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Indice
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Introduzione: il perchè della ricerca
4
I PARTE - LE INTERVISTE QUALITATIVE di Andrea Macciò
5
1.
Premessa metodologica
6
2
Caratteristiche delle persone e delle organizzazioni coinvolte nella ricerca
7
2.1
Le interviste ai funzionari comunali
7
2.2
Le interviste alle organizzazioni del privato sociale e del terzo settore
7
3
Rappresentazioni dello straniero e dell’immigrazione fra cultura
9
professionale e discorso mediatico
4
La percezione delle criticità nell’accesso ai servizi demografici da parte
14
dell’utenza straniera
4.1
Le criticità del servizio nella percezione dei testimoni privilegiati
14
4.2
Dare una cornice alla criticità. I frames della discriminazione indiretta, del
24
maternage e della delega
4.3
Conflitti relazionali e discriminazioni dirette
29
5
Gli altri conflitti: operatore vs. utenza italiana, autoctoni vs. immigrati
30
6
L’arte di arrangiarsi o il potere delle reti informali
37
7
La pars costruens: proposte per migliorare il servizio
42
8
Considerazioni Conclusive
45
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II PARTE - I FOCUS GROUP di Deborah Erminio
48
1.
Premessa metodologica
49
2.
Nuovi cittadini, nuovi bisogni
51
2.1
Regolamentazione normativa e nodi problematici
51
- Mancato rinnovo della dimora abituale
51
- Altri problemi legati alla residenza
54
- Riconoscimento del nucleo famigliare e certificazioni necessarie
58
- Trascrizione degli atti di stato civile (art. 19)
61
- Autocertificazione? no grazie
62
- Disallineamento dei dati
64
Amministrazione pubblica e cittadino: una relazione da gestire
68
- Sentirsi sperduti
68
- Cara e vecchia sudditanza
70
- Da sudditi a cittadini, passando per il linguaggio
73
- Comunicazione interculturale e non solo
79
- Uscire dall’autoreferenzialità
82
3.
Uscire dalla dicotomia: noi / loro
83
4.
Fare tesoro delle buone prassi e diffondere l’expertise
91
5.
Conclusioni: il ruolo degli street level bureaucracies
95
Bibliografia
98
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2.2
Introduzione: il perché della ricerca
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Il progetto “Ascolto, Accoglienza, Azioni Offresi” nasce dalla constatazione di una realtà
migratoria sempre più importante a livello locale, come testimoniano gli stessi dati
statistici, che esorta a lavorare sulla qualità dei servizi offerti alla popolazione di origine
straniera dall’Amministrazione Comunale. I livelli di miglioramento ravvisati in fase
progettuale erano sostanzialmente due: un aggiornamento sulla normativa vigente in
materia di immigrazione, con particolare riferimento agli ambiti di intervento degli
operatori, e sulle competenze interculturali richieste per far fronte ad un’utenza sempre
più differenziata. Riflessione, quest’ultima, che comporta in via preliminare un’analisi
della cultura professionale e dei processi di interazione tra erogatori di servizi ed utenti
immigrati. Detto altrimenti si tratta di ricostruire rappresentazioni, codici pratici informali,
valori, linguaggi, rituali, definizione dei problemi degli operatori degli sportelli. Questa
parte di ricerca qualitativa è stata condotta con il duplice strumento del focus group con
gli operatori e delle interviste qualitative ai funzionari. Parallelamente il progetto ha
previsto un’indagine sui bisogni e sul grado di soddisfazione degli utenti immigrati
rispetto ai servizi erogati dal Comune, svolta tramite la somministrazione di questionari
al pubblico (i risultati della survey sono oggetti di report specifico a cui rimandiamo).
L’attenzione alla dimensione locale si situa in una riflessione di più ampia portata sulle
politiche migratorie e sulla loro declinazione nei singoli territori, vi è una consolidata
tradizione di ricerca che sottolinea la centralità del locale come spazio in cui gli
orientamenti politici nazionali trovano (più o meno) corrispondenza. Già la legge 39/90
stabiliva un rapporto tra il livello nazionale deputato a fissare le linee di intervento in
materia di accoglienza e il livello locale a cui è demandata la politica sociale nei confronti
dei migranti; concetto poi ripreso dalla legge Turco-Napolitano, riconoscendo agli enti
locali un ruolo centrale nella definizione delle politiche rivolte agli immigrati,
coerentemente con il processo di riforma che ha visto protagonista l’ente locale negli
ultimi trent’anni. La distinzione è tra immigration policies e immigrant policies, le prime
legiferano sulla disciplina degli ingressi e dei soggiorni e sulla gestione dei flussi migratori
(peraltro interfacciandosi sempre più con le politiche europee), le seconde sono
determinate a livello nazionale (è lo Stato che specifica la definizione giuridica di
straniero e quindi il corpus dei diritti e dei doveri derivanti dal suo status), ma sono rese
operative dai governi locali, poiché questi ultimi sono riconosciuti come quelli
maggiormente idonei a leggere lo stato di integrazione dei migranti e ad adottare azioni
rispondenti ai bisogni del contesto. Si potrebbe obiettare che questa rilevanza della
dimensione locale non ha niente a che fare con le scelte dell’Amministrazione Comunale,
né tanto meno con l’operato dei suoi impiegati, definito da leggi, regolamenti ed organi
esecutivi. Tutte le istituzioni pubbliche hanno il compito di fornire lo stesso servizio a tutti
i cittadini in egual misura e lo fanno tramite un corpus di regole scritte, ma allo stesso
tempo in tutte le istituzioni esistono consuetudini e regole non scritte che influenzano
l’accessibilità dei servizi e in ultimo il godimento dei diritti.
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Il report si suddivide in due parti: la prima, a cura di Andrea Macciò, riporta i risultati
delle interviste ai funzionari, la seconda, a cura di Deborah Erminio, riporta i risultati dei
focus group.
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I PARTE
LE INTERVISTE QUALITATIVE
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di Andrea Macciò
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1.Premessa metodologica
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Nel periodo compreso tra Giugno e Novembre 2014, nell’ambito della ricerca prevista dal
progetto AAA Offresi, sono state realizzate 38 interviste qualitative con il metodo
dell’intervista semistrutturata.
In una prima fase compresa tra Giugno e Luglio 2014 la rilevazione ha riguardato 23
funzionari comunali, dei quali 12 afferenti ai servizi centrali di Corso Torino, 9 ai municipi
e 2 ai servizi informativi (Informagiovani e Sportello del Cittadino).
In una seconda fase, tra Settembre e Novembre 2014, la rilevazione ha riguardato 15
persone operanti a vario titolo in organizzazioni del terzo settore attive nell’erogazione di
servizi a cittadini immigrati, con particolare riferimento alla compilazione assistita dei
documenti anagrafici e di soggiorno.
La metodologia dell’intervista semi-strutturata prevede la creazione di una traccia da
parte dell’intervistatore nella quale comprendere gli argomenti da affrontare nel corso
dell’intervista. Scopo di questa tecnica è quello di accedere al punto di vista interno delle
persone appartenenti alle realtà coinvolte nella rilevazione, cercando di ricostruire e
interpretare le loro rappresentazioni sociali.
La traccia non è costituita da domande rigide ed è continuamente ridefinita nel corso
della rilevazione.
La metodologia dell’intervista semi-strutturata, la conduzione delle interviste da parte di
un ricercatore esterno alle strutture oggetto della rilevazione, il contatto diretto fra
ricercatore e intervistati, grazie al quale è possibile arricchire i dati emersi dalle interviste
con l’osservazione sul campo di atteggiamenti e comportamenti non verbali, hanno
permesso di ridurre il più possibile eventuali fenomeni distorsivi nelle risposte.
Gli obbiettivi perseguiti tramite le interviste qualitative sono stati i seguenti:
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➢ Identificare attraverso l’esperienza di testimoni privilegiati le criticità e i punti di forza
nell’ambito dei servizi, attualmente offerti all’utenza straniera dal Comune di Genova,
dal punto di visto situato di chi lavora nell’amministrazione pubblica e in alcune
organizzazioni del terzo settore
➢ Comprendere se l’atteggiamento da parte delle persone intervistate verso l’utenza
straniera sia influenzato in prevalenza da culture professionali e organizzative, o al
contrario dal discorso pubblico e mediatico sull’immigrazione a cui tutta la
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cittadinanza è egualmente esposta.
➢ Produrre una prima mappatura dei servizi offerti sul territorio ai cittadini immigrati dal
terzo settore e dal privato sociale, acquisendo nello stesso tempo informazioni sulle
eventuali forme di collaborazione e sinergia con i servizi demografici e informativi del
!
Comune
➢ Raccogliere i suggerimenti e le proposte di buone prassi emerse nelle interviste e
cercare di individuare nuovi possibili spazi di collaborazione fra pubblico e privato
sociale, per favorire una migliore governance complessiva dei fenomeni sociali
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analizzati.
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2.Caratteristiche delle persone e delle organizzazioni coinvolte nella ricerca
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2.1 Le interviste ai funzionari comunali
La scelta di svolgere interviste non strutturate ai funzionari dei servizi demografici e affini
è motivata dalla necessità di affiancare ai dati emersi dai focus group e dai questionari
all’utenza il punto di vista di testimoni privilegiati non sempre direttamente coinvolti nelle
attività di sportello, ma dotati di uno sguardo complessivo sul servizio coordinato e,
comunque, nella maggior parte dei casi almeno parzialmente impegnate nel lavoro di
front office.
Le persone intervistate sono in larghissima maggioranza femmine (20) come d’altra parte
anche coloro che operano agli sportelli e tutte di nazionalità italiana.
Gli uffici coinvolti nella rilevazione sono stati Ufficio Stranieri, Polivalente, Comunitari,
Elettorale, Cittadinanza, Nascite, Archivio di Stato Civile, Registro Unioni Civili e
Testamento Biologico, Nascite, Matrimoni, Assegni per la Famiglia, Informagiovani,
Sportello del Cittadino.
Per i 9 municipi, è stata sentita una persona per ciascuno.
Il punto di vista dei funzionari non necessariamente coincide con quello degli operatori.
Per molti dei funzionari comunali che operano negli uffici demografici di Corso Torino e in
alcuni Municipi dove è particolarmente elevata la presenza di cittadini immigrati (Centro
Ovest, Medio Ponente) le questioni relative ai servizi all’utenza straniera trattate nel
progetto costituiscono una aspetto essenziale del lavoro quotidiano.
Al contrario in alcuni uffici di Corso Torino (Elettorale,
Registro Testamento Biologico e
Unioni Civili) e Municipi come il Medio Levante, la Media Valbisagno e il Levante l’utenza
straniera non è elevata e pertanto le questioni affrontate nell’intervista riguardano una
parte dell’attività lavorativa percepita dagli intervistati come residuale ed episodica.
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2.2 Le interviste alle organizzazioni del privato sociale e del terzo settore
Nella seconda fase della ricerca sono state intervistate 15 persone, appartenenti ad
associazioni del terzo settore e del privato sociale del territorio ligure.
Le organizzazioni da coinvolgere nella rilevazione sono state individuate tramite l’elenco
delle associazioni attive sulle questioni dell’immigrazione presente sul sito della Regione
Liguria, informazioni personali dell’intervistatore relative a ricerche precedenti e
segnalazioni di alcune delle funzionarie comunali intervistate nella prima fase.
Per l’individuazione delle persone da intervistare, è stato ove possibile seguito il criterio
della massima diversificazione, che ha portato a coinvolgere nella rilevazione le diverse
realtà presenti sul territorio: organizzazioni decisamente più strutturate e
professionalizzate con un’attenzione specifica e costante a questo tema, cooperative
sociali attive nell’ambito delle mediazione culturale, patronati, associazioni di volontariato
a ispirazione sia laica che religiosa, associazioni di immigrati.
Nel complesso sono state sentite 11 persone di nazionalità italiana, 1 di nazionalità
giordana, 1 di nazionalità marocchina, 1 di nazionalità venezuelana e 1 di nazionalità
ecuadoriana, fra le quali 11 femmine e 4 maschi.
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Tabella N1- Nazionalità delle persone intervistate nel terzo settore
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Nazionalità italiana
11
Nazionalità ecuadoriana
1
Nazionalità giordana
1
Nazionalità marocchina
1
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Il profilo delle associazioni e delle organizzazioni coinvolte nella ricerca è riassunto nella
tabella1 che segue, con l’avvertenza che alcune delle persone intervistate, pur sentite, ad
esempio, in rappresentanza di un’associazione di immigrati, hanno spesso un ruolo anche
in altre realtà lavorative professionalizzate del terzo settore egualmente coinvolte, e che
altre hanno fornito informazioni in qualità di testimoni privilegiati anche rispetto a
esperienze lavorative del passato.
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Tabella N2- Tipologia delle associazioni del terzo settore coinvolte nella ricerca
Organizzazioni terzo settore professionalizzate
4
Cooperative sociali e di mediazione culturale
3
Associazioni di volontariato composte solo da cittadini immigrati
3
Associazione di volontariato a ispirazione religiosa
2
Associazione di volontariato laico composta sia da italiani autoctoni che da
1
immigrati
Patronato
1
Centro servizi privato
1
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Per gli operatori del terzo settore, la tematica oggetto della ricerca costituisce nella
maggior parte dei casi uno fra i tanti servizi erogati o proposti nei confronti dell’utenza
straniera.
Nessuna di queste organizzazioni svolge l’attività di assistenza nella compilazione di
documenti anagrafici e affini in modo non esclusivo né prevalente.
Le persone intervistate, anche se riconoscono la necessità di intervenire per migliorare
questo tipo di servizi, in genere identificano altre priorità per i cittadini di origine
straniera: in particolare, la ricerca e il mantenimento del lavoro con tutte le questioni ad
esso connesse (formazione professionale, compilazione dei curricula, incontro tra
domanda e offerta di lavoro, corretta lettura e interpretazione dei contratti,in particolare
per alcune categorie di lavoratrici quali le cosiddette “badanti” o “assistenti familiari”), le
1
La sintesi non ha nessuna pretesa di rappresentatività statistica, essendo riferita a una ricerca di
tipo qualitativo ed ha un mero scopo di sintetizzare graficamente le informazioni delle interviste, ed
è riferita esclusivamente al campione di realtà e organizzazioni contattate.
!!
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questioni inerenti alla casa (peraltro in realtà strettamente legate ad adempimenti
anagrafici necessari per l’acquisizione della cittadinanza) e quelle connesse all’istruzione
scolastica, la prima accoglienza (in particolare per le organizzazioni di ispirazione
religiosa).
Fra tutte le realtà coinvolte, solo 3 attualmente si occupano in maniera sistematica di
assistenza specifica e compilazione assistita di documenti, in ragione di specifiche
convenzioni con il Comune di Genova, comuni limitrofi o con lo stato centrale.
Per le altre, su questi temi l’attività svolta è esclusivamente informativa, sia per
l’individuazione di altre priorità d’azione sia per la difficoltà per chi sopravvive
esclusivamente grazie al volontariato di avere i requisiti necessari per stipulare delle
convenzioni formali che permettano di svolgere appieno questa funzione di sussidiarietà
rispetto al settore pubblico.
Non è stata riscontrata nessuna associazione o organizzazione che svolga un’attività di
accompagnamento ai servizi né dei propri iscritti né di esterni che ne facciano richiesta.
La mediazione culturale in loco, con un operatore presente direttamente presso i servizi
anagrafici o demografici, attualmente è completamente assente, e in passato, solo 2
delle 15 realtà coinvolte sono state coinvolte in maniera continuativa in attività di questo
genere nell’ambito dei servizi demografici, sempre nell’ambito di progetti specifici.
Nella tabella che segue si sintetizza quanto l’attività oggetto delle interviste e del
progetto stesso incida sul complesso delle attività delle organizzazioni interpellate.
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Tabella N2 Tipologia attività delle associazioni coinvolte nella ricerca
Compilazione assistita di documenti anagrafici e di soggiorno svolta in maniera
4
occasionale e/o casuale
Compilazione assistita di documenti anagrafici e di soggiorno svolta abitualmente
3
e in maniera formalizzata
Presenza di attività informativa sistematica sulle pratiche anagrafiche e di
3
soggiorno
Nessuna attività né di compilazione assistita né informativa o attività informativa
sporadica e casuale
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3
3. Rappresentazioni dello straniero e dell’immigrazione fra cultura professionale
e discorso mediatico
!
Prima di entrare nel merito dell’analisi delle interviste e delle questioni relative ai servizi,
è necessario analizzare in via preliminare quali siano le rappresentazioni dello straniero e
della persona immigrata prevalenti nei due campioni e quale sia la fonte principale di
queste rappresentazioni: la cultura professionale e organizzativa, che presenta
ovviamente spiccate differenze fra chi lavora nel settore pubblico e chi nel privato sociale,
o il discorso2 pubblico e mediatico mainstream sull’immigrazione, fattore al quale tutte le
persone sono più o meno egualmente esposte?
Come sottolineano efficacemente Delgado e Dal Lago (entrambi in AA.VV. 2010) il
discorso contemporaneo sulle migrazioni è un discorso ambiguo che vede in moltissimi
casi coesistere una retorica pubblica e istituzionale e antirazzista, multiculturale,
interculturale e pratiche sociali e politiche di fatto escludenti o quantomeno paternaliste.
Alcune analisi, come quella sintetica, ma estremamente efficace di Pastore (2011)
sottolineano come l’Italia sia caratterizzata da uno scollamento profondo tra il discorso
istituzionale e il discorso politico, l’uno volto a governare razionalmente i fenomeni
migratori cercando di valorizzarne gli aspetti positivi, l’altro invece volto a costruirli come
problema pubblico, a volte numero uno, ai fini della costruzione del consenso elettorale.
Sulla genesi storica del discorso contemporaneo sull’immigrazione si potrebbe fare una
lunga analisi che non compete in questa sede3.
Ci limiteremo ad evidenziarne la caratteristica più saliente: l’attribuzione all’azione sociale
dei migranti e delle minoranze culturali di un carattere “eccezionale” e culturalmente
determinato (AA.VV., 2010, Baroni, 2013) e un’estrema versatilità che lo rende
utilizzabile sia dalle retoriche criminalizzanti che da quelle paternalistico/umanitarie.
Questo discorso è caratterizzato da un’idea forte ed essenzialista di cultura, che dal punto
di vista della prassi può egualmente declinarsi in retoriche dell’incontro fra culture o in
forme di neorazzismo culturale ed eterofilo, ovvero le uniche forme linguistiche del
razzismo che allo stato attuale sono “presentabili” e non rappresentano un interdetto
discorsivo4.
Il discorso dei media sull’immigrazione è caratterizzato da una sorta di stato di eccezione
comunicativa permanente. Rappresentato in senso “positivo” o, più frequentemente, in
un’accezione criminalizzante, l’immigrato costituisce perennemente una sorta di
2
Per il concetto di discorso in tutto questo lavoro il riferimento è all’accezione di Michel Foucault
(1966, 1972 e corsi al College de France). Discorsi come regimi cognitivi di organizzazione e
produzione del senso o “insiemi testuali che caratterizzano il pensiero di un’epoca (Dal Lago 2006)
, di una disciplina scientifica, di un determinato settore della società.
3
L’immigrazione è stata costruita come problema pubblico numero uno a partire dagli anni
settanta, certamente in conseguenza dell’aumento dei flussi migratori. Ma fondamentale è stata la
radicale frattura concettuale, il mutamento profondo di paradigma della teoria criminologica e delle
politiche di contrasto alla devianza nelle democrazie liberali del cosiddetto Occidente e soprattutto
negli Stati Uniti noto come svolta attuariale (Harcourt, 2007) che ha determinato il passaggio da
politiche prevalentemente welfaristico-riabilitative a politiche panpenalistiche delle quali
frequentemente gli immigrati devianti o semplicemente “clandestini sono stati un target
privilegiato, ma che ha investito anche altri settori come per esempio il contrasto all’uso di
sostanze stupefacenti. Si vedano ad esempio Lyon (2005) Harcourt (2007, 2009) Garland (2007)
Simon (2008) AA.VV. (2010) Wacquant (2012)
4
Per la riflessione sulla natura eterofila del razzismo, Taguieff (1994)
!!
!9
spettacolo antropologico, attore di una paradossale emergenza permanente che
costituisce in un certo senso il modello linguistico e cognitivo per tutte le altre (Faloppa,
2011).
I mezzi di comunicazione, nel filtrare le occorrenze della realtà e trasformarle in notizie,
compiono una costante operazione di framing5.
Per frame dei media si intende la costruzione di una “cornice di significati attraverso i
quali un evento o un tema vengono compresi o spiegati”(Pogliano, 2014). Il framing è
sostanzialmente un’operazione di riduzione della complessità del reale operata non solo
dai media, ma anche dai singoli individui.
Per quanto riguarda nello specifico l’immigrazione, possiamo identificare tre principali
frames entro la quale le notizie sono incorniciate o tematizzate: criminalizzante/
securitario, paternalistico/umanitario ed economicistico6 (Pogliano, 2014).
Questi tre frames sono caratterizzanti dallo stigma della disperazione7 di cui è fatto carico
l’immigrato e da una visione complessivamente stereotipata e collettivizzante.
Meno frequente è il frame del riscatto, l’unico nel quale la singolarità della persona
immigrata non si stempera in immagini collettivizzanti, la devianza individuale non è
interpretata come una questione sociale o culturale, si mettono in evidenza aspetti
positivi dell’immigrazione come la capacità di assumersi rischi personali e imprenditoriali.
Attraverso questi frames dominanti, i media hanno quindi contribuito in maniera specifica
alla costruzione di un’ontologia comunitarista dell’immigrato, considerato portatore e
rappresentante di una cultura intesa in senso essenzialista, grazie anche alla
volgarizzazione divulgativa delle tesi di alcuni esponenti dell’analisi geopolitica che
percepivano il mondo o come un teatro di un clash of civilizations o come una
federazione di comunità chiuse e sostanzialmente immutabili, una “dottrina geopolitica
sotto mentite spoglie che, nel volgere di pochi anni, è divenuta senso comune” (Dal Lago,
2006, si veda anche Allievi, 2008).
La prospettiva dei frame studies permette anche di superare la tesi della manipolazione
intenzionale della realtà da parte dei media, che pure non si può sempre escludersi, per
concentrarsi sulle prassi lavorative e sulle forme di inconscio culturale che sono sottese
alla costruzione sociale e mediatica della realtà.
Recentemente alcuni studiosi di sociologia dei media hanno posto l’attenzione sui
processi di “democratizzazione dal basso” della comunicazione politica e dell’informazione
generati dal fenomeno della disintermediazione, dalla capillare diffusione del web e dal
declino del ruolo dei corpi intermedi della società, potenzialmente in grado di limitare il
potere dei media di plasmare la realtà8 attraverso la mediazione cognitiva del framing e
della tematizzazione.
5
Il concetto di frame, traducibile con cornice cognitiva, è stato elaborato da Bateson (1972) e
Goffmann (1974) per studiare la costruzione sociale della realtà. Tuchman (1978) lo ha applicato
allo studio dei media. In Italia i frame studies non sono particolarmente diffusi. Si può vedere
Barisione (2009) per un’analisi generale e Pogliano (2012, 2014) per l’applicazione ai discorsi
sull’immigrazione.
6
In questo frame si evidenzia la concorrenza fra autoctoni e immigrati per l’accesso al lavoro
7
Secondo Pogliano (2014) quello della disperazione costituisce una sorta di meta-frame trasversale
8
Ad esempio si veda AA.VV. (2014) incentrato in particolare sulla costruzione del consenso politico
!!
!10
Allo stato attuale tuttavia, almeno in Italia, la disintermediazione non è riuscita a scalfire
la capacità dei media mainstream, e in particolare della televisione generalista, di definire
ciò di cui si parla, di dettare l’agenda sia alla stampa cartacea che al web.
L’informazione sociale e politica prodotta dalla tv generalista italiana ha al contrario
imboccato con sempre maggior decisione la via dell’infotaiment, della contaminazione
radicale e irreversibile fra informazione e intrattenimento che passa anche attraverso la
ricerca di un’interazione con il web9.
Accanto al citizen journalism e alla controinformazione alla quale accedono più facilmente
addetti ai lavori, militanti o persone fortemente motivate, l’informazione attraverso il web
ha agevolato la circolazione di “bufale”, “fattoidi” o autentiche leggende metropolitane
che non di rado entrano a far parte dell’agenda di discussione dei media generalisti e
transitano successivamente nel discorso politico e nel senso comune.
Il limite principale del nascente giornalismo partecipativo è proprio la sua
incapacità di definire e imporre un’agenda dei temi principali (Guadagnucci, 2010);
l’agenda è ancora dettata dai media tradizionali e buona parte dei contenuto di blog, siti,
radio, web tv, social media non sono che discussioni, critiche, confutazioni e citazioni di
prodotti realizzati da giornalisti professionisti pagati dai media tradizionali.
Il contesto cognitivo e sociale nel quale le persone si costruiscono l’immagine
dell’immigrazione e delle persone straniere, indipendentemente dalla loro attività
professionale, è quello di un’assoluta prevalenza nel discorso pubblico dell’ontologia
comunitarista e di un’informazione costantemente esposta alla contaminazione con gli
strumenti narrativi dello storytelling, fiction e dell’intrattenimento (K.Thomas, 2012;
Freccero, 2013).
Linguaggi che si nutrono naturalmente di stereotipi socialmente condivisi, di immaginario
letterario e cinematografico, della ricerca spasmodica di sensazionalismo e mobilitazione
emotiva (Turcke, 2012) piuttosto che di rigore nella verifica delle fonti di informazione.
Anche nel campione delle persone intervistate, la rappresentazione prevalente è risultata
l’ontologia che abbiamo definito come comunitarista.
Caratteristica di questa prospettiva, diffusa con regolarità prossima al 100% tra gli
intervistati appartenenti al Comune di Genova e prevalente anche fra gli italiani autoctoni
che lavorano nel terzo settore, è appunto l’’immagine collettivizzante e in un certo senso
stereotipata degli immigrati, non necessariamente declinata in senso negativo.
La concezione comunitarista dei rapporti sociali fra autoctoni e immigrati, anche se
scevra da ogni intento criminalizzante, difficilmente può essere compatibile con l’idea di
un servizio universale a cui tutti abbiano parità di accesso come individui, in quanto
generalmente si accompagna alla delega di una parte della gestione dell’organizzazione
politica della società a leaders comunitari e/o religiosi intesi come rappresentanti e
portavoce delle minoranze culturali(Palidda, 2008, 2010),.
In una certa misura potrebbe tuttavia favorire l’attenzione ad alcune specifiche esigenze
di alcuni attori sociali appartenenti a gruppi minoritari.
Quella comunitarista è modalità di interpretazione e costruzione sociale della realtà, dalla
quale tutti, anche chi ha posizioni più analitiche o estremamente critiche, sono
9
Tutti i talk show di approfondimento politico italiani prevedono ormai l’interazione con il pubblico
tramite social network. Ma appare quantomeno temerario affermare che siano questi ultimi a
dettare l’agenda ai media generalisti
!!
!11
fortemente influenzati: basti pensare alla leggerezza con la quale molte persone
utilizzano l’espressione comunità di immigrati.
Nell’accezione classica delle scienze sociali il termine comunità ha un significato ben
preciso: è un insieme di individui tenuti insieme da legami caldi, tradizionali o affettivi,
comunque lontani da un’idea di aggregazione sociale basata sulla regolazione legale e su
un contratto politico10.
La sostanziale affinità fra il campione dei funzionari comunali e quello degli operatori
autoctoni del terzo settore dimostra come tutti i componenti del campione siano
egualmente esposti all’influenza del discorso mediatico al di là delle specifiche culture
organizzative.
La conoscenza che la maggioranza dei cittadini italiani ha delle persone immigrate,
nonostante la convivenza fisica nei quartieri o eventuali contatti limitati per ragioni di
lavoro, è infatti ancora prevalentemente una conoscenza mediata ed è quindi
particolarmente influenzata dai frames costruiti dai mezzi di comunicazione mainstream.
L’unica via per limitare il dominio della conoscenza mediata del mondo è apparsa dalla
nostra ricerca non tanto quella non tanto della disintermediazione attraverso il web
quanto quello dell’esperienza diretta.
Fra le persone intervistate a mettere in discussione radicalmente l’idea degli immigrati
come gruppo naturale, rappresentanti di una comunità più che individui titolari di diritti
individuali, sono stati infatti proprio coloro che sono professionalmente impegnati nel
privato sociale, ma che hanno vissuto personalmente l’esperienza della migrazione,
mentre fra i colleghi italiani c’è certamente un atteggiamento critico verso gli stereotipi,
ma in linea di massima prevale una tendenza alla ritorsione “positiva” degli stessi.
Ecco che viene esaltata la capacità dei migranti di essere autobastanti (terzo settore) di
fare rete e aiutarsi fra di loro…quella capacità che noi invece abbiamo perso (terzo
settore).
Per quanto riguarda nello specifico il campione dei funzionari comunali, analogamente, la
diffusa e implicita condivisione (in maniera più acritica rispetto agli operatori del privato
sociale) della concezione comunitarista degli immigrati comporta a una prima lettura la
presenza di stereotipi di tipo positivo: gli stranieri sono persone più educate e rispettose,
meno critiche e meno prevenute verso chi lavora negli uffici pubblici rispetto agli
autoctoni, capaci di solidarietà, coesione sociale, identità.
