale) del controllore che
deve essere (o quanto meno deve tendere ad essere) simile a quella del giudice"48[48].
Muovendo da tale assunto, che certamente sintetizza e semplifica la ben più vasta
riflessione dottrinale in materia, si osserva in primo luogo che il controllo non ha altre
finalità ed altre logiche se non quella esclusivamente giuridica di verificare la
rispondenza dell'atto adottato alle regole fissate dall'ordinamento. Inoltre, perché
l'esercizio di tale funzione sia adeguato alle finalità cui la funzione stessa è preposta, è
necessario che essa venga svolta da un soggetto indipendente e neutrale, che non attinga
cioè a influenze e valutazioni ulteriori rispetto a quelle tecnicamente indispensabili per
esprimere il giudizio di legittimità. Sull'esito di tale giudizio e sulle conseguenti decisioni
non entriamo per ora nel merito.
45[45]
Ministero dell'interno, Direzione generale dell'amministrazione civile, circ.10 marzo 1998, n.3/98 in
G.U.30 marzo 1998, n.74.
46[46]
Così A. GULLETTA-A. PAVANINI, Commento all'art. 127 in M. BERTOLISSI (a cura di),
L'ordinamento degli enti locali. Commento al testo unico sull'ordinamento delle autonomie locali del 2000,
alla luce delle modifiche costituzionali del 2001, Bologna 2002, 527. Gli autori rinviano all'opera di F.
BENVENUTI, Il controllo mediante richiesta di riesame in Scritti in memoria di V. Orlando, Milano 1957,
105. Anche A. R. TASSONE, I controlli cit. 67 osserva come "l'autonomia degli enti locali (...) non potesse
essere adeguatamente garantita se non da un controllo strutturato per la sua massima parte all'interno del
singolo ente ed immerso perciò nella dialettica che ivi si svolge, non già (e soprattutto non più) veicolo
occulto di altre e diverse istanze".
47[47]
Così A.R. TASSONE op.ult.cit. 76 (cui si rinvia per i riferimenti dottrinali) per il quale "quel che oggi si
tenta è di uscire dall'impasse attraverso la riduzione dello spessore autoritario del controllo, di cui si viene
affievolendo, nella figura del controllore - collaboratore, uno dei caratteri strutturali finora considerati tipici".
48[48]
Così G. BERTI - N. MARZONA, (voce) Controlli amministrativi in Enc.del Diritto, Aggiornamento,
Milano 1999, III, 472.
Trasferendo queste brevi considerazioni alla fattispecie legislativa in commento si
può osservare, innanzitutto, che l'art. 17 comma 38 introduce un controllo nominalmente
definito "di legittimità" e dunque pone espressamente al centro della funzione attribuita la
finalità di valutazione della conformità degli atti individuati alle norme di diritto
oggettivo, non rilevando, per la definizione di tale finalità, l'esito cui lo stesso conduce
(richiesta di riesame anziché immediato annullamento). In secondo luogo, il legislatore
affida lo svolgimento del controllo ad un soggetto, certamente interno all'ente, i cui
caratteri istituzionali sono per definizione quelli della indipendenza, imparzialità,
autonomia e neutralità. Un soggetto, inoltre, che si colloca a garanzia dei principi
costituzionali di imparzialità e di buon andamento, cui risulterebbe peraltro difficile
negare funzioni di garanzia anche rispetto al principio di legalità che, seppur implicito a
livello costituzionale, risulta ormai espresso a livello legislativo tra i principi generali che
guidano l'azione amministrativa. Dunque, al Difensore civico il legislatore della l.
127/1997 chiede di compiere una valutazione tecnica di legittimità su taluni atti
considerati finanziariamente e organizzativamente rilevanti per l'ente pubblico, pur non
mettendogli a disposizione il potere di annullamento che tradizionalmente costituiva la
conclusione del controllo di legittimità qualora venisse rilevata la sussistenza di vizi del
provvedimento amministrativo49[49], ma prescrivendogli di fornire al Consiglio -mediante
il rinvio per il riesame- le conoscenze giuridiche necessarie per decidere delle sorti
dell'atto controllato. Sul piano della funzione svolta si può quindi sostenere che si è
disciplinato un controllo di legittimità atipico50[50] per l'esito e non per la ratio che ne
guida lo svolgimento.
