Servizi pubblici
SPL
prof. Elisa Scotti
Università di Macerata
aprile 2014
nozione
Attività di prestazione rivolta a soddisfare
bisogni essenziali della collettività locale
La governance
schema
1. Complessità degli interessi
2. Complessità dei sistemi di governance
1. Articolazione verticale a) normativa b) amministrativa
2. Articolazione tipologica a) autorità politica b) autorità
tecnica c) autorità della concorrenza c) autorità dei contratti
3. Equilibrio degli interessi: forme organizzative
(rinvio); universalità e finanziamento dei spl
4. Distinzione tra servizi economici e non
economici
1. Complessità degli interessi
nozione
Attività di prestazione rivolta a soddisfare
bisogni essenziali della collettività locale
I SPL coinvolgono interessi di diverso
tipo e di diverso livello
Fini sociali – concorrenza –
contenimento spesa pubblica –
efficienza - esigenza di uniformità e
esigenza di differenziazione –
trasparenza - democrazia partecipativa
SPL=> connotazione locale tendenzialmente di livello comunale
SPL=> produzione di beni o attività rivolte a realizzare fini sociali e
a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità
locali
Eppure: impatto nazionale, europeo e globale
I SPL coinvolgono interessi di diverso tipo e di diverso livello
Fini sociali – concorrenza – contenimento spesa pubblica –
esigenza di uniformità e esigenza di differenziazione –
democrazia partecipativa
Due poli:
1. servizio pubblico come strumento di
soddisfazione di bisogni essenziali
2. servizio pubblico come mercato
Qual è il polo prevalente?
Grandi trasformazioni dei servizi pubblici:
impatto della concorrenza.
Ciononostante:
Fine sociale => nucleo caratterizzante =>
soddisfazione di bisogni essenziali => art. 3
comma 2 della costituzione
Il sp non è riducibile semplicemente ad un
mercato: il mercato è strumento dei spl e non
viceversa.
Polivalenza dei spl
=> pluralità (quantitativa e qualitativa) dei
sistemi di norme che li disciplinano
Pluralità dei soggetti che pongono tali
norme
Pluralità dei soggetti (amministrazioni) che
applicano tali norme intervenendo con
propri poteri sui spl
I diversi sistemi normativi
• Norme sui spl generali e di settore
• Disciplina generale dell’azione
amministrativa
• Disciplina della concorrenza
• Disciplina dei contratti pubblici
• Disciplina dell’ambiente
• Norme civilistiche
2. Complessità della
governance
Complessità dei sistemi regolativi
dei servizi pubblici
• Verticale
• Tipologica
Complessità verticale
Duplice profilo
a) competenze normative
b) competenze amministrative
Articolazione multilivello
Globale
Europea
Nazionale
Regionale
Locale
Livello globale
• Globale
UE
Livello europeo
• cosa impone il diritto europeo ai servizi
pubblici e in particolare locali?
• Quali sono le basi giuridiche
dell’intervento comunitario?
di per sé la materia dei servizi pubblici non
rientra tra le competenze (né esclusive né
concorrenti) attribuite all’Unione, salvo le
competenze concorrenti in materia di
ambiente, energia e trasporti.
Competenza UE:
definizione delle regole di concorrenza necessarie al
funzionamento del mercato interno (art. 3 TFUE).
SP come eccezione alla concorrenza
§ 2 dell’art. 106 TFUE: “Le imprese incaricate della
gestione di servizi di interesse economico generale o
aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte
alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di
concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali
norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e
di fatto, della specifica missione loro affidata”.
• 14 del TFUE (ex art. 16 TCE introdotto nel 1997 dal Trattato di
Amsterdam): “in considerazione dell'importanza dei servizi di
interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni
dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione
sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le
rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei
trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a
principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie,
che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento
europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo
la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano
tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel
rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi”.
La norma sembra attribuire all’Unione una competenza diretta anche
se non esclusiva in materia di servizi di interesse generale.