Per questi attori si determina in un certo senso un fenomeno di dissonanza cognitiva: se
nella cultura professionale, nelle pratiche e nei discorsi elaborati sul campo, sul posto di
lavoro, lo straniero è percepito se non altro come una fonte di minori conflittualità
relazionali, nella rappresentazione mediatica dell’immigrazione che fa da sfondo gli
stranieri appaiono fondamentalmente come un problema pubblico a prescindere e fonte
naturale di conflittualità culturali.
Nei capitoli successivi sarà evidenziato come ad una lettura più attenta gli stereotipi
positivi legati al polo paternalistico/umanitario del discorso sulle migrazioni possono
comportare e favorire comunque una sottovalutazione delle difficoltà incontrate dai
cittadini e dagli utenti stranieri.
!
10
Tonnies (1961)
!!
!12
La prevalenza in questo campione d’intervistati dell’ontologia comunitarista, che influisce,
a volte in maniera consapevole, più spesso in forma di inconscio culturale, come vedremo
sarà uno snodo fondamentale per interpretare il rapporto fra servizio pubblico e network
etnici dal punto di vista dei funzionari comunali intervistati.
E’quindi in primo luogo attraverso la conoscenza e la relazione diretta, se non attraverso
l’esperienza personale di immigrazione, che più facilmente le persone sono portate a
mettere in questione e in discussione pregiudizi, leggende metropolitane e stereotipi.
Ogni intervento volto al miglioramento dei servizi, della relazione fra operatori e utenti
stranieri deve quindi tenere conto di questo fenomeno di dissonanza cognitiva e quindi
agire non solo sull’aggiornamento pratico e normativo, ma anche su un lavoro di
decostruzione dal bagaglio culturale in qualche modo inconscio proveniente dal discorso
mediatico.
!
!
!
4. La percezione delle criticità nell’accesso ai servizi demografici da parte
dell’utenza straniera
!
4.1. Le criticità del servizio nella percezione dei testimoni privilegiati
Uno dei principali obbiettivi delle interviste qualitative è stata l’analisi delle difficoltà
relative all’accesso degli utenti stranieri ai servizi del Comune di Genova interessati dal
progetto. Le persone intervistate hanno individuato una serie di criticità sostanzialmente
affini, senza apprezzabili differenze fra i funzionari comunali e gli operatori del terzo
settore.
A divergere, come vedremo nelle pagine successive, sono stati i processi di
interpretazione e framing di questi fattori.
Le criticità si possono suddividere in due principali polarità: quella relazionale e quella
pratica.
Nella prima polarità rientrano la relazione operatore/utente, gli equivoci e i conflitti a
carattere “culturale” (veri o presunti), i pregiudizi reciproci e eventuali discriminazioni
dirette.
Nella seconda polarità rientrano i problemi di comunicazione linguistica, la corretta
comprensione della modulistica sia dal punto di vista dei concetti anagrafici in essa
contenuti sia dal punto di vista della conoscenza della lingua scritta, la carenza
d’informazione dei cittadini stranieri sull’esatta localizzazione degli uffici dove recarsi, la
scarsa consapevolezza delle possibili conseguenze della mancanza di determinati
documenti.
Secondo le persone intervistate le criticità sono riconducibili quasi esclusivamente alla
polarità pratica.
Un significativo vulnus comunicativo e informativo si evidenzia sulla consapevolezza, da
parte degli utenti stranieri, degli effetti negativi portati dall’omissione o dalla
dimenticanza di certe pratiche che possono comportare la cancellazione anagrafica.
Alcuni dei concetti del sistema anagrafico italiano sono segnalati da appartenenti a
entrambi i campioni come particolarmente ostici per la comprensione da parte dei
!!
!13
cittadini stranieri: in particolare la differenza fra residenza e dimora abituale espone gli
utenti stranieri a elevate difficoltà di comprensione.
Questo selezione evidenzia con una certa chiarezza che le questioni di tipo pratico,
linguistico e informativo sono percepite come l’ostacolo principale, per un utente
straniero, alla piena fruizione di servizi essenziali.
!
I problemi degli stranieri sono più pratici e linguistici che di relazione con
l’operatore (Servizi Comunali)
!
I cittadini extracomunitari al momento dell’iscrizione portano i documenti essenziali,
permesso di soggiorno, passaporto, residenza…ma danno un’importanza relativa ai
documenti di stato civile (Servizi Comunali)
!
A capire che cosa loro si aspettano noi ci siamo un po’ arrivate col tempo. Non tutti gli
stati sono organizzati allo stesso modo dal punto di vista anagrafico.
La Francia, senza andare tanto lontano, è organizzata diversamente. Anche se magari il
francese lo sa come è organizzata la nostra società. Alcune nazioni fanno fatica a capire
che ci vuole la residenza, che si vota solo se si ha la residenza, che la ASL va a verificare
la residenza com’è.
Poi le leggi, anziché semplificare, hanno complicato. L’ultima è quella che il proprietario
deve dare comunicazione sul perché è occupato quell’alloggio.
Parte con un’intenzione buona, contrastare l’abusivismo… ma in pratica ora queste
persone hanno dei documenti da presentare in più, che non è semplicissimo fargli capire
perché.
Ad esempio su queste schede informative ho dato disposizioni che mettessero la data.
!
La nostra normativa cambia così velocemente che se una persona viene dopo 2 , 6
mesi ed è riuscita ad ottenere quel certificato di paternità, maternità che gli serviva
ma gliene manca un altro e la norma è cambiata, mi sento dire: -Ma questo è
quello che mi avete chiesto!
E devo rispondere – Sì, però la tua domanda è di 6 mesi fa, e nel frattempo la
normativa è cambiata (Servizi Comunali)
!
Sì, tipo la residenza, cambiare casa da una via all’altra, da un comune all’altro…
Concetti simili ma giuridicamente diversi come residenza, dimora, domicilio…
La prima cosa che abbiamo rilevato è che loro si presentano dicendo: -dobbiamo
fare la carta d’identità…e invece non sanno che devono fare ancora tutto, e l’ultima
cosa sarà la carta d’identità (….).
Se allo sportello tu cominci la procedura per fare la carta d’identità, devi sapere che
è una procedura, non si può avere subito. E non devi essere mandato in un ufficio
sbagliato ….
Molti utenti non lo sanno, questo è quello che abbiamo rilevato (Servizi Comunali)
!
Abbiamo molta difficoltà a far capire i concetti del nostro stato civile e della nostra
anagrafe. Un po’ per ignoranza loro, un po’ perché in certi paesi l’anagrafe è
diverso o proprio non esiste (Servizi Comunali)
!
I concetti, si. Lei è residente qua…si, io ci abito. Per noi, un conto è il concetto di
residenza e un conto quello di domicilio. Per loro non esiste, ci abitano ed è cosi!
!!
!14
Il problema sono proprio i concetti di base, i concetti di nome, cognome, siamo noi
che dobbiamo cambiare la nostra concettualità (Servizi Comunali)
!
A volte ci sono documenti scritti in modo che un utente non capisce quello che
stanno chiedendo! Io penso che i problemi più che linguistici siano di linguaggio…io
posso anche sapere l’italiano, ma se tu utilizzi dei termini tecnici… (Terzo settore)
!
Le difficoltà dei migranti sono soprattutto linguistiche, e difficoltà di individuare il
posto giusto, l’ufficio giusto… (Terzo settore)
!
Più che altro penso ci sia una difficoltà di comprensione dei concetti burocratici e in
generale di poca conoscenza del sistema (Terzo settore)
!
Non riusciamo a fargli capire che se uno presenta l’atto di nascita che dice che
quella persona è nata li, quello bisogna scrivere. Non è che puoi dire, li c’è scritto
cosi, ma io sono nato da un’altra parte. Questo crea molti problemi. (Servizi
comunali)
!
Il problema è che, a parte i ragazzi, gli stranieri che diventano italiani molto spesso
non capiscono (…….) Il discorso che si è pensato era quello di lavorare con
interpreti e mediatori …..( Servizi comunali)
!
!
La barriera linguistica è a volte davvero insormontabile (Terzo settore)
C’è un linguaggio della burocrazia che non è semplice per gli italiani, figuriamoci per
gli stranieri (Terzo settore)
!
Una cosa su cui io voglio essere ben chiaro…..quello che abbiamo notato e che non
esiste tanto un cattivo servizio nei confronti dell’immigrato, quanto una cattiva
informazione sull’erogazione dei servizio.(Terzo settore)
!
Più che tradurre….bisognerebbe aumentare la capacità di far comprendere (Terzo
settore)
!
Il problema linguistico è un problema serio. È chiaro che pretendiamo tutti noi, dai
nuovi cittadini, uno sforzo maggiore per imparare le lingue….Ma non è cosi
semplice, cosi automatico……richiede tempo! Quando arriva un nuovo cittadino ha
bisogno di capire un po’ di cose (Terzo settore)
!
Talvolta si, queste persone esprimono le difficoltà che hanno incontrato nel
rivolgersi all’anagrafe.
Non sempre gli operatori dell’anagrafe erano preparati e orientati a ricevere
l’utenza straniera…e queste persone sono venute da noi allo sportello.
Abbiamo cercato di aiutarli anche per l’anagrafe, per la richiesta dello stato di
famiglia, della residenza e quant’altro(Terzo settore)
!
!
La modulistica …. Ci sono problemi nella compilazione perché non tutti, anche se lo
parlano, sanno scrivere l’italiano (Servizi comunali)
Nella polarità delle difficoltà a carattere pratico si evidenziano da queste selezione di
risposte due sottoinsiemi:
!
!!
!15
➢ La questione strutturale legata a una certa rigidità normativa del sistema anagrafico
italiano rispetto a quello di altri paesi, tra i quali rientrano non solo i paesi africani o
dell’America Meridionale citati da molte intervistate, ma anche, ad esempio, i sistemi
giuridici di tradizione anglossassone. Per quanto riguardo questo aspetto che compete
il livello politico nazionale si può intervenire esclusivamente migliorando al massimo
!
la comunicazione e l’informazione
➢ Le questioni contingenti legate a necessità di tradurre la modulistica e accrescere le
competenze linguistiche degli uffici anche tramite la collaborazione con associazioni di
immigrati o del terzo settore, aspetti sui quali si può intervenire indipendentemente
!
dal livello normativo.
Le nazionalità che incontrano maggiori difficoltà linguistiche sono ovviamente quelle con
idiomi distanti dal ceppo neolatino come i cinesi, i cittadini del Bangladesh e le persone
meno scolarizzate fra quelle provenienti dall’area maghrebina (gli altri infatti conoscono il
francese). Su questo aspetto non si riscontrano differenze di analisi tra il campione dei
funzionari e quello del terzo settore.
!
Attualmente molte difficoltà le hanno quelli del Bangladesh, ci mettono veramente
molti anni a imparare l’italiano.
I cinesi non ne parliamo. (Terzo settore)
!
!
I cingalesi.
I cingalesi, parlano difficilmente l’italiano. Gli ecuadoriani, fanno molta meno fatica.
Gli stessi maghrebini, per assurdo, lo capiscono molto di più….! (Terzo settore)
Nel complesso appare elevata da parte dei funzionari comunali la consapevolezza della
presenza di difficoltà strutturali legate alla complessità del sistema anagrafico italiano, e
di un eccesso di tecnicismi e espressioni gergali caratteristiche nel linguaggio burocratico,
in particolare nella modulistica. Molti condividono la necessità di intervenire dove
possibile migliorando la comunicazione esterna e la comprensibilità del linguaggio
utilizzato.
!
Gli attriti a carattere relazionale fra personale e utenza straniera, intesi quale esplicito
atteggiamento di pregiudizio individuale da parte di operatore o utente11, risultano
occasionali se non irrilevanti in entrambi i campioni.
In generale la conflittualità sia con gli stranieri che con gli italiani è inferiore o assente
nel terzo settore,
nei servizi a cui si accede in maniera volontaria o legati a momenti
positivi della propria vita personale (nascite, matrimoni, registro delle unione civili) ed è
invece molto più elevata negli uffici dell’anagrafe in seguito anche alla modifica di alcune
norme come quelle relativa al cambio di residenza, per il quale è necessaria una
dichiarazione del proprietario dell’immobile.
!
11
Il pregiudizio da parte dell’utente è in genere attribuito a utenti italiani
!!
!16
Questa norma, fonte di problemi e aggravi per tutti anche se condivisibile nella finalità di
limitare l’abusivismo, è molto più impattante per l’utenza straniera, quando per varie
ragioni il proprietario si rifiuta di rendere la dichiarazione.
Non sono emersi episodi di discriminazione diretta da parte degli operatori nei confronti
dell’utenza straniera.
Per quanto riguarda l’ aspetto relazionale, le indicazioni più interessanti sono emerse
dalle interviste ai funzionari comunali.
La maggioranza delle persone intervistate dichiara di prediligere l’interazione con l’utenza
straniera rispetto a quella con l’utenza italiana: gli stranieri sarebbero mediamente più
rispettosi, meno esposti a una retorica di demonizzazione del lavoratore pubblico (che
influenzerebbe molto gli italiani), meno propensi a creare conflitti, problemi e
complicazioni.
Paradossalmente questa preferenza è dichiarata anche da alcuni intervistati che, a livello
personale, esprimono posizioni generalmente favorevoli a una limitazione
dell’immigrazione.
In questa contraddizione si manifesta la dissonanza cognitiva tra cultura professionale e
influenza delle retoriche di derivazione mediatica.
!
Lo straniero, almeno un po’, ti crede. Lo straniero la ha meno, questa cosa del
dipendente pubblico (Servizi comunali).
!
!
Lo straniero, è più educato (Servizi comunali).
L’utenza straniera si pone sempre molto bene nei nostri confronti. È l’utenza
italiana che ha prevenzioni e pregiudizi (Servizi Comunali).
!
!
Gli stranieri, nel loro paese si mettono in coda e quietano (Servizi Comunali)
Il cittadino straniero non ha questo “preconcetto” viene e ti dice quello che vuole
(Servizi Comunali).
!
!
In generale sono tutti un po’ prevenuti. Lo sono anche gli stranieri (Servizi
Comunali).
Nella prassi organizzativa è diffusa la convinzione che l’utente straniero, gravato da
problemi pratici superiori agli autoctoni e dalla necessità di ottenere documenti per non
compromettere il proprio diritto alla permanenza del paese eviti accuratamente di crearsi
ulteriori difficoltà ricercando lo scontro conflittuale con l’operatore.
Pur nascendo da un pregiudizio, anche se “positivo” legato alla polarità paternalistico/
umanitaria del discorso sull’immigrazione, paradossalmente quest’idea non ha effetti
negativi perché può contribuire a predisporre le persone che lavorano presso gli uffici
demografici in maniera più positiva verso le persone immigrata.
Come abbiamo affermato in precedenza, Il discorso sulle migrazioni è tuttavia
strutturalmente ambiguo. Ad una seconda lettura, anche questa predilezione per l’utenza
straniera rivela un forte tratto di ambiguità. In particolare può denotare una scarsa
propensione a leggere e interpretare i problemi anche dal punto di vista dell’utenza,
tendenza che potrebbe influire non solo sulla relazione con gli immigrati, ma anche su
quella con gli autoctoni.
!!
!17
Nello specifico, quella straniera è un’utenza “debole” scarsamente informata dei propri
diritti, a volte con gravi di difficoltà comunicative, linguistiche, di comprensione della
modulistica.
In rarissimi casi le persone intervistate interpretano questa maggiore “docilità”
dell’utenza straniera come un segno di debolezza sociale e linguistico-comunicativa.
La quasi totalità vede in tale diversità di atteggiamento solo l’assenza della mentalità
ostile al settore pubblico considerata tipicamente italiana e rafforzata da un certo tipo di
discorso mediatico e politico effettivamente molto diffuso e aggressivo negli ultimi anni.
Alcune espressioni utilizzate nelle interviste, come lo “straniero che se ne sta” e “gli
stranieri che al loro paese quietano” rivelano in maniera neppure velata la presenza in
alcune persone di stereotipi piuttosto radicati sul comportamento dell’utenza immigrata
derivanti dalla retorica “paternalistica” nei confronti degli immigrati che in questi anni è
stata appunto il contraltare e il complemento di quella criminalizzante e la sostanziale
sottovalutazione dei problemi di questa frazione dell’utenza.
Rivelano inoltre una nostalgia per quell’atteggiamento di “deferenza” che in passato
secondo alcuni anche l’utenza italiana sembrava avere verso il dipendente pubblico, oggi
rovesciata in una diffusa ostilità pregiudiziale.
!
!
E poi in certe epoche e in certi posti il dipendente pubblico era considerato una
persona importante, uno che poteva non dico gestire la tua vita, ma ti poteva
mettere i bastoni fra le ruote, bloccare una pratica (Servizi Comunali).
Un aspetto fondamentale non è inoltre adeguatamente preso in considerazione dal
campione dei funzionari comunali.
Per uno straniero ogni difficoltà è amplificata non solo dalle difficoltà comunicative e
linguistiche, ma anche dalla sua condizione di svantaggio sistematico e precarietà
esistenziale, dalla dipendenza che la normativa attuale stabilisce tra il possesso di alcuni
documenti e alcuni diritti, primo fra i quali la permanenza nel paese.
In altre parole, quello che per gli autoctoni può essere solo una seccatura, come
l’obbligo della dichiarazione dei proprietari di casa circa la motivazione dell’occupazione
dell’alloggio, per gli immigrati può per una serie di ragioni interconnesse trasformarsi in
una difficoltà insormontabile.
I dati emersi dai questionari in linea di massima confermano la buona qualità della
relazione fra operatori e utenti stranieri e anche l’importanza dell’elemento umano nel
risoluzione delle incomprensioni a carattere comunicativo e linguistico.
Dal punto di vista della comunicazione interculturale, la maggiore emergenza è quella
dell’incomprensione dei concetti anagrafici, o di alcuni di essi.
Un problema che può essere a buon titolo classificato come interculturale in quanto va
oltre le mere incomprensioni linguistiche e mette in gioco una serie di impliciti
comunicativi che tendiamo a dare per scontati: prima fra tutte la concezione dello stato e
dei rapporti fra istituzioni e cittadini sottesa alle diverse forme amministrative degli stati
nazionali.
Per quanto riguarda invece gli attriti “culturale”a carattere più marcatamente relazionale,
i casi emersi sono pochi e circoscritti a due specifiche categorie di immigrati: i maschi
provenienti da paesi a maggioranza musulmana, ritenuti ostili a relazionarsi con
operatrici donne, e i cinesi.
!!
!18
Per quanto riguarda il primo gruppo, non è chiarissimo quanto questa percezione sia
fondata su dati di esperienza o sia influenzata dall’immagine idealtipica del maschio
musulmano, in quanto sono stati portati esempi piuttosto circostanziati.
È evidente che, qualora si verifichino situazioni si verifichino situazioni di questo tipo,
questo caso sarebbe l’utente a mostrare un pregiudizio e un atteggiamento
discriminatorio verso l’operatrice in quanto donna.
Questo tipo di attriti sono costruiti nel corso di un’interazione sociale e in linea di
massima la responsabilità degli stessi, a differenza delle carenze strutturali linguistiche o
organizzative, non può essere ascrivibile solo all’operatrice/tore nè all’utente, ma è
condivisa fra le due parti interagenti.
!
Un altro problema può essere la presenza più femminile che maschile agli sportelli,
può essere un modo per allontanare certe utenze……sai, in certe culture i maschi si
rapportano malvolentieri con le donne. (Terzo Settore)
!
I problemi più grossi, invece, li abbiamo con le donne di provenienza musulmana.
Non riescono neanche a capire e a leggere il giuramento, che è un obbligo di legge.
Glielo dobbiamo dire noi, lo devono ripetere a memoria, a pappagallo. Lo devono
per forza dire. Le situazioni macro sono queste.
Il Nordafrica in generale anche come uomo è un po’problematico. Poi qua noi siamo
tutte donne e questo a un certo tipo di persona crea problemi.
A volte li vedo che parlano con l’Ufficio nascite, dove ci sono anche due uomini, e
sono più rassicurati, riescono a avere una risposta. (Servizi Comunali)
!
!
Con gli stranieri succede meno…solo i tunisini a volte se trovano le 3 colleghe
donne sono un po’ arroganti.
E’ che hanno difficoltà a rapportarsi con le donne, non vogliono donne che li
comandino….me lo hanno detto amici che hanno lavorato in Marocco e Tunisia.
Se esco io…tutto si sistema! (Servizi Comunali)
Si tratta di un’occorrenza in ogni caso dal punto di vista quantitativo non particolarmente
rilevante, anche se va precisato che le interviste sono state svolte tra Giugno e
Novembre 2014, prima che gli eventi legati agli attentati in Francia del Gennaio 2015
facessero esponenzialmente crescere il discorso mediatico intorno alla conflittualità con
gli immigrati di religione musulmana e, di conseguenza, anche la sensibilità delle persone
a questo tipo di criticità.
Le persone intervistate, forse influenzate proprio dall’ontologia comunitarista e dello
scontro culturale, sottovalutano spesso il problema del livello di scolarità degli utenti
stranieri.
Molto spesso, problemi di comunicazione interculturale che il senso comune attribuisce a
conflittualità religiose o culturali sono in realtà solo il risultato di un basso livello di
istruzione.
Su questo aspetto c’è una notevole differenza tra i 2 gruppi di intervistati, in quanto il
livello di scolarità è considerato come fonte di problemi d’interpretazione esclusivamente
da parte degli operatori del terzo settore e in particolare da quelli di origine straniera.
!
!
!!
!19
Il pregiudizio senza ombra di dubbio c’è.
La nostra associazione, con molte italiane musulmane al suo interno, vive
quotidianamente sulla pelle episodi di maleducazione e di mancanza di rispetto.
C’è però da dire che le donne di alcune zone rurali del nord Africa, le cui comunità
sono in alto numero insediate in particolare nella provincia di Savona e ad Albenga
nel nostro caso, hanno più difficoltà a relazionarsi con la società del posto.
Questo perché molte, quasi tutte anzi, non hanno frequentato scuole nemmeno al
loro paese, di conseguenza non sanno rapportarsi proprio a livello culturale con gli
estranei. (Terzo settore)
!
!
Fra gli stessi arabi, c’è differenza fra chi ha una buona scolarizzazione e chi no, fra i
marocchini ci sono molti analfabeti.
Con queste persone non c’è proprio verso, le cose estranee alla loro cultura, alla
loro formazione, proprio non gli entrano in testa! (Terzo settore)
L’altro attrito a carattere culturale “segnalato” è quello relativo ai cinesi: alcuni dei
funzionari intervistati segnalano che alcuni di essi “fingerebbero” di non capire l’italiano.
In questo caso l’assenza di logica di un comportamento di questo genere lo rende più
difficilmente attribuibile a referenti reali ed è più probabile che sia legato a
un’interpretazione da parte degli operatori stessi influenzati da stereotipi sul carattere
nazionale.
!
!
I problemi li abbiamo solo con i cinesi che, pur sapendo l’italiano, fanno finta di non
parlare l’italiano!!
Noi non sappiamo come spiegarci, siamo costretti a mandare indietro il cittadino
cinese e dirgli di tornare con qualcuno che voglia parlare l’italiano….o che sappia
parlare italiano.
Spesso tornano con altri cinesi o sono gli stessi che ci fanno capire che avevano
capito quello che gli stavamo chiedendo!
C’è qualcuno che realmente non capisce la lingua!
Non ha molto senso.
Non si riesce a capire perché…ma è così! (Servizi Comunali)
A parte queste eccezioni, non si riscontra, da parte dei funzionari, la presenza di
stereotipi legati agli atteggiamenti e i comportamenti di singole nazionalità se non a
livello incidentale e scarsamente significativo.
Una delle storiche figure dell’alterità e dello stigma sociale quella dello “zingaro” o “ del
“rom” non viene quasi mai evocata nel corso delle interviste ai funzionari, se non per
sottolineare alcuni attriti con singole persone autoproclamatasi rappresentanti dei rom
stessi. Nel corso delle attività laboratoriali svolte durante la formazione è invece emersa
una presenza abbastanza radicata di stereotipi relativi a questa minoranza sociale da
parte di alcuni degli operatori presenti.
Alcune questioni, inizialmente non contemplate nella traccia d’intervista, sono invece
emerse con una significativa rilevanza nel corso della ricerca.
Molto critica ad esempio è apparsa la questione dell’utilizzo sempre più massiccio delle
pratiche online da parte della Pubblica Amministrazione.
L’idea che l’online sia una semplificazione tout court, dà per scontate alcune questioni, il
possesso di un computer o di un dispositivo atto a svolgere determinate operazioni, una
!!
!20
connessione internet veloce, la comprensione di siti contenenti termini tecnici e
burocratici che spesso sono unicamente in lingua italiana, che scontate non sono.
Riportiamo alcune testimonianze riferite ad entrambi i campioni.
!
Sull’online, no.
Tanti telefonini, tanti numeri di telefono…ma pochi supporti veri!
Il numero di telefono è sacrosanto….anche chi non ha un soldo in genere lo ha.
Ma quando devono fare delle cose al computer….li è un problema.
Nell’online, se fai degli errori di battitura, se sbagli nel digitare….non puoi andare
avanti.
Questo può essere un problema in più per chi ha difficoltà linguistiche…..se c’è il
rapporto umano, si trova il modo di risolvere! (Terzo settore)
!
!
L’intervento umano è indispensabile (Terzo settore)
No, per lo straniero l’on line proprio no, non lo propongo proprio. Lo straniero è
meglio che abbia il suo foglietto (Servizi Comunali)
!
!
E noi abbiamo un problema veramente grosso, che vorrei che emergesse.
Le convocazioni alle persone noi le possiamo spedire via sms sul cellulare e dirgli di
venire qua a prendersi la lettera d’inizio, la lettera di fine procedimento, perchè non
possiamo più spedire nulla.
È un delirio!
Le persone noi le vediamo 3 o 4 volte mentre prima le vedevamo una volta sola.
Io, ad esempio, non ho il computer a casa, e io in teoria il computer lo uso. Sai
quanti stranieri non hanno un computer a casa?
Da alcuni ho provato a farmi dare la mail, ma sai cosa mi dicono? La ho, si, ma l’ho
aperta solo per iscrivere il bambino a scuola.
Non riesco a farli leggere un giuramento e poi dovrei riuscire a fargli leggere una
mail?
E cosi le persone fanno…..avanti e indietro, avanti e indietro, avanti e indietro.
Ma dico, se ci sono mille euro da investire, investiamoli per spedire queste lettere e
farli venire una volta sola!
È il piacere più grande che potrei fare soprattutto a loro!
Io ci ho provato, in tutti i modi, ma non c’è niente da fare! Spostare tutto on line,
potrà valere magari per i ragazzini sotto i 30 anni (……). Ma per gli immigrati che
non hanno il computer, per le persone sopra i 50, pensa se ci sono degli immigrati
sopra i 50……Anche fra gli italiani dobbiamo pensare che ci sono tante persone
anziane! (Servizi comunali)
Quando la pratica diventa obbligatoriamente online, come ad esempio per le iscrizioni
scolastiche, in molti casi, soprattutto per gli stranieri con carenze linguistiche per cui
l’eventuale assenza di un computer o un supporto adatto si aggiunge all’insicurezza
linguistica, si verifica, di fatto, una vera e propria migrazione dallo sportello pubblico a
quello privato dell’associazione o del patronato.
Per l’operatore dello sportello pubblico c’è sicuramente una sottrazione di una parte del
lavoro a volte problematica, ma, nella maggior parte dei casi, all’utente straniero non è
affatto risparmiata la peregrinazione da un ufficio all’altro.
!
!!
!21
In alternativa è possibile che lo straniero richieda una compilazione assistita della
documentazione online presso lo stesso ufficio pubblico dove in precedenza l’avrebbe
fatta in modo cartaceo.
Anche l’immigrato in possesso della migliore strumentazione tecnica, infatti, può essere
indotto a richiedere un controllo di sicurezza presso un ufficio pubblico o privato, a causa
delle proprie incertezze linguistiche.
!
!
Mi è capitato di essere presente in situazioni in cui capivano bene…ma chiedevano
lo stesso di essere rassicurati (Terzo Settore).
Come emerso sia dalla voce diretta degli utenti stranieri rilevata tramite i questionari, sia
dalle testimonianze degli operatori del terzo settore e di una buona parte delle
funzionarie comunali che su questo aspetto hanno dimostrato una sensibilità spiccata, il
fattore umano è fondamentale e non è interamente sostituibile dall’informatizzazione
totale se questa lascia l’utente solo davanti allo schermo; a maggior ragione questo vale
per tutte le fasce di persone più deboli e svantaggiate, dagli anziani alle persone
indigenti, agli stranieri in particolari quelli con gravi difficoltà linguistiche.
Altra criticità molto sentita è quella legata alla prossemica degli spazi. La presenza in
alcuni servizi sia delle sedi decentrate che di Corso Torino di open spaces può in alcuni
casi ridurre la comprensibilità dell’interazione linguistica, specie con chi ha difficoltà di
comunicazione come gli stranieri, e sollevare questioni di privacy.
