INDICE
I.Il Contesto e il punto sulle leggi….………………….pag. 2
1. Il quadro normativo europeo
2. Il quadro normativo nazionale
3. Il quadro normativo locale
II. Attività svolta dall’Ufficio…………………………....pag.13
III. I Dati……………………………….……………..…….pag.14
IV. Analisi dei dati………………………………………..pag. 18
V. I rapporti con enti ed
aziende……………………………………………………….pag. 23
VI. Allegati…………………………………………………..pag. 25
1
I.
Il Contesto ed il punto sulle leggi
1.IL QUADRO NORMATIVO EUROPEO
Si ricorda brevemente che le figura del Difensore civico in senso lato,
nasce
come
garante
dell’imparzialità
e
del
buon
andamento
dell’Amministrazione .
Il primo ordinamento a prevedere una
figura
che fungesse da
mediatore tra il popolo e l’Amministrazione fu quello del tardo impero
romano, dove - considerate le tensioni all’interno di una struttura
territoriale molto vasta ma sostanzialmente in via di decadenza – si sentì
l’esigenza
di trovare un modo alternativo e diverso rispetto alla “forza”
dello Stato per comunicare con una popolazione sempre più multietnica,
inquieta per i mutamenti sociali, istituzionali e culturali ai quali lo Stato
non era più in grado di dare risposte chiare ed univoche.
Quindi la figura del “DEFENSOR CIVITATIS”, contrariamente a quanto si
è sempre indicato
e si potrebbe credere , nasce dalla grande cultura
giuridica e politica dell’Impero Romano che, nell’esigenza di avvicinarsi al
popolo, introdusse nel proprio ordinamento specifiche azioni in capo ad
un soggetto concedendo così il diritto di reclamo al Governatore della
Provincia contro i soprusi nei confronti dei cittadini ed il diritto di
conferire in ogni momento con il governatore stesso.
In tempi più vicini a noi, le prime fonti giuridiche certe della
introduzione (o reintroduzione sarebbe meglio dire) della figura in un
ordinamento istituzionale moderno sono quelle relative alla Svezia nel
1809 dove la figura giuridica prende il nome di “Ombusman” (lett.: colui
che funge da tramite).
In epoche ancor più recenti, il successo della figura scandinava è
stato recepito a livello Europeo e, attraverso il Trattato di Maastrich
2
(art.195), il Parlamento Europeo, con Decisione del 9 marzo 1994, l’ha
introdotta nel proprio ordinamento con il nome di “Mediateur”.
Il Mediateur ha il compito di esaminare le denunce presentate da
qualsiasi cittadino dell’Unione e da imprese
o associazioni aventi sede
sociale in uno Stato membro, relative a casi di cattiva amministrazione da
parte delle istituzioni e degli organi della Comunità europea. Il Mediatore
cerca una soluzione rapida, semplice e gratuita, altrimenti deferisce il caso
al parlamento europeo. La denuncia deve soddisfare alcuni requisiti
formali ed essere presentata entro due anni dalla data in cui si è avuta
conoscenza dei fatti contestati.
Il Mediatore non esamina casi pendenti presso un tribunale o già
passati in giudicato, così come non può trattare casi che riguardino le
Amministrazioni nazionali, regionali o locali degli Stati membri.
Il Mediatore decide se vi siano motivi sufficienti a giustificare
l’avvio di indagini in relazione ad una denuncia ricevibile. Se ritiene che vi
siano, ne informa il cittadino e l’istituzione interessata. A quest’ultima
trasmette copia della denuncia, chiedendole di formulare un parere.
Tenendo conto delle condizioni stabilite dallo Statuto, il Mediatore
può chiedere alle Istituzioni ed agli organi comunitari, come pure alle
Autorità degli Stati membri , di fornirgli in tempi ragionevoli, informazioni
e/o documenti ai fini dell’indagine e anche chiedere a funzionari europei
di
testimoniare.
Se
ritiene
che
sussista
un
caso
di
cattiva
amministrazione, il Mediatore ricerca per quanto possibile e cooperando
con l’istituzione interessata, una soluzione amichevole per eliminare il
disservizio e soddisfare il cittadino. Se una soluzione amichevole non è
possibile, egli chiude il caso con una decisione motivata che può
comprendere un’osservazione critica o elabora una relazione contenente
oggetti di raccomandazione.
Il
Mediatore può operare congiuntamente a difensori civici e ad
organi corrispondenti degli Stati membri, allo scopo di rendere più efficaci
le proprie indagini e quelle svolte da difensori civici nazionali, nonché di
migliorare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini europei.
3
Il mediatore può anche agire di propria iniziativa, con i medesimi
poteri e le stesse procedure di cui si avvale nell’ambito delle indagini
avviate in base ad una denuncia.
Infine, il Mediatore presenta al Parlamento europeo una relazione
annuale sulla sua attività comprendente i risultati delle indagini svolte. I
paesi da cui proviene il numero maggiore di denunce sono La Germania,
la Francia, la Spagna e l’Italia. Buona parte delle denunce riguarda casi
di cattiva amministrazione riferibili alla Commissione Europea. Nel
periodo gennaio 2001 – gennaio 2002, il
denunce.
Delle
denunce
esaminate
nel
Mediatore ha ricevuto 4.075
suddetto
periodo,
il
30%
rientravano nel mandato del Mediatore.
Attualmente, dopo la scadenza del secondo mandato quadriennale
(1995 – 2003) dello svedese Jacob Soderman, il 1° Aprile 2003 è stato
eletto mediatore Europeo il greco P. Nikiforos Diamandouros . Soderman,
nella sua relazione di commiato, in relazione al testo costituzionale
dell’Unione in discussione in questi giorni, ha precisato che l’art.7 ( che
recita:” la cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e
non sostituisce quest’ultima. Tutti i cittadini dell’Unione, uomini e donne,
sono uguali dinanzi alla legge”)presenta la cittadinanza come un diritto
concreto, non astratto. Inoltre, propone alla Commissione di aggiungere
all’ art. 1
la frase che “le decisioni prese dall’Unione siano quanto più
possibile aperte e vicine ai cittadini”.
4
2.IL QUADRO NORMATIVO NAZIONALE
Il quadro normativo in Italia in materia di difesa civica si presenta
povero di novità.
Il Difensore civico, dopo una notevole diffusione fin dagli anni ’70 a
livello regionale, ma mai istituito a livello nazionale, ha trovato una
introduzione a livello comunale e provinciale attraverso l’ abrogata legge
sull’ordinamento delle autonomie locali n.142/1990, che all’art.8 dava la
facoltà agli Enti locali di dotarsi di tale organo.
Alcune modifiche alla figura furono apportate dalla Legge Bassanini
bis ( legge 18 maggio 1997 n.127 ,) che , abrogando l’art. 48 della legge
n.142/1990 traslava alcune funzioni e poteri degli estinguendi Comitati
regionali di controllo ( CO.RE.CO) al Difensore Civico regionale
( per
quanto riguarda la nomina di un commissario ad acta nel caso in cui
Comuni e province omettessero o ritardassero il compimento di atti
obbligatori per legge).
La stessa legge attribuiva ai difensori civici locali i poteri del
controllo di legittimità su determinati atti deliberativi della Giunta o del
Consiglio comunale o provinciale ( articoli 17 co.38 e art. 39 abrogati dal
D.Lgs.n.267/2000)
La figura oggi è prevista dall’art.11 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n.267
(Testo Unico delle Autonomie locali) che, raccogliendo le norme riguardanti
gli enti locali, ha disciplinato la figura del difensore civico trattandola negli
articoli 11 e 127:
“ ARTICOLO 11
DIFENSORE CIVICO
1. LO
STATUTO
L’ISTITUZIONE
COMUNALE
DEL
E
QUELLO
DIFENSORE
PROVINCIALE
CIVICO,
CON
POSSONO
COMPITI
DI
PREVEDERE
GARANZIA
DELL’IMPARZIALITÀ E DEL BUON ANDAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
COMUNALE O PROVINCIALE, SEGNALANDO, ANCHE DI PROPRIA INIZIATIVA, GLI
ABUSI, LE
5
DISFUNZIONI, LE CARENZE ED I RITARDI DELL’AMMINISTRAZIONE NEI CONFRONTI DEI
CITTADINI.
2. LO STATUTO DISCIPLINA L’ELEZIONE,
LE PREROGATIVE ED I MEZZI DEI DIFENOSRE
CIVICO NONCHÉ I SUOI RAPPORTI CON IL CONSIGLIO COMUNALE O PROVINCIALE.