Limiti dell’intervento europeo –
Protocollo sui SIEG
• principi di sussidiarietà e di proporzionalità
• Protocollo al TUE sui Servizi d’interesse generale
a) riconosce sia “il ruolo essenziale e l'ampio potere
discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di
fornire, commissionare e organizzare servizi di
interesse economico generale il più vicini possibile alle
esigenze degli utenti” sia “la diversità tra i vari servizi di
interesse economico generale e le differenze delle
esigenze e preferenze degli utenti che possono
discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali
diverse”.
b) lascia “impregiudicata la competenza degli Stati membri
a fornire, a commissionare e ad organizzare servizi di
interesse generale non economico”.
art. 36 della Carta dei diritti
fondamentali
l’Unione, al fine di promuovere la coesione
sociale e territoriale dell'Unione, riconosce e
rispetta l'accesso ai servizi d'interesse
economico generale come previsto dalle
legislazioni e prassi nazionali.
Articolo 107 AIUTI CONCESSI DAGLI
STATI
1. Salvo deroghe contemplate dal
presente trattato, sono incompatibili
con il mercato comune, nella misura in
cui incidano sugli scambi tra Stati
membri, gli aiuti concessi dagli Stati,
ovvero mediante risorse statali, sotto
qualsiasi forma che, favorendo talune
imprese o talune produzioni, falsino o
minaccino di falsare la concorrenza.
Finanziamenti SIEG
1. Sentenza Altmark 24-7-2003, C-280/2000,
Altmark
2. Comunicazione esplicativa della Commissione
sull’applicazione delle norme in materia di aiuti
di Stato ai SIEG dell’11.1.2012
3. Decisione della Commissione del 20.12.2011
(per i trasporti Reg. n.1370/2007)
4. Regolamento del 25.4.2012 sugli aiuti de
minimis
Aiuti de minimis
non costituiscono aiuti
• Regolamento (UE) n. 360/2012 della
Commissione, del 25 aprile 2012
sull'applicazione degli articoli 107 e 108
del TFUE agli aiuti de minimis concessi ad
imprese che forniscono servizi di interesse
economico generale
le compensazioni dei SIEG di importo non superiore a
500000 EURO nell'arco di tre esercizi finanziari non sono
soggette a controllo alla luce delle norme sugli aiuti di
Stato;
Finanziamenti – sentenza
Altmark
Non si applica il regime degli aiuti di stato
quando ricorrono 4 condizioni:
1. Atto di incarico di adempiere ad obblighi
di servizio pubblico definiti in modo chiaro.
2. Parametri del calcolo della
compensazione definiti previamente definiti
in modo obiettivo e trasparente.
Segue (altmark)
3. la compensazione non può eccedere
quanto necessario per coprire interamente o
in parte i costi derivanti dall'adempimento
degli obblighi di servizio pubblico, tenendo
conto dei relativi introiti nonché di un
margine di utile ragionevole.
4. Infine, se l’affidamento non è avvenuto
attraverso una gara => costo standard
• Qualora le compensazioni degli obblighi
di servizio pubblico costituiscano un
aiuto di Stato, la Commissione può
dichiarare tali compensazioni compatibili
con il mercato interno sulla base
dell'articolo 106 del TFUE e, per quanto
riguarda i trasporti terrestri, dell'articolo 93
del TFUE. La
La commissione ha predefinito
le condizioni di ammissibilità
delle compensazioni/aiuti
• decisione della Commissione del 20
dicembre 2011
• trasporti terrestri, il regolamento (CE) n.
1370/2007
Ambito di applicabilità della
decisione
- compensazioni inferiori ai 15 ml annui;
- a prescindere dall'importo: agli ospedali che
forniscono cure mediche, compresi eventuali
servizi di emergenza; esigenze sociali in
materia di assistenza sanitaria, assistenza di
lunga durata, servizi per l'infanzia, accesso e
reintegrazione nel mercato del lavoro, edilizia
sociale e assistenza e inclusione sociale di
gruppi vulnerabili
- Atto di incarico non superiore a 10 anni
(salvo necessità di ammortamenti)
Condizioni perché l’aiuto sia
ritenuto compatibile ai sensi della
decisione
• Non sono previsti requisiti di efficienza.
L'importo della compensazione non deve
necessariamente essere definito in gara o
sulla base di costi standard.