!
!
I nostri sportelli sono aperti, c’è inquinamento acustico, mamme con bambini,
passeggini….meno si sente e più si alza il tono di voce. Credo sia l’esigenza da
parte di molti, sia operatori sia utenti, di essere ricevuti in un posto dove ci sia un
po’ di privacy ( Servizi Comunali)
Un altro dato rilevante, emerso in maniera prevalente nelle interviste svolte presso le
sedi decentrate dei Municipi, è la valorizzazione dell’esperienza pratica rispetto alla
preparazione teorica e normativa, della capacità di risolvere le situazioni improvvisando
in base alla propria consuetudine di vecchi dello sportello, condita talora dall’uso di
metafore belliche (guerra, battaglia, scontro sul campo…)
!
Ci siamo fatti le ossa sul campo. Sono vecchie di quest’ufficio, sanno com’è (Servizi
Comunali)
!
!
Bisogna battagliare sul campo (Servizi Comunali)
Quest’esaltazione della “pratica” e in un certo senso della capacità di risolvere le
questioni sul momento sulla base della propria esperienza può essere considerato nello
specifico come uno dei valori che caratterizzano la cultura organizzativa delle sedi
decentrate.
Se certamente l’esperienza a contatto col pubblico e l’abitudine a trattare con un certo
tipo di utenza può essere utile nel risolvere le situazioni, appare anche chiaro il rischio
che una cultura di questo tipo impedisca di avere una visione d’insieme delle situazioni
che permetta di migliorare e organizzare più razionalmente il servizio, e in particolare
l’accoglienza all’utenza straniera, a prescindere dalle capacità dei singoli.
!!
!22
L’uso delle metafore belliche, battaglie, campi di battaglia, guerre ecc… è indicativo della
la difficoltà anche emotiva del lavoro al front office che molto spesso grava su persone
che per molti anni hanno lavorato a contatto col pubblico.
!
Apparentemente, tra il campione dei funzionari comunali e quello del terzo settore le
differenze nella percezione delle criticità sono irrilevanti: entrambi individuano una serie
di fattori critici fortemente incentrati sulla polarità dei contenuti pratici piuttosto che su
quella relazionale.
Possiamo sintetizzare in cinque punti i fattori critici emersi in maniera maggiormente
significativa nelle interviste:
!
➢ Difficoltà da parte dell’utenza straniera di comprensione dei concetti caratteristici
!
dell’ordinamento anagrafico italiano (residenza e dimora abituale in particolare)
➢ Difficoltà di comprensione e comunicazione linguistica, in particolare della lingua
!
scritta dei moduli e dei termini tecnici del linguaggio burocratico
➢ Scarsa informazione da parte dell’utenza straniera circa gli uffici a cui rivolgersi con il
!
rischio di ritornare più volte per la stessa pratica
➢ Scarsa, o nulla, consapevolezza degli effetti legati alla non corretta compilazione o
!
!
presentazione di determinati moduli
4.2 Dare una cornice alla criticità. I frames della discriminazione indiretta, del
maternage e della delega
!
Le differenze fra i due campioni sono evidenti soprattutto nell’interpretazione di questi
fattori e nell’individuazione delle soluzioni, e sono riconducibili essenzialmente
all’operazione di framing che appunto tutti noi ,non solo i mezzi di comunicazione,
compiamo nel leggere e costruire socialmente la realtà riducendone la complessità.
Per comprendere come le stesse questioni siano diversamente tematizzate da gruppi
caratterizzati da differenze biografiche e di cultura professionali, faremo riferimento
appunto concetto di frame utilizzato in particolare nell’analisi sociologica dei media, ma
prezioso per la comprensione dei processi cognitivi in generale.
Nell’elaborazione dei frames da parte degli individui i fattori che incidono sono molteplici:
il livello culturale, le idee sociali e politiche, la cultura organizzativa, ma, soprattutto,
l’elaborazione dei frames sull’immigrazione costruiti dai media e già “pronti” per costruirsi
una griglia d’interpretazione e tematizzazione della realtà quotidiana.
Ovviamente la classificazione dei frames da parte del ricercatore è il frutto di un
intervento ermeneutico che contiene, come tutte le classificazioni in categorie cognitive,
un elemento arbitrario e tra quelli individuati esistono numerose aree di sovrapposizione
e interconnessione.
Le persone possono utilizzare di volta in volta frames diversi, ma è possibile identificarne
uno al quale ricorrono in maniera prevalente.
!!
!23
Nelle interviste al terzo settore e in una parte minoritaria di quelle presso i servizi
comunali le difficoltà sono inquadrate in un frame che possiamo definire come
discriminazione indiretta.
Chi interpreta le difficoltà e le criticità emerse secondo questa modalità ha un
orientamento universalista, attento alle esigenze e al punto di vista dell’utenza e alle
diversità individuali e culturali che le persone portato con sé, e un atteggiamento aperto
volto a ridurre il più possibile la conflittualità.
!
Mettiamoci un po’ anche dall’altra parte, immaginiamo di arrivare in ufficio con il
nostro carico di scadenze, code, stress...perchè tutti siamo un po’ tartassati, in
questo momento.
Andiamo in un ufficio con il nostro carico di stress, e ci sentiamo ancora chiedere
certe cose! Questo dobbiamo capirlo, perché siamo tutti sullo stesso livello, c’è
questo lavoro da fare con tutti i colleghi. Io tutto quello che posso sono disposta a
farlo (Servizi Comunali)
!
!
Ma noi dobbiamo anche farci questo ragionamento: che viaggio, che percorso di
vita avrà fatto questa persona prima di presentarsi qua, arrivare in questo ufficio
sperando di avere una soluzione e invece trovo dei nuovi problemi….. (Servizi
Comunali)
Questo gruppo considera l’utenza straniera strutturalmente più debole e quindi ritiene
che siano necessari interventi mirati al miglioramento del servizio a carattere non
episodico, adoperandosi per risolvere i problemi non caso per caso, ma in maniera
strutturale.
Si tratta di persone che mostrano in genere una maggiore attitudine alla riflessione di
carattere teorico e sistemico, hanno una concezione dell’immigrazione più come risorsa
sociale e culturale che come problema, hanno un approccio critico verso le retoriche della
semplificazione, siano esse paternaliste o criminalizzanti e pur essendo esposte al
discorso mediatico tendono a vagliarlo in maniera critica.
La difficoltà del linguaggio burocratico, l’assenza di modulistica tradotta, i problemi
connessi alle pratiche online, le carenze informative e comunicative costituiscono in
questo frame una discriminazione indiretta in quanto limitano la possibilità dello straniero
di usufruire di diritti disponibili anche in assenza di volontà discriminatorie di specifiche
singole persone o organizzazioni.
Il frame attraverso il quale il dirigente o il funzionario di un’organizzazione, pubblica o
privata, guardano al tema in questione è fondamentale per definire le strategie di
risoluzione del problema.12
Se le difficoltà linguistiche o le carenze informative sono iscritte nel frame della
discriminazione indiretta, è evidente che l’organizzazione che le riconosce come tali
tenderà a mettere in atto azioni di contrasto delle stesse al fine di superarle e di
garantire a tutti l’eguale possibilità di fruizione del servizio.
!
12
Ogni frame nel quale il tema viene inquadrato produce infatti degli effetti specifici nelle strategie
e nelle politiche di risoluzione dei problemi. Si vedano Pogliano 2012 e 2014 in Musaro, Parmigiani
2014 ( a cura di) per un approfondimento
!!
!24
Un secondo frame particolarmente diffuso fra le funzionarie dei servizi comunali è quello
che possiamo definire, riprendendo il termine usato da una delle intervistate, del
maternage.
Si tratta di persone per le quali la dimensione relazionale ha un’importanza centrale e che
hanno un orientamento diverso sia da quello universalista che da quello comunitarista,
molto centrato sul caso concreto che si trovano di fronte.
Chi inquadra le difficoltà degli utenti stranieri in questo frame affida in genere la
risoluzione delle difficoltà incontrate dall’utenza straniera (ma non solo di essa) al proprio
impegno, alla propria disponibilità personale a cercare di prendersi in carico in particolare
le situazioni delle persone con maggiore difficoltà e cercare di risolverle.
Queste persone in genere mostrano di apprezzare particolarmente nell’atteggiamento
degli stranieri la mancanza di pregiudizio verso gli operatori del comune e più in generale
del settore pubblico e sono quelle che maggiormente mostrano di soffrire a livello
professionale e personale le immagini collettivizzati negative dei dipendenti pubblici
diffuse nel discorso pubblico, mediatico e politico italiano, che dal loro punto di vista
contrastano con un atteggiamento personale aperto, empatico e disponibile verso le altre
persone.
La buona volontà, la disponibilità, l’empatia dell’operatrice in quest’ottica sono una
risorsa fondamentale per superare i problemi pratici, di comprensione comunicativa e
linguistica.
Per il loro forte radicamento nella situazione concreta e contingente queste persone in
linea di massima tendono a essere non troppo influenzate dalle immagini mediatiche
dell’immigrazione e delle persone straniere: la dissonanza cognitiva fra rappresentazioni
provenienti dalla cultura professionale e rappresentazioni provenienti dal discorso
mediatico anche in questo gruppo a risolversi a favore delle prime, per motivi diversi
rispetto a chi si riconosce nel frame della discriminazione indiretta13.
Il frame del maternage è molto diffuso e caratteristico delle persone intervistate presso
i servizi comunali, in particolare fra quelle di sesso femminile che peraltro costituiscono la
maggioranza assoluta, e, in un certo senso, può essere identificato come un elemento
caratterizzante la cultura organizzativa di questi servizi.
Questo gruppo riconosce gli utenti stranieri come gruppo sistematicamente svantaggiato
che li porta spesso a mostrare verso l’operatrice un atteggiamento di affidamento totale
(Funzionaria servizi comunali), ma tende a ritenere che a questo si risponda prima che
con modifiche strutturali della modulistica o degli aspetti organizzativi con l’impegno
personale e con l’importanza del fattore umano e relazionale.
Riportiamo un paio di brani signicativi a tale proposito:
!
!
(…..) Ha utenza che è straniera all’85-90% e chiede soprattutto carte d’identità,
rinnovi della dimora abituale, rinnovi del permesso di soggiorno, cambi di
residenza, ed è un’utenza da seguire, molto!
Io le chiamo accudenti(nota: si riferisce alle operatrici) perché sono da seguire,
molto (Servizi comunali)
13
Chi si riconosce nel primo frame è infatti più influenzato da un atteggiamento critico pregresso
che dal riferimento al caso concreto
!!
!25
!
Magari sono meno preparate, ma hanno un bel modo di fare….c’è una collega
proveniente dai servizi sociali che li “accudisce”, ha portato nei demografici il suo
animo di assistente sociale.
Gli dà il numero di telefono, li manda dal tabacchino a dire che li manda lei...sono
proprio portate, io non la sento come una criticità.
Dal punto di vista relazionale soprattutto le colleghe non le posso che lodare!
(Servizi comunali)
In molti casi il frame del maternage si accompagna all’esaltazione della cultura “pratica”
che esalta l’improvvisazione e l’esperienza sul campo.
È un approccio che contiene sicuramente moltissimi aspetti positivi, primo fra tutti
l’attenzione delle operatrici/tori al fattore umano, ma anche alcuni elementi
maggiormente critici.
Il rischio insito in questo approccio, che in un certo senso è affine a quello del
volontariato, è quello di fornire soluzioni biografiche a problemi sistemici (Bauman,
2015), ovvero di adoperarsi magari con successo per risolvere le situazioni dei singoli
senza rimuovere le cause strutturali di disuguaglianza nell’accesso ai servizi o di
discriminazione indiretta.
Nonostante non appaia questo il caso specifico, considerata la tipologia di servizi coinvolti
e di contatto fra operatori e utenti, c’è inoltre da sottolineare per completezza che anche
l’eccessiva insistenza sugli aspetti relazionali rischia di presentare tratti di ambiguità
come il discorso sulle migrazioni.
Esiste infatti una “sorta di sensibilità terapeutica che-almeno in Occidente-informa di sé
l’intera vita sociale”
14
, se non una vera e propria cultura terapeutica (Furedi, 2008) che
può favorire un riduzionismo psicologista dei problemi di carattere sociale e
implementare delle specifiche forme di relazioni di potere fra personale e utenza di
determinati servizi15.
!
Il terzo frame è quello che potremmo definire della delega o dell’arte di arrangiarsi ed è
diffuso in prevalenza tra i funzionari comunali.
Chi inquadra le difficoltà nel frame della “delega” ritiene che non ci sia bisogno di
intervenire massicciamente per migliorare la qualità dell’accesso degli utenti stranieri ai
servizi, perché gli stranieri tendenzialmente si “arrangiano” delegando la risoluzione delle
proprie difficoltà alle reti familiari, informali e comunitarie per le traduzioni e il
reperimento di informazioni e alla buona volontà personale per l’acquisizione di una
corretta conoscenza della lingua italiana.
Pur riconoscendo le stesse criticità degli altri, queste persone non riconoscono nessuna
necessità di intervenire in modo strutturale attraverso la rimozione di discriminazioni
indirette né attraverso un surplus di impegno personale e relazionale, in quanto i
problemi degli stranieri, pur riconosciuti, sarebbero risolti attraverso il ricorso sistematico
ai network etnici.
14
Baroni-Petti 2014, cit pg. XVII dell’introduzione
15
Questo processo nell’ambito specifico del governo dell’homelessness è stato studiato da BaroniPetti 2014 .La stessa metodologia può potenzialmente essere applicata ad altre situazioni e servizi
sociali, pubblici o del privato sociale.
!!
!26
In molte interviste svolte presso i servizi comunali il cittadino straniero è ritenuto più
educato e meno problematico per i lavoratori degli sportelli in quanto meno “prevenuto”
del cittadino italiano, ma anche meglio informato attraverso un vero o presunto tam tam
(espressione ripresa letteralmente da diverse interviste) informale.
Lo straniero, in quest’ottica, arriva allo sportello già perfettamente cosciente dei propri
diritti grazie a questo tam tam, ed è in un certo senso percepito come un autentico
stratega pronto a mettere in campo ogni tattica legalmente valida per acquisire
agevolazioni e prestazioni sociali.
Per queste persone lo straniero non rappresenta un utente debole, anzi per alcuni di essi
è in qualche modo più forte e strutturato dell’italiano per i legami comunitari in cui è, o si
presume sia, inserito.
Riportiamo alcuni brani d’intervista, tutti ripresi dalle interviste ai funzionari, significativi
di come il frame della delega o dell’arte di arrangiarsi, sia il più rischioso, in quanto può
minimizzare in maniera eccessiva le criticità e i problemi dell’utenza straniera.
!
Gli spagnoli, si arrabattano (Servizi Comunali)
!
Arriva il cittadino russo? È accompagnato da un suo connazionale. Arriva il cittadino
rumeno? Anche lui è accompagnato! (Servizi Comunali)
!
I cinesi a volte prendono il cellulare e chiamano un altro, un mezzo italiano! (Servizi
Comunali)
!
Vengono accompagnati da un amico e un parente…e problemi non ce ne sono!
(Servizi Comunali)
!
!
Ti ripeto, quando arrivano, arrivano già accompagnati da qualcuno che ha fatto la
stessa pratica prima di loro e quindi li aiuta nella compilazione, fungono da
traduttori, li aiutano quando ne hanno bisogno…la caratteristica dei nostri stranieri
è questa…che arrivano sempre, quasi sempre, già accompagnati. A volte già istruiti.
(Servizi comunali)
In chi interpreta la propria realtà lavorativa alla luce di questo frame si riconosce una
elevata adesione alla concezione comunitarista degli immigrati e a quella essenzialista
delle identità culturali; una rilevante presenza di stereotipi nei confronti dell’utenza
straniera, anche se spesso “positivi”; una sottovalutazione delle difficoltà, in quanto
automaticamente l’assenza di rivendicazioni è interpretata come assenza di problemi.
Questo gruppo, di fronte alla dissonanza cognitiva tra le rappresentazioni mediatiche e
quelle formatasi sul posto di lavoro tende a far prevalere le prime.
L’interpretazione del ruolo sociale dei network etnici o “reti informali” costituisce forse il
principale punto di differenza fra i funzionari dei servizi comunali e gli operatori del terzo
settore.
Questi ultimi, pur riconoscendone l’importanza a livello di azione sociale a sostegno dei
migranti, hanno un atteggiamento molto più critico, ragionano maggiormente sulle cause
del massiccio ricorso delle persone immigrate a questa situazione e ne evidenziano con
forza i fattori di rischio. La delega a network informali è infatti cosa del tutto diversa
dall’auspicabile collaborazione strutturata con realtà del territorio specifiche e
riconosciute.
!!
!27
La questione è apparsa molto rilevante anche perché mette in gioco questioni
fondamentali anche sulle modalità di intervento (puntare più sulla sussidiarietà o sul
miglioramento del servizio universale svolto dal pubblico?) ed è quindi stata indagata in
maniera sistematica nel corso delle interviste al terzo settore. Verrà trattata con
maggiore approfondimento in uno dei capitoli successivi.
In alcune delle persone intervistate
è possibile che vengano anche utilizzati frames
diversi a seconda delle specifiche situazioni; in particolare qualche volta è stata
riscontrata una sovrapposizione fra il frame del maternage
quando si parla di casi
individuali e quello della delega quando si ragiona a livello più generale.
!
!
!
4.3 Conflitti relazionali e discriminazioni dirette
Considerato che molte delle organizzazioni del terzo settore interpellate hanno un ruolo
di antenna o punto informativo per la prevenzione e il contrasto delle discriminazioni, nel
corso di questa parte ricerca è stata anche dedicata una certa attenzione all’analisi dei
fattori che rendono sostanzialmente nulle o irrilevante le denuncie di discriminazione
diretta da parte di uffici pubblici.
Nelle interviste ai funzionati il tema non è infatti mai emerso.
La visione degli operatori del terzo settore lega questo fenomeno a una bassissima
attitudine denunciatoria da parte delle stesse vittime di discriminazioni a sfondo”etnico” o
religioso, per due fattori tra di loro strettamente correlati: da un lato l’elevata
inconsapevolezza dei propri diritti e la piena padronanza del concetto stesso di
discriminazione; dall’altro, invece, ci sarebbe un vero e proprio “terrore del pubblico” da
parte degli stranieri, per il timore di subire ritorsioni che potrebbero compromettere
gravemente le loro possibilità di permanere nel paese.
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Penso (…..) che ci sia una certa riluttanza a dire “in questo ufficio sono stato
discriminato”.
Sicuramente gli stranieri spesso sono “terrorizzati” dal rapporto con
“pubblico”…..magari non capiscono un documento o la parte di un documento e
temono che possa compromettere ad esempio la possibilità di soggiorno…
Gli stranieri sono molto diffidenti verso tutto ciò che è pubblico….e nello stesso
tempo a volte sono come terrorizzati
Poi quando sentono la parola Comune non ti dico,…credo sia anche per questo che
non c’è stata nessuna specifica di discriminazione relativa a questi operatori dei
servizi demografici e anagrafici.
Io personalmente quando sono stati negli uffici come cittadina non ne ho mai viste,
ma è anche vero che non mi è mai successo di accompagnare utenti stranieri.
(Terzo settore)
Con gli operatori degli sportelli e gli uffici…è già difficile che uno straniero riconosca
la propria discriminazione….ti trovi in un posto nuovo, non sai che cosa è
considerata discriminazione, quali sono le leggi dello Stato….
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!28
Puoi fare una denuncia della discriminazione, è vero……ma a volte ti vergogni
anche…..è difficile capire come esporre….devi trovare uno che ti ascolti….secondo
me uno su mille ce la fa a riconoscere e denunciare la propria discriminazione.
(Terzo settore)
!
Lo straniero non è consapevole dei propri diritti, il problema è questo.
Dobbiamo favorire una presa di coscienza….noi con lo sportello antidiscriminazioni
quello che possiamo cerchiamo di farlo! (Terzo settore)
!
!
Mi paiono anche troppo poche le segnalazioni di discriminazioni.
Ormai siamo già al secondo anno di partecipazione al Centro e ne abbiamo ricevute
veramente poche, sono quasi tutte indotte da noi in base alle tematiche.
Secondo me c’è questo timore degli immigrati a segnalare un atteggiamento
discriminatorio.
Anche in base a qualcosa che magari hai ricevuto dallo sportello e loro non ti hanno
accontentato.
Se anche hai avuto il sentore che ci sia stato un atteggiamento….razzista, in
qualche modo razzista, tendi a non dirlo.
È veramente strano che questi casi non si verifichino proprio mai! (Terzo settore)
I pochi casi segnalati si manifestano, come ammette una delle persone intervistate, in
maniera più “indotta dall’operatore” che spontanea: in questo caso la discriminazione
viene riconosciuta da una terza persona che supporta la vittima nel riconoscerla,
processo che comporta certamente dei rischi di produzione di casi di discriminazione
diretta in realtà riconducibili ad altri fattori
Il riconoscimento di essere stato vittima di discriminazione richiede in effetti un elevato
grado di consapevolezza e probabilmente anche un livello sufficiente di istruzione che non
necessariamente la vittima dell’evento discriminatorio possiede.
Su questo aspetto possiamo concludere che gli episodi di discriminazione diretta, non
segnalati in nessuna delle fasi della ricerca, sono probabilmente irrilevanti, in quanto la
conflittualità relazionale diretta con gli utenti stranieri appare decisamente molto bassa,
anche se non si può escludere al 100% che siano del tutto assenti proprio perché il dato
può essere viziato da questa bassissima attitudine denunciatoria.
!
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5.Gli altri conflitti: operatore vs. utenza italiana, autoctoni vs. immigrati
Una questione emersa con forza e regolarità che non deve essere sottovalutata è la
percezione da parte dei funzionari di una fortissima conflittualità fra gli italiani autoctoni
e le persone impegnate in attività di front office.
Dalla quasi totalità delle interviste, come dai focus group e anche da alcune attività
laboratoriali realizzate durante la formazione alle quali l’intervistatore ha partecipato in
qualità di osservatore, emerge la netta percezione un pregiudizio percepito verso i
dipendenti pubblici e comunali da parte degli autoctoni, direttamente legato a quella
pervasiva retorica politico mediale del contrasto alla “casta” e ai “fannulloni”.
Agli utenti italiani vengono attribuiti non solo prevenzione, pregiudizio e maleducazione,
ma spesso anche una propensione truffaldina, una qualità caratteristica della tradizionale
!!
!29
immagine dell’italiano “visto da lontano” in un immaginario letterario e cinematografico
caratteristico soprattutto della produzione anglosassone.
Paradossalmente, il più forte stereotipo relativo a un carattere nazionale e etnico emerso
dalle interviste ai funzionari non riguarda l’altro, non riguarda figure tradizionalmente
portatrici di uno stigma come i rom, i maschi “musulmani” o i cinesi, ma una categoria
sociale delle quali tutte le persone intervistate fanno parte: gli italiani.
È un conflitto “omoculturale” tra persone con la stessa cittadinanza, la stessa lingua,
esposte a un medesimo linguaggio mediatico, in qualche modo una specie di conflitto “ di
classe” nel senso di scontro tra interessi contrapposti o presunti tali.
Da questa selezione di risposte emerge un quadro abbastanza inquietante della relazione
fra operatori e utenza autoctona affatto limitato a casi isolati: truffe, razzismo al
contrario, aggressioni fisiche, invocazione di licenziamenti collettivi.
Va precisato che questo tema, non contemplato inizialmente dalla traccia, è emerso
spontaneamente dalle interviste, e che di conseguenza, a differenza di quanto avvenuto
per l’utenza straniera, non sono stati sondati l’atteggiamento, la soddisfazione e
soprattutto il punto di vista dell’utenza autoctona. Manca quindi un gruppo di controllo,
come gli stranieri sentiti con i questionari, che permetta di bilanciare criticamente il
punto di vista situato di una delle parti, in questo caso i funzionari.
!
L’italiano invece ti dice – Son stato lì due ore e non mi hai dato quello che volevo.
L’italiano parte dall’idea: io ti mantengo con le mie trattenute in busta paga,
qualsiasi cosa ti chiedo devi scattare! Lo straniero è in situazione spesso
psicologicamente diversa ed è ancora contento se gli dici: non si preoccupi (Servizi
Comunali)
!
E gli italiani dicono, ecco, escono, licenziarli tutti sarebbe anche poco! Li licenziamo
tutti e poi al tuo posto ci mettono chi? Tuo figlio che farà meglio di noi? E’ un
atteggiamento psicologico! (Servizi Comunali)
!
Quando ero li, gli unici conflitti che ho visto, erano questi! Sono dei malpensanti!
Quando c’è il pensiero truffaldino, alla base, no.
Devi avere, e i nostri operatori ce l’hanno, la sensibilità per riconoscerlo. Il 50% di
queste persone ormai le conosciamo, non puoi farci niente, il pensiero truffaldino te
lo devi tenere, non c’è niente da fare.
Tu vuoi cercare di fregare la tua città, la tua comunità e ti arrabbi se la comunità
non ti dà un servizio?
(Servizi Comunali- si riferisce nello specifico all’utenza italiana portando esempi e
casi vissuti personalmente).
!
!
L’italiano te lo dice proprio, che cerca di fregarti ( Servizi Comunali.
!
Con il dipendente pubblico c’è una specie di razzismo al contrario…( Servizi
Comunali)
Il cittadino italiano, l’utente che aveva già una sorta di preconcetto verso il dipendente
pubblico….con l’introduzione di questa battaglia sui giornali per mettere a posto i
fannulloni…il cittadino italiano viene qui e pretende che io gli faccia questo e quello
perché paga….se poi il cittadino italiano vede che fai il tuo lavoro, cerchi di aiutarlo…c’è
una sorta di gratificazione…non credevo che…
!!
!30
Ma il primo approccio è negativo (Servizi Comunali).
!
Una volta durante una riunione di funzionari, siamo dovuti uscire…avevano
aggredito l’usciera, cercavano di spaccare la scrivania a calci, perché aveva chiuso
gli sportelli…erano italiani, italiani! (Servizi Comunali)
!
!
Molti si lamentano anche fra il pubblico soprattutto tra le persone anziane…in
Comune il cittadino italiano si lamenta perché è in Comune!
Secondo loro il comune è un servizio che gli deve essere dato a ogni costo e ogni
loro richiesta va esaudita!
Possiamo essere in 2, 3, 10 allo sportello e non andrà mai bene! (Servizi comunali)
La complessità di questo argomento, legata anche alla storia del rapporto degli italiani
con lo Stato, meriterebbe un’analisi a parte estranea questo lavoro.
In sintesi, una serie di fattori storici hanno concorso a alimentare la conflittualità: dalla
mai completamente metabolizzata estensione dell’ordinamento burocratico/
amministrativo caratteristico del regno sabaudo all’intero territorio nazionale dopo l’Unità
al contemporaneo processo di trasformazione delle forme empiriche del lavoro che agli
occhi di molte persone rende quella del lavoratore pubblico una posizione privilegiata e
parassitaria, alla retorica politico/giornalistica della “casta” tutto ha concorso nel
rafforzare questo fenomeno.
Di certo la percezione non può essere liquidata come infondata.
Alcune delle persone intervistate si sentono come una sorta di terminale della
frustrazione e dell’infelicità pubblica
diffuse nella società e nella cittadinanza italiana,
catalizzando tutta una serie di rivendicazioni e proteste che sovente nulla hanno a che
fare con lo specifico malfunzionamento dei servizi in questione.
In particolare questo accade nei servizi di carattere informativo, ai quali alcuni utenti
tendono ad attribuire a questi uffici responsabilità operative del tutto estranee.
!
!
Una risposta a un cittadino la devi dare sempre.
Se ti scrive uno che dice che è intossicato perché qua c’è la Centrale elettrica, non
ti puoi limitare a dire: Faccia un’istanza all’Ambiente (che è un settore del comune)
oppure: Lei sta male perché c’è la centrale? Rimuoviamo la centrale!
Ma è competenza del Comune?Del tuo ufficio?
No, ma una richiesta cosi può capitare.
Tu devi spiegare che il comune c’entra fino a un certo punto, che le rilevazioni
ambientali vengono fatte da un altro ente e che la Valutazione quando la Centrale è
stata costruita non era prevista.
Gli devi dire che se vuole che la centrale venga rimossa non basta un’istanza al
comune, ma che, anche se sembra una cosa incredibile, il comune ci pensa!
Bisogna far capire che dare la risposta non completa il tuo compito, bisogna far
capire il perché (Servizi Comunali)
Lo stesso disappunto per la complessità normativa di alcune situazioni
(si pensi ad
esempio all’ordinamento italiano delle separazione e dei divorzi solo recentemente in via
di modifica, particolarmente complesso e fondato anch’essa su ragioni storico-politiche
del tutto estranee non solo agli uffici specifici, ma ai comuni stessi) in alcune situazioni
viene riversata secondo molte testimonianze, sull’operatore stesso.
!!