Sono però necessarie alcune osservazioni, a corollario di quanto sinora
considerato, che vorrebbero rispondere alle obiezioni più fortemente manifestate dalla
dottrina che è intervenuta sul tema. Mi riferisco, in primo luogo, alla lettura 'politica' che
è stata data della disciplina, in base alla quale si paventa che il Difensore civico venga
reso "arbitro di controversie fra una minoranza (che quasi mai lo ha votato) e la
maggioranza consiliare (alla quale il difensore civico deve la propria elezione e - in
prospettiva- una possibile rielezione)"51[51]. Credo si debba anzitutto riconoscere come la
dizione della norma ci obblighi a riconsiderare il termine 'minoranza' che viene spesso
richiamato nel dibattito: nel testo legislativo, il termine è spogliato da ogni accezione
politica o di appartenenza ad un gruppo di per sé contrapposto alla maggioranza di
governo poiché è riferito solo ad una individuazione numerica (1/4 o 1/5 dei Consiglieri
assegnati). Di conseguenza, lo strumento del controllo eventuale è di per sé neutro ed è
messo a disposizione di tutti i consiglieri, che lo possono utilizzare ogniqualvolta
ritengano viziata di illegittimità una decisione assunta, per le materie individuate,
49[49]
Sono stati peraltro sollevati dubbi sulla legittimità costituzionale del controllo del Difensore civico,
atteso che era allora vigente la norma costituzionale che affidava ad un organo regionale il controllo sugli atti
degli enti locali (art. 130). Si veda in proposito M. RINALDI, Considerazioni sul ruolo dell'ufficio della
difesa civica nella recente legislazione: in particolare la funzione di controllo di legittimità in base all'art. 17
co. 38 e 39, L. 127/1997 in Il Diritto della Regione 2000, 544; F. STADERINI op. cit. 432; P. MORBIOLI
op. cit. 381; S. PIGNATARO op. cit. 136. Ritiene invece presente "sul piano della legittimità costituzionale,
un vizio di irrazionalità per incoerenza rispetto alla complessiva disciplina di settore (riguardante il difensore
civico)" P. CAVALERI op. cit. 511.
50[50]
"La divergenza del controllo atipico dallo schema dei controlli sancito dalla Costituzione può essere
superata e non avere effetti sull'ammissibilità (e quindi sulla sopravvivenza) del controllo stesso, ove si
dimostri sussistere un nesso tra questo e un fine proprio della collettività nazionale. Quanto agli esempi del
proliferare di controlli atipici, vi è solo l'imbarazzo della scelta": così G. BERTI - N. MARZONA op. cit.
472.
51[51]
Così si esprime P. CAVALERI op. cit. 510. A. CORPACI op. cit. 279 aggiunge peraltro che "la
funzione finisce per essere coinvolta nel circuito della dialettica politica e chi la esercita (viene) proiettato, a
sua volta, nella dinamica dei rapporti maggioranza-minoranza e caricato di impropri compiti di risoluzione e
mediazione di conflitti interni al sistema politico e di governo". Anche E. ROTELLI, Il martello e l'incudine,
Bologna 1991, 146 aveva, più in generale, fortemente criticato la possibilità di attivare un controllo su
iniziativa della minoranza poiché si sarebbe così realizzata "la politicizzazione dello stesso, in contrasto con il
principio della distinzione dei ruoli e delle responsabilità tra maggioranza e minoranza".
dall'organo competente. Dunque, gli stessi consiglieri appartenenti alla maggioranza di
governo potrebbero rivolgersi al Difensore civico sottoponendogli la questione di
legittimità: ciò che rileva, infatti, non è, né deve essere, la contrapposizione politica
quanto il rispetto del principio di legalità.
Andrebbe invece esaminato, a mio avviso, un profilo per nulla considerato dal
legislatore né dagli interpreti che non fanno mai cenno a quegli organi cui la legge
attribuisce la precipua funzione di garanzia della regolarità tecnica degli atti (i
responsabili dei servizi) e di assistenza giuridico - amministrativa in ordine alla
conformità dell'azione amministrativa dell'ente ai principi dell'ordinamento (il Segretario
comunale o provinciale). Quasi certamente, il Difensore civico investito della questione
di legittimità si confronterà con questi soggetti ed, in particolare, sarà presso il Segretario
che andrà ad acquisire tutte le informazioni di natura giuridica riferite all'atto sottoposto a
controllo. Due potrebbero essere gli esiti possibili di questo confronto: nel primo caso, il
Segretario stesso riconosce la presenza del vizio di legittimità, peraltro sfuggito
all'ordinaria verifica sua o dei responsabili dei servizi in ordine alla regolarità tecnica
dell'atto, e dunque c'è da chiedersi se non possa intervenire direttamente l'organo
competente in sede di autotutela o se sia comunque necessario rimettersi alla decisione
del Consiglio a norma dell'art. 17; nel secondo caso, il Segretario ritiene inesistente il
vizio di legittimità dedotto dai Consiglieri e riscontrato dallo stesso Difensore civico e
dunque al Consiglio comunale si presenta non già, innanzitutto, il compito di risolvere
una ipotetica contrapposizione politica quanto piuttosto di esprimersi in ordine ad una
differente ricostruzione giuridica della fattispecie. Peraltro, solo questa differente
ricostruzione giuridica potrebbe giustificare un Consiglio che non annullasse un
provvedimento di cui si sostiene l'illegittimità: laddove infatti vi sia convergenza tra
organo garante della legittimità e Difensore civico in relazione all'esistenza del vizio,
come potrebbe il Consiglio esimersi dall'annullare la decisione o almeno dal riformarla?
Non di valutazioni di merito, si tratta, e dunque all'organo deliberante non è rimessa una
scelta tipicamente politica, di opportunità e di adeguatezza; bensì di valutazioni di
legittimità parliamo, e dunque al Consiglio si chiede di intervenire su un piano che non
gli è proprio, in quanto squisitamente giuridico. Mi pare quindi che, pur comprendendo i
timori di una 'politicizzazione' delle questioni da parte degli schieramenti presenti
nell'ente locale, il problema centrale della nuova disciplina sia in verità rappresentato
dalle competenze giuridiche che si esprimono all'interno della struttura e che, anzi,
potrebbero attivare un circolo virtuoso tra Difensore civico e Segretario (nonché
responsabili dei servizi) al fine di escludere talune rischiose 'derive' dell'esecutivo.