3. IL
DIFENSORE CIVICO COMUNALE E QUELLO PROVINCIALE SVOLGONO ALTRESÌ LA
FUNZIONE DI CONTROLLO NELL’IPOTESI PREVISTA ALL’ ART.
127”
Questa norma attribuisce al Difensore civico una nuova funzione,
ovvero il controllo eventuale sulle deliberazioni della Giunta e del Consiglio
comunale o provinciale, mediante richiesta di riesame.
Secondo alcuni commentatori questo controllo non è un vero e
proprio controllo sulla legittimità degli atti, in quanto può essere posto in
essere solamente su richiesta formale della minoranza e poi perché non vi
è un potere di annullamento dell’atto sottoposto a controllo, bensì un
invito al riesame: quindi viene definito un controllo collaborativo in quanto
si invita l’organo emanante l’atto a voler riesaminare l’atto con maggior
attenzione prima di emetterlo nuovamente.
La ragione ispiratrice dell’Ufficio del Difensore civico è quella di
creare una tutela alternativa ai rimedi amministrativi e giurisdizionali,
comunque orientata a contribuire all’attuazione dell’art.97, comma,1 della
Costituzione (buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione), con
modalità di intervento che possono adattarsi alle varie situazioni.
Anche questa volta però il legislatore ha ritenuto di lasciare alla
discrezionalità delle Amministrazioni comunali e provinciali la possibilità
di prevedere o meno l’istituzione del Difensore civico. Ciò ha comportato
una crescita di quest’Istituto - a notevole impronta democratica - “ a
macchie di leopardo” in relazione al grado di sviluppo delle realtà locali
italiane.
Se l’ente locale non ha nominato il proprio difensore civico, non vi è
alcuna norma che devolva la relativa competenza al difensore civico
operante a livello istituzionale più alto Quindi i cittadini residenti nel
6
territorio degli enti privi di tale figura, sono senza dubbio in condizioni
sfavorevoli rispetto ai cittadini degli enti in cui tale figura esiste, avendo in
concreto meno strumenti di tutela e di partecipazione.
Nel quadro legislativo nazionale, si deve assolutamente ricordare
anche la legge 24 Novembre 2000 n. 340 , la c.d. “legge di semplificazione
per l’anno 1999” relativa appunto alla semplificazione dei procedimenti
amministrativi, che introduce, all’art.15, una nuova disciplina che va a
modificare quella già contenuta nel comma quattro dell’art.5 della legge
n.241/1990. per una miglior comprensione si ritiene utile riportare qui di
seguito la stessa norma.
Art. 15
Norma in materia di accesso ai documenti amministrativi
“ IL
COMMA
4
DELL’ART.15 DELLA LEGGE
7 AGOSTO 1990
N.
241,
È SOSTITUITO
DAL SEGUENTE:
4.
DECORSI INUTILMENTE TRENTA GIORNI DALLA RICHIESTA, QUESTA SI INTENDE
RESPINTA.
IN
CASO DI RIFIUTO, ESPRESSO O TACITO, O DI DIFFERIMENTO AI SENSI
DELL’ART.24, COMMA
6,
DELL’ACCESSO, IL RICHIEDENTE PUÒ PRESENTARE RICORSO
AL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE AI SENSI DEL COMMA
5
DEL PRESENTE
ARTICOLO, OVVERO CHIEDERE, NELLO STESSO TERMINE, AL DIFENSORE CIVICO
COMPETENTE
CHE
SIA
RIESAMINATA
LA
SUDDETTA
DETERMINAZIONE.
SE
DIFENSORE CIVICO RITIENE ILLEGITTIMO IL DINIEGO O IL DIFFERIMENTO,
COMUNICA A CHI L’HA DISPOSTO.
CONFERMATIVO
MOTIVATO
ENTRO
SE
IL
LO
QUESTI NON EMANA IL PROVVEDIMENTO
TRENTA
GIORNI
DAL
RICEVIMENTO
COMUNICAZIONE AL DIFENSORE CIVICO, L’ACCESO È CONSENTITO.
DELLA
QUALORA
IL
RICHIEDENTE L’ACCESSO SI SIA RIVOLTO AL DIFENSORE CIVICO, IL TERMINE DI CUI AL
COMMA
5
DECORRE DALLA DATA DI RICEVIMENTO, DA PARTE DEL RICHIEDENTE
DELL’ESITO DELLA SUA ISTANZA AL DIFENSORE CIVICO.”
L’ultima legge emanata da considerare è la Legge costituzionale 18
ottobre 2001 n.3, che ha fatto venir meno i controlli del CO.RE.CO sugli
atti degli enti locali, rafforzando in un certo senso la figura del Difensore
civico, che mantiene le competenze nei controlli eventuali di legittimità
7
eventuali previste come sopra detto dall’art. 127 del D.Lgs. n.267 del
18.08.2000 e che si pone come il garante dell’imparzialità e del buon
andamento dell’amministrazione regionale, provinciale e comunale.
Ai CO.RE.CO - da un percorso iniziato con le leggi Bassanini che ha
visto il consolidarsi di un tipo di controllo “interno” dell’atto a scapito del
controllo “esterno”
- è rimasta senz’altro un’attività di consulenza ,
adeguando il potere del controllo sugli enti locali alle nuove normative
nazionali.
Attualmente l’istituto del Difensore civico pare attraversare un fase
di riflessione : la pausa si concretizza anche nel fatto che non si è ancora
giunti all’approvazione di un Testo Unico di legge che rappresenti un
quadro di riferimento omogeneo ed all’istituzione di quel difensore Civico
nazionale , già presente ed operante in quasi tutti gli altri Paesi Europei e
questo nonostante la presentazione di numerose proposte di legge mai
approvate.
Vi era stato anche, durante la XIII legislatura,
un timido e vano
tentativo della Commissione Bicamerale per le Riforme costituzionali che,
avvertita la necessità di arricchire la tutela e la garanzia dei diritti, aveva
predisposto la legittimazione costituzionale di nuove forme di tutela della
persona verso le pubbliche amministrazioni: tra queste figure appariva
anche la figura del difensore civico nazionale.
Il
sostanziale
fallimento
della
Commissione
Bicamerale
ha
comportato anche la conclusione di tale tentativo, perdendosi così
l’opportunità di trasformare un istituto facoltativo e vario in una
situazione necessaria, certa e soprattutto obbligatoria: questo non tanto a
tutela delle Amministrazioni, quanto per assicurare pari dignità ed
opportunità a tutti i cittadini. Nessuna pertanto delle più recenti riforme
della Costituzione, né quelle introdotte con legge Costituzionale 22
novembre 1999, n.1, né quelle risultanti dalla legge Costituzionale 18
ottobre 2001 ( confermata dal referendum
indetto il 3 Agosto 2001)
contengono norme riguardanti la difesa civica.
8
Ultimamente si sono succedute in Parlamento parecchie proposte ,
da quasi tutte le parti dello schieramento politico, per regolamentare tale
figura . Anche il Governo , con
l’ultimo disegno di legge
del 15 aprile
2002 sancirebbe le modifiche da apportare al T.U.n.267/2000 con
l’introduzione dello status giuridico della figura del difensore civico e la più
puntuale specificazione dell’obbligatorietà dell’istituzione della figura per
alcuni tipi di enti locali.
PROPOSTE DI LEGGE XIV LEGISLATURA
Camera dei Deputati
Come sopra accennato , le proposte di legge presentate alla
Camera dei deputati si rivolgono alla istituzione di forme di difesa civica
“specifica”: il Difensore Civico per l’infanzia e l’adolescenza, Il Difensore
per i diritti delle donne, Il Difensore per la tutela dei militari di leva, il
Difensore civico per l’ambiente , il Difensore civico del candidato nei
concorsi pubblici, il Difensore delle persone private della libertà personale,
e così via.
Esiste una proposta specifica per l’istituzione del difensore civico
nazionale ed è la n.189 del maggio 2001: uno degli elementi centrali della
proposta verte sul tentativo di superare l’attività di supplenza che le
regioni ( e gli enti locali) hanno fino ad ora volto in materia, attribuendo
omogenee competenze ai difensori civici.