!31
La conflittualità appare più attenuta in alcune delle delegazioni più periferiche, dove
l’ufficio decentrato del Comune continua a svolgere il ruolo di un punto di riferimento di
prossimità16 e, come per gli stranieri, nei servizi di stato civile ad accesso volontario.
!
!
Qua entrano ancora in Comune con il cappello in mano!
“Bungiurnu, sciou impiegoou...disturbo”…
Ti offrono il caffè, ci manca solo che portino le uova fresche…
A (……), c’era un collega che ha lavorato lì 40 anni…lui era come le 4 classiche
figure chiave dei paesi: l’impiegato comunale, il maresciallo, il prete, il farmacista!
C’era gente che se prendeva un caffé con lui ne parlava per due o tre anni! Ho
preso il caffé con il Signor….
Anche a (……..), in certe vie storiche, la maggioranza della gente ha l’idea che in
Comune si vada come si va in Chiesa o dal maresciallo dei carabinieri!
Nelle zone dove c’è gente insediata più di recente, c’è qualcuno più prepotente
(Servizi Comunali)
La situazione di conflitto permanente determina in genere determina il consolidamento di
un doppio pregiudizio dell’utenza verso l’operatore, ma anche dell’operatore verso
l’utente italiano.
Pregiudizi che reciprocamente si rafforzano determinando con tutta probabilità una
peggiore qualità del servizio e delle condizioni di lavoro per gli operatori.
Entrambe le parti in causa nutrono il loro pregiudizio in parte nel retaggio storico
precedentemente citato e in parte nel discorso pubblico e mediatico al quale sono
esposti, e quando si trovano nella situazione concreta dello sportello, inevitabilmente
portano questo bagaglio culturale con sé.
Indipendentemente dalla presenza di referenti reali (l’operatore è realmente inefficiente o
maleducato? L’utente è realmente prevenuto, aggressivo, offensivo?) questo discorso
conflittuale è performativo, capace di plasmare e influenzare la realtà.
Nel caso dell’utenza autoctona, a differenza di quanto avviene per gli stranieri, lo
svolgimento di buona parte delle pratiche on line potrebbe essere in qualche modo utile a
lenire questa situazione di conflittualità.
Per quanto riguarda l’atteggiamento di funzionari e operatori del Comune quello che
possiamo concludere mettendo insieme l’apprezzamento per l’atteggiamento più passivo
degli stranieri e la forte conflittualità con gli autoctoni è che effettivamente emerge in
taluni casi uno scarso orientamento generale alla comprensione dei bisogni dell’utenza
sia italiana che straniera, o a mettere realmente il cittadino destinatario al centro della
comunicazione, mitigato tuttavia in molti casi dall’impegno personale sulla risoluzione di
casi e problemi di singoli in particolare da chi agisce prevalentemente nell’ambito del
frame del maternage.
Se lo straniero, incalzato da problemi impellenti, meno consapevole dei propri diritti, e
forse effettivamente meno prevenuto, soprassiede, l’utente autoctono, effettivamente
nutrito di un discorso pubblico e mediatico non certo favorevole al dipendente pubblico,
invece reagisce a questa situazione a volte anche in maniera eccessiva o scomposta.
16
Durante le interviste in alcune delegazioni ho assistito sul campo a persone che venivano a
segnalare agli uffici demografici questioni attinenti a altri settori dei servizi comunali e che hanno
ricevuto assistenza e informazione dall’operatrice presente
!!
!32
Su questo aspetto, dal punto di vista dell’atteggiamenti del personale, una possibilità
d’intervento riguarda il miglioramento delle competenze comunicative a livello non solo
interculturale.
Come molte delle persone intervistate nei servizi comunali riconoscono, l’utenza italiana
ha infatti molti pregiudizi, ma non cosi radicati da negare l’evidenza, ed è anche pronta a
ricredersi se la persona allo sportello si pone in maniera costruttiva.
!
Si, fra gli italiani in particolare, ci sono persone che partono con un’aggressività di
fondo, ma poi se vanno ringraziandoci.. (Servizi Comunali)
!
Se poi il cittadino italiano vede che tu fai il tuo lavoro, cerchi di aiutarlo, perché
quello è il tuo lavoro, c’è una sorta di gratificazione…non credevo che! (Servizi
Comunali)
!
!
Dipende anche molto da come tu operatore ti rapporti col pubblico. Se tu sei una
persona sicura e preparata, anche l’atteggiamento sarà diverso. Se tu invece vedi
una persona che tentenna, che dice si no si no…bene o male parti già prevenuto,
con un po’ di arrabbiatura. (Servizi Comunali)
Per quanto riguarda i pregiudizi dell’utenza non si può negare che esista una mentalità
pregiudizialmente antistatuale ed è molto difficile individuare (e sicuramente va oltre le
finalità di questa ricerca e di questo progetto) e prospettare delle soluzioni.
Un’informazione più responsabile, meno incardinata negli eccessi spettacolarizzati
dell’infotaiment avrebbe effetti positivi anche sulla percezione sociale non solo dei
dipendenti pubblici, ma anche dell’immigrazione e dei cittadini.
Gli utenti più aggressivi verso i dipendenti comunali, inoltre, in molti casi sono anche
quelli più caratterizzati da attitudini xenofobe e razziste.
!
E poi c’è la guerra delle carte d’identità: lo straniero a parità di denuncia, ha già un
documento che prova che è proprio lui e non ha bisogno di due testimoni.
L’italiano diventa matto! Matto! La ribellione dell’italiano è il simbolo di una
multiculturalità che non c’è.
Forse i ragazzi, le nuove generazioni. Loro ti dicono: ma tu non sei italiano…ma è
una cosa cosi.
L’anziano, invece ti accusa: gli avete fatto la carta, perché lui è marocchino! Lo
favorite! (Servizi Comunali)
!
Di razzisti invece ce ne sono tanti!
Pensavo che gli italiani fossero meno razzisti! E invece in questi ultimi anni con
l’arrivo di questi extracomunitari, di questi barconi… (Servizi comunali)
!
!
Lo straniero richiede più tempo. A volte nelle sale d’aspetto qualcuno va fuori testa,
proprio per questo (Servizi Comunali- parla dell’utenza italiana)
Un’altra forma di conflittualità particolarmente diffusa è infatti quella utente/utente, fra
autoctoni e stranieri.
Fra le persone più anziane è molto frequente l’accusa di presunti favoritismi per gli
immigrati non solo da parte della normativa generale, ma anche degli stessi operatori
comunali.
!!
!33
E’ vero che gli studi sulla street level bureacracy (Liptsky, 1980) evidenziano l’importanza
della discrezionalità degli operatori di front office nell’erogazione dei servizi e che quindi
in linea teorica sarebbe possibile, ma si tratta in effetti di un’illazione apparsa priva di
referenti reali e alimentata esclusivamente dal discorso mediatico.
L’idea dell’esistenza di presunte corsie preferenziali per gli immigrati è lamentata anche
da molti operatori comunali, emersa in particolare dalle attività laboratoriali svolte
durante la formazione e, anche da alcune delle persone intervistate nel terzo settore.
Paradigmatico è il caso della leggenda metropolitana sulla presunta totale esenzione
fiscale per gli stranieri che aprono esercizi commerciali. Non è necessario avere un
atteggiamento anti-immigrazionista per essere convinti della realtà di alcune
radicatissime leggende metropolitane.
!
!
Quello che a me dispiace è che in Italia stiamo creando il razzismo.
Anche per le piccole imprese….c’è questa norma che, per aiutare i ragazzi stranieri,
per 2 anni non devono pagare le tasse.
Poi chiudono e aprono sotto un altro nome (…) Ma ha senso questa cosa? I ragazzi
italiani si arrabbiavano.
Una mia amica che convive con un ragazzo marocchino, so che voleva sfruttare
questa cosa (……) però non conosco bene, non ti posso dire di preciso com’è (……..).
Io so che per 2 anni non pagano le tasse e che i cinesi addirittura hanno fatto una
accordo con l’Italia.
Sicuramente hanno delle agevolazioni e per questo i ragazzi italiani si arrabbiano, io
che sono per l’integrazione su questo mi arrabbio tantissimo (…)
Non è che dobbiamo prendercela con loro…..loro non fanno che sfruttare
l’occasione! ( Terzo settore)
Un esempio caratteristico di fattoide socialmente costruito dall’interazione fra un
referente reale (una legge del 1997 che invita gli enti locali a sostenere la creazione di
imprese in zone “degradate” o economicamente depresse, molto spesso abitate in
prevalenza da stranieri immigrati), l’indignazione messa in scena dai talk show politici, le
discussioni social sul web e il vecchio passaparola.
Concludiamo quest’analisi con uno spunto di riflessione sulla relazione fra
criminalizzazione dell’immigrazione, crisi economica e demonizzazione dei dipendenti
pubblici.
Nel 2011/2012, il discorso pubblico italiano è stato caratterizzato dal cosiddetto
“raffreddamento” nei confronti degli stranieri e delle migrazioni17.
Il raffreddamento ha comportato la totale, ma temporanea, scomparsa dalla scena di
alcune figure stigmatizzate nel decennio precedente, come il terrorista islamico, e di
alcune forme radicali di framing criminalizzante/securitario, delle quali massimo
paradigma erano negli anni novanta i paginoni di molti giornali tematizzavano tutte le
notizie sull’immigrazione nel frame dell’emergenza sicurezza.
Negli ultimi mesi, peraltro, l’aumento dei flussi migratori verso l’Europa dovuto
all’instabilità politica dell’area maghrebina e mediorientale e gli attentati terroristici in
Francia del Gennaio 2015 hanno prodotto un’inversione di tendenza del raffreddamento e
17
SI vedano ad esempio Calvanese (2011) Belluati Cepernich (2011) Pastore (2011) e il rapporto
Notizie fuori dal Ghetto curato dall’associazione Carta di Roma. Mi permetto di rinviare anche alla
mia analisi sui media liguri del 2012 nella quale la questione emerge in maniera significativa in
rapporto a lavori del 2008/2009 su analogo argomento
!!
!34
la massiccia ricomparsa delle figure del nemico pubblico associate, spesso indebitamente,
allo straniero e al migrante.
Parallelamente al “raffreddamento”, si è consolidata in Europa e in particolare in Italia
una retorica antielitista piuttosto inusuale per la tradizione europea18, politicamente e
culturalmente trasversale, che ha individuato delle nuove incarnazioni del nemico
pubblico quali il ceto politico italiano e comunitario, l’Unione Europea, le banche, la
finanza19.
In un certo senso, questa retorica antielitista ha alzato sempre di più il proprio livello di
attacco estendendo a dismisura le categorie privilegiate e coinvolgendo anche il
dipendente pubblico in generale in quanto portatore del cosiddetto “posto fisso”.
La questione interessante, è che non solo la “criminalizzazione” mediatica dei dipendenti
pubblici è innegabile al di là della fondatezza della questioni e degli scandali veri o
presunti sollevati dai media, ma che ci sono affinità stilistiche e retoriche fra la
criminalizzazione dei migranti e delle minoranze e quella delle élites politiche e
finanziarie.
E’ una forma di stigmatizzazione la cui struttura discorsiva non è per nulla diversa da
quella caratteristica del discorso razzista .
Per questo, non si può escludere che esista una correlazione fra l’individuazione di nemici
pubblici interni in qualche modo alle istituzioni democratiche (lavoratori pubblici, ma
anche politici, banchieri ecc..) e nemici esterni quali i migranti, tanto da avanzare
l’ipotesi che l’insistenza spinta su uno dei due poli, come può essere stato in Italia verso
il nemico interno nel 2011/2012 o verso quello esterno, ad esempio, nel 2008/2009, o a
seguito degli attentati terroristici nel 2001 e nel Gennaio 2015, riduca l’enfasi
criminalizzante del discorso mediatico nei confronti dell’altro.
Riconducendo il tutto al lavoro quotidiano allo sportello, se nella retorica mediatica il
nemico pubblico è identificato in prevalenza con “le caste” nelle quali sono di fatto ascritti
anche i dipendenti pubblici, operatori e utente italiano più facilmente tenderanno a
percepirsi come appartenenti a categorie contrapposte, attori di una sorta di versione
postmoderna del conflitto di classe.
Quando invece il nemico è in prevalenza esterno, l’immigrato, il rom, il potenziale
terrorista islamico ecc…. operatore e utente autoctono tenderanno a percepirsi come
attori appartenenti a una stessa categoria, il gruppo nazionale degli italiani.
!
!
!
18
L’antilelitismo è una retorica caratteristica in particolare della destra americana. Si veda ad
esempio Taggart (2002).
19
Baroni (2013) intravede nella crisi economica del 2008-20012 un fattore di crisi anche per il
discorso sull’immigrazione nella sua doppia accezione, paternalista e criminalizzante
!!
!35
6. L’arte di arrangiarsi o il potere delle reti informali
!
L’interpretazione del ruolo dei network etnici e delle reti comunitarie è stato il principale
punto di distinzione fra i funzionari e gli operatori del Comune e quelli del terzo settore.
In questi ultimi inoltre si riscontra una differenza significativa fra italiani autoctoni e
immigrati.
Come abbiamo evidenziato in precedenza, una parte prevalente delle funzionarie e dei i
funzionari comunali sottolineano con decisione il ruolo risolutorio di questi reti,
dall’associazione di immigrati più formalizzata al figlio/a o all’amico/a che svolgono
funzioni di traduzione e di mediazione culturale per conto di persone con difficoltà di
comprensione linguistica dell’italiano.
E’ il naturale portato di chi interpreta le criticità incontrate dai cittadini stranieri
attraverso il frame della delega: a queste reti comunitarie è delegato il compito di
garantire ad alcune persone la corretta fruizione dei servizi.
Una concezione appunto comunitarista, improntata alla visione di un multiculturalismo
come federazione di comunità tendenzialmente chiuse e a un’antropologia dell’immigrato
come l’etnico, il portatore e il rappresentante di una cultura che ancora, a differenza della
nostra, da importanza alle radici familiari e etniche e che determina di fatto da parte
dell’operatore pubblico la percezione di una responsabilità ridotta dell’amministrazione
pubblica nei confronti di persone culturalmente predisposte ad arrangiarsi.
Molto più critica e problematica è la visione degli operatori del terzo settore e, tra di essi,
in particolare delle persone di origine straniera.
I network etnici, formali o informali esistono, di sicuro, e spesso suppliscono a una
carenza del servizio pubblico svolgendo un’importante funzione sociale.
Secondo gli operatori del terzo settore di origine straniera, tuttavia, il
ricorso a tali
stratagemmi non è una sorta di attributo culturale, ma una necessità, un qualcosa dal
quale potendo si prescinderebbe volentieri.
Nel corso delle 15 interviste al privato sociale sono emerse numerose questioni che
rendono quantomeno problematico e critico il ricorso a questo tipo di reti informali e
invitano l’amministrazione pubblica a una riflessione sulle modalità di relazione con
queste realtà.
Sintetizziamo di seguito i punti critici emersi.
!
1) La privacy. Alcune pratiche contengono dati sensibili che non è scontato che sia
desiderabile siano conosciuti anche da connazionali o persone che conoscono bene
la tua stessa lingua. Per i genitori, inoltre, risulta imbarazzante essere costretti a
!
ricorrere ai figli come traduttori
Quando uno arriva, per prima cosa si appoggia alle reti familiari, alle amicizie, alle
comunità di appartenenza.
Se arriva un ricongiungimento familiare o un contratto di lavoro, ha già una base di
appoggio…..
La rete informale serve per risolvere piccoli problemi…è arrivato mio fratello, lo
accompagno ad iscriversi a scuola o all’anagrafe….cose cosi…ma se sono cose complicate
ci vuole ben altro!
!!
!36
Se il servizio funzionasse, nessun familiare rinuncerebbe a una mezza giornata di
lavoro per accompagnare un altro!
Se ci fosse una copertura capillare di mediatori culturali o di amministratori in
grado di comprendere la lingua e intercettare i bisogni, se ci fosse informazione
sull’esistenza dei servizi ci sarebbe meno ricorso alle reti informali.
Magari invece ora uno va a accompagnare un familiare in Questura e di li lo
rimandano all’Arci o da un'altra parte.
L’amministratore, l’Asl ecc… se hanno problemi di comprensione ti dicono: portati
tu qualcuno che capisce!
C’è anche un altro rischio…va bene finché si tratta di familiare…finché si tratta di
amici….ma a volte ci sono dei dati sensibili che non mi va di raccontare al primo che
passa per strada, uno che magari hai conosciuto da un mese.
È una grande difficoltà del migrante….quella di dover raccontare a un altro i tuoi
problemi perché ci sei costretto! (Terzo settore)
!
Boh…. probabilmente sì…. da noi a volte vengono accompagnati dalla vicina o dalla
figlia…è la cosa più bella quando la mamma è accompagnata dalla figlia….!
!
Che loro risolvono tutti i problemi portandosi un amico….mitico! No…direi che è
assolutamente da bocciare.
Avere certe conversazioni, per certi documenti, mediate attraverso un figlio….
assolutamente da bocciare….se questa è l’idea geniale….
Loro non vedono uno spiraglio di sistema e quindi ….. ci arrangiamo!
Questo tipo di proposte ti fa proprio capire come loro la pensano ….
E’ un problema dello straniero … che se lo risolva lui ….che s’arrangi, che si porti un
amico, che si porti il figlio ….e che….gli devo risolvere il problema io?
E’ abbastanza inquietante! (Terzo settore)
!
2) L’isolamento geografico Le singole persone e le famiglie di stranieri che
risiedono in frazioni di Genova, comuni limitrofi delle Riviere o della Valle Scrivia,
zone isolate non possono essere inserite nelle stesse reti comunitarie di chi abita a
Sampierdarena o nel Centro Storico
!
È vero che la persona a volte è strettamente inserita nella comunità del paese di
provenienza, ci sono dei circuiti interni che funzionano molto bene per quanto
riguarda la ricerca di una casa, le informazioni sulla cittadinanza e il permesso di
soggiorno…
Io lo percepisco soprattutto nella comunità marocchina, più che in quella
ecuadoriana.
Abbiamo anche organizzato dei veri e propri incontri interculturali, sia qua alla
Fratellanza a Pontedecimo che a Mignanego….e le donne marocchine erano sempre
le più organizzate, si conoscevano benissimo fra loro, facevano il cous
cous…..abbiamo provato a coinvolgere le donne dell’Ecuador e dell’Albania e questo
fenomeno lo abbiamo notato meno.
Quello della comunità marocchina è un tessuto molto collaborativi e c’è anche molto
passaggio di informazioni.….
Qua in questa zona in particolare non è come nel centro storico di Genova….il ruolo
dello sportello è centrale anche per molte famiglie marocchine.
E poi non si può dare per scontato che tutti siano cosi inseriti! (Terzo settore)
!!
!37
3) L’informazione Per le reti informali esiste anche un problema di controllo delle
fonti e della correttezza dell’informazioni, c’è il rischio che il passaparola sia di
!
!
persone che sul web veicoli anche inconsapevolmente bufale o notizie false
Le reti di questo tipo esistono, è vero e spesso le persone riescono ad aiutarsi
reciprocamente…….ma torniamo al punto di prima.
Quali sono le informazioni veicolate?
Ti arrivano cose per sentito dire…..che hai sentito dall’amico dell’amico
dell’amico……ma da chi è partita l’informazione?
Mi dai l’inizio, si potrà sapere da chi è partita l’informazione?
Io sono un po’ fissata con le fonti e vorrei sempre sapere da dove parte
un’informazione….tipo questa sulla sanatoria, moltissimi sono convinti che ci sarà,
ma è impossibile capire da dove è nata. (Terzo settore)
4) Lo sfruttamento In situazioni di bisogno e di carenza di servizi (come in verità
segnalato da alcuni funzionari) è possibile che si instaurino fenomeni di business
sulla pelle degli immigrati (Palidda, 2010) tramite la vendita a caro prezzo di
d e t e r m i n a t i s e r v i z i d i s vo l g i m e n t o d e l l e p ra t i c h e , d i t ra d u z i o n e e
accompagnamento ai servizi da parte sia di singole persone che di organizzazioni
!
!
facenti capo a vari gruppi di criminalità organizzata
Nel tempo ci sono state….so di un’associazione ecuadoriana che trovava lavoro e
dava consulenza….
Si sono dette delle cose di questo tipo….credo fosse l’associazione di (……) che forse
è ancora qua……
Quella cosa è scomparsa, ma non è scomparsa tanto bene! (Terzo settore)
!
5) La diversità individuale Non è “obbligatorio” per nessuno fare parte di una
comunità o frequentare connazionali o persone che parlano la stessa lingua.
Molto spesso la migrazione è causata dalla rottura con le strutture politiche, religiosi,
sociali e istituzionali del paese di origine20 per cui la persona tenderà nel nuovo paese
di residenza a evitare di frequentare dei connazionali.
Si pensi all’esponente di una minoranza etnica, politica o religiosa perseguitata in un
paese che si trovi costretto a frequentare connazionali che parlano la stessa lingua.
Esistono persone individualiste con scarsa tendenza a sviluppare amicizie e reti di
relazione.
In qualche modo il diritto a non essere penalizzati nella fruizione di servizi essenziali
per il proprio stile di vita è negato al cittadino immigrato, e questa negazione è
!
facilitata da un’idea che lo vede naturalmente inserito in un una rete comunitaria.
Riportiamo di sotto alcuni brani significativi che inquadrano la questione a livello più
generale.
!
20
Bisogna considerare, però, che c’è anche la persona del Marocco non
particolarmente inserita nella comunità (Terzo settore)
Una questione sempre omessa dal discorso pubblico. Si veda Palidda, 2008
!!
!38
!
L’altro aspetto che non fa - lo dico con un termine abbastanza forte - onore al
servizio pubblico, è che il cittadino straniero, per avere accesso a un servizio di cui
ha diritto, deve chiamare un amico o un cugino per farsi tradurre!
Siamo a quei livelli….!
E’ successa una cosa eclatante in ambito sanitario….
C’è stato il parto di una donna, una ragazza rumena, che in base al diritto italiano
poteva anche non garantire nessun diritto a suo figlio.
La ragazza non parlava italiano.
I servizi hanno optato per l’adottabilità…..non c’erano mediatori culturali e la
ragazza non aveva parenti…..mi hanno detto che era stata chiamata una persona
che vendeva dei fiori appena fuori, per tradurre alla donna che cosa diceva il
medico!
Puoi immaginare che cosa è successo…..
Questa persona,che viene da una cultura dove non c’è differenza fra adozione e
affido, come nella kafalah marocchina, che è una via di mezzo, ha tradotto la parola
che il medico ha detto alla mamma con un concetto che significava per lei “affido”.
Quando la donna ha capito che non avrebbe mai più visto suo figlio, ha dato di
matto, e ha ragione!
Va bene il volontario, ma senza professionista che ti garantisca un servizio minimo,
è rischioso!
Facciamo fatica come mediatori a far capire la differenza che c’è fra un
professionista e un volontario. (Terzo settore)
!
Si, certo, lo so, si portano l’amico che traduce, questo si…
Questo avviene perché mancando le risorse mancano gli strumenti per essere un
pochino autonomi, per rendere autonome le persone.
Quello che loro fanno con queste reti in fondo è ciò che noi italiani abbiamo sempre
fatto quando andavamo all’estero: pensa a tutte le città dove ci sono i quartieri
degli italiani….in certe situazioni stare vicino a chi parla la tua stessa lingua può
essere confortante.
E poi il servizio pubblico l’ho visto negli ultimi anni veramente asciugarsi di
risorse…..menomale che le persone si autoorganizzano, altrimenti sarebbero tutte
in mezzo a una strada.
!
Un po’ si organizzano in effetti perché per loro avere una rete è come per noi avere
una famiglia, la rete di sostegno per fortuna c’è e si autoalimenta.
Quando arrivi cerchi subito di entrare in relazione con persone che già conoscevi o
che vengono dal tuo stesso paese.
Un po’, però, succede anche certe volte perché non c’è soluzione.
Se tu non hai il contratto, se tu non hai un permesso, se tu hai il contratto a tempo
indeterminato e non puoi avere la casa…..finisci per trovare magari il connazionale
compiacente che ti mette a disposizione un indirizzo di residenza.
Se uno seguisse solo la burocrazia…..certe cose non riuscirebbe a farle!
È un’arte di arrangiarsi….ma è un’arte di arrangiarsi “pulita”! (Terzo settore))
!
L’esistenza della rete informale e il ruolo chiave da essa giocato nel tessuto sociale
contemporaneo non sono messe in discussione in nessuno dei campioni intervistati:.
Cambia tuttavia in maniera profonda il frame nell’ambito del quale la situazione viene
interpretata.
Per la maggioranza dei funzionari e delle funzionarie comunali, con qualche sfumatura più
problematica espressa da alcune persone, quella di arrangiarsi tramite network etnici è
!!
!39
una propensione culturale alla quale gli immigrati sono naturalmente predisposti per la
loro caratteristica di essere tenuti insieme da legami di tipo comunitario.
Per gli operatori dal terzo settore e in particolare per chi ha origini straniere, è una
necessità generata dalle carenze del settore pubblico.
Si riscontra in quest’ultimo gruppo una differenza fra italiani
autoctoni e persone di
origine straniera.
La concezione degli immigrati come gruppo comunitario e autobastante che si risolve le
situazioni all’interno della propria comunità, la differenza fra noi che siamo una società
basata su un contratto politico e loro che sono una comunità tenuta insieme da legami
naturali, percorre non solo il gruppo autoctono di funzionarie/i comunali, ma, anche se in
maniera più critica, quello del terzo settore.
E’ l’esperienza personale della migrazione, vissuta sulla propria pelle, il vero discrimine,
anche se è indubbio che nel privato sociale si riscontri in media una sensibilità maggiore
ai diritti individuali e sociali delle persone straniere.
Si conferma la tesi che molti stereotipi sulle persone immigrate non sono quindi
determinate dalla cultura organizzativa del servizio pubblico o dalla svogliatezza degli
operatori, ma sono piuttosto il portato di un habitus e dell’influenza del discorso
mediatico-politico sulla migrazione che negli ultimi venticinque anni oscilla perennemente
tra una decisa criminalizzazione e paternalismo umanitaristico ammantato di
antirazzismo facile.21
!
Sicuramente loro hanno una grandissima capacità di fare rete e di aiutarsi fra di
loro, quello che tra noi non c’è o che forse abbiamo perso.
Magari nel dopoguerra i nostri nonni lo facevamo, è una cosa che ormai noi
abbiamo perso….lo vedo che succede molto anche tra le mamme che vengono qui…
Non hanno nessun remora, a differenza nostra, a chiedere aiuto…. (Terzo settore)
!
!
E’ vero! Sottoscrivo!
Personalmente me ne accorgo anche per le domande di sostegno al reddito, bonus
gas, bonus energia…..
E’ facile che queste le abbiano sapute tramite il loro tam tam….
È una cosa bella perché…..checché se ne dica rispetto ai problemi
d’integrazione…..ancora tra di loro c’è una bella rete…e funziona! (Terzo settore)
Nella percezione di molti intervistati, appartenenti a entrambi i campioni, la parte degli
immigrati è sempre quella dell’informalità, del tam tam, del comunitarismo, dei valori
comunitari che noi abbiamo smarrito…..tutte considerazioni che contengono certo una
parte di realtà, ma che sono interne al frame del multiculturalismo comunitario che
evidenziando la natura culturale dei diritti rischia di oscurare la visione delle persone
come individui portatori di diritti universali.
!
!
!
21
Si rimanda ad esempio a Maneri (2009) , Cuttitta (2012) Di Luzio (2011, 2013) Calvanese
(2011) Palidda, a cura di (2010) Baroni (2013) Faloppa (2011). Per la criminalizzazione anche
Harcourt (2007, 2009)
!!
!40
7. La pars costruens: proposte per migliorare il servizio
!
Uno degli obbiettivi di questo lavoro è quello dell’individuazione di strategie e metodi per
migliorare il servizio e l’integrazione fra pubblico e privato.
Anche in questo caso ci sono sostanziali analogie fra quanto emerso in interviste e focus
svolte preso il Comune e nel terzo settore.
La principale questione individuata è il ripristino di forme strutturate di mediazione
culturale,
possibilmente in loco presso gli uffici anagrafici, o la stipula di convenzioni
che permettano una sussidiarietà formale e che garantiscano diritti eguali per tutti,
superando il discutibile ricorso all’arte di arrangiarsi delle reti informali, alle variabili non
controllabili della singola operatrice apprezzabile propensione al maternage e a prendersi
a cuore i problemi della singola persona o utente o del supporto discontinuo fornito dalle
associazioni di volontariato degli immigrati, spesso volatili sia per problemi pratici di
finanziamenti e disponibilità di tempo, sia per la leadership carismatica che caratterizza
alcune di esse strettamente legate al proprio fondatore o fondatrice.
!
Secondo te sarebbe utile prevedere uno spazio fisso per i mediatori culturali presso
i servizi?
Spero che ci siano già. Se non ci sono sarebbe scandaloso.
E' vero che non ci saranno i soldi….però in un ufficio pubblico ci devono essere
comunque delle competenze su questo tema!
Ti devi poter rivolgere a uno sul momento e capire perché succede questa cosa,
non telefonare a qualcuno dall’altra parte della città.