Mi pare che tale lettura trovi un interessante riscontro nelle esperienze, seppur
non particolarmente numerose, di controllo eventuale di legittimità già documentate52[52].
Vorrei richiamare un paio di pronunce, l'una del Difensore civico di Pesaro, l'altra del
Difensore civico di Foligno, dalle quali si evince con chiarezza come l'intervento del
Difensore civico rappresenti davvero un ausilio giuridico qualificato o per la piena
comprensione della decisione amministrativa legittimamente adottata o per la motivata
ricostruzione dei profili di illegittimità riscontrati, cui segue l'invito al Consiglio di
riesaminare la decisione. Nel primo caso, infatti, il Difensore civico si era pronunciato in
merito ad una delibera consiliare di costituzione di una società a capitale misto, pubblico
e privato, per la gestione dei parcheggi e della sosta53[53], dichiarando l'insussistenza dei
vizi denunciati. Premesse le necessarie verifiche procedurali (rispetto del limite di almeno
¼ dei consiglieri, corrispondenza della materia oggetto della richiesta ai casi previsti dalla
52[52]
Una prima documentazione è rinvenibile sul sito www.difensorecivico.org che costituisce un prezioso
strumento di lavoro e di conoscenza per i Difensori civici italiani. Questa rete telematica è promossa
dall'Associazione nazionale Difensori civici italiani (ANDCI). Si segnala anche il sito www.difesacivica.it ,a
sua volta ricchissimo di informazioni e di approfondimenti in materia.
53[53]
Si tratta della deliberazione 28 settembre 2000, n. 146 del Consiglio comunale di Pesaro; la decisione di
controllo del Difensore civico è del 7 novembre 2000. Il testo di quest'ultima è pubblicato in
www.difensorecivico.it , Studi e ricerche, Pareri di legittimità (consultato il 25 novembre 2004).
norma, presentazione entro il termine di dieci giorni), la verifica viene poi condotta sui
singoli vizi denunciati, che il Difensore civico esamina alla luce delle norme giuridiche e
della giurisprudenza in materia. Stilisticamente, la pronuncia sembra rifarsi al modello
delle sentenze del giudice amministrativo, più che al modello delle decisioni dei Comitati
regionali di controllo proprio perché le argomentazioni devono garantire adeguata
risposta alle censure sollevate dai consiglieri. E' interessante notare che la decisione, per
espressa previsione posta a chiusura del documento, può essere impugnata davanti al
Tribunale amministrativo regionale: ciò significa forse che la decisione di controllo del
Difensore vada considerata quale distinto provvedimento amministrativo e che,
soprattutto, consenta di superare i limiti dovuti alla mancanza di legittimazione dei
componenti gli organi collegiali per l'impugnativa di delibere degli organi cui
appartengono?54[54] Se così fosse, si potrebbe fondatamente ritenere che ai consiglieri
della minoranza dissenziente venga riconosciuto "un interesse (legittimo) pretensivo alla
adozione del provvedimento (ci si riferisce alla nuova deliberazione consiliare), che è
specificamente preordinato a sua volta alla soddisfazione di tale interesse sostanziale. Ci
pare quindi, impossibile negare che la stessa parte che può avanzare l'istanza può
impugnare avanti al Tribunale amministrativo in sede di legittimità l'ipotetico illegittimo
diniego del Difensore civico alla adozione del provvedimento di rinvio"55[55]. A ben
vedere, l'impugnazione ha per oggetto non già la delibera originaria della quale si sono
contestati i profili di illegittimità, bensì la decisione negativa del Difensore civico che tali
profili non ha rilevato. Dunque, il giudice amministrativo adito conoscerà solo in via
incidentale la delibera, che costituisce il presupposto necessario delle valutazioni espresse
dal Difensore civico, mentre potrà pronunciarsi solo sulla legittimità di tali
valutazioni56[56].
Il secondo caso, vede invece un parere positivo del Difensore civico alla richiesta
di controllo presentata da un adeguato numero di consiglieri nei confronti di due
delibere, di Consiglio e di Giunta, in materia di conferimento dell'incarico di Direttore
generale57[57]. In questo testo, l'esame condotto dal Difensore civico consente di
individuare alcune evidenti illegittimità degli atti impugnati (che non hanno neppure
rispettato la necessaria cadenza cronologica tra atti d'indirizzo del Consiglio e successiva
attività regolamentare della Giunta) alla luce delle disposizioni legislative in materia. Le
argomentazioni svolte si concludono dunque con un rinvio al Consiglio comunale della
delibera consiliare impugnata (la delibera di Giunta era stata nel frattempo revocata,
facendo così venir meno i motivi del controllo eventuale) ed un invito all'organo al
riesame della questione ed all'eliminazione dei vizi riscontrati. Si osserva dunque come il
controllo eventuale svolto dal Difensore civico costituisca uno strumento di effettiva
54[54]
"I conflitti insorti in relazione ad atti di organi appartenenti alla stessa amministrazione non danno luogo
ad impugnative, atteso che le rispettive posizioni sono collegate ad un ambito di relazioni interorganiche":
così Cons. Stato, sez. V, 10 maggio 1994, n. 452.