• L'autorità pubblica deve solo dimostrare
che la compensazione corrisponde ai costi
netti stimati sulla base di parametri definiti
con precisione nell'incarico conferito e non
che non vi siano sovra compensazioni
Comunicazione della Commissione - Disciplina degli aiuti di
Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi
di servizio pubblico (2011), GU C 8 dell'11.1.2012
• Le altre compensazioni degli obblighi di
servizio pubblico devono essere notificate
alla Commissione, che ne valuta la
compatibilità sulla base della disciplina
dell'Unione europea relativa agli aiuti di
Stato concessi sotto forma di
compensazione degli obblighi di servizio
pubblico
Condizioni di compatibilità
- Autentico SIEG
- Atto di incarico
- Durata del periodo di incarico (giustificata su
criteri oggettivi)
- Rispetto della direttiva sulla trasparenza
- Rispetto delle norme dell'UE sugli appalti
- Assenza di discriminazione
- Test di sovracompensazione
- Maggiore trasparenza
- Eventuali requisiti supplementari per misure di
aiuto particolarmente distorsive
Rapporto SIEG con la direttiva
servizi 2006/123/CE
• Fine della direttiva: agevolare la libertà di
stabilimento dei prestatori di servizi in altri
Stati membri e la libertà di prestazione di
servizi tra gli Stati membri, anche
ampliando l’offerta e migliorando la qualità
dei servizi.
• Non si applica ai servizi di interesse
generale privi di natura economica
• ad alcuni servizi come i servizi sanitari, i
servizi sociali riguardanti gli alloggi
popolari, l’assistenza all’infanzia, il
sostegno alle famiglie e alle persone in
stato di bisogno
• ad alcuni SIEG regolati da direttive
specifiche come i servizi di comunicazioni,
trasporti e audiovisivi.
I SIEG (es. elettricità e gas) in quanto
prestati di norma dietro corrispettivo
economico rientrano, in linea di
principio, nel campo di applicazione della
direttiva servizi.
Nel caso, però, in cui vi siano disposizioni
specifiche dettate da direttive
già esistenti, queste ultime prevarranno
• la valutazione se un dato servizio
costituisca un SIEG, va effettuata caso per
caso. Elemento essenziale: adempimento
di una specifica missione d’interesse
pubblico affidata dallo Stato
• le disposizioni relative alla valutazione dei
regimi di autorizzazione si applicano alla
legislazione dei SIEG solo se la loro
applicazione non ostacoli lo svolgimento
della missione (art. 15.4).
Articolo 345
Il presente trattato lascia del tutto
impregiudicato il regime di proprietà
esistente negli Stati membri.
I servizi di interesse non
economico
Termini della distinzione
SIEG – Servizi sociali – SIEG non economici
Metodo della distinzione: astratto - concreto
Conseguenze di regime
I servizi non economici non sono soggetti
alle norme del Trattato, come ad esempio, la
tutela della concorrenza ed il divieto di aiuti.
Commissione: 2 comunicazioni
1. "Attuazione del programma comunitario
di Lisbona: i servizi sociali d'interesse
generale nell'Unione
europea"COM(2006) 177 final, 26 aprile
2006
2. "I servizi di interesse generale, compresi i
servizi sociali di interesse generale: un
nuovo impegno europeo". COM(2007)
725 final, 20 novembre 2007
due gruppi principali di SSIG:
1. i regimi obbligatori previsti dalla legge e i
regimi complementari di protezione sociale,
con vari tipi di organizzazioni (mutue o
regimi professionali), che coprono i rischi
fondamentali dell'esistenza, quali quelli
connessi alla salute, alla vecchiaia, agli
infortuni sul lavoro, alla disoccupazione, al
pensionamento e alla disabilità;
2. gli altri servizi essenziali prestati
direttamente al cittadino. Ruolo preventivo e
di coesione sociale, per l'inclusione sociale
nella società e per garantire i diritti
fondamentali. Assistenza ai cittadini in
difficoltà personali o in momenti di crisi (ad
es. indebitamento, disoccupazione,
tossicodipendenza, disgregazione del
nucleo familiare). Vi rientrano anche gli
alloggi popolari.
SSIG e SIEG
Le due comunicazioni chiariscono che i
SSIG possono avere un carattere
economico o non economico a seconda
dell'attività svolta.
In effetti, il fatto che un'attività si configuri
come "sociale" non è di per sé sufficiente
per essere esclusa dalla qualificazione di
"attività economica" ai sensi della
giurisprudenza della Corte.
applicazione regole europee
in generale ai SIEG
– Struttura di mercato: limiti di ammissibilità dei monopoli (caso:
Corbeau)
principi derivati: separazione della rete dai servizi; separazione tra
servizi universali e servizi a valore aggiunto.