La
figura
del
Difensore
civico
nazionale
verrebbe
istituita
valorizzando le esperienze regionali e locali esistenti e, in base al principio
della sussidiarietà, vi sarebbe una netta distinzione delle competenze, una
non ingerenza reciproca e sistemi di cooperazione. Per quelle regioni che
non avessero ancora istituito il difensore civico regionale, sarebbe istituito
per legge. Le amministrazioni provinciali sarebbero chiamate ad istituire il
Difensore civico
locale, mentre sarebbe una scelta facoltativa per i
Comuni. La funzione di difesa civica sarebbe prevista come una funzione
esclusiva ed incompatibile con ogni altra professione o incarico di
qualunque natura.
9
Le funzioni previste dalla proposta di legge sarebbero di tre tipi: di
controllo, di composizione del conflitto e di sollecitazione di atti di riforma.
Il Difensore civico nazionale interverrebbe nei confronti delle
Amministrazioni statali, centrali e periferiche nonché aziende statali, enti
pubblici , concessionari di pubblici servizi. Il Difensore civico regionale e
quello locale , invece, agirebbero nei confronti degli enti e soggetti regionali
e locali. In ogni caso l’Organo può agire sia d’ufficio sia su istanza di
cittadini (compresi i minori, gli interdetti e gli inabilitati), enti pubblici e
privati, associazioni e formazioni sociali. Svolge la propria azione in piena
libertà ed indipendenza, senza alcuna forma di controllo gerarchico.
Tra i suoi poteri di intervento , oltre ai tradizionali poteri di
conoscenza, istruttoria ed informazione, gli sarebbe riconosciuto anche
una capacità di intervento dissuasivo-persuasivo, nonché di mediazione e
conciliazione tra le parti. Il potere di vigilanza si eserciterebbe sulle
pubbliche amministrazioni e sulle strutture che erogano servizi nei
confronti di particolari categorie di soggetti (anziani, minori, portatori di
handicap, malati di mente, immigrati).
Tale proposta, presentata all’ultimo
Coordinamento nazionale dei
difensori civici regionali pare abbia sollevato parecchie perplessità.
Dai dati del Ministero della funzione pubblica emerge che sono stati
presentati in totale ben 78 proposte di
legge
riguardanti la figura del
difensore civico di cui 15 nell’ultima legislatura: secondo il Ministero
l’esigenza di normare più approfonditamente tale figura è un’esigenza
trasversale a tutto lo schieramento politico.
Di particolare interesse ed attualità sarebbe il disegno di legge
presentato dal Governo il 15.04.02 riguardante una normativa integrativa
transitoria
tra
il
testo
unico
dell’ordinamento
degli
Enti
locali
(T.U.n.267/2000) e la Legge Costituzionale n.3/2001; ora è da vedere alla
luce della recente riforma in via di approvazione sulla devoluzione la sorte
di tale proposta.
L’ulteriore disegno di legge presentato in data 31.03.2002 al senato
( n.1/2002) propone una parziale modifica alla legge n. 241/1990
10
intervenendo, invece, sulla competenza giurisdizionale del difensore
civico che avrebbe il potere della sospensione automatica dei termini in
caso di ricorso al Tribunale amministrativo regionale .
Sono inoltre giacenti al Senato due proposte di legge(n.48 e 500)
delle quali non pare sia iniziato l’esame, riguardanti l’istituzione di una
Commissione per la protezione e la promozione di diritti umani.
Il contenuto delle proposte è abbastanza simile, lo scopo è quello di
dare attuazione alla risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni
Unite n.48/134 del 1993.
Tra i compiti della istituenda suddetta Commissione nazionale ci
sarebbero: la promozione dei diritti umani, il monitoraggio del loro rispetto
in Italia ed all’estero, la formulazione di pareri e proposte normative al
Governo la verifica dell’attuazione degli accordi internazionali in materia e
la redazione dei rapporti da essa previsti, lo stimolo alla firma di accordi
internazionali in materia, il coordinamento con l’attività degli uffici di difesa
civica locali, la cooperazione con organismi equivalenti in altri Paesi, ,ecc…
Nell’ottica degli estensori delle proposte di legge, l’istituzione italiana
comprenderebbe in sé le funzioni caratteristiche delle due figure esistenti
nelle varie realtà esaminate: la difesa civica (Ombudsman) e la promozione
dei diritti umani (Commissione per i diritti umani).
3.IL QUADRO NORMATIVO LOCALE
Le norme regionali più attuali in materia di difesa civica sono
rispettivamente : la
legge
sul Difensore Civico Regionale LEGGE
REGIONALE N. 15 DEL 21 03 1995 EMILIA-ROMAGNA ( che sostituisce la
precedente R. 6 Luglio 1984 n.37) e la deliberazione della Giunta regionale
n. 2621 del 23.12.2002 che attiene alle funzioni di difesa civica.
La legge regionale 26 Aprile 2001 n.11 “Disciplina delle forme
associative e delle disposizioni in materia di Enti locali” prevede, all’art.11,
la possibilità di erogare contributi per incentivare lo sviluppo delle gestioni
associate di funzioni e servizi comunali.
L’art.14 comma 1 della stessa legge affida al Programma di
riordino territoriale, disciplinato dagli artt.9 e 10, l’individuazione dei
11
criteri per la corresponsione degli incentivi alle diverse forme di gestione
associata.
Finora il Programma di riordino territoriale approvato nella
versione più recente con deliberazione n.496 del 26.03.2002 della Giunta
regionale, non annoverava, nella casistica degli interventi ammissibili a
contributo indicati nella Tabella B allegata alla predetta deliberazione, le
funzioni di difesa civica esercitabili sotto forma di gestione associata.
Da una ricognizione della Regione,
malgrado parecchi Statuti
comunali - specialmente dei Comuni più piccoli - prevedessero le funzioni
di difesa civica associata, solamente in 81 Comuni su 341 disponevano, in
varie forme, di un servizio del servizio di difesa civica comunale.
Dal momento, però, che le finalità della legge consiste nel favorire
la costituzione di gestioni associate tra enti locali allo scopo di assicurare
un efficace esercizio delle funzioni e dei servizi in ambiti territoriali
adeguati, intervenendo con incentivi finanziari, è stato richiesto da parte
di molti enti all’Assessorato agli Affari istituzionali di procedere ad una
modifica della citata Tabella B del Programma di riordino territoriale, al
fine di inserire anche le funzioni di difesa civica tra quelle ammissibili a
contributo.
La proposta risulta è stata accolta e il 23 Dicembre 2002
nell’ambito del Provvedimento avente ad oggetto: “Aggiornamento del
Programma di riordino territoriale – art.10 L.R. 26 Aprile 2001, n.11”, la
Giunta regionale
dell’Emilia-Romagna, con deliberazione n.2621, dopo
aver acquisito il parere favorevole della Conferenza regione – Autonomie
locali , ha provveduto ad inserire nella Tabella B la funzione “Difensore
civico sovracomunale”.
Pertanto, per i Comuni che fanno parte di gestioni associate
(Comunità montane, Unioni di comuni, Associazioni intercomunali) esiste
ora la possibilità di fare domanda di contributo
anche per la gestione
specifica in forma associata della funzione di difesa civica, potendo
accedere ad un finanziamento specifico ed aggiuntivo già a partire dal
corrente anno.
12
II.
Attività svolta dall’Ufficio
Nei
primi
mesi
di
lavoro
questo
ufficio
ha
provveduto
prioritariamente ad esaminare i ricorsi pendenti e le pratiche aperte,
buona parte delle quali erano state già peraltro “istruite” dal mio
predecessore - Avv.to Andrea Ballestrazzi che pubblicamente ringrazio - e
quindi occorreva concludere l’Iter nei confronti del cittadino, ovvero
iniziare un percorso alternativo per la soluzione della questione.
Le buone prassi che questo ufficio intende proseguire consistono
nel mantenimento del vigente sistema di archiviazione delle pratiche reso
agevole dagli ulteriori interventi di informatizzazione.
Inoltre, per facilitare il cittadino che intende proseguire per vie
legali, la segreteria provvede periodicamente a farsi recapitare il vigente
Albo degli Avvocati presso il Circondario del Tribunale di Modena, così da
poterlo esibire in visione su richiesta; si provvede anche, come da
autorizzazione concessa da parte del Consiglio dell’Ordine, a specificare le
materie o “rami di attività” esercitate dal professionista, su indicazione
fornita dagli stessi studi legali.