55[55]
Così B. GRAZIOSI, La legittimazione processuale di una minoranza collegiale dissenziente (a
proposito del controllo eventuale delle delibere degli enti locali relative ad appalti comunitari e piante
organiche) in Il Diritto della Regione 1998, 907. Per l'autore, dunque, "il diniego del Difensore civico di
rinviare una delibera consiliare o giuntale illegittima è gravabile con ricorso giurisdizionale, così come lo è il
suo contrario, e cioè il provvedimento di rinvio eventualmente adottato in difetto dei prescritti requisiti
quanto a termine, legittimazione e fondatezza" (908).
56[56]
Non si concorda dunque con le conclusioni cui giunge B. GRAZIOSI op. cit. 910, per il quale non si
può escludere "la legittimazione all'impugnazione principale da parte della minoranza dissenziente, che trova
titolo nella norma che costituisce la minoranza come 'parte' del procedimento di deliberazione nella materia
segnata in un ruolo istituzionalmente antagonista o 'antitetico' all'amministrazione nel suo complesso, con
funzione di garanzia" (910).
57[57]
Si tratta delle deliberazioni CC 27 dicembre 2000, n. 204 (Criteri generali per l'adozione del
regolamento sull'ordinamento dei servizi e degli uffici), pubblicata il 4 gennaio 2001, con esclusivo
riferimento al punto relativo alle modalità di conferimento dell'incarico di Direttore generale, e GC 23
dicembre 2000 (Espressione di parere. Conferimento di incarico di Direttore generale), pubblicata l'8 gennaio
2001. Il parere espresso dal Difensore civico (25 gennaio 2001, prot.n. 1769) è pubblicato in
www.difensorecivico.org, nella Bacheca della Rete (consultato il 25 novembre 2004).
verifica della regolarità giuridica delle decisioni adottate e rappresenti, non solo
potenzialmente, un significativo ausilio per garantire la conformità dell'azione
amministrativa ai principi dell'ordinamento58[58].
Certamente, vi sono alcuni corollari da considerare. Non va, innanzitutto,
sottovalutato il problema reale della sicura imparzialità ed indipendenza del Difensore
civico e dunque vanno perfezionati, da un lato, i meccanismi di nomina che ne assicurino
la più ampia trasversalità e la più sicura terzietà rispetto alle forze politiche presenti e,
dall'altro, le modalità di revoca che garantiscano il pieno rispetto dell'azione condotta
dall'ufficio e non consentano, da parte della maggioranza di governo, interventi
potenzialmente ricattatori nei confronti del Difensore, che altrimenti vedrebbe di fatto
inibita la propria necessaria indipendenza ed autonomia di giudizio59[59].
Non va sottovalutato neppure il problema organizzativo e professionale: se il
Difensore civico deve affrontare questioni strettamente giuridiche quali quelle sottoposte
alla sua valutazione di legittimità, deve essere dotato delle competenze e degli strumenti
necessari per svolgere in modo adeguato la nuova funzione. Dunque, indirettamente,
potrebbero mutare anche i criteri di individuazione dei candidati alla nomina ai quali
forse non si potrà più chiedere una generica formazione giuridica o una ancor più
inadeguata 'probità e disponibilità', ma si dovranno individuare requisiti più specifici, tali
da garantire una effettiva competenza in materia di diritto amministrativo e di
ordinamento degli enti locali60[60]. La necessaria maggior professionalità dell'ufficio
potrebbe, peraltro, innescare un circolo virtuoso per la selezione di figure competenti,
favorendo ad esempio il ricorso a modalità associative o convenzionali di nomina del
Difensore, che garantirebbero anche ai Comuni di minor dimensione un servizio
adeguato. Peraltro, tali modalità potrebbero ancor meglio garantire una effettiva terzietà
ed indipendenza del Difensore civico rispetto ai governi comunali, dai quali non sarebbe
facilmente condizionabile.
Infine, vorrei richiamare l'attenzione sul fatto che, comunque, il Difensore civico
non è necessariamente presente all'interno degli enti locali, essendo stata la sua istituzione
rimessa alla facoltativa scelta degli statuti. Il legislatore della l. 127/1997 sembrava
invece dare per scontato che ogni amministrazione locale fosse dotata di un proprio
Difensore civico, tanto da porre una norma 'transitoria' di chiusura del sistema coerente
con tale erronea premessa: "Fino all'istituzione del difensore civico, il controllo è
effettuato, con gli effetti predetti, dal comitato regionale di controllo" (art. 17 comma 39).