– Modello organizzativo: condizioni di ammissibilità di gestioni pubbliche
(Comuni
– cazione commissione sul PPPI 2008/C 91/02)
– Scelta del gestore: società miste (Comunicazione sul PPPI), appalti in
house e disciplina delle concessioni)
– Finanziamenti: disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato (caso Altmark
e nuovo pacchetto su SIEG e aiuti)
– Poteri pubblicistici: regolazione e l’indipendenza dei regolatori dai
regolati
Interventi europei sui SPL
I fase – fino alla fine anni 90
si è escluso che i spl fossero “mercati rilevanti”
CGCE 9 settembre 1999, C-108/98 sull'organizzazione da
parte del Comune di Ischia del servizio di raccolta dei
rifiuti solidi urbani
“La deroga alle disposizioni del Trattato relative alla libertà
di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi,
prevista all'art. 55 del Trattato (divenuto art. 45 CE),
eventualmente in combinato disposto con l'art. 66 del
Trattato (divenuto art. 55 CE), non si applica in una
situazione nella quale gli elementi sono tutti confinati
all'interno di un solo Stato membro e che, pertanto, non
presenta alcun nesso con una delle situazioni
considerate dal diritto comunitario nel settore della libera
circolazione delle persone e dei servizi”.
Fase attuale
l’Unione riconosce l’appartenenza dei spl al mercato interno europeo e, pur
riconoscendo le specificità del servizio pubblico locale, tutela tale mercato e
promuove in esso l’instaurazione, ove compatibile con le missioni
d’interesse generale, di un regime di concorrenza.
COME INTERVIENE L’UE?
• No disciplina generale europea dei servizi pubblici locali.
• Intervento riguardo a specifici casi:
Commissione: procedura d’infrazione riguardante prima la disciplina di cui alla
l. n. 142/90 e poi quella di cui all’ art. 35 l. n. 448/2001; comunicazioni sul
finanziamento dei sp
Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale: note pronunce relative all’in
house providing
GLI INTERVENTI SI SONO AD OGGI APPUNTATI SULLA DISCIPLINA
DELLE FORME ORGANIZZATIVE DEI SPL
Non hanno toccato l’istituzione e la definizione del SPL
Livello nazionale
TREND
•
•
•
•
Privatizzazioni
Liberalizzazioni
Autorità di regolazione
Applicazione regole di concorrenza «nel
mercato» e «per il mercato»
• Limiti all’istituzione dei servizi pubblici?
Competenze amministrative
Emergere del concetto di
regolazione
• Perché è recente?
• Da cosa deriva l’idea della regolazione?
Regolazione - gestione
Dallo “Stato Gestore” allo “Stato regolatore”
Dalla regolazione alle
regolazioni dei servizi pubblici
I sistemi regolativi dei servizi
pubblici
•
•
•
•
Politico
Amministrativo tradizionale
Amministrativo tecnico
Amministrativo neutrale
La delimitazione degli ambiti delle
diverse regolazioni
Non casuale.
Diverse rilevanze del servizio pubblico:
a) mercato
b) attività che soddisfa interessi
generali
Diversi gruppi di regolazioni
Spl come mercato
• Regole di concorrenza
• Regole pro-concorrenziali
• Regole tecniche volte garantire la
concorrenza
• Tutela del consumatore-utente
SPL come attività d’interesse
generale
• Regolazioni politiche
• Regolazioni amministrative di tipo
tradizionale
• Regolazioni tecniche
• Regolazioni della concorrenza
• Tutela del consumatore - utente
• Principi attività amministrativa 241/90 –
diritto di accesso
Diverse autorità
•
•
•
•
•
Enti pubblici politici
Enti pubblici amministrativi
Autorità indipendenti
Autorità di regolazione tecnica
Autorità di tutela dei consumatori
Qual è il profilo regolativo
prevalente?
• Nostra costituzione
41 e 43
Art 106 del trattato
Il profilo di interesse generale
Sempre combinato, sempre intersecato con
i profili che appaiono opposti
Livello politico
• Decisione di fondo di tipo politico: istituire il servizio pubblico e
definirne le caratteristiche essenziali: cioè il livello delle
prestazioni essenziali da garantire ai cittadini.