Deve essere presente li, nel momento in cui succede il fatto! (Terzo settore)
!
!
Ma quando ti arriva un’indiana che abita in un garage con 2 bambini, come fai a
dirle che non può prendere la residenza li?
Bisognerebbe dirle. Vada in questo ufficio, li c’è un mediatore della sua lingua. Che
la capisce.
Altrimenti è una fatica per noi, una perdita di tempo, e non risolvo niente, mi sbatto
per un’ora a spiegarle che non gliela posso dare la residenza li, anche se ci abita, lei
continua a essere convinta… ti tocca dire? Ma non può venire con qualcuno che
l’accompagni? Un’associazione?
Con determinati casi ci si dovrebbe poter appoggiare. Ti chiamo e ti chiedo: Mi
mandi il mediatore? E il primo lunedì pomeriggio di ogni mese mi concentro tutti
quei casi, con la presenza di un mediatore. (Servizi Comunali)
Secondo te sarebbe utile prevedere la loro presenza su appuntamento in alcuni
giorni fissi?
Sarebbe meglio tutti i giorni…..ma se proprio non si può fare almeno 2 o 3 volte a
settimana.(Terzo settore)
!
!
La mediazione culturale, intesa anche come una mappatura sul come e sul dove
avere i servizi, come l’affiancare una persona nell’espressione di un bisogno, non
deve essere considerata solo un diritto o un aiuto al cittadino straniero, credo che
sia importante anche per l’operatore italiano.
Un operatore che riesce a fare il servizio in maniera efficace, senza conflitti,
fraintendimenti, confusioni, sarà più sereno e tranquillo.(Terzo settore)
!!
!41
Questa visione della mediazione culturale caratterizza di fatto tutte le associazioni e le
persone sentite.
Un sistema di comunicazione, convenzione e collaborazione fra uffici comunali e
organizzazioni del terzo settore che permetta di ricorrere all’intermediazione di mediatori
professionali o comunque afferenti ad associazioni, strutturando alcuni giorni ad
appuntamento fisso a cui rinviare i casi più difficili, organizzati per competenza
linguistica: questa è la soluzione principale, che comprende in sé anche l’elemento del
rapporto umano giudicato fondamentale da molti.
In questo modo si ottimizzerebbero le risorse di auto-organizzazione delle persone, della
società civile, del territorio inquadrandole tuttavia in un quadro chiaro e razionale e non
nella volatilità del volontariato o della buona volontà delle singole persone.
!
!
Se l’amministrazione vuole che le associazioni diventino uno strumento utile per
tutti….dovrebbe favorire la creazione di una rete…..e la possibilità di avere dei
finanziamenti.
Altrimenti associazioni senza un euro, senza una sede, con pochissimi volontari, che
cosa possono fare?
Succede che se il volontario si stufa, trova lavoro, si trasferisce, sparisce anche
l’associazione e poi magari ne nasce un’altra e cosi via…..questo succede anche per
le associazioni italiane, come è successo a molte associazioni arabe e senegalesi.
Meno a quelle latinoamericane, perché sono quasi il 30% degli immigrati… (Terzo
settore)
Naturalmente l’informazione passa anche attraverso altri canali, la traduzione dei
documenti, le istruzioni in lingua, la traduzione dei siti in versione plurilingue,
peraltro esente anche dal problema dei costi che comporterebbe la stampa dei moduli.
Ma la mediazione risulta fondamentale non solo per tradurre, ma anche per far
comprendere alle persone le caratteristiche dei concetti anagrafici e la qualità dei propri
diritti e doveri.
!
Una legenda plurilingue, soprattutto delle pratiche soltanto per loro, sarebbe
utilissima (Servizi Comunali)
!
Sarebbe utile avere una modulistica specifica, un glossario o qualcosa che la renda
intelligibile per lo straniero (Servizi Comunali)
!
Si, questo si….più che di tradurre, bisognerebbe aumentare la capacità di far
comprendere.
Mi viene in mente quando a uno straniero viene sottoposto un contratto
d’affitto….più che di comprendere letteralmente cosa c’è scritto, le clausole sono da
comprendere nel pieno senso che hanno.
Forse bisognerebbe aumentare gli spazi per accrescere questo tipo d’informazione!
Più che il traduttore in sé e per sé, servirebbe un mediatore esperto che faccia
comprendere allo straniero le conseguenze delle cose.
Di una cosa non fatta…
Oppure l’importanza di dare o no la residenza.
Quando usci la nota del Ministero che diceva che gli stranieri sono obbligati a dare
sempre la loro destinazione, a dire sempre dove abitano, tu glielo dici…..ma fino a
che punto è chiaro per loro che questa cosa ha delle ripercussioni?
!!
!42
!
Fino a che punto sono consapevoli che essere irreperibili sul territorio può essere un
problema anche per il rinnovo del permesso?
Per cui questo livello di profondità….non è che con la traduzione lo risolvi. (Terzo
settore)
Più sfumata, anche se presente, è il ruolo di questioni più logistiche come l’apertura
degli sportelli compatibile con gli orari lavorativi degli stranieri, citata solo da
alcune delle persone interpellate.
Questa tematica è posta in modo pressoché esclusivo nelle interviste al terzo settore,
mentre nel campione dei funzionari comunali l’attuale offerta è considerata sufficiente.
!
!
Quello che si potrebbe migliorare, più che a livello linguistico, è conciliare l’apertura
degli sportelli con la vita lavorativa degli stranieri.
Mediamente, uno sportello è aperto al mattino….poi potrebbero aumentare anche le
informazioni date al telefono, attraverso, che so, un call center!
Mi immagino una signora ecuadoriana che magari fa la badante…..ha bisogno
d’informazioni, ma non può fisicamente andare allo sportello...a chi si rivolge?
Prenderà un giorno di ferie…..
Io vedrei funzionale ripensare le esigenze di fare alcune cose conciliandole con le
esigenze lavorative.
Mi immagino in particolare qua a Genova….ci sono donne latinoamericane che
vengono qua da sole, con i figli….magari devono andarli a prendere a
scuola….perdono delle mezze giornate di lavoro per andare a fare delle cose.
Aumentare i servizi da remoto, forse potrebbe essere una soluzione.( Terzo settore)
Non è invece percepita come utile una possibile estensione dei servizi su appuntamento,
se non legando gli appuntamenti stessi al ripristino della mediazione culturale in loco.
!
Il nostro tipo di utenza preferisce essere servito subito, non avere gli
appuntamenti. Gli appuntamenti li chiedono solo le segretarie, gli avvocati, i datori
di lavoro (Servizi Comunali)
!
!
Sinceramente, cosi siamo sempre andati bene! Si potrebbero fare servizi su
appuntamento, se ci fosse più personale (Servizi Comunali)
Anche sulla pars costruens e le possibili soluzioni, di fatto, l’esperienza sul campo crea in
qualche modo una cultura comune fra operatrici e operatori degli uffici comunali e del
terzo settore che potrebbe facilitare la collaborazioni.
Come emerso da interviste e focus, le soluzioni individuate per migliorare il servizio sono
fondamentalmente le stesse, anche se a dividere i due gruppi ci sono differenze di fondo
nella concezione dell’immigrato e del cittadino straniero.
Come emerso in alcune interviste ai funzionari/e comunali, in molti casi la “cultura del
lavoro” costruita sul campo permette da parte dell’operatrice o dell’operatore, di
approcciarsi in maniera costruttiva all’utente straniero anche in presenza di pregiudizi
verso gli stranieri in generale a livello personale.
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!
!
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!43
8. Considerazioni Conclusive
!
Le interviste qualitative hanno permesso di approfondire le rappresentazioni sociali degli
attori sociali che si muovono da una diversa parte dello sportello rispetto ai cittadini
stranieri ai quali sono stati somministrati i questionari.
E’ stato delineato un quadro complessivo della cultura professionale dei servizi
demografici e in particolare dei frames che sono utilizzati da funzionari e operatori per
interpretare e costruire socialmente la realtà.
Nell’ambito dei frames individuati quella che considera le criticità come frutto di
discriminazioni indirette da rimuovere appare quello più indicato da cui ripartire per
promuovere un miglioramento del servizio e la possibilità per l’utenza straniera di
esercitare effettivamente i diritti civili e sociali di cui sono titolari.
Nel complesso i diversi stakeholders del progetto mostrano una sostanziale affinità
nell’individuazione delle principali criticità del servizio: l’aspetto più critico è la
comprensione, da parte degli utenti stranieri (ma anche di una parte degli autoctoni) dei
concetti che caratterizzano l’ordinamento anagrafico italiano, e del linguaggio tecnico e
burocratico utilizzato soprattutto nella lingua scritta della modulistica.
Queste difficoltà di comprensione sono una delle principali cause dei disservizi e del
fenomeno delle persone costrette a girare da un ufficio all’altro o a tornare più volte nello
stesso.
Meno importante appare invece la questione della comprensione linguistica orale dove,
come affermato da molti dei testimoni intervistati, ci si arrangia più facilmente.
Allo stato attuale il fattore umano e relazionale rappresenta nel suo complesso un fattore
che interviene a lenire le difficoltà delle persone e, in molti casi, a accompagnare l’utente
straniero alla risoluzione della questione per la quale si era rivolto agli uffici demografici.
Il pregiudizio positivo verso gli utenti immigrati, emerso come una caratteristica della
cultura professionale degli operatori dei servizi demografici , da un punto di vista
pragmatico contribuisce a migliorare l’aspetto relazionale fra chi lavora al front office e
l’utenza straniera, nonostante sia da un punto di vista teorico non condivisibile in quanto
costruito sostanzialmente su immagini stereotipate.
Al di là delle competenze e degli atteggiamenti dei singoli operatori dalle interviste si
evidenzia la necessità per l’amministrazione pubblica, scomparso l’atteggiamento di
deferenza da parte della cittadinanza citato su alcune interviste, di lavorare sul
miglioramento della comunicazione esterna e in particolare, laddove non sia possibile
semplificare procedure legate a norme afferenti allo Stato centrale, sull’utilizzo di un
linguaggio il più possibile semplice e comprensibile.
Dal lavoro di ricerca è emerso tuttavia un complesso di risorse e potenzialità che, se
organizzato e trasformato in sistema, potrebbe migliorare la governance complessiva del
sistema pubblico del territorio genovese: l’esperienza di operatrici e operatori degli
sportelli, la diffusa propensione a un atteggiamento accudente e l’impegno di molte
persone che lavorano allo sportello a risolvere le singole situazioni; la fitta rete di
associazioni e di reti formali e informali alle quali gli stranieri si appoggiano.
La vera questione è che attualmente “è tutto lasciato alla buona volontà non ci sono
punti di riferimento” (Servizi Comunali).
!!
!44
La collaborazione e la sinergia tra pubblico e privato non possono passare attraverso la
delega o l’occasionalità dei rapporti informali, ma dovrebbero essere organizzate in
maniera più sistematica e formale.
La sussidiarietà del privato sociale rispetto al settore pubblico e le possibilità di un’azione
sinergica per un miglioramento complessivo del servizio appaiono quindi penalizzate,
almeno sino ad oggi, dalla dipendenza da progetti specifici e puntuali di durata limitata e
dall’aleatorietà che strutturalmente caratterizza molte associazioni di volontariato la cui
possibilità di incidere è spesso strettamente legata alla disponibilità, alla passione civile e
alla personalità di un fondatore il cui impegno per le più svariate ragioni anche personali
non è escluso possa ridursi o venir meno.
Questo aspetto è particolarmente evidente nelle associazioni di immigrati, in particolare
quelle che fanno riferimento a gruppi linguistici o nazionali non particolarmente
numerosi.
La questione del rapporto fra il servizio pubblico e i network etnici rappresenta uno snodo
di importanza fondamentale per le politiche e le pratiche d’integrazione dei migranti da
parte dei vari enti della Pubblica Amministrazione.
Il ricorso a reti informali nelle quali è del tutto casualmente il figlio o l’amico a fungere da
traduttore e mediatore culturale deve essere palesemente superato in quanto sono
emerse dalla ricerca tutte le criticità e i profondi limiti di questo tipo di soluzione, sia in
linea di principio che nella prassi.
Tre sono le scelte le possibilità che si aprono di fronte a questa realtà.
La prima è quella di una sussidiarietà sistemica, che comporta l’individuazione di
leaders e punti di riferimenti in comunità e associazioni che svolgano una funzione di
intermediazione tra gli uffici pubblici e i diversi gruppi nazionali o meno di utenti stranieri.
La collaborazione con queste realtà dovrebbe tuttavia essere formalizzata e non più
lasciata al caso e all’iniziativa personale degli utenti.
Il rischio di questo approccio, che fa riferimento in maniera esplicita a una visione della
società di tipo comunitarista, è quello di scivolare da un’utile sussidiarietà alla delega
totale della quale abbiamo parlato nei capitoli precedenti, appaltando di fatto una parte
centrale dell’organizzazione politica della società a leaders e gruppi non necessariamente
rappresentativi dell’intera minoranza linguistica, religiosa o culturale che ad essi fa
riferimento e rischiando di perpetuare fenomeni di sfruttamento e business alle spese
degli utenti stranieri.
La seconda è quella di un universalismo puro, che comporta la ricerca di un
miglioramento complessivo del servizio verso tutti in egual misura, l’utilizzo di un
linguaggio chiaro e comprensibile nella modulistica e nell’interazione personale, una
cultura professionale maggiormente orientata verso il riconoscimento e l’accoglienza dei
bisogni dell’utenza in generale.
Dal punto di vista specifico dei servizi all’utenza straniera l’approccio universalistico si
pone l’obbiettivo di rendere la persona il più possibile autonoma dai network etnici
intervenendo sulla traduzione della modulistica o sull’inserimento dei siti internet e dei
documenti informativi.
La terza scelta è quella di un universalismo pragmatico, che pur mettendo al centro la
persona, italiana o straniera, come titolare di diritti individuali, si proponga di mettere in
rete tutte le risorse positive espresse dalle formazioni sociali spontanee come le
associazioni e i network etnici senza delegare ad esse nessun servizio, ma, ad esempio,
!!
!45
ricercando la collaborazione con esse per il ripristino di alcuni dei servizi di mediazione
culturale in loco che i funzionari comunali, gli operatori e i rappresentanti del terzo
settore indicano come fondamentale per assicurare un buon servizio.
La mediazione culturale intesa in questo senso, con la presenza periodica di una persona
afferente alle organizzazioni dei cittadini immigrati presso i servizi, avrebbe carattere
universalistico in quanto ne beneficerebbero anche le persone esterne, a differenza di
quella svolta preventivamente e internamente all’associazione stessa.
In quest’ottica l’obbiettivo è quello di lavorare perché sia garantita la qualità di un
servizio universale che, nello stesso tempo, sia consapevole delle diversità delle quali è
portatrice l’utenza e che riesca a rispondere adeguatamente ad esse mettendo in rete le
proprie risorse interne con quelle espresse dal territorio e dalla realtà sociale di
riferimento.
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II PARTE
I FOCUS GROUP
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di Deborah Erminio
“A differenza dei funzionari francesi ed inglesi che scrivono
per il popolo, quelli italiani scrivono per i loro superiori” !
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Antonio Gramsci
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1. Premessa metodologica
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A partire da giugno 2014 sono stati realizzati 10 focus group che hanno coinvolto nel
complesso 90 operatori dell’Amministrazione Comunale, di vari uffici: anagrafe, stato
civile, servizi educativi 0-6 anni, sportelli del cittadino, Informagiovani, ecc. Si è scelto di
privilegiare una composizione mista dei gruppi, in modo da garantire uno scambio più
proficuo sui diversi temi trattati, sulla base delle esperienze professionali di ciascuno.
In base a quanto delineato in fase progettuale il focus group si è posto il duplice obiettivo
di rilevare i bisogni formativi degli operatori della pubblica Amministrazione e
comprendere la cultura organizzativa dei settori interessati fatta di rappresentazioni,
codici pratici informali, linguaggi, valori, rituali, definizione dei problemi. In ogni focus
group è stata seguita una traccia generale, riadattata di volta in volta in base alle
tematiche emerse, in modo da entrare nel dettaglio dei vari aspetti.
Hanno partecipato ai focus operatori dei servizi centrali di Corso Torino, dei servizi
informativi (Informagiovani e Sportello del Cittadino) e dei Municipi; l’unica realtà che
non è stato possibile rappresentare è quella del Municipio di Medio Levante, peraltro poco
interessato da utenza di cittadinanza straniera.
I gruppi sono stati composti in media da 9-10 persone, tranne un focus cui hanno preso
parte solo 4 soggetti per un disguido di ordine organizzativo. I focus sono stati condotti
da un moderatore e seguiti da uno o due osservatori; ogni focus è durato un paio di ore.
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Partecipanti ai focus group per provenienza
FG
1
Corso Torino
FG
2
FG
3
8
FG
4
FG
5
FG
6
4
4
2
FG
7
FG
8
FG
9
FG
10
Totale
1
7
5
31
Centro Est
1
2
3
6
Centro Ovest
1
1
4
6
Ponente
2
3
2
7
Medio Ponente
1
1
Valpolcevera
Bassa Valbisagno
1
Media Valbisagno
Levante
3
8
1
2
3
2
4
1
2
2
1
1
3
Informagiovani
Totale
1
9
9
11
2
2
3
1
1
1
11
10
8
12
10
9
1
3
4
12
7
7
90
!
In tutti i focus i partecipanti hanno mostrato grande disponibilità, motivazione e
collaborazione. In tutti gli incontri è prevalso un clima rilassato e amichevole: ognuno ha
avuto la possibilità di parlare liberamente esprimendo la propria posizione e offrendo
idee, suggerimenti, punti di vista alternativi sull’argomento oggetto di discussione.
!!
!48
In alcuni focus group il ruolo del moderatore è stato più incisivo per arginare gli
interventi di alcuni soggetti che tendevano a monopolizzare la discussione; poche sono
state le persone che hanno partecipato ai focus senza esprimere le proprie idee.
La provenienza da diversi uffici dell’Amministrazione ha favorito lo scambio di opinioni,
ma anche un approfondimento rispetto alle peculiarità dei vari contesti lavorativi. Quasi
tutti gli individui coinvolti sono operatori con una lunga esperienza professionale alle
spalle e questo ha contribuito alla ricchezza delle informazioni raccolte.
Nei mesi di aprile e maggio sono stati realizzati quattro focus group inter-istituzionali che
hanno visti coinvolti rappresentanti del Comune, della Prefettura e della Questura di
Genova (17 novembre 2014, 16 aprile, 23 aprile, 7 maggio 2015). Questi focus group in
particolare sono stati realizzati per cercare di trovare possibili accordi e strategie di
collaborazione tra istituzioni diverse, al fine di superare alcune problematiche pratiche
emerse in fase di ricerca.
Focus group con operatore del Comune di Genova
TRACCIA
!
Presentazione della ricerca
Domande di apertura (per informare i partecipanti e renderli partecipi)
- giro di presentazione per sapere in quali municipi/uffici lavorano e di cosa si occupano
- se hanno a che fare con utenza straniera e di che tipo
Introduzione dell’argomento d’indagine (per portare i soggetti a riflettere sull’oggetto della
discussione)
- Quali sono i problemi che identificano nell’utenza straniera (se li identificano)
- Quali dimensioni emergono nei problemi che individuano: normativa/burocratica,
difformità ella documentazione, collegamenti con altri sportelli (all’interno della stessa
istituzione / con altre istituzioni) linguistica, relazionale (con gli operatori), di interfaccia
degli utenti con i servizi
Domande chiave (che rappresentano il cuore del tema trattato)
- Si risolvono con una maggiore comprensione della lingua italiana o permangono
problemi di comunicazione interculturale
- Quali sono le difficoltà linguistiche che incontrano
- Ci sono dei termini specifici (esempio rumeni: firma/ditta) che creano particolari
incomprensioni
- Quale modalità adottano normalmente per far fronte a queste criticità
- Quali strumenti potrebbero essere messi in campo
Domande finali (che portano alla chiusura della discussione)
- Alcune di queste dimensioni critiche potrebbero essere affrontate con un’azione
formativa
- Quali sono gli argomenti su cui andrebbe focalizzata la formazione per gli operatori
- Ci sono altri aspetti che considerano utili affrontare
!
!!
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2. Nuovi cittadini, nuovi bisogni
!
Negli ultimi decenni il fenomeno dell’immigrazione è andato progressivamente
aumentando sino a diventare una realtà strutturale del nostro paese che ha imposto un
ragionamento sull’accessibilità dei servizi e delle istituzioni, non soltanto per gli utenti
stranieri ma al contempo per quelli italiani. Il contesto è cambiato: gli operatori
dell’amministrazione si sono trovati ad interagire con un nuovo tipo di pubblico, differente
non soltanto per codici linguistici e comunicativi che porta con sé, ma anche per le
istanze che pone. L’immigrazione rappresenta un’importante occasione per pensare ad un
nuovo modo di concepire l’agire amministrativo, non solo da un punto di vista tecnico
studiando strumenti che agevolino l’accesso e la fruizione dei servizi, ma anche dal punto
di vista culturale, portando a riflettere su come si interpreta il proprio ruolo professionale
e, di conseguenza, la relazione col pubblico.
Uno dei primi elementi di indagine era quello di individuare quali criticità gli operatori
incontrassero nel rapporto con l’utenza straniera e le risposte possono suddividersi
sostanzialmente in due categorie:
- difficoltà di natura pratica, legate alla procedure (ad es. la questione del
disallineamento dei dati anagrafici, il mancato rinnovo della dimora abituale e la
conseguente cancellazione anagrafica, ecc.);
- difficoltà sul piano della relazione operatore/cittadini (in cui rientrano le difficoltà di
comprensione linguistica, le difformità di codici comunicativi, ma anche modalità di
!
!
!
rappresentazione dell’altro).
2.1. Regolamentazione normativa e nodi problematici
Mancato rinnovo della dimora abituale
Ai sensi del regolamento anagrafico (D.R.P. 223/89, D.P.R. 394/99, D.P.R. 334/2004 e
circolare del 19 dicembre 2013) gli stranieri iscritti in anagrafe hanno l'obbligo di
rinnovare la dichiarazione di dimora abituale nel comune, entro sessanta giorni dal
rinnovo del permesso di soggiorno, corredata dal permesso medesimo e, comunque, non
decadono dall'iscrizione nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno.
Uno dei primi elementi di criticità raccontato dagli operatori è il mancato rinnovo della
dimora abituale da parte dei cittadini stranieri, con conseguente apertura di una
procedura di irreperibilità e, dopo un anno dedicato agli opportuni controllo previsti, la
cancellazione d’ufficio dall’anagrafe. Tale cancellazione è particolarmente problematica
poiché interrompe la continuità della residenza sul territorio, che va testimoniata in caso
di richiesta di cittadinanza italiana; inoltre l’iscrizione anagrafica è il presupposto per
l’esercizio di importanti diritti sociali, poiché consente ad esempio di accedere alle
prestazioni sanitarie, previdenziali e sociali, non ultimo soddisfa anche le esigenze di
certezza delle situazioni giuridiche e di controllo della presenza e del movimento sul
territorio nazionale di persone straniere (connesse soprattutto a questioni di ordine
pubblico, sicurezza e giustizia).
!
“a volte arrivano allo sportello e si meravigliano moltissimo se gli diciamo che li
abbiamo cancellati, a volte hanno rinnovato il permesso ma non ce l’hanno detto…
!!
!50
abbiamo cominciato a mandare le lettere a fronte delle ricevute e ci siamo accorti che
molti avevano già il permesso di soggiorno, ma non ce lo avevano comunicato, quindi
qualcosa riusciamo a sanare, ma con un’incredibile mole di lavoro” (focus group n. 2)
“vengono, controlliamo il permesso di soggiorno, e dico: guardi che lei ha il permesso di
soggiorno scaduto da un anno. E lui: ah, ma io l'ho rinnovato, ce lo fanno vedere e in
effetti è in regola. Allora gli diciamo: quando lo rinnovate dovete venire qua perché noi
lo dobbiamo trascrivere. Più di una volta ci siamo sentiti dire: Ma sa che non me l’ha
mai detto nessuno? Lei è la prima persona che me lo dice (focus group n. 4)
“Vengono cancellati, ci sono persone cancellate da anni che non lo sanno… quando
prendono il permesso di soggiorno sono convinti di essere il regola, già residenti, e
invece non lo sono. Se non c'è il passaparola che gli dice di venire in Comune ad
iscriversi non lo sanno. Tante volte da noi vengono e chiedono la carta d’identità,
quando in realtà si devono ancora iscrivere. Si deve partire prima dall’iscrizione e poi
accedi a tutta la documentazione che ti occorre“ (focus group n. 7)
!
La procedura prevede una serie di azioni da parte del Comune per contattare il cittadino
e verificarne la residenza nell’anno di reperibilità: si invia una comunicazione scritta
all’ultimo indirizzo noto di residenza, si inviano i messi comunali, in alcuni casi si contatta
la Questura per sapere se il soggetto ha rinnovato il permesso di soggiorno. Per il
Comune questo significa un lavoro decisamente impegnativo ed oneroso, a tutela del
cittadino il quale, in questo arco di tempo di un anno, può dare contezza di sé sul
territorio.
In questo processo ci sono alcuni nodi critici.
Prima che si avvii la procedura di irreperibilità:
- le persone non sanno che, una volta rinnovato il permesso di soggiorno, devono darne
comunicazione al Comune di residenza, talvolta perché pensano erroneamente che
esista un flusso di dati diretto tra Questura e Comune;
- le persone si dimenticano di recarsi in Comune o sottovalutano questo passaggio, non
comprendendone le conseguenze in termini di cancellazione di iscrizione anagrafica.
Dopo che si è avviata la procedura di irreperibilità:
- se le persone abitano sempre all’ultimo indirizzo dichiarato ricevono la lettera del
Comune, ma non è detto che la comprendano se hanno difficoltà di tipo linguistico;
- se le persone non risiedono più al vecchio indirizzo non c’è modo di contattarle
avvisandole di recarsi in Comune per aggiornare la propria posizione, in questi casi
!
facilmente la procedura sfocerà nella cancellazione.
“io ho un vicino di casa straniero, che quando arriva la lettera me la porta e mi dice:
Scusa, ma cosa è questo? perché non è capace a leggere. Quindi a volte io penso:
quanti stranieri non sono in grado di leggere quello che mandiamo” (focus group n. 4)
“tanti stranieri hanno il permesso di soggiorno della Questura e danno per scontato che
avendo il permesso di soggiorno e avendo dichiarato l’indirizzo fossero automaticamente
iscritti a Genova…oggi una signora mi ha dato il permesso di soggiorno, era dal 2010
che era cancellata, lei faceva la colf per una famiglia presso cui viveva ed era convinta,
anche la famiglia era convinta, di avere la residenza lì” (focus group n. 5)
“quando vengono in Italia che prendono il permesso di soggiorno, noi non possiamo
dare la residenza se non hanno il permesso, loro danno una via, viene inserita sempre
in Questura e loro sono convinti di avere la residenza!” (focus group n. 10)
!!
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Vi è una stortura peggiore in questo processo: le cancellazioni a fini strumentali, illustrate
bene nei passi di intervista che proponiamo. Il primo caso è quello in cui una persona
straniera rimane assente dall’abitazione per un periodo di tempo: se nella stessa
abitazione subentra un altro individuo, questo può dichiarare che l’inquilino precedente
non abita più lì. Tale dichiarazione fa partire una procedura di cancellazione, che la
persona straniera può interrompere soltanto se si reca in Comune a fare un controllo e a
confermare la propria residenza (o eventualmente un cambio di residenza).
L’altro caso è legato all’idoneità alloggiativa necessaria, ad esempio, nei casi di
ricongiungimento famigliare o per la richiesta del permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo: se la metratura di un appartamento è tale che vi possono
abitare 4 persone, ma di fatto ce ne sono il doppio, la strategia può essere quella di
dichiarare assenti le persone in più. Di fatto 4 persone perdono la residenza, pur abitando
in quella casa. Gli operatori ipotizzano anche l’esistenza di categorie di persone più
“sacrificabili” di altre: le donne, gli ultimi arrivati, ecc. Giusto per ricordare la portata di
queste conseguenze, ricordiamo ai non addetti ai lavori che perdere la residenza
significa, ad esempio, perdere l’assistenza sanitaria.
!
“Uno viene cancellato per tanti motivi… certe volte si chiede alla persona se tutte le
persone che risultano a noi abitano in quell’indirizzo. In questo caso possiamo rendere
irreperibile e cancellare le persone perché in quel momento sono all’estero, non son
presenti….ad esempio un utente viene a fare un cambio di residenza io operatore chiedo
se in quella stessa casa c’è un’altra persona che a me risulta dall’anagrafica e l’utente
mi dice che è andata via, cioè dichiara, sottoscrivendolo, che la persona non risiede più
all’indirizzo, quindi viene reso irreperibile e poi, fatti gli accertamenti, cancellato ….