La transitorietà della disposizione è, come si vede, legata alla futura istituzione
dell'ufficio anche in quelle realtà locali che ne fossero, a quel momento, sprovviste. Tale
previsione, però, non sembrava tener in alcun conto la situazione di quegli enti che
avessero scelto, statutariamente, di non dotarsi affatto dell'istituto e per i quali la
sottoposizione al Comitato regionale di controllo delle richieste di controllo eventuale
avrebbe rappresentato la regola e non una soluzione transitoria. Più realisticamente,
dunque, il testo unico delle leggi sull'ordinamento delle autonomie locali, approvato con
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ha riordinato la norma alla luce del principio di facoltatività
dell'istituto così disponendo: "Nei casi previsti dal comma 1, il controllo è esercitato dal
comitato regionale di controllo ovvero, se istituito, dal difensore civico comunale o
provinciale"(art. 127, comma 2).
58[58]
Non si condivide dunque la posizione critica espressa da A. LOIODICE, Il controllo tra garanzia ed
efficienza dell'azione amministrativa in P. GIOCOLI NACCI - A. LOIODICE, Materiali di diritto
costituzionale, Bari 1999, 282 per il quale il controllo eventuale "si connota per una fittizia garanzia della
legalità, che resta solo nello sfondo della richiesta di controllo".
59[59]
Attenzione a questi profili è dedicata, più nel dettaglio, da G. MASTROPASQUA op. cit. 66 ss. Si
osserva peraltro, come vi sia, da un lato, "il pericolo di non garantire adeguatamente l'indipendenza dal
controllato del controllore, facendo di quest' ultimo una mera emanazione del primo; dall'altro, creando un
organismo di riscontro interno che sia ben distinto dall'amministrazione su cui esso esercita il controllo, si
rischia di dare vita ad una sorta di contro-potere" (così A.R. TASSONE op.ult.cit. 67).
60[60]
La preoccupazione per la possibile mancanza di una specifica preparazione tecnico-giuridica è stata
sollevata da diversi autori, tra quelli citati. Si veda, per tutti, A.R. TASSONE, I controlli cit. 67.
In conclusione, credo si possa osservare come anche questa funzione di controllo,
le cui innegabili peculiarità sono state da taluni considerate in evidente contraddizione
con la ratio dell'istituto, sia riconducibile al ruolo complessivo di garante dell'imparzialità
e del buon andamento attribuito dal legislatore della riforma al Difensore civico. Questo
ruolo di garanzia si esprime, come più volte ricordato, mediante interventi che vengono
promossi sia d'ufficio, sia su sollecitazione dei cittadini, sia, infine, su sollecitazione di
una minoranza di consiglieri. Quest'ultima modalità, a differenza delle prime due che
sono quasi totalmente informali, si svolge entro i confini di una procedura tassativa posta
a garanzia della certezza degli atti: in questo unico caso, infatti, l'intervento dell'ufficio
rappresenta una condizione sospensiva dell'efficacia e dunque necessita di una disciplina
formale per quanto attiene l'oggetto, i termini, l'esercizio della funzione. E tuttavia,
"l'infiltrato nel Palazzo" che rappresenta la società civile61[61] svolge pur sempre il
medesimo compito: assicurare ai cittadini ed alla stessa amministrazione locale, pur nei
limiti delle competenze e dei poteri attribuitigli dall'ordinamento, il rispetto dei principi
costituzionali che governano l'azione amministrativa e, di conseguenza, garantire la
tutela, diretta o indiretta, dei cittadini laddove l'amministrazione venga meno al rispetto di
tali principi.
61[61]
Così viene definito il Difensore civico da F. BENVENUTI, Disegno dell'amministrazione italiana.
Linee positive e prospettive, Padova 1996, 146.
All. N. 6
RELAZIONE 14 DICEMBRE 2006 CONVEGNO SU PARTECIPAZIONE
COLLESALVETTI
Ho letto con piacere nei temi di discussione per la elaborazione della legge sulla
Partecipazione, oggetto del Town Meeting di Dire & Fare a Carrara, che una
figura da potenziare con la nuova legge oltre all’URP e al GARANTE DELLA
COMUNICAZIONE potrebbe essere anche quella del Difensore civico pur se
ridotta, nei temi di discussione, alla semplice attività informativa nei confronti dei
cittadini, svolta già egregiamente, almeno per quanto riguarda la mia esperienza,
dagli URP. Vuol dire comunque che vi è il riconoscimento che nella realtà
Toscana la D.C. ricopre un ruolo importante anche al fine della partecipazione dei
cittadini , pur non avendo poteri coercitivi o sanzionatori, ma soltanto un ruolo di
mediazione, di magistratura di persuasione. E, soprattutto nei comuni più piccoli,
senza strumenti adeguati al suo ruolo o personale di sostegno.
Vorrei intanto puntualizzare alcune cose, già oggetto di riflessione da parte mia in
altri convegni.
In Italia solo con l’avvento delle regioni alcuni statuti cominciarono a prevedere
la figura del difensore civico: alcuni studiosi videro in questo un avvio di una
trasformazione dei rapporti cittadino e amministrazione che culminò soltanto
negli anni novanta con l’elaborazione di un sistema procedimentale finalmente
garantista e compiuto attraverso le leggi 142/90 e 241/90.
In particolare la Toscana istituì con legge regionale del 1974 il difensore civico
regionale ma solo nel 1994 definì le situazioni soggettive tutelabili in via non
giurisdizionale dal difensore civico e cioè “ I DIRITTI SOGGETTIVI, GLI
INTERESSI LEGITTIMI, GLI INTERESSI COLLETTIVI E DIFFUSI dei
cittadini e degli enti, dei residenti e degli utenti dei servizi, singoli o associati al
fine di GARANTIRE I PRINCIPI DI LEGALITA’, TRASPARENZA.
BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITA’ dell’amministrazione attraverso
ampi poteri istruttori e potendo agire anche d’ufficio senza bisogno cioè di istanza
da parte del cittadino.
A differenza degli altri paesi citati prima e della stessa Unione Europea l’Italia
non ha una legge che disciplini l’istituzione di un difensore civico nazionale: le
proposte di legge giacenti in parlamento si ispirano ai principi del federalismo,
della sussidiarietà e della cooperazione tra i diversi livelli istituzionali e
prevedono una figura che a livello nazionale coordini i difensori civici regionali,
nel rispetto comunque della loro autonomia decisionale, abbia poteri di vigilanza
sul governo e sulle amministrazioni pubbliche a livello centrale e periferico, sia
ispiratore di proposte legislative ed organizzative oltre che adeguato referente
istituzionale per il Mediatore europeo.
Ma torniamo alla Toscana. Il nuovo statuto della Regione Toscana prevede la
figura del difensore civico nel titolo V tra gli organi di tutela e garanzia insieme
alla commissione per le pari opportunità e il collegio di garanzia in quanto
GARANTISCE A TUTTI LA TUTELA NON GIURISDIZIONALE NEI CASI
DI CATTIVA AMMINISTRAZIONE, SVOLGENDO ANCHE ATTIVITA’ DI
MEDIAZIONE intervenendo d’ufficio o su richiesta dei soggetti che vi abbiano
interesse e non soltanto dei singoli ma anche delle persone giuridiche, delle
associazioni, delle formazioni sociali.
Al titolo VIII
si prevede invece “ LA PARTECIPAZIONE” della collettività
costituita dai cittadini, dai residenti, dai soggetti sociali organizzati alla vita
pubblica istituzionale come elemento fondamentale di democrazia nelle diverse
forme:
1) come iniziativa autonoma verso l’amministrazione;
2) come libero apporto propositivo alle iniziative regionali;
3) come intervento nelle fasi formali di consultazione;
4) come contributo alla verifica degli effetti delle politiche regionali.
Garantendo “ politiche attive dirette alla semplicità, alla trasparenza
amministrativa, alla funzionalità degli strumenti informativi e prevedendo all’art.
73 uno specifico “dovere di informazione” anche per legge della fase istruttoria
di atti che siano di particolare interesse per la comunità regionale e in particolare
valuta le opportunità dei diritti di accesso e partecipazione
Lo stesso statuto del Comune di Livorno inserisce il difensore civico tra gli
organi di garanzia con funzioni di tutela e naturalmente di garanzia
dell’attuazione dei principi fondamentali, dei diritti politici e civili previsti dallo
Statuto e quindi anche della “ PARTECIPAZIONE”. Ma ripeto con funzioni di
tutela e garanzia e non come organo che intervenga nella formazione di atti
deliberativi o abbia funzioni consultive nei procedimenti.
Alcuni autori hanno ritenuto un vero e proprio equivoco considerare il difensore
civico come strumento della partecipazione in quanto “chi si rivolge al difensore
civico non vuol partecipare alle decisioni pubbliche ma sta curando i suoi
personali interessi e il difensore civico non ha un compito di allargamento del
consenso né di allargare l’accesso dei cittadini alle decisioni pubbliche”. Sarà
anche così ma spesso il cittadino non ha la consapevolezza di essere parte di una
comunità e che la risoluzione del suo problema potrà incidere su comportamenti
della P.A. che seppur legittimi, non siano più coincidenti con l’interesse pubblico
concreto.
Il fatto che il difensore civico sia tramite tra i cittadini e l’amministrazione, ne
tuteli le posizioni giuridiche serve nella gran parte dei casi a
passare dal
particolare al generale, dal caso singolo a ciò che interessa la collettività per
stimolare l’intervento idoneo a soddisfare le legittime esigenze pubbliche, pur
poste dal singolo individuo, e a rivedere o innovare l’assetto organizzativo e le
prassi comportamentali sino a quel momento seguite.
Si parla, infatti, riguardo al difensore civico non di organo della partecipazione ( il
difensore non partecipa ma sostiene chi ritiene di non essere stato posto in grado di
partecipare alle decisioni prese dall’ente) ma di “ ORGANO MONOCRATICO
DELL’ENTE COMUNITA’” di quell’organo cioè che è in costante rapporto con
la comunità del territorio, spesso portatrice di istanze rilevanti, di innovazione e
cambiamento ( per il volontariato, per esempio, si parla spesso di ruolo visionario,
cioè della capacità di prevedere gli strumenti più idonei a sostenere quelle fasce di
popolazione che per molti motivi si trovano o si troveranno in difficoltà e quindi
con un impegno di cittadinanza
per l’affermazione e l’allargamento dei
diritti).
Insomma il difensore civico è già garante della partecipazione del cittadino
italiano o straniero ai processi decisionali che lo riguardano e quindi tali da “
stimolare l’Amministrazione ad adottare comportamenti virtuosi” e quindi di
buona amministrazione, così come recita la carta della difesa civica locale
della Toscana ed anche la proposta di legge quadro in materia e che la Carta
UE siglata a Nizza nel 2000 inserisce tra i diritti fondamentali del Cittadino
Europeo.