Chi è il livello politico:
globale
europeo
nazionale 117 cost.
regionale
locale
esempi
•
•
•
•
•
Globale: acqua
Europeo: telecomunicazioni
Nazionale: poste
Regionale: trasporto ferroviario
Locale: trasporto pubblico locale
• Esistono dei limiti all’istituzione dei servizi
pubblici?
• Fallimento del mercato?
Livello politico
• Regole pubblicistiche volte a garantire l’interesse
generale e che ne definiscono il punto di
compatibilità con le regole di concorrenza.
Attualmente le regole statali e quindi per
definizione volte a garantire la concorrenza.
In realtà esse definiscono il punto di compatibilità tra
interessi generali e concorrenza. Definiscono, cioè, il
quantum di concorrenza che il spl può tollerare.
• Esempi:
Distinzione servizi di rilevanza economica e di rilevanza non
economica
Distinzione tra reti e servizi
Distinzione tra servizi liberalizzabili e non
Affermazione della gara per l’affidamento dei servizi
Scissione servizi e affidamento dei lavori
Limiti all’attività extraterritoriale dei gestori di servizio affidatari diretti
Garanzia del servizio in contesti
privatizzati e aperti alla
concorrenza
E’ questo l’aspetto essenziale della
regolazione pubblicistica
• Obblighi di servizio pubblico
• Servizio universale
Tutta la regolazione proveniente da enti politici è intesa
a tutelare l’interesse generale nei limiti della tutela della
concorrenza
Scelta delle modalità di scelta del gestore
Imposizione di condizioni atte a garantire il
servizio ad es. nei contratti di servizio con i gestori privati
o nelle convenzioni con le società in house
Regolazione e controllo del contratto di
servizio: es. la revoca o la
decadenza
Garanzia utenza
Tutela della concorrenza
• Applicazione del TFUE, art. 106 ss.
• Applicazione della l. n. 287/90
Autorità antitrust
• AGCM
• Commissione europea
Interventi sui gestori
• Reprimono gli illeciti antitrust
Interventi sugli assetti normativi
• Commissione europea: procedure di
infrazione
• Antitrust: attività di segnalazione
• Vecchia giurisprudenza comunitaria:
non rilevano come mercati => la
disciplina compete agli stati.
Il servizio pubblico ha potuto prosperare
all’oscuro dei principi di concorrenza e
di efficienza, sottoposto a poche regole
e per il resto rimesso integralmente
all’AUTONOMIA DEL COMUNE
Cesura: rivoluzione nel modo di
concepire le attività pubbliche
Ove possibile le attività pubbliche vengono
riguardate come mercati, assimilati più alle
attività economiche che alla funzione
pubblica, e si aprono alla concorrenza.
Laddove l’attività pubblica non sia un
mercato viene comunque sottoposta al
rispetto delle regole di concorrenza.
Ragioni della evoluzione
In generale: il contesto europeo e la
globalizzazione
L’approvazione della legge antitrust
Emersione sul piano giuridico della tutela
della concorrenza: applicazione delle
regole di concorrenza
SP Nazionali anni 80-90
• Privatizzazioni
• Liberalizzazioni
• Regolazioni
Dallo Stato gestore allo Stato regolatore:
cambia il modello di regolazione
Fase attuale
• Transitorietà istituzionale
• Transitorietà di mercato
• Transitorietà normativa
Mutamenti in corso
• Oggi anche i SPL: rilevano come
mercati e a tutti i livelli v’è l’interesse
ad aprirli.
• Sono cominciate le procedure di
infrazione: ad es. l’azienda speciale è
sparita: trasformata in società mista.
• Intorno alla fine degli anni 90 il
processo di cambiamento si è avviato
• d.d.l. Vigneri.
Ma: cosa vuol dire aprire i
mercati dei spl?
Innanzitutto cosa è un spl?
E in più: cosa sta avvenendo nelle
attività degli enti locali?
Tipi di attività pubbliche e
concorrenza
• Comuni attività imprenditoriali => piena applicazione delle regole di
concorrenza
• Servizi d’interesse generale di rilevanza economica => deroghe alla
concorrenza
• Servizi privi di rilevanza economica => non considerati in sé come
mercati da liberalizzare ma tenuti al rispetto delle regole di
concorrenza
• Attività relative all’organizzazione pubblica e all’esercizio di funzioni
pubbliche => estraneità alle regole del mercato ma esigenza di non
turbare il mercato => art.114 cost “I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione”.