Le innovazioni – introdotte nel corso dell’anno 2002 - consistono
nell’attivazione della posta elettronica per le richieste di pareri da parte dei
cittadini . Questo permette una maggior facilità di accesso e possibilità di
ascolto dei cittadini e, al tempo stesso, incrementa la tempestività e
completezza dei pareri richiesti (molti cittadini trovano difficile spostarsi
per venire direttamente in ufficio). Seppure l’attivazione è abbastanza
recente, ha già riscosso particolare interesse nella fascia di utenti che
hanno possibilità di utilizzo di strumenti elettronici, comunque si avrà
modo di presentare alla prossima relazione le informazioni più esatte
sull’utilizzo.
Inoltre, sono stati redatti nuovi modelli di testi facs-simile ( e sono
stati aggiornati quelli già esistenti) da fornire ai cittadini per presentare
ricorso al Giudice di Pace contro gli avvisi di accertamento in materia di
contravvenzioni elevate a norma del Codice della Strada e contro le cartelle
esattoriali (sia “pazze” che savie) emesse da Uniriscossioni : tali atti sono
trasmessi ai cittadini anche attraverso l’utilizzo della posta elettronica che
praticamente è oramai di diffuso utilizzo.
13
III I Dati
da Marzo 2002 a Marzo 2003
settore
A1 anagrafe
A2 uff. tecnico - ambiente
A3 lavori pubblici
A5 servizi sociali uff. casa
A6 pubblica istruzione
A7 cultura sport
A8 concessioni
A9 edilizia privata
A10 vigili pol. mortuaria
G1 sindaco
S2 uff. tributi e sinistri
S3 uff. personale
Ausl
altri enti
privati
contatti telefonici
Totale
pratiche
2
7
18
11
9
2
7
11
25
3
9
1
8
24
25
38
200
14
Pratiche
Ufficio del Difensore Civico
Anno 2002/2003
2
38
7
18
11
9
2
25
7
11
24
8
A1 anagrafe
A3 lavori pubblici
A6 pubblica istruzione
A8 concessioni
A10 vigili
S2 uff. tributi e sinistri
ausl
privati
1
9
3
25
A2 uff. tecnico
A5 servizi sociali
A7 cultura sport
A9 edilizia privata
G1 sindaco
S3 uff. personale
altri enti
contatti telefonici
15
percentuali della situazione pratiche
2% 4% 3%
definite e chiuse
in attesa riscontro settori
91%
in attesa notizie cittadini
in fase di istruzione
16
Ufficio del
Difensore Civico
percentuali 2002/2003
A1
A2
A3
A5
A6
1%
4%
A7
8% 6%
18%
5%
12%
1%
A9
4%
A10
6%
11%
4%
1%
12%
2%
5%
A8
G1
S2
S3
ausl
altri enti
17
IV.
Analisi dei dati
Nel periodo marzo 2002 - marzo 2003 sono state circa 200 le
persone che si sono rivolte all’Ufficio del Difensore civico. Ad esse vanno
aggiunti tutti coloro che hanno semplicemente chiesto informazioni o
chiarimenti, anche per via telefonica , spesso su suggerimenti dei più
disparati servizi o uffici, cui i cittadini si rivolgono, magari a sproposito e
che, a loro volta, non sapendo bene dove indirizzarli per competenza,
consigliano loro di rivolgersi al Difensore civico.
Contemporaneamente ho rilevato, anche con una certa sorpresa,
come si siano rivolti a questo ufficio cittadini veramente “qualificati” nelle
loro richieste, con un preciso quadro dei loro diritti e/o doveri ; altri
richiedono solamente un parere “super partes” anche in materie non di
stretta competenza dell’Ufficio.
Come afferma il coordinatore dei difensori del Belgio, Jean Luc
Labbè, il cittadino forse reclama meno di anno in anno, ma reclama
meglio. Il principio di sussidiarietà che ha reso sempre più prossimi i
servizi e i difensori civici agli amministrati, ha comportato quasi sempre
un aumento qualitativo del prodotto “atto” e “procedimento” come delle
relazioni di comunicazione tra istituzioni ed amministrati.
Alle richieste formulate dal Difensore civico è stata data risposta dai
vari interlocutori in percentuale abbastanza elevata, pari circa al 91%, di
cui la maggior parte ha avuto una soluzione positiva, dati che riflettono il
grado di collaborazione offerto quasi sempre in modo attivo dai vari settori
del Comune, dalle altre Aziende ed Enti.
Il fatto quindi che l’azione della difesa civica sia immersa nella realtà
vera della nostra città è un fatto dimostrato, poichè quasi tutte le
questioni di carattere generale sono state parimenti portate all’attenzione
del Difensore civico: le iscrizioni alle scuole, i provvedimenti di fiscalità
locale, i provvedimenti di limitazione del traffico, i percorsi dei mezzi
pubblici, i Nuovi regolamenti comunali sulla pubblicità, i bandi per
l’assegnazione delle case pubbliche, ecc…ra.
18
Per quanto riguarda la Polizia Municipale, i problemi sono derivati
in gran parte da difetti di comunicazione o da errori di interpretazione
delle ordinanze da parte degli operatori preposti (Vigili urbani, impiegati
degli uffici): questo ha comportato che il provvedimento o la sanzione ( ad
esempio nei casi di contravvenzioni elevate per il posizionamento dei mezzi
pubblicitari, o le questioni sulla sottoposizione ad uso pubblico di aree
private), pur se legittima, non è stata compresa dal cittadino, ovvero la
legittimità
della
sanzione
non
esclude
il
comportamento
spesso
contradditorio degli operatori per cui o resta offesa l’eventuale buona fede
del cittadino o ci gioca il contrario .
A volte è invece l’esistenza di interessi contrapposti che porta alla
completa paralisi delle decisioni: sarebbe come dire “non far niente per
non
scontentare
nessuno”
,
con
il
risultato,
invece,
di
irritare
notevolmente molti.
Parimenti si deve registrare anche la positiva collaborazione e lo
spirito di servizio dimostrato in più occasioni da parte di altri vigili, qualità
che piuttosto che restare nell’ambito della indole personale, dovrebbero
forse diventare un punto di qualità del Servizio.
Per quanto riguarda gli interventi in tema di Servizi Sociali non
sono giunte a questo ufficio segnalazioni o lamentele in numero
significativo rispetto ai tanti interventi effettuati. Al tempo stesso occorre
comunque segnalare un senso di sfiducia ed abbandono che vivono spesso
le persone che si relazionano con gli operatori (o Dirigenti) dei servizi
sociali derivato spesso dalla mancanza di soluzione ai problemi proposti.
La validità dei progetti e delle iniziative va perciò accompagnata alla
capacità di saper trovare delle soluzioni rapide ( ad esempio al problema
della casa, agli interventi di sostegno e tutela della maternità e della
qualità di vita delle donne), e consone, anche e soprattutto fuori dagli
schemi soliti al fine di mettere l’ente locale in condizioni di fronteggiare
tempestivamente i problemi soprattutto in via sintomatica e per evitare
19
che le persone si sentano “schiacciare” dal rapido precipitare degli eventi
e delle situazioni spesso collegate tra di loro.
Risolvere uno dei problemi di questi cittadini spesso significa
innescare un meccanismo virtuoso verso condizioni di vita più accettabili.
Le
azioni
maggiormente
improntate
alla
flessibilità
si
sono
riscontrate nel Settore Istruzione e servizi educativi dove esiste oramai
un’esigenza di “copertura” del territorio quasi generalizzata.
All’ufficio di difesa civica si è rivolto un numero consistente di
cittadini i cui bambini - al primo esame delle domande di ammissione non avrebbero potuto accedere alla scuola materna , né alla struttura
richiesta e forse nemmeno ad altra scuola .
Il Settore ha provveduto ad effettuate un rapido riallineamento dei
dati, e con gli opportuni accorgimenti – nonché attraverso l’apertura
programmata di nuove sezioni di materna - si è potuto trovare una
soluzione accettabile per quasi tutti i richiedenti.
Altro punto contestato è stata l’applicazione dell’indice ISEE per le
rette dei servizi, parametro che peraltro, seppur poco gradito e di discusso
effetto , viene applicato nei limiti di legittimità dei parametri approvati dal
Consiglio Comunale. Esito favorevole hanno avuto anche le richieste
inoltrate da parte di comitati di genitori per effettuare lavori di
ordinaria/straordinaria manutenzione in alcune scuole elementari.