Spesso i cittadini, siano essi singoli o organizzati in comitati, che vengono a
richiedere il mio intervento non si sentono ascoltati dalla Amministrazione da cui
ottengono risposte evasive. Spesso mi trovo a fungere da collegamento tra
cittadini ed amministrazione per avviare un confronto: in certi casi le cose si
risolvono; altre, conseguenza di scelte sbagliate, adottate da amministrazioni
precedenti, sono di difficile risoluzione, ma almeno i cittadini hanno avuto
interlocutori nell’ambito dell’amministrazione.
Certo non è facile far capire ad amministratori, le cui prassi di lavoro si sono
consolidate nel tempo, che la partecipazione non vuol dire “consultazione su
decisioni già prese con possibilità di modifica limitate e riservate ad aspetti
marginali” (Mauro Giusti Istituto ricerca sociale di Milano) ma affinare le proprie
capacità di ascolto (in fondo non è questo che fa il difensore civico?) “
sospendendo il giudizio sulla propria esperienza, metterla in discussione, accettare
la critica radicale dei propri fondamenti conoscitivi, praticare l’autocritica della
propria identità di esperto e dare spazio anche alle componenti emotive,
innamorarsi del luogo ma con gli occhi di chi ci deve abitare”(Le esperienze
di partecipazione a Livorno e ancor più a Collesalvetti rispondono a questa
esigenze con il progetto città sicura nel caso di Livorno e l’esperienza dei
Consigli di Frazione e il Bilancio partecipato a Collesalvetti)
Imparare cioè ad ascoltare il punto di vista dell’altro e trarne le conseguenze
in favore dell’intera collettività.
Questo vuol dire anche e soprattutto valorizzare le modalità di conoscenza dei
non esperti.
Insomma un bel salto culturale che può essere, sicuramente agevolato dalla legge
sulla partecipazione.
All. N. 7
RELAZIONE 15 DICEMBRE 2006 CONFERENZA LA DIFESA CIVICA
INCONTRA LE OOVV
Come promesso, in una giornata di Luglio durante la conferenza “ I Colori della
Partecipazione” Vi ho invitato, qui oggi per parlare di diritti di cittadinanza, che con
impegno comune intendiamo affermare ed allargare.
Avrete, inoltre, notato che questa mattina è dedicata in gran parte ai Vostri interventi e
al dibattito. Poco spazio, sarà dedicato all’introduzione sui compiti e sulle iniziative
intraprese dalla difesa civica durante il 2006 e sui compiti del Collegio di Garanzia.
Di una cosa comunque vi prego: che gli interventi abbiano una durata massima di 10
minuti per dare possibilità a tutti di intervenire.
D’altra parte, ritengo, che questo incontro rientri nei compiti della Difesa civica in
quanto garante della partecipazione del cittadino italiano o straniero ai processi
decisionali che lo riguardano e quindi tali da “ stimolare l’Amministrazione ad adottare
comportamenti virtuosi” e quindi di buona amministrazione, così come recita la carta
della difesa civica locale della Toscana ed anche la proposta di legge quadro in materia
e che la Carta UE siglata a Nizza nel 2000 inserisce tra i diritti fondamentali del
Cittadino Europeo.
Ricordo qui, inoltre le situazioni soggettive tutelabili in via non giurisdizionale dal
difensore civico e cioè “ I DIRITTI SOGGETTIVI, GLI INTERESSI LEGITTIMI, GLI
INTERESSI COLLETTIVI E DIFFUSI dei cittadini e degli enti, dei residenti e degli
utenti dei servizi, singoli o associati al fine di GARANTIRE I PRINCIPI DI
LEGALITA’, TRASPARENZA,
BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITA’
dell’amministrazione attraverso ampi poteri istruttori e potendo agire anche d’ufficio
senza bisogno cioè di istanza da parte del cittadino.
E in quanto ORGANO MONOCRATICO DELL’ENTE COMUNITA’” in costante
rapporto con la comunità del territorio, spesso portatrice di istanze rilevanti, di
innovazione e cambiamento
E vorrei anche definire che cosa io, ma anche l’Ass. Chirchietti e penso tutti i presenti
intendano per partecipazione e cioè non “consultazione su decisioni già prese con
possibilità di modifica limitate e riservate ad aspetti marginali” ( Mauro Giusti Istituto
ricerca sociale di Milano) ma affinare le proprie capacità di ascolto ( in fondo non è
questo che fa il difensore civico?) “ sospendendo il giudizio sulle proprie conoscenze,
metterla in discussione, accettare la critica radicale dei propri fondamenti conoscitivi,
1
praticare l’autocritica della propria identità di esperto e dare spazio anche alle
componenti emotive, innamorarsi del luogo ma con gli occhi di chi ci deve abitare”.
Imparare cioè ad ascoltare il punto di vista dell’altro e trarne le conseguenze in
favore dell’intera collettività.
Pertanto i Vostri interventi saranno molto preziosi.
Strumento importante per la partecipazione è l’ INFORMAZIONE.
