Laboratorio
di Cittadinanza e Costituzione
I servizi pubblici di interesse economico
di Giuseppe Bacceli
Sommario
I servizi pubblici di interesse economico
Lessico
Comprensione
Approfondimento
I servizi pubblici di interesse economico
La parola servizio indica un’attività compiuta da un soggetto
a favore di un altro.
Il servizio è definito
pubblico quando l’attività
è svolta a favore
dell’intera collettività.
I servizi pubblici di interesse economico
All’inizio del Novecento la disciplina dei servizi pubblici è passata dal
diritto privato al diritto pubblico ma non si è mai arrivati a una
definizione unitaria di servizio pubblico.
Per i servizi pubblici locali la l. 103 del 1903 stabiliva che
fossero considerati tali quelli gestiti da enti pubblici…
I servizi pubblici di interesse economico
… tale corrispondenza è oggi
superata poiché l’evoluzione della
normativa al riguardo ha portato a
concepire il servizio come pubblico in
funzione delle sue caratteristiche e
non del soggetto che lo eroga,
giacché oggi un servizio pubblico
può essere erogato sia da un
soggetto pubblico sia da un
soggetto privato.
I servizi pubblici di interesse economico
Il diritto europeo, che pure disciplina la materia, non si occupa di tutti i
servizi pubblici ma solo di quelli di interesse economico generale (SIEG).
I servizi pubblici di interesse economico
La spiegazione di questo
interessamento (artt. 14 e 106
TFUE) risiede nel fatto che sono
considerati di interesse economico i
servizi per i quali esiste un mercato
(comportino cioè il pagamento di un
prezzo) e l’Unione vuole garantire
che anche per tali servizi operino
condizioni di concorrenza che
spingano i soggetti erogatori a
operare in condizioni di efficienza.
I servizi pubblici di interesse economico
Proprio perché tali servizi sono prestati in cambio di un prezzo, però,
potrebbe accadere che essi non siano accessibili a tutti.
L’Unione europea ha cercato di contemperare queste
diverse esigenze attraverso una disciplina dei SIEG che
separa la promozione e il controllo del servizio dalla
sua gestione.
I servizi pubblici di interesse economico
Il compito di stabilire quali servizi pubblici
economici vadano promossi nell’interesse
generale
Ai pubblici poteri
viene assegnato
e il compito di assicurare che la loro offerta sia
informata ai “principi della continuità, uguaglianza
di trattamento e adattamento ai bisogni”;
I servizi pubblici di interesse economico
la gestione di tali servizi, invece, può essere svolta indifferentemente da
un soggetto pubblico o da un soggetto privato, purché, in ambedue i casi,
siano garantite le condizioni di concorrenza che possono essere
alterate solo nei casi strettamente necessari.
I servizi pubblici di interesse economico
Per garantire le condizioni
di concorrenza anche nei
mercati dei servizi di
interesse economico
generale occorre
procedere a una
liberalizzazione dei
mercati in cui tali servizi
sono erogati
I servizi pubblici di interesse economico
Se per esercitare determinate attività economiche, infatti, occorrono
licenze o autorizzazioni, e queste sono assegnate solo a un
soggetto economico, anche se di natura pubblicistica…
… vengono a mancare le precondizioni per assicurare i benefici della
concorrenza che si sostanziano in un aumento dell’efficienza che
consente una riduzione delle tariffe richieste agli utenti dei servizi.
I servizi pubblici di interesse economico
Tali liberalizzazioni sono indispensabili per i cosiddetti servizi pubblici di
rilevanza comunitaria, ossia quei servizi per i quali deve costituirsi un
mercato unico europeo.
I servizi pubblici di interesse economico
L’Unione europea ha proceduto così, con la sua normativa, ad
armonizzare i SIEG per rendere omogenee le disposizioni nazionali
in vista della liberalizzazione dei rispettivi settori produttivi.
I servizi pubblici di interesse economico
Sulla base di tali disposizioni si è pervenuti a liberalizzare una serie
di settori produttivi:
•
i servizi postali;
•
il trasporto interregionale e nazionale di merci e persone
su linee di trasporto ferroviario
•
le comunicazioni elettroniche;
•
il trasporto aereo;
•
la generazione di elettricità;
•
la distribuzione e la vendita di gas ed
elettricità.
I servizi pubblici di interesse economico
Anche l’Italia ha provveduto a liberalizzare tali settori, ma il processo è
molto lento come testimonia il grafico che presenta la percentuale di
liberalizzazioni raggiunta nel 2012.