Un altro Servizio posto molto all’attenzione dei cittadini in quanto
tocca le corde della più intima sensibilità è quello dei servizi funebri. In
particolare i cittadini che si sono rivolti all’Ufficio hanno lamentato la
scarsa qualità del servizio svolto da SE.NE.CA, sia per quanto riguarda le
comunicazioni sulle esumazioni, sia per quanto riguarda i costi del
servizio, sia per le modalità di utilizzo e gestione delle tombe. Sempre più
spesso, infatti, per giungere all’eterno riposo la salma subisce più
passaggi: la prima sepoltura, l’eventuale risepoltura in caso (sempre più
frequente) di mancata consumazione e quindi la sistemazione definitiva , il
tutto con spese di migliaia di Euro. Se poi occorre provvedere, nel mezzo di
tali procedure, alla cremazione, le spese aumentano.
20
Inoltre è stato da più parti contestato il diritto di privativa ( tassa
che viene richiesta anche quando il trasporto della salma è fatto da Ditte
fuori Comune)che, benchè previsto dal vigente regolamento comunale ed
essendo facoltativo, viene vissuto come un ingiusto balzello di tipo
ottocentesco che non avrebbe più ragione di essere quando si parla
addirittura con orgoglio …….di essere in Europa!
Un’altra interessante questione, non ancora giunta a conclusione, è
costituita dall’applicazione della commissione bancaria sul pagamento dei
lumini cimiteriali richiesta ai cittadini: sono in corso scambi di
corrispondenza tra questo ufficio e la Ditta
affidataria per dirimere la
questione.
Per quanto si riferisce ai Servizi territoriali, per il Settore Ambiente
le lamentele esposte dai cittadini riguardano i disagi connessi all’esistenza
di piante di alto fusto in città (soprattutto stagionalmente) .
Si sono rivolti all’ufficio di difesa civica anche i vari Comitati di
cittadini che si sono costituiti contro alcune presunti o programmati piani
di intervento ad alto impatto ambientale, come il nuovo inceneritore,
l’installazione di nuovi tralicci per l’emittenza radiofonica e contro quelli
già esistenti, per l’installazione di tralicci per la trasmissione telefonica via
etere (ed in genere per l’inquinamento anche quello elettromagnetico), per
le emissioni di fumi e rumori da parte di attività produttive a sfavore di
abitazioni nelle zone urbane ad insediamento misto.
Il Settore Strade Mobilità e Traffico è stato nel corso dell’anno
2002 più volte interessato da parte dell’Ufficio di Difesa civica per quanto
riguarda la esistenza di buche nelle strade, la manutenzione della
segnaletica sia verticale che orizzontale e, di concerto con il settore
Ambiente, per le problematiche delle zone e delle vie della città ad alta
densità di traffico e quindi di inquinamento ( Via Trento Trieste/Via S.
Francesco, Viale G. Fassi, tutto il comparto tra Via Liguria- Via Cattani).
Inoltre, vi sono stati delle richieste di modifica dei tracciati di
percorrenza dell’autobus cittadino “ Arianna”, specialmente nelle strette
vie del centro a circolazione limitata e per il posizionamento di alcune
fermate dell’autobus .
21
Per quanto riguarda i tributi locali, i cittadini si rivolgono
all’ufficio del difensore per presentare richieste di chiarimento o comunque
anche solo per presentare alcune osservazioni critiche. In particolar modo
durante l’anno 2002 alcuni cittadini per via telefonica e per lettera hanno
criticato in modo omogeneo il fatto che, nel
passaggio dalla tassa alla
tariffa (per quanto riguarda la T.A.R.S.U.) non pare sia stato ritenuto in
considerazione, nella parte variabile della tariffa, una diminuzione – come
peraltro fanno altri Comuni anche nella misura del 30% ed oltre – per
famiglie (ed imprese) che avviano al recupero parte dei rifiuti prodotti.
Ancora da verificare l’impatto sulla possibilità di “condono” o
sanatoria peri tributi locali
prevista dall’art.13 della legge n.289/2002
(Finanziaria per il 2003) sulle aspettative dei contribuenti. Restando in
argomento, occorre evidenziare la numerosità delle lamentele, soprattutto
da parte di pensionati, anziani e persone di basso reddito in genere che
devono rinunciare a quasi tutti i propri risparmi, derivanti dall’onerosità
(in termini assoluti e non relativi) dei contributi a sanatoria per le
costruzioni realizzate in parziale/totale difformità dalla concessione
edilizia. Infatti, l’ammontare degli oneri, del costo di costruzione e delle
sanzioni spesso raggiungono importi molto elevati.
Anche
per
questo
punto,
considerato
che
alcune
pronunce
giurisprudenziali riconoscono natura tributaria sia agli oneri, sia alla
parte che attiene al costo di costruzione, si potrebbe esaminare la
possibilità di un condono ( previsto dalla norma di cui sopra) per tale parte
dell’importo, ovvero almeno per la parte dell’importo dovuto a titolo di
sanzione che ne raddoppia quasi l’ammontare, comminata a coloro i quali
(eredi, acquirenti, o altri aventi causa) non sono in nessun rapporto
“personale” con la violazione commessa.
Sempre per rimanere nell’ambito del
Servizio edilizia privata, si
sono avute questioni relative al riscatto dei diritti di superficie (legittimità
e convenienza, costi, tempi del procedimento, ecc…ra), ma oramai si
riscontra un certo “alleggerimento” delle richieste a partire dal momento in
cui l’ufficio comunale è divenuto operativo.
22
V. I rapporti con Enti ed Aziende
Azienda sanitaria locale
In primis devo annunciare con viva soddisfazione la positiva
conclusione della nota ed …annosa vicenda dei corrimano delle scale di
accesso all’ingresso di Via Molinari dell’Ospedale B. Ramazzini , vicenda
sulla quale anche codesto Consiglio si era espresso con un ordine del
giorno votato in data 26.10.2000 n.306, O.d.G. nel il quale si sollecitava la
Direzione dell’Azienda ad installare i corrimano sulle scale.
Dopo una chiara lettera di questo ufficio al Direttore sanitario
dell’Asl Modena-Carpi, inviata per conoscenza anche al Difensore Civico
Regionale, nel giugno 2002, la locale Unità sanitaria ha provveduto
all’installazione dei corrimano (che peraltro, sono obbligatori nelle scale
aperte degli edifici pubblici in base alle normative nazionali per la
sicurezza). Nella vicenda è risultata preziosa la collaborazione con il locale
Difensore dei Diritti del malato, Sig. Ornello Casarini, con il quale i buoni
rapporti instaurati hanno permesso la positiva conclusione anche di altre
questioni.
Malgrado siano numerosi i cittadini e le cittadine che si rivolgono al
Difensore civico lamentano disguidi e scarsa qualità dei servizi gestionali
ed amministrativi e dell’organizzazione dell’ A.S.L. ( servizi di accoglienza,
comunicazione, ed in genere dei rapporti con l’utenza in particolari
condizioni di salute..) tuttavia occorre riscontrare l’esitazione del cittadino
a proseguire oltre nelle proprie rimostranze, ovvero ad adire le vie legali ,
esitazione derivante dalle condizioni di salute che pongono l’utente in uno
stato
di forte debolezza psicologica. Quindi sono state effettuate delle
segnalazioni agli organi competenti per cercare di eliminare nel futuro tali
criticità.
A.I.M.A.G.
Per
quanto riguarda Aimag la collaborazione resta positiva sul
versante delle richieste di accesso agli atti da parte di cittadini interessati
alle utenze e per le richieste di sopralluoghi effettuate da parte di questo
Ufficio.
Anche
le
opere
di
manutenzione
tecnica
effettuate
in
23
collaborazione con i corrispondenti uffici tecnici del Comune hanno dato
risultati positivi.
Per i rapporti con SE.NE.CA. si è già detto sopra, specificando che
alcune volte l’ufficio si è rivolto direttamente alla Società SO.CREM. di
Reggio Emilia per quanto riguarda vicende legate alla cremazione.
Infine, per completezza, si comunica che sono state circa oltre una
decina
le
pratiche
indirettamente
che
questo
Ufficio
ha
curato
direttamente
o
(in quanto non esiste una specifica convenzione per
legittimarne la competenza) per cittadini di altri Comuni, i quali, per
varie motivazioni, non hanno potuto/voluto giovarsi dell’assistenza del
competente Difensore civico o perché il Difensore Civico non c’è ( trattasi
di cittadini dei Comuni di Novi, S. Prospero, Modena , Soliera e Limidi). Le
questioni vertevano in tema di accesso agli atti e consulenza, sia nei
confronti del Comune, sia delle Aziende sanitarie territorialmente
competenti, sia di tipo privatistico.