Abbiamo deciso, dunque, di realizzare un depliant informativo sui compiti del difensore
civico in otto lingue tra cui anche l’arabo, il cinese l’albanese e il wolof: il nostro
servizio non è soltanto prerogativa dei cittadini italiani ma di tutti coloro che in qualche
modo hanno rapporti con i pubblici poteri nell’ottica della tutela e promozione dei diritti
umani e di cittadinanza. Lo trovate nella cartellina che vi è stata distribuita.
Il rapporto immigrazione caritas migrantes del 2005 ha rilevato che l’incidenza degli
immigrati sulla popolazione italiana è oggi del 5,2% e tra dieci anni l’incidenza sarà
raddoppiata. Abbiamo e avremo, dunque molti utenti stranieri. Nella provincia di
Livorno, per esempio, la percentuale di stranieri è circa del 12% sul totale della
popolazione e circa duemila sono minori. Abbiamo stretto rapporti, quindi, anche con
la Consulta dei cittadini stranieri e con le associazioni a sostegno dei migranti. Su
richiesta specifica della Consulta, per esempio, stiamo organizzando un corso di
informatica per adolescenti stranieri che, inserito nel progetto Città Sicura, avrà inizio
probabilmente a Febbraio e stiamo elaborando insieme un regolamento interno per
definirne i compiti.. Ringrazio il CESDI per la collaborazione alla stesura del depliant e
in particolare per le traduzioni del testo
Alcuni esempi di collaborazione con le OOVV
Con l’associazione Toscana Paraplegici ci siamo interessati di alcune questioni relative
alle barriere architettoniche. Finalmente è stata risolta la annosa questione
dell’ascensore in Via Lamarmora: rimane lo scalino per accedervi ma confidiamo nel
pronto intervento del nuovo dirigente.
Con la prof. Campochiari abbiamo parlato dei problemi dei non vedenti…………che ho
provveduto a riferire al sindaco.
Ho di mia iniziativa richiesto informazioni all’ATL sui motivi per cui sugli autobus non
funzionino gli indicatori vocali di fermata e i display luminosi, utilissimi per i cittadini
con gravi handicap.
Con la SOCREM ci siamo interessati del regolamento comunale sulla cremazione.
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D’ufficio abbiamo provveduto ad organizzare una riunione sull’Amministratore di
sostegno, figura, recentemente introdotta con una novella del codice civile e che si
affianca a quella della interdizione e della inabilitazione: avevo avuto l’impressione, poi
rivelatasi sbagliata, che l’Istituzione Servizi alla persona del Comune di Livorno non
facesse quanto necessario per garantire ai soggetti deboli fisicamente e psichicamente la
possibilità di farsi affiancare negli atti della vita quotidiana dall’Amministratore di
sostegno, evitando la ben più umiliante dichiarazione di interdizione ed inabilitazione.
Ho scoperto che vi è, invece, difficoltà a definire regole chiare con l’ufficio del giudice
tutelare da parte degli uffici comunali cui si chiedono istruttorie di tale portata, in realtà
compito del PM e del Giudice tutelare, da rendere difficile l’applicazione del nuovo
istituto e lasciare molte persone senza un sostegno, se non quello discontinuo degli
assistenti sociali.
Con l’Assessore Baldi andremo, quindi, a parlare al Giudice tutelare del Tribunale di
Livorno per definire procedure certe e condivise.
Invito comunque le Associazioni di volontariato a proporre un tavolo di lavoro
istituzionale con compiti di coordinamento degli interventi in materia di
Amministrazione di sostegno. Sono a disposizione per qualsiasi informazione in merito.
E con le associazioni dei Consumatori abbiamo sottoscritto un protocollo di Intesa di
collaborazione sui seguenti progetti obiettivo:
1) carta dei servizi dell’ente: consultazione per una elaborazione partecipata
2) Problemi attinenti al diritto alla casa e rapporti con CASALP
3) Problematiche attinenti ai servizi pubblici locali.
Durante le riunioni organizzate nell’arco dell’anno abbiamo parlato di carte di servizi e
della TIA.
Come avrete notato i miei contatti con le associazioni, a parte l’esperienza del
protocollo di intesa con le associazioni dei consumatori, sono stati sporadici: mi
piacerebbe ripetere l’esperienza in altri ambiti secondo modalità che potremmo decidere
insieme. Sempre che lo riteniate utile e sempre entro i limiti della mie competenze
Naturalmente poi vi è tutta l’attività della Difesa Civica a tutela del singolo cittadino,
soprattutto, di quello in difficoltà per varie ragioni: economiche, per età, per mancanza
degli strumenti culturali necessari ad uscire dalla situazione di disagio. E quella con
alcuni comitati cittadini.
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Concludo facendo riferimento a quanto affermato dalla difensore civica della Regione
Valle D’Aosta nella relazione esposta durante il Convegno Internazionale organizzato a
Firenze sulla difesa civica: Le modalità di attuazione del ruolo di difensore civico sono
sostanzialmente due a seconda cioè che si ponga l’accento su vigilanza e controllo di
atti e attività amministrativa ovvero su tutela e promozione dello Status di cittadino.
Propendo senza alcun dubbio per il secondo modus operandi..
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