I servizi pubblici di interesse economico
Le liberalizzazioni, come abbiamo visto, hanno
condotto a una netta separazione
tra attività di regolazione e
supervisione (che deve
essere esercitata
necessariamente da un
soggetto pubblico)
dall’attività di gestione,
che può essere
esercitata da qualunque
soggetto purché in
condizioni di
concorrenza.
I servizi pubblici di interesse economico
Tali condizioni sono garantite dalla normativa europea che ha
provveduto a smantellare tutte le forme di privilegio garantite nei singoli
Paesi membri ad alcuni operatori economici, così da mettere tutte le
imprese su un piano di parità.
I servizi pubblici di interesse economico
Come abbiamo visto, però, i pubblici poteri
non devono garantire solo le condizioni di
concorrenza ma devono anche assicurare
la possibilità di accesso da parte di tutti i
cittadini a tali servizi, occorre cioè che i più
importanti di tali servizi abbiano carattere
universale ossia sia garantito un minimo
di servizio di qualità specificata dal
regolatore a un prezzo accessibile.
I servizi pubblici di interesse economico
Per assicurare l’universalità del servizio, il regolatore può trovarsi a dover
imporre al soggetto gestore condizioni onerose sul piano economico
(cedere il servizio cioè ad alcuni cittadini a prezzi inferiori al costo unitario).
Nessun soggetto economico, però, accetterebbe questa imposizione se
non fosse sussidiato dal regolatore, ossia se non ricevesse una
compensazione finanziaria per la perdita che è costretto a subire.
I servizi pubblici di interesse economico
La normativa europea, pertanto, ha previsto in questi casi una deroga
dal divieto degli aiuti di Stato, purché il regolatore dimostri che
senza il sussidio il gestore del servizio non sarebbe in condizioni di
garantire la sua universalità.
I servizi pubblici di interesse economico
Come abbiamo detto, le
liberalizzazioni sono necessarie
per assicurare condizioni di
concorrenza anche nei mercati dei
servizi pubblici economici. In
alcuni di questi mercati, però, ci
troviamo di fronte a servizi che,
per essere erogati, richiedono la
messa a punto di una imponente
struttura (la cosiddetta rete) la
quale costituisce la condizione per
un monopolio naturale.
I servizi pubblici di interesse economico
assegnare la proprietà a un’impresa
privata, e regolamentarne la
produzione,
In questo caso, ci sono
due sole possibilità:
oppure allo Stato.
I servizi pubblici di interesse economico
… stabilendo ad esempio, i prezzi
di vendita o, per meglio dire, i casi
in cui è possibile un suo aumento;
Nel primo caso lo Stato
deve regolamentare
l’attività dell’impresa
privata…
oppure, può obbligare l’impresa a
cedere a prezzi diversi il bene, per
tenere conto della difficoltà di
pagamento da parte delle persone
più povere, e così via.
I servizi pubblici di interesse economico
Se la produzione viene svolta direttamente dallo Stato
tutto ciò non è necessario: sarà lo stesso soggetto pubblico
gestore a stabilire le regole di vendita del prodotto, tenendo
conto non del profitto ma della massima diffusione del bene.
I servizi pubblici di interesse economico
Il problema, in questo caso, è che
chi lavora in strutture del genere
spesso non ha gli incentivi giusti
per produrre nel modo più
efficiente:
i vertici possono essere scelti per
meriti politici e non manageriali;
i lavoratori possono fare carriera solo per
affiliazione politica e non per il loro merito, ecc.
I servizi pubblici di interesse economico
Inoltre, poiché a queste attività non si richiede il profitto,
potrebbe accadere che si verifichino delle inefficienze ma
questo non sarebbe osservabile poiché manca proprio l’indice
dell’efficienza, ossia il profitto.
I servizi pubblici di interesse economico
Scegliere tra l’impresa privata e lo Stato, in casi come
questo, non è perciò semplice: ambedue le soluzioni
presentano delle controindicazioni e non può esistere una
soluzione valida per tutte le situazioni.
I servizi pubblici di interesse economico
Un modo per uscire da questa
alternativa consiste nel
riservare allo Stato la
proprietà della struttura
produttiva
e affidare ai privati, in concorrenza tra
loro, la gestione e, quindi, la vendita
del bene o servizio.
I servizi pubblici di interesse economico
Tale assegnazione ai privati
avviene attraverso un’asta
nella quale lo Stato determina
una serie di condizioni
(prezzo del bene, riduzioni di
prezzo per le persone più
povere, ecc.) e affida la
gestione alle imprese private
che offrono di più per avere la
concessione.