Ringraziamenti
Intendo ringraziare tutti i collaboratori dell’ufficio di difesa civica che
hanno
prestato
la
massima
collaborazione
al
nuovo
Difensore
dimostrando una grande flessibilità nelle mansioni e professionalità nel
lavoro, soprattutto l’ufficio di segreteria composto da persona di grande
umanità e competenza.
Intendo ringraziare anche coloro che, prestando in qualunque veste
la loro opera ed il loro tempo libero a favore del Comune, hanno arricchito
con utili indicazioni ed esperienze il mio lavoro.
Spero che per tutti, specialmente per i cittadini e le cittadine che
sono venuti in contatto con l’Ufficio di Difesa civica, tale esperienza abbia
comportato un minimo di soddisfazione ( ed anche di critica positiva ) e
che questo sia di buon auspicio per il futuro.
Il Difensore Civico
Anna Rita Cavazzuti
24
VI
Allegati
Il Mediatore Europeo
P. Nikiforos Diamandouros
1, avenue du Président Robert Schuman B.P. 403
F - 67001 Strasbourg Cedex
T. (33) 3 88 17 23 13 - 3 88 17 23 83
Fax (33) 3 88 17 90 62
E-mail: [email protected]
CURRICULUM VITAE
Nato il 25 giugno 1942, ad Atene (Grecia) Coniugato, due figli P. Nikiforos
Diamandouros è, dal 1° aprile 2003, il Mediatore europeo. Dal 1998 al 2003 è
stato il primo Difensore Civico nazionale della Grecia. E’ stato professore di
politiche comparate presso il Dipartimento di Scienze Politiche e della Pubblica
Amministrazione dell’Università di Atene dal 1993 (attualmente in aspettativa).
Dal 1995 al 1998 è stato Presidente del Centro Nazionale per le Ricerche Sociali.
Ha conseguito la laurea in Scienze Politiche preso l’Università dell’Indiana (1963)
(USA), e poi il Master of Arts (1965), il Master of Philosophy (1969) e il titolo di
dottore di ricerca (1972) presso la Columbia University di New York (USA). Prima
di diventare professore presso l’Università di Atene (1988), è stato docente della
State University of New York (SUNY) e ricercatore alla Columbia University. Dal
1978 al 1983 è stato Direttore dei Programmi di Ricerca per l’Europa Occidentale
ed il Medio Oriente, presso il Consiglio delle Ricerche nelle Scienze Sociali (Social
Science Research Council), New York (USA). Dal 1988 al 1991, ha diretto l’Istituto
Ellenico di Studi Internazionali e Strategici. Nel 1997 e’ stato professore di
scienze politiche presso l’Istituto di Studi Avanzati in Scienze Politiche e Sociali
“Juan March”, a Madrid.
25
Presidente dell’Associazione degli Studi Ellenici negli Stati Uniti (1985-1988) e
dell’Associazione Greca di Scienza Politica (1992–1998). Nel 1999 è stato
nominato componente della Commissione Nazionale per i Diritti Umani e nel
2000 del Consiglio Nazionale per la Riforma Amministrativa. Dal 1990, è copresidente della Sottocommissione per l’Europa Meridionale, del Consiglio delle
Ricerche nelle Scienze Sociali (New York, USA), che ha potuto ottenere un
finanziamnete della Fondazione Volkswagen. Inoltre, è condirettore della collana
“The New Southern Europe” della Johns Hopkins University Press ed è stato
borsista della Fondazione Fulbright e della Fondazione Nazionale per gli Studi
Umanistici (USA).
Le sue numerose pubblicazioni riguardano, soprattutto, la politica e la storia
della Grecia e di tutta l’Europa Meridionale e Sud-orientale con particolare
riferimento alla democratizzazione, alla formazione dello stato e della nazione e
alle relazioni fra cultura e politica in quei paesi.
Tra i suoi passatempi: lettura, scrittura, ascolto di musica classica, cinema.
Attualmente è agli atti del Parlamento Europeo la proposta per
l’approvazione del Codice di Buona Condotta Amministrativa che
riguarderà tutte le Pubbliche Amministrazioni dei paesi aderenti all’Unione
Europea.
Il fatto che tale proposta abbia ricevuto il via libera da parte dei
rappresentanti di tutti i governi europei e sia stato redatto un testo
congiunto chiarisce l’importanza di un tale documento che prevede norme
e regole valide per tutti i cittadini dei Paesi dell’Unione.
26
IL CODICE DI BUONA CONDOTTA AMMINISTRATIVA
IL MEDIATORE EUROPEO
JACOB SÖDERMAN
Cari lettori,
il trattato di Maastricht ha istituito la carica di Mediatore europeo per lottare
contro la cattiva amministrazione nell'ambito delle attività delle istituzioni e degli
organi comunitari. Promuovendo la buona amministrazione, il Mediatore può
contribuire a migliorare le relazioni tra l'Unione europea e i suoi cittadini.
Fin dal settembre 1995, quando è stata istituita la figura del Mediatore, abbiamo
lavorato per definire il concetto di cattiva amministrazione sulla base della
giurisprudenza della Corte di giustizia e dei principi del diritto amministrativo
europeo. Anche le leggi nazionali su tale questione sono state una preziosa fonte
di ispirazione. I lavori sono poi continuati con l'elaborazione di un codice di
buona condotta amministrativa, adesso adottato dal Parlamento europeo.
Il codice è destinato ai cittadini e ai funzionari pubblici europei. In esso si spiega
ai cittadini ciò che hanno il diritto di aspettarsi dall'amministrazione e ai
funzionari pubblici quali sono i principi da osservare nelle loro attività. Sono
fermamente convinto che la completa applicazione del codice farà aumentare la
fiducia dei cittadini nell'Unione europea e nelle sue istituzioni. Durante le
delibere del Parlamento europeo sul codice, un deputato europeo ha detto: "In
questo caso sono in gioco due importanti aspetti: in primo luogo la promozione della
preminenza del diritto e in secondo luogo il rispetto per i cittadini europei".
Spero vivamente che questo breve opuscolo fornisca un utile contributo per il
raggiungimento di questi importanti obiettivi.
IL CODICE EUROPEO DI BUONA CONDOTTA AMMINISTRATIVA
Il 6 settembre 2001, il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione mediante
la quale si è approvato un codice di buona condotta amministrativa che le
istituzioni ed organi comunitari, i loro amministratori ed i loro funzionari
dovranno rispettare nelle proprie relazioni con il pubblico.
L'idea di un codice è stata proposta per la prima volta nel 1998 dal deputato
europeo Roy PERRY. Il Mediatore europeo ne ha redatto il testo in seguito ad
un'indagine di propria iniziativa e l'ha presentato al Parlamento in forma di
relazione speciale. La risoluzione del Parlamento sul codice è basata sulla
proposta del Mediatore, con alcune modifiche apportate dall'on. PERRY, relatore
per la commissione per le petizioni del Parlamento europeo.
27
LO STATUTO DEL CODICE
La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea è stata proclamata nel corso
del vertice di Nizza, nel dicembre 2000. Comprende, come diritti fondamentali
della cittadinanza, il diritto ad una buona amministrazione ed il diritto di
sottoporre al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione.
L'obiettivo del codice è di spiegare in maniera il più possibile dettagliata ciò che il
diritto alla buona amministrazione menzionato nella Carta significhi nella
pratica.
Diritto ad una buona amministrazione
1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in
modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli
organi dell'Unione.
2. Tale diritto comprende in particolare:
– il diritto di ogni cittadino di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga
adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio,
– il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto
dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale,
– l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni.
3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni
cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni
conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri.
4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue del
trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua. (Articolo 41 della Carta
dei diritti fondamentali)
Il Mediatore conduce indagini su possibili casi di cattiva amministrazione
nell'azione delle istituzioni e degli organi comunitari, in base a quanto stabilito
dall'articolo 195 del Trattato CE e dello Statuto del Mediatore europeo1 . Secondo
la definizione di cattiva amministrazione proposta dal Mediatore nella sua
relazione per il 1997, "si parla di cattiva amministrazione quando un'istituzione
omette di compiere un atto dovuto, opera in modo irregolare o agisce in maniera
illegittima".
Il Parlamento europeo ha approvato questa definizione.
1 Decisione del Parlamento europeo sullo Statuto e le condizioni generali per
l'esercizio delle funzioni del Mediatore, GU L 113 del 04.05.1994, pag. 15.