Quindi chi subentra dice: no, non ci abita nessuno, ho fatto un nuovo contratto di
affitto, questi stranieri non ci sono” … I problemi maggiori sono con quelli che vanno e
vengono, vanno e vengono, e le persone che magari nelle informazioni dicono: no, non
abita più qua, e viene reso irreperibile. Quando a volte mi son sentita dire: ma io c’ero,
sono andato via ma son ritornato, ma io risiedo lì; ma qualcuno l’ha detto che lei non
risiede più lì, non ce lo siamo inventato noi, è difficile anche questo” (focus group n. 6)
Il rischio è quello di venire cancellato quando vengono a fare i controlli i messi
comunali, chiedono chi è residente e se viene detto: questa persona non c'è più o è
andata via, inizia il procedimento di cancellazione … noi gli diciamo: se andate nel
vostro paese, quando tornate in Italia venite a controllare se va tutto bene. Perché?
Perché mentre quello lì è ad es. a curare la mamma malata al suo paese, quell’altro sta
prendendo residenza e non ha la fotocopia del documento, ne avrebbe bisogno e allora
ci dice dice: non ci abita più qui. E parte questo famoso procedimento di cancellazione…
Oppure la cosa degli alloggi. L'alloggio è per 8 persone? Ne vogliono mettere altre e
allora cosa fanno? Cancelliamo due o tre e così siamo a posto” (focus group n. 7)
“C’è un vincolo sui metri quadrati della casa e questo crea una marea di irreperibili…
sono resi irreperibili perché sono tutti residenti lì nella stessa casa (in tanti), di fatto ci
sono, sono lì, tutti a posto, solo che quando fanno tutti i moduli per fare il rilascio della
carta di soggiorno, gli dicono: sì, hai tutti i documenti, però non possiamo dartela
perché in casa siete in 7 e invece dovete essere al massimo in 4”. Cosa possono fare?
Dichiarano che 3 non ci stanno. Ecco che 3 diventano irreperibili.
Quali sono le persone più facilmente…? I minori?
No, i minori non li cancellano quasi mai, perché i minori vanno a scuola, quindi non
possono… le donne per tutto il mondo musulmano sono sempre quelle più sacrificabili…
Sennò forse hanno accordi loro, tipo l’ultimo arrivato…” (focus group n. 10)
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Il primo focus group inter-istituzionale è stato dedicato proprio a risolvere la
problematica del rinnovo di dimora abituale per carenza di informazioni. Nello specifico è
stata indagata la possibilità di creare un flusso di dati tra Questura di Genova e Comune
di Genova, in modo che quest’ultimo potesse avere informazioni sui permessi di
soggiorno rinnovato e/o sui permessi di soggiorno diniegati e notificati, poiché questo
agevolerebbe il lavoro del Comune di accertamento della presenza dei migranti sul
territorio. Questo passaggio non è praticabile per problemi di natura tecnica ed
organizzativa (la Questura di Genova al momento non ha possibilità di effettuare
un’estrazione dei dati con i requisiti richiesti dal Comune, né può inviare liste di dati
estratti uno ad uno perché non ha le risorse umane per far fronte ad un impegno di
questo tipo). Si è quindi proposto di inserire nella ricevuta rilasciata dalla Questura di
Genova un’annotazione che ricorda alle persone, una volta rinnovato il permesso di
soggiorno, di procedere all’aggiornamento dei dati all’anagrafe del Comune di residenza
per non perdere la continuità anagrafica.
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Altri problemi legati alla residenza
Gli operatori segnalano altre situazioni in cui rintracciare una persona sul territorio non è
agevole. Prendiamo in considerazione, ad esempio, la situazione delle assistenti famigliari
fisse (co-residenti con l’assistito): in caso di decesso della persona accudita, l’assistente
familiare può andare a vivere da un’altra parte, dimenticandosi o non avendo
consapevolezza di dover comunicare al Comune il cambio di residenza. Se quella persona
ha in atto una procedura di irreperibilità, non riceverà la lettera del Comune, né verrà
contattata dal messo comunale e quindi, con molte probabilità, verrà cancellata
dall’anagrafe senza nemmeno rendersene conto. Peraltro, va da sé che, se una persona
ha cambiato il posto in cui abita senza comunicare il cambio di residenza,
l’Amministrazione Comunale non ha strumenti per poterlo rintracciare sul territorio.
Diverso ancora il caso delle assistenti famigliari prive di regolare posizione contrattuale:
in questi casi la persona può avere un permesso di soggiorno valido, ma non può
registrare la propria residenza perché il datore di lavoro è contrario. Particolarmente
interessante a tal proposito la seconda citazione qui riportata:
!
“per gli stranieri, nel momento in cui vanno a lavorare da un anziano e questo
anziano muore, è ovvio che rimangono al vecchio indirizzo ed eventualmente
prendono la nuova residenza nell’altro lavoro quando lo trovano, il rischio è che
siano cancellati per irreperibilità perché se non lavorano più nel casa del vecchietto
e non lavorano più” (focus group n. 2)
“Poi c'è tutto il problema delle persone che in realtà hanno una residenza ma non la
possono dichiarare, perché lavorano presso, ma non possono dirlo, perché gli
dicono: no non puoi prendere la residenza qua! … Il datore di lavoro non vuole,
quindi magari la situazione più semplice è che sono irreperibili ma non riescono a
fornire un indirizzo, in realtà un indirizzo ce l’avrebbero benissimo ma non possono
dichiararlo… Lì perché è il datore di lavoro che non vuole la residenza, oppure sono
totalmente in nero e quindi giocoforza…. Se non posso dire dove sto, c'è tutto il
problema che vengono a dirti un posto in cui però in realtà non sono, poi cambiano
le cose, viene fuori, quindi sono irreperibili.. tutto un aggravio” (focus group n. 10)
!!
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Si verificano anche casi inversi, in cui il soggetto debole non è l’assistente famigliare ma
il proprietario dell’alloggio, che si trova in casa una persona come residente anche una
volta che è venuto meno il rapporto di lavoro:
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“A volte i padroni di casa non sanno che le badanti devono cambiare la residenza…
credono che l’abbiano già cambiata…a volte non è il padrone di casa, ma sono i
figli, non sanno che le badanti hanno preso la residenza presso la abitazione
dell'anziana da accudire. Noi abbiamo avuto persone disperate perché non possono
più mandare via la badante che ha preso la residenza presso la persona anziana,
anche se deceduta, non possono mandarle via....non controllando, perché a volte
l’anziana non ci arriva più, e i figli non controllavano… adesso ci stanno più attenti,
ma i primi tempi i figli non sapevano nemmeno perché effettivamente se non ci
lavori nelle cose, non le sai… quando muore la vecchietta, certi vanno via, certi
invece si impossessano e il proprietario di casa non può fare niente.. se non tramite
tribunale” (focus group n. 3)
Altro problema piuttosto frequente è la residenza dell’intero nucleo famigliare, nel senso
che alcuni stranieri pensano che l’iscrizione in anagrafe dei genitori implichi
automaticamente l’iscrizione anche dei figli, mentre non è così. Il risultato è che i membri
del nucleo famigliare risultano residenti in posti diversi, oppure alcuni membri non sono
stati registrati in anagrafe.
!
“Allora porto mio figlio all’asilo, all’asilo mi dicono: il bambino non risulta. Risposta:
ah, e dove deve risultare? In anagrafe. Ah, anche il bambino? Perché molti aprivi il
programma e i bambini non ci sono, ma quante volte capitava e loro cadono dal
pero: ah, anche i bambini? Ma io pensavo che essendo scritto io, cioè, andava bene
così” (focus group n. 10)
“Sant’Olcese fa la domanda un cittadino ecuadoriano… poi magari nello stato di
famiglia trovo due minori che non sono compresi perché sono rimasti a Sant'Olcese
come residenza” (5)
!
“Tanti che prendono la residenza loro e non pensano di doverla dare anche ai figli,
pensano che sia automatico” (focus group n. 7)
Un’altra criticità segnalata è quella dei bambini che non hanno i requisiti per essere
iscritti in anagrafe, ma risultano nello stato civile. Le situazioni complesse possono essere
sostanzialmente le seguenti:
- il bambino (extracomunitario) nato a Genova da genitori privi di titolo di soggiorno,
viene registrato con un certificato di nascita nello stato civile, ma non risulta
nell’anagrafe perché non ha i requisiti per poter essere iscritto come residente;
- il bambino (comunitario) può trovarsi nella stessa situazione di non essere iscritto
all’anagrafe e quindi di non avere la residenza, perché i genitori non hanno i requisiti
richiesti dalla legislazione per poter prendere la residenza (disponibilità finanziaria,
assicurazione sanitaria).
In particolare si stanno verificando diverse problematiche con la Romania, perché il
consolato di questo paese non rilascia la documentazione necessaria per poter procedere
all’iscrizione anagrafica (nello specifico ci sono dei problemi sul rilascio del passaporto).
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“sono bambini che nascono da genitori irregolari perché non hanno il permesso di
soggiorno o la residenza e questi bambini che nascono qui non li puoi iscrivere, li
devi tenere “appesi” dico io … la distinzione è tra l’iscrizione per nascita e
l’iscrizione anagrafica, perché se il bambino nasce a Genova viene registrato un
certificato di nascita, ma non è la stessa cosa dell’iscrizione anagrafica, non ha la
residenza” (focus group n. 2)
“gli utenti comunitari non vanno in Questura, li gestiamo noi e noi ne vediamo tanti
di questi casi, di bambini comunitari, nati a Genova che sono senza residenza
perché i genitori non riescono ad iscriversi in anagrafe, perché il cittadino
comunitario non ha bisogno del permesso di soggiorno ma ha bisogno di una serie
di requisiti per iscriversi in anagrafe per avere la residenza… non passa giorno
senza che ci contatti un’assistente sociale perché il Comune sta cercando di
prendersi in carico queste situazioni, solo che gli assistenti sociali ci dovrebbero fare
una dichiarazione che il Comune li mantiene sia dal punto di vista economico che
dell’assistenza sanitaria e non è facile che ci facciano questa dichiarazione, è l’unico
escamotage per dare la residenza ai genitori e anche ai bambini, perché questi non
hanno lavoro, non hanno risorse economiche, reddito e poi ogni tanto arriva la
pratica di qualche bambino che è stato affidato direttamente dal tribunale dei
minori ai servizi sociali e allora lì non ci sono problemi, la residenza la diamo presso
via di Francia e riusciamo a sanarla questa situazione” (focus group n. 2)
!
“Ci sono tanti i bambini rumeni nati a Genova e senza residenza, senza documenti
rilasciati dalle autorità rumene perché la Romania non rilascia i documenti,
dovrebbero andare i genitori in Romania per farsi fare i documenti ma non hanno i
soldi per pagarsi il viaggio, per cui abbiamo dovuto trovare una soluzione per
identificarli perché sono nati qui, allora la strategia è stata quella di scrivere al
Tribunale dei minori dicendo che questi bambini nati sul territorio italiano sono privi
di documenti rilasciati dal loro paese. Il passaporto però non glielo fa la Romania,
credo che sia l’unico paese che fa tutti questi problemi… è il loro consolato che
sbaglia, perché con gli altri consolati non ci sono questi problemi… Non hanno
passaporto, né carta di identità, niente. Al massimo se i genitori riescono andare in
Romania devono andare al loro Consolato in Italia e farsi rilasciare il titolo di
viaggio per il bambino che dura un mese e te lo fanno una volta sola, è un foglio A4
con la foto e i dati anagrafici del paese, con questo foglio puoi andare in Romania e
fare i documenti; questo quelli che hanno un lavoro, hanno un reddito per
mantenere i figli noi facciamo in modo e maniera di dargli la residenza, i poveretti
che non hanno niente non riescono a fare nemmeno questo” (focus group n. 2)
Infine c’è il caso delle persone “senza fissa dimora”. La normativa anagrafica si basa sul
principio della dimora abituale, che non può trovare applicazione per le persone che non
hanno un’abitazione stabile; dal momento però che l’iscrizione anagrafica assolve
all’interesse pubblico di registrare tutta la popolazione stabilmente presente sul territorio
e che è garantita come diritto a tutti i cittadini regolarmente presenti, il legislatore ha
normato le modalità per registrare le persone senza fissa dimora. Per coloro che sono in
carico ai servizi socio-sanitari territoriali è prevista l’iscrizione anagrafica fittizia
provvisoria presso la sede della Direzione Politiche Sociali (via di Francia); mentre per le
persone che non sono in carico ai servizi socio-sanitari è previsto l’indirizzo presso una
via inesistente appositamente inventata (“via casa comunale”). Questi interventi, nati per
dare contezza delle persone che vivono per strada salvaguardandone i diritti, stanno
mostrando alcune derive patologiche, ossia il tentativo da parte di persone che hanno
problemi con la giustizia, con i creditori o altri interessi, di far credere di non avere una
!!
!55
dimora abituale per ottenere l’iscrizione anagrafica in una via inesistente ed essere quindi
difficilmente rintracciabili.
Ultimamente sono aumentate le persone straniere, regolarmente soggiornanti, che
chiedono la residenza nella lista dei senza fissa dimora, senza averne i requisiti richiesti,
ma vivendo obiettivamente una situazione di grave disagio sociale: spesso si tratta di
persone effettivamente senza un casa, oppure ricoverati in situazioni di fortuna, ospiti in
casa di amici, di connazionali, ecc. (si pensi ad esempio al fenomeno delle stanze in
affitto). La richiesta dell’autorizzazione del proprietario dell’alloggio per poter essere
registrati come residenti, nata per contrastare fenomeni di abusivismo e sfruttamento,
crea delle difficoltà nel caso di queste persone indigenti, spingendole a chiedere
l’iscrizione nei senza fissa dimora. Inoltre, secondo quanto spiega questo operatore, la
persona per richiede questo tipo di iscrizione deve dimostrare di essere passato dai
servizi sociali e di non poter essere stato preso in carico: non sempre è semplice spiegare
questa procedura ai diretti interessati.
!
!
!
“adesso è uscita quella cosa della Casa Comunale che serviva per poter contare i
barboni che non vogliono essere assistiti….in realtà queste persone non si
presentano …però il posto di questi senza fissa dimora è preso da persone che
effettivamente non hanno una casa, non hanno la possibilità di mantenersi, che i
servizi sociali li rifiutano perché non riescono a mantenere tutti i casi, e che
vogliono una residenza nei senza fissa dimora per avere almeno una carta di
identità e certificare di essere in un luogo… non sono quelli che vanno in Via di
Francia perché loro hanno l'assistenza dei servizi sociali, questi no, vengono da noi
e li mettiamo in un elenco di persone senza fissa dimora, mandiamo un elenco di
queste persone per il Ministero dell'Interno gli rilasci una carta e poi queste persone
posso fare quello che vogliono, però è un discorso un po' rischioso perché c'è gente
che sfugge alle tasse, ti raccontano quello che vogliono … ci sono imprenditori falliti
che si iscrivono alla casa comunale… vengono anche tanti stranieri a chiedere la
residenza nei senza fissa dimora, senza che ne abbiano i requisiti … cioè hanno il
passaporto e il permesso di soggiorno, hanno documenti in regola ma non hanno
un'abitazione o meglio hanno un'abitazione presso amici che li ospitano, ma con la
nuova normativa sulla dichiarazione del proprietario, adesso ci sono tutta una serie
di questioni di quadratura all'interno dell'abitazione, quindi c'è una nuova realtà che
si sta creando e secondo me andrebbe un po' studiata meglio questa situazione,
perché spiegare a queste persone che non rientrano nella casistica di questi senza
fissa dimora, ma anche loro hanno poi alla fine una situazione equivalente, perché
hanno perso il lavoro e non sanno dove dormire e vengono in effetti ospitati da
altri, è difficile riuscire a far capire a loro che devono appoggiarsi a qualcuno che
testimoni che sono senza fissa dimora.
Hanno bisogno di qualcuno che lo testimoni?
Certo, o una struttura o la dimostrazione che i servizi sociali hanno respinto la
domanda di assistenza. Ad esempio i servizi sociali dicono: si, si sono passati da
noi, ma se non mi metti qualcosa per iscritto? Poi a chi viene rilasciato il permesso
di soggiorno tra i requisiti c'è che uno deve dichiarare di avere un domicilio e un
indirizzo, nel momento in cui dichiara di essere senza fissa dimora, se io lo
comunico alla Questura non so quanto sia coerente questa cosa? Cioè noi li
avvisiamo, ma è un aspetto legale non da poco e riuscire a spiegarlo ad un
extracomunitario che non vuole capire perchè si sente già danneggiato da noi, è
veramente difficoltoso” (focus group n. 9)
!!
!56
Riconoscimento del nucleo famigliare e certificazioni necessarie
L’altro grande tema, fatto oggetto anche del secondo focus inter-istituzionale, è legato ai
certificati di stato civile (nascita e matrimonio in particolare). Un cittadino straniero
residente in Italia, che ricongiunge il proprio nucleo famigliare, deve presentare le
certificazioni che attestano la relazione di parentela con i figli (certificati di nascita) e il
rapporto di coniugio che attesti la relazione di matrimonio. Questi certificati, poiché sono
stati emessi all’estero da autorità straniere, per poter essere utilizzati in Italia richiedono
la legalizzazione o l’apostille, a seconda che il paese rientri o meno in alcune convenzioni
internazionali (convenzione dell’Aja, convenzione di Londra, convenzione di Bruxelles). In
poche parole è necessario che il documento venga esibito al Comune di residenza in
originale, tradotto e legalizzato (o apostillato): il problema nasce dal fatto che molti
cittadini non hanno portato con sé questa documentazione quando sono immigrati in
Italia, oppure hanno depositato la copia originale del certificato presso altre istituzioni
(sino al 2007 ad esempio la copia originale veniva trattenuta dalla Prefettura o dalla
Questura quando era ancora quest’ultima che si occupava dei ricongiungimenti
famigliari).
!
“Sono intervenute delle modifiche in base al decreto legislativo n. 5 del 2007 la
procedura è quello che vi ho spiegato ora, ossia il rapporto di parentela viene
accertato dalla rappresentanza diplomatica consolare all’atto della richiesta. Prima
di questa disposizione di legge (prima del 2007) spettava invece alla Prefettura
acquisire, con la domanda per il ricongiungimento famigliare, anche la
documentazione attestante il rapporto di parentela. Sino al 2007 quindi noi
abbiamo i certificati di matrimonio e di nascita, anche se però a dire il vero in molti
casi noi li riconsegnavamo agli interessati che ne facevano richiesta, spesso infatti
noi abbiamo il fascicolo con le copie conformi. Ancora adesso gli stranieri talvolta
vengono a chiedere la certificazione, adesso più raramente di prima, ma
succede” (Prefettura - 1° Focus group iter-istituzionale)
“Gli stranieri dicono che i certificati originali non li hanno perché li hanno trattenuti
!
in Questura o in Prefettura? Se è una cosa vecchia può essere perché le procedure
una volta erano diverse, sino a tot anni fa queste procedure le facevamo noi e
trattenevamo gli originali, poi è passato alla Prefettura, prima la procedura era
diversa e li presentavano anche a loro questi certificati, poi è uscita l'ultima
procedura e i documenti non si devono prendere in originale” (Questura - 3° Focus
group iter-istituzionale)
Negli ultimi anni la procedura per il ricongiungimento famigliare è cambiata, è passata
dalla Questura alla Prefettura e il controllo sui rapporti di parentela non viene più svolto
dall’istituzione in Italia, ma dal Consolato Italiano nel paese di origine del cittadino
straniero: è questa autorità che verifica la sussistenza del rapporto di parentela e di
coniugio. Una volta che il legame famigliare è stato attestato, l’Ambasciata italiana
rilascia un visto di ingresso e la Prefettura italiana non ha più necessità di effettuare un
controllo sui legami di parentela, né di chiedere certificati di nascita o di matrimonio se
non in casi particolari (ad esempio certificato di divorzio per attestare che un vincolo
matrimoniale non è più valido). I certificati di matrimonio e di nascita in copia originale
potrebbero quindi essere rimasti depositati presso i Consolati italiani nei vari paesi esteri,
se il cittadino straniero non ne ha una copia aggiuntiva da mostrare anche all’ente locale,
è costretto a tornare in patria per procurarsi tale documentazione. Per alcuni cittadini
!!
!57
questo comporta affrontare una spesa onerosa, dal momento che oltre al costo del
viaggio in patria, c’è il costo dei stessi certificati (che possono arrivare a 300 euro
ciascuno).
!
“si arrabbiano perché non hanno i soldi per tornare al paese di provenienza” (focus
group n. 2)
“queste traduzioni hanno un costo, lo sento dire dagli stranieri, minimo 300€ sono,
a certificato di nascita o di matrimonio, quindi ogni volta che noi chiediamo un
estratto di nascita per aggiungere la paternità, questi ci pensano bene, perché già
hanno problemi economici quindi ci pensano bene” (focus group n. 4)
“Chiediamo per esempio i certificati di nascita o di matrimonio in lingua originale,
tradotti e legalizzati dall'ambasciata italiana del loro paese di provenienza. Se li
portano questi noi li possiamo registrare, e quindi poi ti troverai lo stato di famiglia
col grado di parentela giusto. Però questi certificati te li portano magari dopo 4 o 5
anni, perché hanno un costo, devono ritornare nel paese d'origine a meno che loro
non abbiano qualcheduno, parente che si occupi di questo” (focus group n. 7)
!
Nel momento in cui il cittadino straniero non è in grado di produrre al Comune questa
documentazione, non sarà possibile registrare come tali i suoi famigliari, pertanto un
individuo che ha ricongiunto il nucleo famigliare composto da moglie e figli, di fatto al
Comune risulterà come un gruppo di persone che convivono nella stessa abitazione come
se non avessero legami famigliari. La prima conseguenza pratica è che il soggetto non
può accedere alle prestazioni sociali di sostegno come gli assegni per il nucleo famigliare.
!
“Poi noi a volte abbiamo difficoltà quando vengono madre e figlio a iscriversi, del
figlio se non c'è l'estratto di nascita non possiamo mettere maternità e paternità,
quindi come risulta: una mamma con il proprio figlio come convivente e non come
figlio” (focus group n. 4)
“la legge adesso è diversa, una volta scrivevano loro, adesso se non porti il
certificato risulti convivente….la cosa assurda è che lo fanno anche a chi viene con il
ricongiungimento famigliare , tradotto e legalizzato dall’ambasciata italiana
all’estero, è assurdo…. se non portano questo documento all’atto dell’iscrizione, si
inserisce come come convivente, quando vai a vedere anagraficamente se la si si
situazione è a posto, se sono riconosciuti tutti i figli, magari ne scopri uno che è
convivente” (focus group n. 8)
!
Per gli operatori comunali la difficoltà è quella di spiegare e far capire al cittadino
straniero l’obbligo di fornire ad un nuovo ente della documentazione che hanno già fatto
pervenire ad altre autorità italiane. La percezione errata dall’esterno è che tutte le
istituzioni siano collegate tra loro, mentre non è così; amministrazioni differenti hanno
necessità diverse, tali da dover richiedere al soggetto la medesima documentazione.
Tuttavia se ci poniamo dal punto di vista del cittadino, peraltro del cittadino straniero
meno avvezzo al nostro sistema burocratico, è facile capire come possano sorgere delle
incomprensioni.
!
“è abbastanza ostico da fargli capire: che per iscriverli, per renderli “familiari” cioè
madre, padre, figlio… noi dobbiamo avere dei documenti certi… Niente può essere
detto a voce: dev’essere tutto accertabile. Io trovo molto difficile spiegare questa
situazione. Sembra che siamo noi che vogliamo delle cose fuori dal mondo… la
!!
!58
Questura ha accettato loro, ha accettato di farli entrare, gli ha dato il permesso di
soggiorno, e noi vogliamo ulteriormente questo certificato” (focus group n. 6)
“ avendo lasciato (il certificato) originale in Questura, in Comune non c’è niente e lì
possono nascere dei problemi perché non ci vogliono credere … gli sembra
incomprensibile, dicono: ma come se la Questura me l’ha preso, voi non lo sapete?
no perché non si comunicano, questa cosa è bruttissima” (focus group n. 8)
!
“Il controllo lo ha fatto l’Ambasciata che avrà richiesto una documentazione
legalizzata apostillata ecc. dove è stato verificato che sono moglie e figli; arrivano
in Italia e noi gli chiediamo gli stessi documenti che loro hanno portato già… è una
cosa schizofrenica… senza contare che lo stato civile gli richiede gli stessi documenti
di nuovo e siamo tutti obbligati da una normativa; comincio a capire perché quando
arrivano da noi sono mezzi schizzati, gli chiediamo lo stesso documento e lo devono
presentare altre volte, se non lo hanno devo richiederlo al paese di origine, è solo
una considerazione mia, al di là del fatto che per legge dobbiamo fare così
“(funzionario comunale - 3° Focus group iter-istituzionale)
Considerato che la produzione di questi certificati, per quanto normata dalla legislazione
vigente e quindi necessaria e legittima per l’amministrazione, è un onere gravoso per il
cittadino, si comprende quindi che possano amareggiarsi di fronte alla richiesta
dell’operatore comunale o che cerchino soluzioni alternative:
!
“loro hanno in mano un certificato che non è valido e vogliono con quello
regolarizzarzi o non hanno la legalizzazione del nostro consolato o hanno il foglio di
famiglia che per noi non va bene o hanno altri tipi di certificato che vorrebbero che
prendessimo per buoni dicendo che li hanno in Prefettura o in Questura“ (operatore
comunale - 3° Focus group iter-istituzionale
Il secondo focus group inter-istituzionale è stato molto utile per chiarire che le copie
originali dei certificati di nascita e di matrimonio non vengono più trattenute da Questura
e Prefettura e spesso non vengono nemmeno richieste. Gli stessi operatori comunali
erano convinti del contrario ed invitavano i cittadini stranieri a recarsi presso Questura e
Prefettura per recuperare la certificazione in originale; si era creato una sorta di “falso
mito” essendo a conoscenza solo di quanto riportato dal pubblico e non avendo un
quadro d’insieme più ampio sui processi burocratici. Un momento di confronto tra
operatori ha consentito di fare chiarezza ed evitare per il futuro inutili “andirivieni” dei
cittadini. In alcuni casi può avere senso recarsi in Prefettura per il rilascio del certificato
di nascita in originale, se là era stato depositato prima del 2007, se però tale
documentazione è già stata ritirata dal titolare, la Prefettura ne ha solo una copia
conforme ed è in difficoltà se deve produrre copie di copie conformi.
Anche presupponendo che taluni certificati in originale potrebbero essere depositati
presso le varie autorità consolari italiane nei paesi di provenienza (questione che peraltro
andrebbe approfondita), l’Amministrazione Comunale necessita di informazioni differenti
rispetto a quelle attestate dal Consolato o dall’Ambasciata: questi ultimi verificano lo
stato di coniugio, mentre al Comune servono anche data e luogo delle nozze, allo stesso
modo il certificato di nascita serve per verificare sia il legame di maternità che quello di
paternità.
La soluzione non può che essere quella di informare i cittadini stranieri prima possibile,
anche attraverso tutta la rete di associazioni dei migranti ed organizzazioni del terzo
!!
!59
settore, in modo che arrivino in Italia provvisti della documentazione che gli verrà
richiesta nei vari percorsi burocratici.
Sottolineiamo un ultimo elemento in merito: il certificato di nascita è sempre valido
perché i dati in esso contenuti non possono cambiare, mentre il certificato di matrimonio
ha una validità di 6 mesi da quando è stato tradotto.
!
!
Trascrizione degli atti di stato civile (art. 19)
Un secondo aspetto è legato alla possibilità di trascrizione degli atti di nascita e di
matrimonio riconosciuta con l’art 19 dell’attuale ordinamento di stato civile: è consentita
una riproduzione degli atti dello stato civile formati all’estero, ma tali riproduzioni si
configurano come semplici trascrizioni, senza avere valore di certificato. Non hanno
alcuna rilevanza per l'ordinamento italiano e costituiscono soltanto uno strumento utile
per gli stranieri, che possono avere una copia integrale degli atti di cui sono
intestatari ,senza dover ricorrere agli ufficiali del loro Paese di appartenenza. Detto
altrimenti non entrano nel merito della veridicità dell’atto, non attestano che un vincolo
matrimoniale è valido e questo comporta conseguenze importanti, ad esempio, sui regimi
successorii. Tale impostazione è stata oggetto di critiche anzitutto da parte del Consiglio
Nazionale del Notariato, riprese successivamente in alcune pronunce della giurisprudenza
di merito: per gli approfondimenti in materia si veda lo Studio n. 577-2011/C del
Consiglio Nazionale del Notariato22.
!
!
“Un cittadino straniero trascrive l'atto, che però non gli serve a niente, gli serve
solo in caso in cui lo perde, noi gli diamo la copia integrale con scritto: non ha
valore certificativo; quindi un notaio non ne fa niente! Allora, a cosa serve? Serve a
dire: se lo perdo, ho la fotocopia. Però è difficile fargli capire, al cittadino, che se lo
porta dal notaio non hai questa… in termini di conseguenze pratiche è che uno
straniero fa la trascrizione del matrimonio, i coniugi sono tutti e due in Italia,
comprano una casa, al che gli scatta l'idea: ma no, io ho portato l'estratto del
matrimonio; e tu le dici: si, è vero, però non posso farle la certificazione, le posso
fare solo la copia integrale con scritto che non ha valore certificativo. Non ha senso.