I servizi pubblici di interesse economico
Situazioni di questo genere si
sono verificate in molti settori
tra cui la telefonia fissa e
mobile in cui, oggi, molte
imprese private si contendono
il mercato, utilizzando una
rete che hanno in
concessione.
Le tariffe, come tutti hanno potuto osservare, sono diminuite.
I servizi pubblici di interesse economico
In altri casi, però, la stessa rete non può essere utilizzata
simultaneamente da più imprese;
in questi casi, se la gara per l’assegnazione della concessione non è
ben condotta, il privato che ottiene la concessione ha uno spazio di
manovra così elevato da poter praticare alte tariffe che vanno a totale
discapito dei consumatori.
I servizi pubblici di interesse economico
Tra le condizioni poste a carico del concessionario, comunque, può
esserci la richiesta al soggetto gestore di aumentare le capacità della rete.
Oltre che erogare il
servizio, in questo caso,
il gestore ha il dovere di
assicurare la
manutenzione e lo
sviluppo della rete che
utilizza per la sua attività.
Lessico
Definisci sinteticamente i seguenti termini, evidenziati nel testo.
• Efficienza
• Supervisione
• Contemperare
• Sussidiato
• Liberalizzazione
• Regolazione
• Monopolio naturale
• Concessionario
Comprensione
Dopo aver letto il testo, rispondi alle seguenti domande:
1. Nel testo viene presentata la distinzione tra regolazione e
gestione di un servizio pubblico. Spiega questa differenza e
presenta almeno un caso in cui le due attività sono affidate
a soggetti diversi.
1. Spiega perché, nel caso di monopolio naturale, è efficiente
lasciare la proprietà delle strutture a un solo operatore
economico, sia esso lo Stato o un’impresa privata.
Approfondimento
Tra i SIEG sono assai importanti i servizi pubblici locali. In questo caso, però, il
processo di separazione tra regolazione e gestione si è realizzato molto meno di
quanto non sia accaduto per i servizi pubblici economici di dimensione nazionale.
Ancora oggi i soggetti pubblici conservano una parte rilevante del capitale dei
soggetti gestori e sono assai rilevanti le sovvenzioni pubbliche a tali soggetti senza
che ciò trovi giustificazione con le esigenze proprie del servizio pubblico.
Questo ritardo è dovuto al fatto che all’inizio del Novecento la legge riservava
all’ente pubblico locale la gestione dei servizi pubblici locali; tale situazione è
cambiata soprattutto per effetto del d.lgs. 267/2000 e della l. 448/2001 che fanno
riferimento ad aziende speciali e consorzi che devono trasformarsi in società di
capitali e società a prevalente partecipazione pubblica, ma anche la nuova
disciplina non è riuscita ad ottenere i risultati realizzati in ambito nazionale.
Mentre per i servizi pubblici economici nazionali, infatti, è intervenuta
pesantemente la normativa comunitaria, per i servizi pubblici locali l’Unione
europea non ha prodotto una specifica normativa.
Approfondimento
Questo non significa che i servizi pubblici locali siano indifferenti per il diritto
europeo perché, come ha chiarito la Corte di giustizia, i servizi pubblici locali
devono essere comunque informati ai principi di parità di trattamento e di non
discriminazione in base alla nazionalità.
A parte questi principi, però, la materia è di competenza nazionale e lo Stato
centrale, come detto, non ha prodotto una normativa che separi nettamente la
regolazione dalla gestione.
Un tentativo in questo senso è stato realizzato con l’art. 23 bis della legge
133/2008 modificato poi dalla legge 166/2009.
Nel mese di giugno del 2011 tale norma è stata sottoposta a referendum
abrogativo e più del 90% dei votanti si è espresso per l’abrogazione. Nonostante
tale risultato, però, il legislatore, nel 2011, ha reintrodotto, con modifiche, le norme
abrogate (art. 4 della l. 148/2011). Tale nuova normativa assegna agli enti locali il
compito di individuare la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi
pubblici locali motivando, in una delibera quadro, le ragioni di una eventuale
esclusione della concorrenza. Se l’ente locale opta per l’attribuzione di una
esclusiva a un solo soggetto, deve farlo con una procedura competitiva ad
evidenza pubblica.
Approfondimento
Cerca, con i tuoi compagni di classe, notizie su tale referendum e
raccogliete in due schede le ragioni dei sostenitori dell’abrogazione e dei
contrari.