28
Mediatore
Qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o
abbia sede in uno Stato membro ha il diritto di sottoporre al Mediatore
dell'Unione casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli
organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado
nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. (Articolo 43 della Carta dei diritti
fondamentali)
Contemporaneamente all'approvazione del codice, il Parlamento europeo ha
approvato una risoluzione invitando il Mediatore ad applicare il codice allorché
ravvisi un caso di cattiva amministrazione, al fine di rendere effettivo il diritto dei
cittadini alla buona amministrazione come stabilito dall'articolo 41 della Carta.
Il Mediatore applicherà pertanto la definizione di cattiva amministrazione alla
luce delle regole e dei principi contenuti nel codice.
L'articolo 192 del Trattato CE prevede la possibilità, per il Parlamento europeo, di
chiedere alla Commissione di presentare una nuova legge. Accogliendo il
suggerimento originariamente proposto dall'on. Jean-Maurice DEHOUSSE,
relatore della commissione giuridica e per il mercato interno, nella risoluzione del
6 settembre 2001 del Parlamento europeo, si invita ugualmente la Commissione
europea a presentare un progetto di regolamento contenente il codice di buona
condotta amministrativa, progetto che sarà basato sull'articolo 308 del Trattato
istitutivo della Comunità europea.
Il fatto di includere il codice all'interno di un regolamento sottolineerebbe, agli
occhi tanto dei cittadini che dei funzionari, la natura obbligatoria delle regole e
dei principi ivi contenuti.
IL TESTO DEL CODICE
Il codice, così come approvato dal Parlamento, contiene le seguenti disposizioni
sostanziali:
ARTICOLO 1
DISPOSIZIONE GENERALE
Nei loro rapporti con il pubblico, le istituzioni e i loro funzionari rispettano i
principi
che
compongono
il
codice
di
buona
condotta
amministrativa,
denominato in appresso "il codice".
ARTICOLO 2
AMBITO PERSONALE DI APPLICAZIONE
1. Il codice si applica a tutti i funzionari ed altri agenti, per i quali vigono lo
Statuto dei funzionari e le regolamentazioni applicabili agli altri agenti, nei loro
29
rapporti con il pubblico. Di seguito il termine funzionari si riferisce sia ai
funzionari che agli altri agenti.
2. Le Istituzioni e le loro amministrazioni adottano le misure necessarie per far sì
che le disposizioni previste dal presente codice si applichino alle altre persone
alle loro dipendenze, quali persone impiegate con contratto di diritto privato,
esperti di amministrazioni nazionali in commissioni di servizio e tirocinanti.
3. Il termine pubblico si riferisce alle persone fisiche e giuridiche, a prescindere
che abbiano o meno la propria residenza o sede registrata in uno Stato membro.
4. Ai fini del presente codice:
a) con il termine "istituzione" si intende un'istituzione o un organo comunitario;
b) con il termine "funzionario" si intende un funzionario o un altro agente delle
Comunità europee.
ARTICOLO 3
AMBITO MATERIALE DI APPLICAZIONE
1.
Il
presente
codice
contiene
i
principi
generali
di
buona
condotta
amministrativa che si applicano a tutti i rapporti delle istituzioni e delle loro
amministrazioni con il pubblico, a meno che non siano disciplinati da
disposizioni specifiche.
2. I principi esposti nel presente codice non si applicano ai rapporti tra
l’istituzione e i suoi funzionari, in quanto tali rapporti sono disciplinati dallo
Statuto del personale.
ARTICOLO 4
LEGALITÀ
Il funzionario agisce secondo la legge ed applica le norme e le procedure previste
dalla legislazione comunitaria. Il funzionario vigila in particolare affinché le
decisioni che incidono sui diritti o sugli interessi dei singoli abbiano un
fondamento di legge e che il loro contenuto sia conforme alla legge.
ARTICOLO 5
ASSENZA DI DISCRIMINAZIONE
1. Nel trattare le richieste del pubblico e nell’adottare decisioni, il funzionario
garantisce che sia rispettato il principio della parità di trattamento. I membri del
pubblico che si trovano nella stessa situazione sono trattati in modo identico.
2. Se si verificano diversità di trattamento, il funzionario garantisce che ciò sia
giustificato dagli aspetti obiettivi e pertinenti del caso in questione.
3. In particolare, il funzionario evita qualsiasi discriminazione ingiustificata tra
membri del pubblico basata su nazionalità, sesso, razza, colore della pelle,
30
origine etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione o credo,
opinioni politiche o di qualunque altro tipo,
appartenenza a una minoranza nazionale, proprietà, nascita, handicap, età od
orientamento sessuale.
ARTICOLO 6
PROPORZIONALITÀ
1. Nell’adottare decisioni, il funzionario assicura che le misure adottate siano
proporzionali all’obiettivo voluto. In particolare il funzionario evita di limitare i
diritti dei cittadini o di imporre loro oneri, qualora non esista una ragionevole
relazione tra tali restrizioni od oneri e la finalità dell’azione.
2. Nell’adottare decisioni, il funzionario rispetta il giusto equilibrio tra gli
interessi dei singoli e l’interesse pubblico in generale.
ARTICOLO 7
ASSENZA DI ABUSO DI POTERE
Le competenze sono esercitate unicamente per le finalità per le quali sono state
conferite dalle disposizioni applicabili. In particolare il funzionario evita di
utilizzare tali poteri per finalità prive di fondamento di legge o che non siano
giustificate dall’interesse generale.
ARTICOLO 8
IMPARZIALITÀ E INDIPENDENZA
1. Il funzionario è imparziale e indipendente. Il funzionario si astiene da qualsiasi
azione arbitraria che abbia effetti negativi su membri del pubblico, nonché da
qualsiasi trattamento preferenziale quali che ne siano i motivi.
2. Il comportamento di un funzionario non deve essere mai ispirato a interesse
personale, familiare o nazionale, né dipendere da pressioni politiche. Il
funzionario si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni in cui egli stesso o
un suo congiunto abbia un interesse finanziario.
ARTICOLO 9
OBIETTIVITÀ
Nell’adottare decisioni, il funzionario tiene conto dei fattori pertinenti e assegna a
ciascuno di essi il proprio peso adeguato ai fini della decisione, ignorando
qualsiasi elemento irrilevante.
ARTICOLO 10
LEGITTIME ASPETTATIVE, COERENZA E CONSULENZA
1. Il funzionario è coerente con il proprio comportamento amministrativo nonché
con l’azione amministrativa dell’istituzione. Il funzionario segue le normali
31
prassi dell’istituzione, a meno che non vi siano legittimi motivi per
discostarsi da esse in un caso specifico.
2. 2. Il funzionario rispetta le legittime e ragionevoli aspettative che membri del
pubblico nutrono sulla base dei precedenti comportamenti dell’istituzione.
3. Se del caso, il funzionario consiglia il pubblico su come presentare una
questione rientrante nella sua sfera di competenza e su come procedere durante
l'esame del fascicolo.
ARTICOLO 11
EQUITÀ
Il funzionario opera in modo imparziale, equo e ragionevole.
ARTICOLO 12
CORTESIA
1. Nei suoi rapporti con il pubblico, il funzionario dà prova di spirito di servizio,
correttezza, e disponibilità. Nel rispondere alla corrispondenza, a chiamate
telefoniche e posta elettronica, il funzionario cerca di rendersi quanto più
possibile utile e di rispondere nella maniera più completa e accurata possibile
alle domande postegli.
2. Se il funzionario non è responsabile per la materia in questione, egli indirizza il
cittadino al funzionario competente.
3. Se si verifica un errore che lede i diritti o gli interessi di un membro del
pubblico, il funzionario è tenuto a scusarsi, a sforzarsi di correggere nel modo
più opportuno gli effetti negativi risultanti dal suo errore e a informare il membro
del pubblico di eventuali diritti di ricorso in conformità dell'articolo 19 del codice.
ARTICOLO 13
RISPOSTA ALLE LETTERE NELLA LINGUA DEL CITTADINO
Il funzionario fa sì che ogni cittadino dell’Unione o qualsiasi membro del pubblico
che scrive all’istituzione in une delle lingue previste dal trattato riceva una
risposta nella stessa lingua. Nei limiti del possibile, la presente disposizione si
applica anche a persone giuridiche, quali organizzazioni e imprese.