Quindi quel povero cristo dice: no, io ho speso soldi, dall’Albania…. Il classico
estratto di matrimonio che va portato al notaio, perché questi vendono e comprano
…non è possibile! Ora questa cosa non è che si possa capire tanto bene… quindi
questi poveri cristi come facciamo a spiegarglielo? Mezz’ora di combattimento allo
sportello perché non è semplice.. vengono e ti dicono: Io l'ho portato il certificato,
ho speso anche dei soldi”… hanno ragione. E quando tu gli dici che al notaio non va
bene.… Questo articolo 19 non serve a niente, complica la vita a questi cristi e noi
diventiamo matti” (focus group n. 4)
A differenza degli atti di stato civile dei cittadini italiani in cui è possibile inserire tutte le
annotazioni e quindi i cambiamenti possibili, gli atti dei cittadini stranieri possono essere
unicamente trascritti senza inserire annotazioni di alcuni tipo, in quanto estranei
all’ordinamento dello Stato italiano, se non quelle relative alla convenzione patrimoniale,
cioè se i coniugi sono in regime si separazione o comunione dei beni. Questa modifica è
stata introdotta grazie ad una sentenza del Consiglio di Stato che ha recepito una parte
22
Disponibile al sito http://www.notariato.it
!!
!60
delle critiche emerse in materia, stante le complicazioni che gli stranieri incontravano
nell’acquisto di un’immobile non potendo certificare il regime giuridico del matrimonio.
Senza entrare nei dettagli tecnici, ciò che qua vale la pena sottolineare è la difficoltà da
parte degli operatori di spiegare tutto ciò agli utenti stranieri, vuoi per i problemi di
comprensione linguistica, vuoi per la complessità tecnica della materia:
!
!
“Noi sconsigliamo di farlo perché è un inghippo in più soprattutto quando diventano
cittadini italiani, intanto non gli fornisce dei vantaggi, non ha tanto senso, quando
diventano cittadini italiani devono produrre un atto di nascita che noi trascriviamo,
è certificabile e dove si possono inserire tutte le annotazioni. Non gli serve a molto
la trascrizione, a volte hanno la mania… si complicano la vita perché poi hanno
intestati due atti di nascita e quindi è tutto un paciugo… Anche per il riconoscimento
di un figlio, l’atto di nascita trascritto con l’art 19 non serve a niente, è un’anomalia
dell’ordinamento dello stato civile, non si sa bene perchè lo hanno messo
Ma secondo voi perchè è stato introdotto questo art 19?
Per annotarci sopra il regime di separazione o meno dei beni. Siccome prima non lo
potevano annotare i notai hanno fatto molta pressione ed è stato fatto questo in
deroga…. Si, può servire nel momento in cui vado a comprare una casa o un auto e
devo dimostrare che sono in regime di separazione dei beni. Nascita è inutile,
matrimonio può servire per quello e probabilmente hanno cambiato la normativa
per questi motivi” (intervista operatori di stato civile)
Diverso è il caso in cui la persona straniera acquisisce la cittadinanza italiana: in quel
caso è utile e opportuno far trascrivere gli atti di stato civile, dove potranno a quel punto
essere apposte tutte le annotazioni necessarie.
Dal punto di vista dell’utente (ancor più se straniero) la difficoltà è quella di capire che vi
è una complessità burocratica, dettata dalla normativa, a cui i vari ufficiali di stato civile
devono attenersi, il rischio invece è quello di percepire l’agire dell’operatore comunale
come discrezionale.
!
!
Autocertificazione? no grazie
Il timore che vive lo straniero nei confronti della macchina burocratica italiana, l’ansia di
avere tutta la documentazione che può essere richiesta, la paura di sbagliare sono
elementi ricorrenti di cui gli stessi operatori comunali sono ben consapevoli. Vivono una
sorta di sudditanza nei confronti della pubblica amministrazione, ben comprensibile del
resto se si pensa a quanto la vita del cittadino straniero dipenda dalla presenza o meno
di documenti. Perdere un permesso di soggiorno significa non avere più titolo per
rimanere in un paese, fallire un progetto migratorio o cadere nell’irregolarità con tutto
quello che ne consegue. Nei focus group, ma anche nell’indagine survey condotta tramite
questionari agli utenti, questo senso di deferenza è emerso con forza (sarà approfondito
nei prossimi paragrafi).
L’autocertificazione è un esempio pratico in cui quest’accondiscendenza si unisce al
timore di sbagliare. Il titolo provocatorio di questo paragrafo vuole sottolineare questo
aspetto che potremmo definire di diritto negato o attenuato. I cittadini hanno diritto di
ricorrere all’autocertificazione nei casi previsti dalla normativa in materia di
documentazione amministrativa (D.R.P. 445/2000 e seguenti), in particolare la possibilità
di dichiarare sotto la propria responsabilità circostanze attestate in atti pubblici è estesa
!!
!61
ai cittadini stranieri con una serie di provvedimenti quali la legge 35/2012 e la circolare
n. 3 del 17 aprile 2012 del Ministero della Pubblica amministrazione e semplificazione e
del Ministero dell’Interno23.
Nei fatti raramente i cittadini stranieri usufruiscono di questo diritto, preferiscono pagare
18 euro per l’emissione di un certificato del Comune piuttosto che ricorrere
all’autocertificazione, soprattutto per il timore di sbagliare, visto che la dichiarazione
avviene sotto la propria responsabilità civile e penale e sono previste sanzioni in caso di
dichiarazioni mendaci. Si aggiunga poi la difficoltà concreta di redarre uno scritto, data da
una conoscenza insufficiente della lingua italiana:
“per la mia esperienza di solito gli stranieri l'autocertificazione non fanno mai anche
se potrebbero farla, forse perché non capiscono del tutto, così almeno c’ho il bollo e
va bene così… forse è il timore…” (focus group n. 7)
“Ne passano di tutte perché piuttosto che fare l'autocertificazione pagherebbe
anche il bollo, che in realtà adesso noi non ne facciamo per gli enti pubblici , ma
vogliono che ci sia il timbro… vogliono essere sicuri che vada bene… ci mettiamo un
quarto d’ora a convincerli che non gli dobbiamo dare quello che non ne hanno
bisogno, è quella la lotta più dura, perché si sentono più tranquilli, hanno paura di
incorrere in qualcosa” (focus group n. 8)
“l’autocertificazione è un problema per certi italiani, a volte gliela scrivi tu oppure
non te li levi più dallo sportello, per loro (stranieri) a volte è proprio impossibile fare
l’autocertificazione….a volte ci vengono a dire: mi manda la Questura per fare lo
storico della residenza, e io dico: guardi che la Questura o la Prefettura deve
accettare l’autocertificazione; a quel punto lì vanno in paranoia” (focus group n. 9)
!
Rispetto all’esitazione degli utenti in merito all’autocertificazione, il Comune può fare
poco, se non avere piena consapevolezza delle dinamiche sottostanti che spiegano
l’atteggiamento dei cittadini, per cercare di incorraggiarli ad usufruire di un diritto loro
riconosciuto. Quello che occorre monitorare, e qui sembra doveroso richiamare
l ’ a t t e n z i o n e d e l l e t t o r e , è l ’ u n i f o r m i t à d e l l e p r o c e d u r e n e l l e va r i e s e d i
dell’Amministrazione. Nei focus group infatti è emerso, da parte di alcuni operatori, che i
certificati in bollo non possono essere rilasciati se rientrano nei casi in cui possono essere
sostituiti da auto-certificazione. A titolo di esempio riportiamo una citazione tratta da un
focus con gli operatori e uno scambio di battute di un focus group inter-istituzionale in cui
questa tematica è emersa:
!
“vengono da noi, prendono il biglietto, fanno un'ora di coda, quando arrivano allo
sportello spiegando che li ha mandati la Questura o la Prefettura noi iniziamo a
spiegare che i certificati li rilasciamo solo in bollo e che anche se pagano il bollo non
possono essere rilasciati dalla pubblica amministrazione” (focus group n.7)
“loro hanno paura di certificare qualcosa di sbagliato perché magari in 10 anni
hanno cambiato 4 indirizzi di residenza, hanno timore visto che è
un’autocertificazione, di certificare il falso, non è che noi non gli diamo il certificato,
noi non possiamo dare certificati che vadano ad altre pubbliche amministrazioni,
quindi gli possiamo dare un certificato storico di residenza ma gli dobbiamo far
pagare il bollo”
23
Per approfondimenti si veda http://www.integrazionemigranti.gov.it/Attualita/News/Pagine/
circolare-semplificazione-.aspx
!!
!62
!
!
“a volte loro vogliono pagare e non glielo danno lo stesso, perché nel momento in
cui dicono che questo certificato va alla Prefettura non glielo danno, allora vengono
a chiederlo a me che non vedo nemmeno questi dati”
“se lo pagano il bollo non si può dire di no”
“alcuni non glielo danno, è così”
“ma perché?”
“perché comporta lavoro obiettivamente”
“ah…ci vogliono diversi giorni per fare uno storico della residenza perché se uno
vive da più di 10 anni, l’informatizzazione l’abbiamo dal 2009… il problema è che
questi qui si spostano sempre e devono chiedere in tanti comuni e allora costerebbe
tanto (18 euro per ogni comune) e non vogliono pagare, ma chiunque ci chiede un
certificato in bollo noi glielo dobbiamo dare” (funzionario e operatore comunale - 3°
Focus group iter-istituzionale)
Disallineamento dei dati
In base alla circolare n. 18 del 23/07/03 l’ufficio di anagrafe deve provvedere ad iscrivere
il cittadino straniero con i dati (nome, cognome, data e luogo di nascita) desunti dal
passaporto o eventualmente da altri documenti equivalenti rilasciati dalle Autorità
competenti dello Stato di provenienza, tradotti e legalizzati con forme e modalità previste
dalla normativa. Nell’evenienza in cui emergano discordanze tra i dati riportati in tali atti
e quelli contenuti nel permesso di soggiorno, al fine di garantire l’uniformità degli atti che
consentono di individuare lo straniero, è necessario interpellare la Questura che ha
rilasciato il titolo di soggiorno per acquisire i vari chiarimenti ed eventualmente far
rettificare le generalità contenute nel permesso di soggiorno.
L’allineamento dei dati anagrafici è un problema estremamente complesso, che assume
rilevanza nel caso dei cittadini stranieri e che da tempo comporta un'attenta riflessione
da parte degli organismi competenti, nonché segnalazioni al Ministero dell’Interno e
circolari emanate dallo stesso per l’adozione di regole uniche sulla registrazione dei dati.
I problemi sono legati ad esempio al fatto che i nomi e cognomi dei cittadini stranieri
possono essere scritti con alfabeti diversi da quello latino: per questi casi il sistema INASAIA è predisposto per recepire i caratteri diacritici e, laddove non sia possibile
conservare tali segni, il Ministero dell’Interno ha fissato da tempo le regole per la
traslitterazione24, cioè la “traduzione” secondo l’alfabeto fonetico internazionale (circolare
1/2008). Questo è ciò che accade nelle anagrafi dei Comuni italiani, tuttavia in altri enti
le modalità di registrazione non sono identiche, a volte per il semplice fatto che i
database a disposizione non consentono la trascrizione dei segni diacritici e questo può
comportare un primo problema di comunicazione tra le varie banche dati.
!
“noi non possiamo inserire gli accenti, hanno messo da poco solo la linea, perché
poi i dati te li scaricano nei terminali di polizia dove la linea non la vedevano, quindi
diventava un problema. Ora hanno inserito la linea ma gli altri segni no perché non
24
Il nome e il cognome, rilevati comprendendovi i segni diacritici, sono riportati sulla tessera
sanitaria e sul tesserino di codice fiscale insieme agli stessi in forma traslitterata. In tutti i casi in
cui non è possibile impiegare la forma originale del nome, viene utilizzata la forma traslitterata;
l’esposizione nei documenti della forma traslitterata mette in evidenza il collegamento tra la forma
originale dei dati anagrafici e il codice fiscale del cittadino (relazione Agenzia delle Entrate del 23
febbraio 2012).
!!
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!
li prende proprio il programma e i terminali di polizia non li vedrebbero (Questura 2° Focus group iter-istituzionale)
In termini molto pratici questo significa che l’operatore può trovarsi di fronte a diverse
difficoltà, alcune che coinvolgono la relazione con altre istituzioni, altre che riguardano i
settori dell’Amministrazione Comunale. Proviamo a tracciare una casistica dei principali
problemi in termini di allineamento dei dati, senza pretese di esaustività.
Una prima difficoltà sta nell’inserimento materiale dei dati: occorre una certa attenzione
e regole univoche seguite scrupolosamente da tutte le amministrazioni comunali quando
si riporta nome e cognome di un soggetto, altrimenti anche la ricerca di un nominativo
può risultare complessa. Il tema è meno banale di quello che sembra, basta un cognome
scritto con una lettera diversa in due documenti diversi, oppure omettere un secondo
nome, ed è come se si registrassero due individui differenti:
!
“hanno più nomi e cognomi, la maggioranza delle volti non li trovi….devi scriverlo
bene perché poi non riesci a trovarlo, quindi il problema è inserirlo…ad esempio ti
trovi il padre che si iscritto due anni fa come Götte e il figlio registrato come Goethe
e non sai chi è a quel punto, ti agganci con la ö, ci metti la umlaut con correzione
dell’articolo, insomma è tutta una difficoltà e non è banale perché cambi identità ad
una persona” (focus group n. 1)
“quando scriviamo un cognome in anagrafe con questi caratteri, se noi lo cerchiamo
scritto in un modo rischiamo di non trovarlo, abbiamo anche delle difficoltà nei
programmi, che non sono in grado di leggere questi caratteri… abbiamo l’obbligo di
farlo, ci atteniamo, però ci sono delle difficoltà e noi rischiamo di scriverlo in modo
corretto ma poi il programma non è in grado di riconoscerlo” (focus group n. 6)
“magari sul passaporto hanno Pedro Josè Gomez e qua in anagrafe sono solo Pedro
Gomez e quindi sono due persone completamente diverse” (focus group n. 2)
!
Altra difficoltà è data dall’individuazione del nome e del cognome del soggetto da
registrare in anagrafe: gli esempi più riportati sono quelli dei filippini e degli egiziani. I
primi presentano oltre a nome e cognome il “middle name” che inizialmente veniva
considerato come un secondo cognome, poi come secondo nome e successivamente, in
base alla circolare ministeriale, non è stato più inserito. Situazione simile per gli egiziani
il cui nominativo è composto da una successione di quattro elementi inizialmente
interpretati in un modo (“l’ultimo era il cognome e tutto il resto era il nome”) e poi in un
altro (“il primo era il cognome e tutto il resto era il nome”). In arabo, a differenza delle
lingue latine, non vi è una distinzione tra nomi comuni e nomi propri; nome e cognome
possono essere scelti per il loro significato in arabo; pertanto a chiarire la struttura del
nome arabo e la corretta lettura del nome egiziano sono intervenute varie comunicazioni,
prima del Consolato e poi del Ministero dell’Interno. Ogni cambiamento però implica una
modifica del codice fiscale del cittadino e, come conseguenza, una variazione di tutti i
documenti che ad esso si legano.
!
“agli egiziani è cambiato almeno 4-5 volte negli anni, è veramente complicato
perché quando uno cambia Comune, dipende come lo hanno registrato… se hanno
avuto una storia anagrafica in un altro comune fai veramente fatica a capirci
qualcosa; se viene un egiziano da Roma, ha un cognome con i dati diversi, a volte li
prendiamo con i dati che aveva a Roma ma poi noi dobbiamo convertirlo com'è
!!
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nell'ultima circolare, quindi fai un cambio però cambia anche il codice fiscale di
questa persona perché ogni volta che viene variato il nome o il cognome è
automatico” (focus group n. 9)
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“però ci sono dei casi in cui facciamo dichiarare che siccome ha già una storia, è
iscritto qui e…, non gli stravolgiamo le generalità; dipende” (focus group n. 10)
La stessa concezione del nome cambia e può portare ad incomprensioni tra utenti ed
operatori; ad esempio per i rumeni il cognome si chiama “nome di famiglia”, se gli si
chiede il cognome tendono a fraintendere indicando il proprio nome.
In alcuni paesi (come l’Est Europeo) le donne cambiano cognome quando si sposano,
acquisendo quello del marito e cambiando il passaporto, per cui quando si iscrivono in
anagrafe i dati di riferimento sono quelli del passaporto che riporta il cognome da
coniugata, mentre sull’atto di nascita vi è il cognome originario: il risultato è che la
stessa persona risulta registrata in modo diverso tra anagrafe e stato civile della stessa
amministrazione, questo perché i documenti di riferimento in caso di disallineamento dei
dati sono differenti, per l’anagrafe il riferimento è il passaporto, per lo stato civile l’atto di
nascita.
Problematiche simili si hanno anche sul cognome acquisito dai figli e anche in questo
caso l’ufficiale di stato civile deve verificare quali regole vigono nei vari Stati: ad esempio
per i cittadini dello Sri Lanka se sono di etnia Tamil tanto i figli quanto la moglie prendono
come cognome il nome di battesimo del padre, se sono Sikh invece prendono il cognome
del padre.
Le problematiche di disallineamento emergono soprattutto quando un individuo diventa
cittadino italiano e fa trascrivere gli atti di stato civile. I casi sono piuttosto frequenti e le
conseguenze sono rilevanti: in caso di discordanza fa fede l’atto di nascita, questo
significa per l’utente dover cambiare il passaporto e i documenti che ad esso si legano.
!
!
“in quali casi voi come Comune avete delle discordanze nei dati?
Con la cittadinanza: decreto del Ministero dell’interno del presidente della
Repubblica, atto di nascita, anagrafe, permesso di soggiorno, passaporto, sono
cinque cose e posso essere tutte diverse… questa è la situazione estrema, ma
disallineamento tra nascita e passaporto capita in un caso su tre… ci sono casi
molto frequenti in cui il Ministero ti manda il decreto con allegato il suo atto di
nascita e c’è la situazione anagrafica che è uguale al permesso di soggiorno e al
passaporto, ma la nascita e il passaporto e quindi l’anagrafe non sono quasi mai
uguali” (operatore comunale - 3° focus group inter-istituzionale)
Nei casi di incertezza il riferimento principe per dirimere ogni dubbio è il Consolato, a
meno che non sia stata emanata una circolare ministeriale; tuttavia si tratta di una
materia in divenire, che prende forma man mano che si presentano dei casi,
comportando aggiustamenti successivi.
Le prime discordanze sono quelle tra passaporto e permesso di soggiorno e possono
riguardare il nome e il cognome o la città di nascita.
La verifica della concordanza tra dati del passaporto e del permesso di soggiorno riguarda
la Questura: al cittadino straniero viene sempre chiesto di controllare la correttezza dei
dati, ma raramente le persone si rendono conto di quanto sia importante questo
passaggio, soprattutto in merito alla città di nascita. Vi sono permessi di soggiorno in cui
!!
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non viene indicato il luogo di nascita (ad esempio Fier) ma piuttosto lo Stato (Albania):
sembra un problema innocuo, per la Questura stessa non è un dato saliente, però
comporta dei problemi successivamente, perché la motorizzazione non accetta questo
tipo di discordanza e il cittadino straniero non può fare la patente sinché persiste questo
tipo di discordanza. L’unica soluzione in questi casi è rifare il permesso di soggiorno.
Va detto che sulla città di nascita la Questura ha un minimo margine di manovra entro 30
giorni dall’emissione del permesso. La Questura può indicare la presenza di un errore ed
allegare al permesso di soggiorno una “dichiarazione sostitutiva”, in cui si annota che è
stato indicato come luogo di nascita Albania anziché Fier; per la Questura comporta un
carico di lavoro oneroso (anche perché è una procedura in carico ad un ispettore), ma
può essere un escamotage per allineare i dati del permesso di soggiorno con il
passaporto. Passato questo termine temporale massimo di 30 giorni il permesso di
soggiorno non può essere modificato, se non rifacendolo ex novo.
Nel caso di un disallineamento relativo a nome e cognome la situazione è più complessa
ed è inevitabile cambiare il permesso di soggiorno (procedura di “esodo per variazione
anagrafica”), in base ad una dichiarazione consolare che attesti l’identità del cittadino,
indicando i motivi per cui i dati anagrafici sono cambiati.
!
“quando mi arriva, io, nel vecchio permesso di soggiorno io ho un nominativo, mi
arriva con il passaporto nuovo, dove e faccio l’ultimo esempio: nei vari nomi ha una
“B” con il punto e nel passaporto nuovo c’è scritto “Benjamin” è chiaro che per me
è da dichiarazione consolare perché sennò non cambio nulla. Non rimetto più la B e
non scrivo Benjamin se il consolato non mi dice esattamente come si chiama
(Questura - 4° focus group interistituzionale)
“è il primo passaporto, il problema è che lo possono cambiare e lo cambiano
spesso, quello che succede a loro è che magari nel frattempo lui ha aggiunto una
lettera rispetto alla prima volta che è entrato in Italia, poi dipende da come
traducono, dal cirillico e è un delirio, inoltre dal cirillico al francese, dal cirillico
all’inglese è in altro modo (Questura - 3° focus group interistituzionale)
!
Da parte sua il Comune, quando si trova un passaporto scritto ad esempio in cirillico, lo
fa tradurre in Tribunale in modo da individuare con correttezza i dati (soprattutto quelli
relativi alla città di nascita che comportano maggiori problemi). È la procedura più veloce
per risolvere il problema del cittadino, ma il traduttore del Tribunale potrebbe tradurre in
modo differente rispetto al traduttore del Consolato, introducendo un nuovo problema di
disallineamento dei dati. In sede di focus group Questura di Genova e Comune di Genova
hanno riflettuto a lungo su come poter collaborare tra di loro per poter affrontare tale
tematica, il Comune per legge deve allineare i dati dei cittadini, pertanto l’ultimo focus
inter-istituzionale si è concluso con la prospettiva di trovare una strategia di
collaborazione tra i due enti, eventualmente anche sollevando un quesito al Ministero
dell’Interno in merito, visto che questa problematica riguarda tutti i Comuni italiani.
!
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2.2. Amministrazione pubblica e cittadino: una relazione da gestire
!
Sentirsi sperduti
Nei paragrafi precedenti abbiamo analizzato una serie di procedure relative all’utenza di
origine straniera, che si caratterizzano per alcuni nodi critici, e lo abbiamo fatto
sostanzialmente dal punto di vista dell’operatore. Dall’altra parte della “barricata” vi è il
cittadino straniero, con le sue istanze e con la sua dimestichezza con la macchina
burocratica italiana. Nell’indagine survey questo aspetto emergeva tra le righe delle
interviste condotte con i questionari: tendenzialmente chi ha più famigliarità con i moduli
e gli uffici, chi possiede maggiori strumenti per sapersi muovere all’interno delle
organizzazioni del territorio, chi sa a chi rivolgersi ha una percezione diversa del lavoro
svolto dagli operatori. Non si tratta solo di una questione di tempi, cioè non dipende
unicamente dall’anzianità di residenza, né dipende unicamente dalla conoscenza della
lingua italiana, perché in questa relazione intervengono più fattori messi in campo da
ognuna delle due parti. Gli stessi operatori (almeno una parte di essi) ne sono
consapevoli:
!
“anche tra gli stranieri ce ne sono di quelli che non sono noncuranti, che sì, va tutto
bene, va bene lo stesso, e poi ci sono quelli che non sanno le procedure, o perché
sono da poco tempo qui, o perché… la macchina comunale lavora in un modo, la
Questura lavora in un altro, c’è poca informazione” (focus group n. 6)
“da noi non riescono mai a capire, quando compilano mettono i loro dati, c’è da
mettere se il padre c’è, anche se non è insieme, loro devono scriverlo, e lì loro
rimangono, come dire… perché magari soprattutto gli sembra strano di doverlo
scrivere se la persona non è con loro e invece se il padre è vivo e esistente che ha
riconosciuto il bambino ovviamente devono scriverlo, cioè la lingua la capiscono
però, sono un po’ titubanti, un po’ sperduti” (focus group n. 1)
!
“Ci possono essere dei disguidi non tanto per la lingua quanto per la mentalità
stessa dello straniero, è difficile capire la nostra burocrazia, con pazienza cerchiamo
di spiegare che non è per partito preso che diamo certe risposte, ma che c'è una
regola che non viene applicata da noi operatore, ma che riguarda tutti e dobbiamo
tutti rispettare” (focus group n. 9)
In molte situazioni il cittadino straniero si trova come spaesato di fronte alle richieste
dell’impiegato pubblico, non è solo un problema linguistico, perché anche dove c’è piena
comprensione della lingua non capisce il motivo per cui certi dati gli vengono
richiesti ,oppure confonde tra loro documenti amministrativi che hanno funzioni diverse.
Peraltro
è comprensibile che un cittadino straniero da poco arrivato in Italia, sia
sprovveduto rispetto all’apparato amministrativo ed alla sua organizzazione: passaporto,
visto di ingresso, permesso di soggiorno, carta di identità, codice fiscale, tessera
sanitaria, …difficile orientarsi nella burocrazia.
Non è inusuale pertanto che un cittadino straniero confonda tra loro più documenti: si
pensa ad esempio che il codice fiscale indichi la residenza in un Comune oppure che il
permesso di soggiorno sostituisca la carta di identità o, ancor peggio l’inverso, cioè che la
carta di identità in corso di validità conferisca allo straniero un titolo di permanenza sul
territorio, anche quando il permesso di soggiorno è scaduto.
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“se uno perde l'iscrizione, cioè viene cancellato, la carta di identità è sempre in
mano ed è sempre valida, non è che si ritira dicendo che non è più valida, anche se
non è più iscritto quella è sempre valida (focus group n.4)
!
“loro pensano che il permesso di soggiorno sostituisca un documento di
identità” (focus group n. 3)
“tanti pensano che se hai il codice fiscale hai la residenza a Genova, un po' come il
permesso di soggiorno… Sì perché il permesso di soggiorno loro, per loro è un
documento. Quando gli dici che non è un documento loro ti dicono: “ma io sono qui
in Italia. Sì, ho capito, per te è un documento ma noi dobbiamo avere o la carta
d’identità oppure il passaporto (focus group n. 5)
La macchina burocratica viene percepita come un “corpus unico”, anche costituito da
diverse istituzioni che vengono percepite come collegate tra loro, per cui le persone
credono che i documenti e le informazioni passino da un ufficio all’altro, tra Comune e
Questura o Prefettura, tra diversi Comuni italiani, tra diversi uffici della stessa
amministrazione (anagrafe e stato civile). Faticano a capire perché lo stesso documento
deve essere presentato in uffici o istituzioni diverse e possono mal interpretare questa
richiesta come una vessazione dell’amministrazione pubblica.
!
“Loro portando (i documenti) giù in anagrafe, si fanno le loro idee...ti dicono: “Ma
io i documenti l'ho portati, perché qui adesso non me lo devi dare?” Ma lo fai
apposta? (focus group n. 4)
Poi a volte cittadini stranieri vengono e dicono: ma sono stato a Milano, non vedi
Milano?. No, purtroppo… Credono che possiamo attingere ad informazioni anche di
altri comuni o addirittura dall’estero” (focus group n. 3)
!
“far capire che a noi necessitano certi dati per la prima iscrizione… mi dicono: eh,
sono andato già in Questura, in Questura mi ha accettato tutto, perché voi non
dovete accettarlo, cioè, questa sempre, questa incongruenza, che sembriamo noi,
Comune che non vogliamo assolutamente… io a volte dico: è una cosa, noi abbiamo
delle altre regole… sembra quasi che siamo noi allo sportello che abbiamo noi le
nostre direttive personali quando invece non è così”(6)
Da queste parole trapela anche un senso di sfiducia nei confronti delle istituzioni, non
molto dissimile da quello dei cittadini italiani. Sono di inizio anno le parole del “rapporto
Italia 2015” che così scrive: la burocrazia arriva dappertutto, influisce su tutto, tocca e
regola ogni livello di attività sociale soprattutto nel mondo contemporaneo; e su di essa
si scarica la tensione e l’astio di coloro che di volta in volta se ne sentono vittime.
Semmai ciò che differenzia cittadini italiani e stranieri è il modo di reagire nei confronti
della burocrazia e quindi degli impiegati dell’Amministrazione pubblica. Gli italiani sono
più attenti a rivendicare i loro diritti, anche con forza, anche rovesciando su chi hanno
davanti una frustrazione che è ben più ampia e coinvolge l’intero sistema delle istituzioni.
Gli operatori di front office diventano il parafulmine di tutto un apparato amministrativo
che ancora oggi appare come ostico, vetusto e inefficiente.
!
“escono tutti i giorni, direi, escono con parolacce, sbattimenti di porta, insulti.
È vero, come ci ha detto qualcuno, che gli italiani sono più… come dire…maleducati
dell’utenza straniera? Si (in molti confermano). Hanno la padronanza della lingua e
la usano” (focus group n. 5)
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“In questi pochi anni che ci sono, che sono nemmeno due anni, ho avuto più
problemi con italiani” (focus group n. 6)
“Ma infatti sono molto peggio gli italiani!” (focus group n. 7)
!