Attività relative all’organizzazione pubblica e
all’esercizio di funzioni pubbliche
Articolo 2, commi 33 e 34 finanziaria 2008
• Anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in attuazione
dell'articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le Regioni, nell'ambito
di rispettiva competenza legislativa, provvedono all'accorpamento o
alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque
denominati, titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con
quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale riallocazione
delle stesse agli enti locali, secondo i principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.
•
I comuni e le province provvedono alla soppressione degli enti,
agenzie ed organismi, comunque denominati, istituiti dai medesimi
enti locali nell'ambito della rispettiva potestà regolamentare e titolari
di funzioni in tutto in parte coincidenti con quelle svolte dagli enti
locali medesimi
Comuni attività imprenditoriali
a) attività di produzione di beni e servizi non
strettamente strumentali alle finalità istituzionali
Finanziaria 2008 Art. 3, co. 27-32 . Limiti alla Partecipazione
Pubblica
•
Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire
società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali,
né assumere o mantenere direttamente [o indirettamente] partecipazioni, anche di
minoranza in tali società. E' sempre ammessa la costituzione di società che
producono servizi di interesse generale e l'assunzione di partecipazioni in tali
società da parte delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza.
Attività (imprenditoriali e non)
strumentali alle funzioni dell’ente
B) Società pubbliche o miste che svolgono attività imprenditoriali strumentali
D. l. n.223/06 Art. 13 (Partecipazioni delle amministrazioni pubbliche)
1.
1. Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di
assicurare la parità degli operatori nel territorio nazionale, le società, a capitale
interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni
pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività
di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici
locali e dei servizi di committenza o delle centrali di committenza apprestati
a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di
amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo
svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono
operare [esclusivamente] con gli enti costituenti o partecipanti o [ed] affidanti,
non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in
affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti
aventi sede nel territorio nazionale.
Servizi pubblici locali
• D.l. n.112/2008 art.23-bis
applicazione principi comunitari:
liberalizzazione – concorrenza
Prima della concorrenza
• Ma cosa vuol dire aprire i mercati dei spl?
• Innanzitutto cosa è un spl?
• Bene che la comunità decide di garantire.
Come pubblico. Cioè come di necessaria
attuazione. Cioè come bene collettivo. Cioè
di tutti. Non dunque pubblico in senso di
appartenenza di dominio ma di servizio. Il
servizio pubblico risponde a beni
fondamentali
concorrenza e servizi pubblici
locali
• contesto europeo
• Servizi pubblici nazionali: liberalizzazione con
superamento di diritti speciali o esclusivi –
applicazione regole concorrenza – regolazione
indipendente dai gestori
• Servizi pubblici locali: dalla fine anni 90 al vaglio
comunitario – cosa impone il diritto europeo ai
servizi locali?
• contesto nazionale
• anche se con una direttrice non sempre chiara e
coerente: privatizzazione della gestione
cosa impone il diritto europeo ai
servizi pubblici e in particolare
locali?
Quali sono le basi giuridiche
dell’intervento comunitario?
Normativa comunitaria – TRATTATO CE
.
Articolo 14
 Fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse
economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo
nella promozione della coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri,
secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione del presente
trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che
consentano loro di assolvere i loro compiti.
Articolo 106
 1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche
e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle
norme del presente trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 12 e da 81 a 89
inclusi.
 2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi
carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in
particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti
all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo
sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi
della Comunità.
 3. La Commissione vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo
rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni.
Normativa comunitaria – TRATTATO CE
.
Articolo 107 AIUTI CONCESSI DAGLI STATI
1. Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili
con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra
Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse
statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune
produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Articolo 295
Il presente trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà
esistente negli Stati membri.
applicazione regole europee
– Istituzione del spl
– Struttura di mercato: limiti di ammissibilità dei monopoli (caso: Corbeau)
principi derivati: separazione della rete dai servizi; separazione tra servizi
universali e servizi a valore aggiunto.