ARTICOLO 14
AVVISO DI RICEVIMENTO E INDICAZIONE DEL FUNZIONARIO COMPETENTE
1. Per ogni lettera o denuncia indirizzata all’istituzione viene inviato un avviso di
ricevimento entro un termine di due settimane, tranne i casi in cui può essere
trasmessa una risposta nel merito entro tale termine.
2. La risposta o avviso di ricevimento riporterà il nome e il numero di telefono del
funzionario che si occupa della questione nonché il servizio cui appartiene.
32
3. Non è necessario inviare un avviso di ricevimento o rispondere a lettere o
denunce inopportune in ragione del loro numero eccessivo o perché ripetitive o
prive di significato.
ARTICOLO 15
OBBLIGO DI TRASMISSIONE AL SERVIZIO COMPETENTE DELL’ISTITUZIONE
1. Se una lettera o una denuncia destinata all’istituzione è indirizzata o
trasmessa a una Direzione generale, a una Direzione o Unità che non è
competente a trattare il caso, i suoi servizi fanno sì che il fascicolo sia trasmesso
senza indugio al servizio competente dell’istituzione.
2. Il servizio che ha inizialmente ricevuto la lettera o la denuncia informa l’autore
di tale trasmissione indicando il nome e il numero di telefono del funzionario al
quale il fascicolo è stata trasmesso.
3. Il funzionario segnala al cittadino o all'associazione gli eventuali errori od
omissioni riscontrabili nei loro documenti e dà loro la possibilità di correggerli.
ARTICOLO 16
DIRITTO DI ESSERE ASCOLTATO E DI RILASCIARE DICHIARAZIONI
1. Nei casi in cui siano coinvolti i diritti o gli interessi di persone fisiche il
funzionario fa sì che in ogni fase del processo decisionale, sia rispettato il diritto
alla difesa.
2. Ogni membro del pubblico ha il diritto, nei casi in cui deve essere presa una
decisione che incide sui suoi diritti, di presentare commenti scritti e, se del caso,
di presentare osservazioni orali prima che la decisione sia adottata.
ARTICOLO 17
TERMINE RAGIONEVOLE PER L’ADOZIONE DI DECISIONI
1. Il funzionario assicura che sia presa una decisione su ogni richiesta o
denuncia indirizzata all’istituzione entro un termine ragionevole, senza indugio e
in ogni caso non oltre i due mesi dalla data di ricevimento. La stessa norma si
applica alle risposte a lettere provenienti da membri del pubblico e alle risposte a
note amministrative che il funzionario abbia inviato ai suoi superiori richiedendo
istruzioni quanto alle decisioni da adottarsi.
3. Qualora, a causa della complessità delle questioni sollevate, una richiesta o
una denuncia indirizzata all’istituzione non possa essere oggetto di una
decisione entro il termine summenzionato, il funzionario ne informa quanto
prima l’autore. In tal caso, una decisione deve essere notificata all’autore nel
più breve tempo possibile.
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ARTICOLO 18
OBBLIGO DI INDICARE I MOTIVI DELLE DECISIONI
1. Qualsiasi decisione dell’istituzione che possa ledere i diritti o gli interessi di
una persona fisica indica i motivi sui quali essa si basa specificando chiaramente
i fatti pertinenti e la base giuridica della decisione.
2. Il funzionario evita di adottare decisioni basate su motivi sommari o vaghi o
che non contengano un ragionamento individuale.
3. Qualora, a causa del gran numero di persone interessate da decisioni
identiche, non sia possibile comunicare in modo dettagliato i motivi della
decisione e siano pertanto elaborate risposte standard, il funzionario si impegna
a trasmettere in un secondo tempo un ragionamento individuale al cittadino che
ne faccia espressamente richiesta.
ARTICOLO 19
INDICAZIONE DELLE POSSIBILITÀ DI RICORSO
1. Una decisione dell’istituzione che possa ledere i diritti o gli interessi di una
persona fisica contiene un’indicazione delle possibilità di ricorso disponibili per
impugnare la decisione. Essa indica in particolare la natura dei mezzi di ricorso,
gli organismi presso i quali possono essere esperiti, nonché i termini per farlo.
2. In particolare, le decisioni fanno riferimento alla possibilità di avviare
procedure giudiziarie e presentare denunce dinanzi al Mediatore alle condizioni
indicate rispettivamente agli articoli 230 e 195 del trattato che istituisce la
Comunità europea.
ARTICOLO 20
NOTIFICA DELLA DECISIONE
1. Il funzionario garantisce che le decisioni che ledono i diritti o gli interessi di
individui siano notificate per iscritto alla persona o alle persone interessate, non
appena la decisione è adottata.
2. Il funzionario si astiene dal comunicare la decisione ad altre fonti prima che la
persona o le persone interessate ne siano informate.
ARTICOLO 21
TUTELA DEI DATI
1. Il funzionario che tratta dati personali riguardanti un cittadino rispetta la vita
privata e l'integrità del singolo individuo nel rispetto delle disposizioni del
regolamento (CE) n. 45/2001 concernente la tutela delle persone fisiche in
relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli
organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati 2.
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2. Il funzionario evita in particolare di utilizzare dati personali per finalità
illecite o di trasmettere tali dati a persone non autorizzate.
ARTICOLO 22
RICHIESTE DI INFORMAZIONI
1. Qualora sia competente per la materia in questione, il funzionario fornisce a
membri del pubblico le informazioni richieste. Il funzionario fa in modo che le
informazioni comunicate siano chiare e comprensibili.
2. Qualora una richiesta di informazioni orale sia troppo complessa o troppo
estesa, il funzionario invita l’interessato a formulare la propria domanda per
iscritto.
3. Se un funzionario, per motivi di riservatezza, non può fornire le informazioni
richieste, egli, conformemente all’articolo 18 del presente codice, indica
all’interessato i motivi per i quali non può comunicare le informazioni. 2 GU L
8/1 del 12 gennaio 2001
4. Per richieste di informazioni su questioni per le quali non è competente, il
funzionario indirizza il richiedente alla persona competente indicandogli nome e
numero di telefono. Per richieste di informazioni riguardanti un’altra istituzione
od organismo comunitario, il funzionario indirizza il richiedente a tale istituzione
od organismo.
5. In funzione dell’oggetto della richiesta, il funzionario indirizza, se del caso, il
richiedente al servizio dell’istituzione competente a fornire informazioni al
pubblico.
ARTICOLO 23
RICHIESTE DI ACCESSO DEL PUBBLICO A DOCUMENTI
1. Il funzionario tratta le richieste di accesso ai documenti di maniera conforme
alle norme adottate dall'istituzione ed ai principi generali e ai limiti enunciati nel
regolamento (CE) n° 1049/2001 3.
2. Se il funzionario non può ottemperare a una richiesta orale di accesso a
documenti, egli invita il cittadino a formulare tale richiesta per iscritto.
ARTICOLO 24
TENUTA DI REGISTRI IDONEI
I dipartimenti dell’istituzione tengono idonei registri della corrispondenza in
entrata e in uscita, dei documenti che ricevono e delle misure che adottano.
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ARTICOLO 25
INFORMAZIONE AL PUBBLICO DEL CODICE
1. L’istituzione adotta misure efficaci per informare il pubblico dei diritti ad esso
spettanti ai sensi del presente codice. Ove possibile, rende il testo disponibile
sotto forma elettronica attraverso la home page del suo sito web.
2. Per conto di tutte le istituzioni, la Commissione pubblica e distribuisce ai
cittadini il codice sotto forma di opuscolo. 3 GU L 145/43 del 31 maggio 2001
ARTICOLO 26
DIRITTO DI PRESENTARE DENUNCIA DINANZI
AL MEDIATORE EUROPEO
Qualsiasi inadempienza da parte di un funzionario nell'ottemperare ai principi
enunciati nel presente codice può essere oggetto di una denuncia dinanzi al
Mediatore europeo conformemente all'articolo 195 del trattato che istituisce le
Comunità europee nonché allo Statuto del Mediatore europeo4.
ARTICOLO 27
REVISIONE
Dopo due anni ciascuna istituzione sottoporrà a revisione l'esecuzione del codice.
L'istituzione informerà il Mediatore europeo dei risultati di tale revisione.
4 Decisione del Parlamento europeo sullo Statuto e le condizioni generali per
l'esercizio
delle funzioni del Mediatore, GU L 113 del 04.05.1994, pag. 15. UFFICIO DELLE
PUBBLICAZIONI
UFFICIALI
DELLE
COMUNITÀ
EUROPEE
L-2985
LUXEMBOURG QK-40-01-828-IT-C
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