– Modello organizzativo: condizioni di ammissibilità di gestioni pubbliche
(Comunicazione commissione sul PPPI 2008/C 91/02)
In house providing
– Scelta del gestore: società miste (Comunicazione sul PPPI), appalti in house
(caso Halle) e principi generali del trattato in tema di concorrenza (caso
Teleaustria)
– Finanziamenti: disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato (caso: Altmark)
– Poteri pubblicistici: regolazione e l’indipendenza dei regolatori dai regolati
ISTITUZIONE
• Questo vuol dire che un soggetto politico assume la
scelta di cosa garantire….
• Soggetto politico però non soggetto qualsiasi.
Concetti differenziazione adeguatezza sussidiarietà.
• Ogni livello interviene sulla base della sua
adeguatezza. E della sua rappresentatività. Solo enti
pubblici territoriali. Non autorità indipendenti.
• Caso servizi pubblici nazionali: in alcuni casi la
stessa scelta attratta a livello comunitario.
Segue.. Istituzione spl
• Caso servizi pubblici locali:
• no a livello comunitario. Anche se
urban .. città ideale ….
• No a livello nazionale con legge
generale … leggi di settore
Segue Istituzione SPL
• Sì con legge dello stato => singoli
settori Acqua, Energia.
• A livello locale => solo sulla base di
una legge
• Perché?
• 41 cost. riserva di legge.
• Riflessi della sola istituzione del
servizio locale sulla concorrenza
• Servizi in esclusiva e non.
Organizzazione
• Ma l’impatto maggiore deriva dalle
forme di Organizzazione.
• Ritorniamo alla nozione. Cos’è
l’organizzazione? 113;
• L’organizzazione non è un profilo
neutro rispetto all’interesse generale.
• Esempio. Acqua.
Segue Organizzazione
• Ma l’organizzazione non è neppure
indifferente alla concorrenza.
• Doppio titolo di regolazione.
• Molti soggetti regolano.
Segue organizzazione
Regolazione:
per i profili di interesse generale,
per la concorrenza,
per gli aspetti tecnici.
Scindiamo i titoli e vediamo chi è
legittimato ad intervenire.
organizzazione
• 1. Per i profili di interesse generale =>
soggetto politico. Comunità europea, Stato,
Regione, Ente locale.
• 2. Per il bilanciamento tra tutela della
concorrenza e inter generale => comunque
un soggetto politico
• 3. Per la pura tutela della concorrenza => (un
soggetto politico o) un soggetto neutrale
• 4. Per aspetti tecnici => un soggetto tecnico,
in teoria e dove si può scindere.
Interesse generale e concorrenza
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Difficile scindere, sempre combinati
Costituzione: 41 e 43
Trattato: art. 106
Quindi l’unione europea; lo Stato ex
117; residualmente le regioni e
l’autonomia organizzativa degli enti
locali
Tutela della concorrenza
Comunità europea commissione
regolamenti
Antitrust: applica e segnalazioni; parere
sull’in house
Esame di qualche segnalazione.
Regolazione tecnica
Autorità di regolazione.
Ruolo dell’ente locale
AUTONOMIA DEL COMUNE
• In queste maglie si muove l’autonomia dell’ente locale.
• Scelta delle forme di gestione. Tra quanto indicato a livello statale e dalla
normativa regionale.
• Maglie sempre più strette per la tutela della concorrenza.
• Che però non può elidere l’autonomia.
• Qui rileva la distinzione tra SPL economici e non economici.
• Qui rileva la tutela degli interessi generali definita attraverso gli obblighi di
servizio pubblico o di servizio universale definiti nei contratti di servizio
LA SCELTA DELLA FORMA DI GESTIONE, L’OPZIONE IN FAVORE DELLA SOCIETA’
IN HOUSE E LA SUA CONFORMAZIONE, LA SCELTA DELLE MODALITA’ DI
SELEZIONE DEL SOCIO PRIVATO O DELL’AFFIDATARIO PRIVATO E IL
CONTRATTO DI SERVIZIO COSTITUISCONO GLI AMBITI PRINCIPALI
DELL’AUTONOMIA DEL COMUNE CHE RIMANE L’AUTORITA’ REGOLATIVA, DI
CONTROLLO E DI GARANZIA DEI PROFILI STRETTAMENTE PUBBLICISTICI
DEL SPL E CIOE’, IN PRIMIS, DEGLI INTERESSI DELL’UTENZA