Eppure molta strada è stata fatta in questi anni, a partire dalla direttiva sulle Carte dei
Servizi del 1994, per recuperare il rapporto Stato/cittadini, per porre la persona al centro
dei servizi, non più come suddito di un’amministrazione autoritaria, tesa a preservare se
stessa e le sue regole, ma cittadino consapevole dei propri diritti e doveri, che si rivolge
all’amministrazione pubblica per trovare risposta alle proprie necessità.
Quello che gli operatori raccontano degli italiani allo sportello riflette proprio questo
passaggio, ancora incompiuto ma in essere: da un lato i cittadini sempre più consci dei
propri diritti e attenti a valutare l’operato del pubblico, dall’altro un’organizzazione che
pur avendo fatto molti passi in avanti, deve ancora lavorare su questo cambiamento.
Cambiamento che non significa (solo) introdurre nuovi strumenti di comunicazione o
modificare il linguaggio burocratico per renderlo più comprensibile, ma attiene al modo
con cui l’amministrazione opera e percepisce il proprio ruolo.
!
!
Cara e vecchia sudditanza
Gli operatori esprimono spesso un giudizio positivo sul modo di porsi degli stranieri nei
confronti dell’impiegato pubblico: generalmente sono descritti come più educati, gentili,
rispettosi. Vengono considerati mediamente più garbati degli italiani, perché non
“pretendono”, questa è una nota che riecheggia in tutti i focus. L’utente italiano è
descritto come polemico, cafone, arrogante e in questa difficoltà di relazione gioca un
ruolo lo stereotipo del dipendente pubblico fannullone, diffuso nell’opinione pubblica.
Rispetto all’utenza italiana il cittadino straniero è in una posizione di forte debolezza,
soprattutto se ha meno dimestichezza con la lingua e con la complessità della burocrazia
italiana ed ha bisogno di ottenere un documento (per poter accedere al mercato del
lavoro, al sistema sanitario, ecc.).
!
“è più facile che abbiamo una mattinata di polemica con gli italiani”
“gli stranieri hanno più paura e poi hanno bisogno rispetto agli italiani”
“gli stranieri hanno bisogno e si pongono già diversamente” (FG n. 2)
“Secondo me invece… è che l'italiano lo pretende. Lo straniero mi sembra che abbia
un po’ più di… Umiltà?… Sa che non può fare altro” (focus group n. 3)
“Oggi è venuto uno, mi dice: mi fa le fotocopie?”….Dico, tanto per cominciare, se lei
me lo chiede con un po’ più di educazione, forse, forse… allora lui dice, eeehhhh
che l’Italia va male perché c'è la burocrazia… sì, dico, va male perché… Ma sono
sempre gli italiani! Sono solo gli italiani, perché se tu dici a uno straniero che c’è da
pagare 18 euro, non fa una grinza” (focus group n. 3)
“problemi con gli stranieri ne abbiamo pochi... bisogna avere tanta pazienza perché
a volte si presentano dei personaggi.... non tanto stranieri, perché capiscono poco
la lingua, hanno bisogno di noi e allora cercano di venirci incontro come noi
facciamo con loro, a volte invece gli italiani sono tanto cafoni, per cui abbiamo un
bel lavoro da fare, quando finiamo col pubblico siamo distrutti” (focus group n.9)
!!
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“Ieri uno (italiano) m’ha detto: “Non sono mica un marocchino!” Io dico: “un
marocchino ha più rispetto, e se gli chiedo una cosa, mi dà o mi dice quello che gli
chiedo” (focus group n. 3)
“vivono nel terrore che gli succeda di tutto, adesso stanno chiedendo indietro i
soldi degli assegni famigliari che avevano dato a gente che magari non aveva mai
registrato il certificato di nascita, incorrono in una serie di problemi loro malgrado
perché non capiscono e nessuno gli spiega le cose” (focus group n. 8)
!
“a me viene in mente un signore straniero che era la prima volta che faceva l’ISEE
– ucraino –come a tutti chiedo un documento d’identità, quindi con carta d’identità,
prendo il documento e ne faccio la copia. Appena ho fatto la copia che la metto
nella cartellina mi ha detto: “non è che adesso mi fa del male?.. Sì, mi ha chiesto
se gli avrei fatto del male. Perché già evidentemente fare la copia del documento
d’identità per lui poteva già essere un pericolo” (focus group n. 5)
C’è quasi un senso di deferenza che viene apprezzato, ma che è molto rischioso però,
perché ricorda l’idea (questa si vetusta) dell’amministrazione sovrana, refrattaria a
fornire documenti e dati, in cui il cittadino è nella posizione di un suddito. Furono gli anni
Novanta a segnare un punto di svolta in questo modo di concepire il ruolo
dell’amministrazione pubblica ed effettivamente nei decenni a venire è cresciuta la
consapevolezza tra le due parti, con il cittadino che è più consapevole di essere
destinatario dell’attività pubblica e con l’amministrazione che ha fatto notevoli sforzi per
rinnovarsi. Tuttavia, come in ogni grande organizzazione, le spinte alla conservazione non
sono esenti.
Questo processo di cambiamento in atto permea l’intera organizzazione, impiegati
comunali compresi, che oscillano tra due polarità: da un lato dare centralità al cittadino e
nei confronti dei cittadini stranieri in particolare, riconoscerne la titolarità dei diritti,
dall’altro ripristinare un rapporto di potere asimmetrico tra operatore ed utente.
È sin troppo facile cadere nella trappola della subordinazione con i cittadini stranieri che
vivono una condizione di debolezza, sia linguistica perché hanno minore dimestichezza
con la lingua italiana, sia psicologica perché necessitano dei documenti a cui è legata
tanta parte del loro agire quotidiano. Il rischio è quello di confondere la deferenza con il
rispetto, il rischio è di non comprendere che questo rispetto deriva da una posizione di
debolezza, il rischio è di apprezzare la deferenza perché riconosce potere.
I cittadini stranieri, proprio perché utenti deboli, andrebbero invece maggiormente
tutelati da un buon agire amministrativo.
Sono interessantissime alcune riflessioni espresse dagli operatori nei focus group, che
riflettono questa consapevolezza del diritto come dimensione cruciale per ridare centralità
al cittadino. La stessa iscrizione anagrafica non va percepita solo come un dovere, ma
come un diritto di cui il cittadino straniero dev’essere consapevole per poterlo esercitare.
!
“Secondo me la cosa fondamentale è rendere conscio il cittadino che al momento
dell'iscrizione è diventato cittadino genovese, con tutti i diritti …lo straniero deve
venire cosciente di quello che fa. Sapere che in quel momento deve fare quello,
essere conscio di quello e non purtroppo mettere una pezza, fare il domicilio perché
glielo dico io, deve saperlo per il suo interesse. Quindi noi dobbiamo dare la
possibilità allo straniero di rendersi conto, di sapere a ogni momento della sua vita
come è messo in anagrafe, se può stare tranquillo come è giusto che sia… a me
suona strano, se io fossi un italiano all’estero, se ti trattano diversamente, ci
!!
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rimarrei male, direi io sono uguale a loro… Il cittadino deve avere i mezzi per
sapere come lui si trova in questo momento” (focus group n. 3)
“queste scenette qui da me sono capitate, succederà un po’ ovunque, forse solo per
il fatto che sono stranieri e che magari poi non comprendono veramente e non
vanno a fondo di come funzionano queste cose, gli danno delle informazioni
sbagliate…io ho portato l’esempio perché trovo che non sia giusto, per il fatto che
sono stranieri e quindi non hanno modo di comprendere, vengono trattati
diversamente, un italiano è un po’ difficile che gli vai a dire no …lo straniero, molte
volte, col fatto che non comprendono, gli raccontano un po’ quello che
vogliono” (focus group n. 1)
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Ma a sua volta emerge un certo fastidio quando i cittadini stranieri pretendono di vedere
riconosciuti i loro diritti, quando escono da questa posizione di deferenza e di
subalternità, per comportarsi come cittadini a pieno titolo, che possono accedere al
welfare, che utilizzano gli asili nido, che si rivolgono ai distretti sociali, ecc.
!
“addirittura ti tirano fuori delle leggi che tu non sai neanche che esistono, perché
c’è la legge che dice che io posso fare questo…” (focus group n. 1)
“questa irreperibilità non serve a niente al cittadino perché il cittadino può andare
allo sportello, e se lui insiste, tu gli devi fare il documento” (focus group n. 10)
“lo straniero, già, la prima cosa, non tutti, perché non tutti, però, la maggior parte:
distretto, subito. Vanno subito al distretto, assistente sociale e l’assistente sociale
fa una relazione, per uno straniero è più facile” (focus group n. 5)
“sono proprio più informati sui diritti… sono proprio a conoscenza delle cose che gli
servono” (focus group n. 9)
“sino a qualche anno fa, il fatto di essere straniero e di sapere di avere dei diritti in
più. Questo li faceva forti. Come dire: io so benissimo di essere straniero e di avere
determinati diritti, sono tutelato. Quindi avevano quest’arroganza, stavo dicendo
maleducazione nel senso di: tanto io entro, tanto io… e questo atteggiamento dava
noia… ripeto, forse più anni fa, anche adesso c’è, c’è sempre, però c’è stato un
periodo che secondo me era molto più forte, cioè c’era un’agevolazione molto più
forte per lo straniero. In pratica cosa è cambiato?
Io ho ricevuto telefonate del tipo: sono in lista di attesa, non sono italiana, io sono
straniera, ho diritto. No signora, forse non ha capito, cioè diritto cosa? io sono
straniera, io ho diritto di entrare. Questo perché gliel’hanno fatto credere, non è
neanche colpa loro, è perché gliel’hanno fatto credere… Si, questa strafottenza che
tu mi devi dare” (focus group n. 5)
!
“Sinceramente a me girano, mia figlia iscrive all’asilo i bambini e deve aspettare…
adesso ha perso il lavoro, è stata licenziata, è a casa, ma intanto non le prendono i
bambini all’asilo… perché ci sono tantissimi stranieri che pur non lavorando hanno i
bambini all'asilo, che poi magari lavorano in nero” (focus group n. 5)
È come se l’inserimento sociale dei migranti dovesse sempre venire all’insegna di
un’integrazione subalterna: costituiscono una presenza strutturale della società
contenendo il calo demografico della popolazione, si inseriscono in alcune mansioni
lavorative senza i quali alcuni settori verrebbero meno, compensano alcune carenze del
welfare state quando si pongono come terza via tra l’assistenza famigliare e quella del
sistema socio-sanitario, contribuiscono agli introiti dello Stato con le tasse, ma diventano
scomodi nel momento in cui si pongono come cittadini titolari di pieni diritti e accedono a
!!
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quanto gli viene riconosciuto dalle leggi (l’accesso agli asili nido, alle case popolari, ecc.).
Già nell’antica Grecia si distingueva tra gli ateniesi, cittadini a pieno titolo, e i meteci,
persone prive della cittadinanza la cui presenza era ammessa in quanto utili alla società.
Nella storia si possono ritrovare un po’ ovunque esempi di disuguaglianza sociale di
questo tipo, nelle stesse società occidentali odierne è possibile distinguere tra cittadini di
serie A e cittadini di serie B che, pur vivendo nello stesso territorio e contribuendo allo
sviluppo della società, hanno meno diritti degli altri. La negazione della piena
appartenenza non è qualcosa che viene determinato per legge (anzi le nostre norme
riconoscono pari accesso ai diritti civili e sociali di tutti gli stranieri regolarmente
presenti), ma continua a pervadere il sentire comune e ha ripreso vigore in questi anni di
crisi economica. Sulla condizione dello straniero e sul rapporto di vicinanza/lontananza
con la società ospitante sono stati scritti fiumi di saggi da Simmel (1908) in poi, le forme
di esclusione sociale sono diffuse ancora oggi nel sentire comune a partire da quella
dicotomia “noi/loro”, che soggiace alla stragrande maggioranza dei discorsi sugli
immigrati.
!
!
Da sudditi a cittadini, passando per il linguaggio
Come garantire che i diritti riconosciuti agli stranieri lo siano nella forma e anche nella
sostanza? Il linguaggio è la prima porta di accesso per fruire dei propri diritti, ma non è
soltanto una questione di apprendimento delle lingue, sotto analisi è la chiarezza del
linguaggio che si configura come un vero e proprio diritto di cittadinanza. In questo senso
il fenomeno migratorio agisce come una lente di ingrandimento, che evidenzia i limiti
della politiche e sprona a percorrere percorsi di miglioramento. La riflessione sul
linguaggio burocratico che è stata portata avanti dal progetto “A.A.A. - Offresi” è nata per
rispondere ai bisogni di una nuova categoria di utenti, ma di fatto va incontro ad
un’esigenza di comprensione che riguarda tutti. Sul tema è stato scritto molto, vi sono
numerose dissertazioni sulla semplificazione del linguaggio burocratico, sulla necessità di
adottare una comunicazione chiara, più vicina al linguaggio comunemente utilizzato dalle
persone, perché questo va ad impattare sulla reale comprensione dei messaggi.
Per gli stessi operatori comunali uno degli scogli maggiori che impedisce l’accessibilità
degli uffici sono le competenze linguistiche: gli stranieri faticano a comprendere quello
che gli viene chiesto dall’operatore, non riescono a spiegarsi con chiarezza quando
parlano con gli operatori ed incontrano notevoli difficoltà nella comprensione e nella
compilazione dei moduli. È un problema ampiamente diffuso (vedasi a tal proposito una
serie di riflessioni sul sito dell’ANUSCA - Associazione Nazionale Ufficiali di Stato Civile e
Anagrafe), soprattutto nei comuni ad alta presenza immigrata, che ha conseguenze
anche in termini di dilatamento dei tempi di espletamento della pratiche e dei tempi di
attesa per tutti gli utenti.
Parlando di cittadini stranieri possiamo individuare diversi livelli della questione
comunicativa:
-
!
conoscenza della lingua italiana (da parte dei cittadini immigrati)
codici comunicativi differenti (e quindi bisogno di competenze interculturali)
accuratezza e completezza delle informazioni (da parte degli operatori pubblici)
chiarezza del linguaggio burocratico (per tutti, italiani e non)
!!
!72
Un primo elemento è la completezza e la chiarezza della comunicazione: informazioni
ampie, chiare, corrette facilitano sia la relazione operatore/utente sia l’espletamento
delle pratiche. Nelle procedure più complicate (come il cambio di residenza) le difficoltà
linguistiche hanno un peso maggiore e un’informazione mal compresa vuol dire dover
tornare più volte nello stesso ufficio.
!
“non è che dopo che li hai mandati indietro con i moduli ti tornano che hanno tutto
compilato, no, tornano coi moduli vuoti e alla fine alla decima volta che te le vedi
davanti…” (focus group n. 7)
“questi poveri cristi fanno avanti e indietro e tornano senza aver capito
niente” (focus group n. 7)
“coi cambi d’abitazione ci vogliono tanti di quei documenti che ci metti un quarto
d’ora solo a spiegarglieli e poi non capiscono niente, non sanno scrivere italiano,
non prendono appunti, devi ricominciare da capo 20 volte” (focus group n. 5)
!
“il problema è che non lo spieghi solo allo straniero, sono anche italiani che
nonostante glielo spieghi all'ultimo ti viene l'istinto di dire «ma a scuola c'è andato
e allora legga» … è allucinante, gli spieghi e rispieghi e ti vengono a chiedere cosa
devono scrivere” (focus group n. 10)
Sembra una riflessione banale, ma nella pratica non è così semplice (e le citazioni sopra
riportate lo dimostrano bene) perché presuppone saper valutare l’efficacia della propria
comunicazione ponendosi dal punto di vista dell’utente, cioè partendo dalla
consapevolezza che un messaggio è chiaro non se viene espresso con chiarezza ma se
viene compreso dall’interlocutore (la chiarezza si misura all’arrivo).
!
“Spieghi alla persona davanti a te cosa deve fare per fare domanda e dove deve
andare, quella persona gira, dopo uno o due giorni ritorna a chiederti e lì ti dici o
non ha capito o non mi sono spiegato bene… negli anni alcune cose che dai per
scontato, in realtà non lo sono….cioè tu parli e sei convinto perché sono anni che
dici quella cosa, l'hai semplificata, l'hai ridotta all'essenziale e quindi tu sei convinto
che la comunicazione sia assolutamente chiara, invece spostato nel tempo o nello
spazio ti rendi conto che la persona ha capito il contrario.
Ad esempio quanto tu spieghi che deve iscriversi nel centro per l'impiego dove è
residente, io questo termine adesso non lo uso più perché la gente pensa "io sono
di Genova e quindi vengo qui", invece dipende dal quartiere dove abiti, non puoi
usare il termine residenza senza pensare che non dia fraintendimenti... quindi devi
essere esatto, non preciso, esatto” (focus group n. 4)
!
Nei focus group è stato reso esplicito che uno degli obiettivi del progetto era quello di
fornire agli operatori degli strumenti utili per poter “dialogare” meglio con l’utenza. La
modulistica dell’amministrazione o la modulistica di derivazione ministeriale contiene
spesso termini tecnici o parole poco diffuse nella comunicazione orale (rapporto di
coniugio, nubendo, ecc.).
La lontananza tra il linguaggio burocratico e quello comunemente utilizzato dai cittadini
ha un impatto sull’effettiva comprensione dei messaggi e, di conseguenza, sull’efficacia
dei servizi. Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha emanato una serie di direttive per
semplificare il linguaggio della Pubblica Amministrazione, in modo che sia più vicino alle
modalità comunicative dei propri utenti. Gli stessi operatori comunali riconoscono la
!!
!73
presenza di un linguaggio burocratico ostico a tanti italiani e non italiani, e convengono
sulla necessità di una semplificazione dei moduli. Redarre i testi amministrativi in
maniera differente fa parte di un cambiamento culturale: per molto tempo si è
giustificata la scarsa comprensione del linguaggio burocratico, considerandolo come un
linguaggio tecnico, tuttavia una cosa è il linguaggio tecnico che si rivolte soltanto ad un
gruppo di addetti ai lavori (come può essere il linguaggio scientifico), altra cosa è il
linguaggio che ha come destinatario la generalità dei cittadini. Oggi le sollecitazioni per
questo mutamento di prospettiva sono numerose e non riguardano solo il livello centrale
ma tutta la Pubblica Amministrazione, a partire dagli Enti Locali chiamati ad adattare la
propria comunicazione ad un pubblico di cittadino sempre più eterogeneo (anche per
l’ingresso degli stranieri in Italia). La maggior parte delle analisi condotte hanno
riguardato testi normativi e atti amministrativi25, ma queste indicazioni sulla “buona
comunicazione” hanno ancora più senso sulla modulistica che arriva in mano ai cittadini.
!
“come esperienza la modulistica è orribile anche per gli italiani, è di difficile
comprensione non solo per gli stranieri, a volte mi fermo a pensare che cosa gli
stiamo chiedendo, quindi per loro a volte è proprio irraggiungibile“ (focus group n.8)
“ti chiedono spesso: qua cosa vuol dire” (focus group n. 4)
“a volte le domande sono messe in un modo che già sono poco comprensibili per
noi, poi la comprensione è una delle cose più importanti… non tanto le parole, ma il
modo, la costruzione della frase, messa in una maniera che t’inganna, non riesci a
capire” (focus group n.1)
“la differenza tra certificato di Stato Civile e certificato di Anagrafe, per uno che è
profano non riesci, neanche in italiano riesce a capire questa differenza, invece è tutto
dato per scontato, tant'è che abbiamo chiesto un incontro per vedere se si possono
fare delle modifiche a queste cose per facilitare l'utente.. e parliamo di italiani, eh…
Perché è complicato, siamo il paese delle complicazioni (focus group n. 7)
!
“per esempio per le nascite, quando vengono a fare la denuncia di nascita gliela
leggo io, è inutile fargliela leggere tanto non sanno… soprattutto quel modulo lì
dello 06 ti chiedono di continuo, penso che sia impostato in una maniera… non è
possibile che tutti non capiscano, è proprio impostato male” (focus group n. 1)
Soffermandoci invece sulla comunicazione orale e schematizzando al massimo possiamo
individuare due piani di difficoltà: l’operatore non capisce quello che gli dice/quello che gli
chiede il cittadino straniero, ma soprattutto il cittadino straniero non capisce quello che
gli spiega l’operatore, soprattutto nel caso delle procedure più complesse:
!
“Facciamo tanta fatica, arrivano e poi non sanno, difficoltà per capire chi sono e
cosa gli serve” (focus group n. 1)
“ci sono quelli che sono da dieci anni ma non comprendono comunque, non lo so,
arrivano comunque allo sportello con delle difficoltà di comprensione… forse non
riescono per un discorso di lingua” (focus group n. 1)
25
Per approfondire: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Scuola Superiore della Pubblica
Amministrazione: “La semplificazione del linguaggio amministrativo”
!!
!74
“Il nostro problema è capire le persone allo sportello, capire la richiesta, cioè capire
quello che vuole il cittadino a prescindere dal fatto che sia straniero o italiano,
magari con il primo dobbiamo perderci un po’ più di tempo” (focus group n. 2)
“La maggior parte sono in grado di farsi capire… in realtà è vero quello che
dicevano prima le colleghe: generalmente noi riusciamo a capire quello che
vogliono, la difficoltà siccome la materia non è semplice, è fargli capire quando
devono portare i documenti, far capire perché, chi, quando, ma cosa ci deve essere
scritto....devi spiegare tutto questa serie di cose che a volte può essere un po’
complicato” (focus group n. 10)
!
“è più difficile che loro comprendano quello che gli diciamo, anche se dipende dalla
persona, dal livello di istruzione che ha” (focus group n. 9)
Le soluzioni per migliorare il flusso comunicativo possono essere diverse, il che dipende
anzitutto da come gli attori definiscono la situazione. Se la mancata comunicazione è un
problema del cittadino, è lui che dovrà dotarsi degli strumenti per superare le sue
difficoltà, il che significa in prima battuta impegnarsi per apprendere l’italiano e, nel
frattempo, farsi accompagnare agli sportelli pubblici da persone che parlino la lingua e
possano agire da intermediari. In quest’ottica ciò che è posto al centro è
l’amministrazione.
Se la mancata comunicazione è un problema dell’amministrazione pubblica, quest’ultima
dovrà dotarsi di strumenti per raggiungere tutti gli individui che detengono determinati
diritti di cittadinanza, anche al di là che abbiano poca dimestichezza con la lingua
italiana, il che può voler dire impiegare dei mediatori culturali, oppure tradurre la
modulistica, investire sulle competenze linguistiche dei propri operatori di sportello, ecc.
In quest’ottica al centro è il cittadino.
!
“sicuramente non siamo molto organizzati e accoglienti dal mio punto di vista per
gli stranieri, perché almeno un mediatore culturale per ogni ufficio pubbliche
relazioni, almeno uno dovrebbe esserci” (focus group n.8)
“Ci trovavamo bene quando avevamo i mediatori perché effettivamente loro
sapevano, per esempio la mediatrice spagnola sapeva la lingua e parlava con le
persone e riusciva a far capire tutto proprio perché sapeva, sapeva anche come
erano. ..si sentivano un po’ casa” (focus group n. 3)
“Il mediatore culturale dovrebbe capire il tipo di lavoro che noi facciamo, oltre che a
tradurre, per un'iscrizione anagrafica dove devi presentare determinati moduli,
deve compilare una modulistica, cosa avere del proprietario di casa... quindi
dovrebbe conoscere un pochino la tipologia del lavoro che facciamo, per dare la
spiegazione giusta, oltreché a tradurre” (focus group n. 7)
!
Per gli operatori la soluzione auspicata più frequentemente è quella del mediatore
culturale, soprattutto perché supera il problema dell’incomprensione linguistica. Le azioni
mirate, come la mediazione culturale, rappresentano un supporto per facilitare l’accesso
degli stranieri alle misure generali, superando ostacoli e difficoltà connessi all’esperienza
dell’immigrazione; il rischio però è quello di delegare totalmente ai mediatori culturali la
capacità dell’amministrazione di garantire a tutti pari diritti di cittadinanza. Su questo
varrebbe la pena riflettere. Oltre a ciò le risorse economiche a disposizione degli Enti
Locali sono sempre più scarne e, difficilmente, potranno essere impegnate per un’azione
di mediazione nelle varie delegazioni.
!!
!75
Infine, come ha opportunamente suggerito un operatore, il mediatore culturale dovrebbe
avere conoscenze di base sul funzionamento dei servizi demografici, in modo da poter
spiegare agli utenti i concetti meno chiari. Il problema comunicativo non si risolve infatti
con la semplice acquisizione delle competenze linguistiche, perché dietro
l’incomprensione di certi termini talvolta c’è un problema di natura concettuale. Non tutti
comprendono la differenza tra residenza e domicilio, così come alcuni confondono il
concetto di residenza con il semplice abitare in un luogo. La stessa espressione “rinnovo
della dimora abituale” è un’espressione priva di evidenza semantica, la parola “rinnovo”
fa pensare a “dare il bianco in casa per rinnovare la dimora”, anziché ad una conferma
dell’indirizzo di residenza.
!
“Non hanno il concetto. Nel senso per loro è abitare in una casa, vuol dire avere la
residenza. A volte ci dicono: si noi l’abbiamo. E io dico: no, non c’è. E mi dicono:
ma io abito lì. Loro hanno il concetto di essere in un posto e che qualcuno lo sappia!
….Cioè dicono: “Io ci abito, quindi sono residente” (focus group n. 3)
“dal nostro punto di vista giuridico il concetto di domicilio è diverso da quello di
residenza e questo complica parecchio… ci sono concetti difficili da trasmettere
come questa differenza tra residenza e domicilio, anche tra gli italiani… la stessa
definizione non è chiara ” (focus group n. 4)
“proprietario, locatario, affitto, tanti ti dicono: la casa è mia, nel senso che abitano
lì, non nel senso che è di loro proprietà e anche questo non è facile da far
capire” (focus group n. 4)
“In certe etnie non hanno il concetto del matrimonio o convivente. Per loro, se sono
conviventi, sono sposati. “Mio marito”... “Ma allora, se lui è suo marito, lei è
coniugata”.. “No, non sono coniugata”. “Ma allora non è il marito, è il suo
convivente”. “No, è il padre dei miei figli”..(3)
“non capiscono la differenza tra proprietario di casa e titolare del contratto di
affitto, noi spieghiamo che è il proprietario dei muri e loro capiscono chi paga
l'affitto, dicono: la casa è mia, allora dico: è lei che la comprata, i muri sono suoi e
allora dicono: i muri no” (focus group n. 5)
adesso ci vuole il consenso del proprietario e devi fargli capire che il proprietario
non è il “capo casa” come lo chiamano loro, ma è quello che possiede
l'appartamento …e non riescono a capirlo” (focus group n. 6)
“il termine dimora per la registrazione del permesso è una gran cavolata .. Dimora
per me vuol dire dove abito, non vuol dire la registrazione del permesso... Se gli
dico dimora mi guarda e non capisce …. Anche noi italiani dimora lo vediamo più
come un indirizzo… Non è un termine consono per dire che poi è la registrazione del
permesso” (focus group n. 7)
!
La presenza di un mediatore culturale potrebbe supportare gli operatori comunali per
facilitare la comprensione linguistica, rimane aperto il problema della compilazione dei
documenti. La difficoltà maggiore infatti non è tanto quella di comprendere il linguaggio
(se è chiaro e semplice), quanto quella di dover scrivere in italiano.
!
“A volte gli dico, guardi io glielo detto, lei lo scrive, però vedo la difficoltà nel «che»
ad esempio chiedono come si scrive, S… E.. C…H… la Z… devi proprio sillabarglielo…
a volte fai prima a prendere e scriverglielo” (focus group n. 6)
!!
!76
“c’è una buona percentuale di persone che comprendono, però poi non sanno
scrivere l’italiano, confondono le parole” (focus group n. 1)
“La compilazione. Per me lo scoglio è quello, la compilazione… per compilare i
moduli, una fatica immensa… anche sotto dettatura, ad esempio se devono fare
un’autocertificazione, fanno fatica a scrivere, non comprendono” (focus group n. 6)
!
Oltre al mediatore culturale, gli intervistati hanno individuato altri strumenti che si
potrebbero adottare per rendere più efficaci i servizi e garantire diritti universali a tutti, a
partire dalle pratiche messe in atto dagli operatori, da alcuni strumenti esistenti in
passato, da nuove strategie adottabili.
!
strumenti
vantaggi e limiti
modulistica tradotta nelle varie lingue
la traduzione comporta un costo oneroso,
ma consente di superare i problemi di
comprensione linguistica
cartellonistica in lingua
istruzioni in lingua in formato cartaceo
(opuscoli) che spieghino quali procedure e
quali documenti necessitano per le varie
pratiche
secondo alcuni sono inefficaci perché gli
utenti (sia italiani sia stranieri) non leggono,
ma preferiscono il contatto umano con
l’operatore a cui chiedere chiarimenti
istruzioni in lingua in formato digitale (file)
che spieghino quali procedure e quali
documenti necessitano per le varie pratiche
il formato digitale consentirebbe di
aggiornare le istruzioni ogniqualvolta la
normativa cambia e consentirebbe un
contenimento della spesa perché il file
potrebbe essere stampato soltanto agli
utenti che necessitano delle istruzioni
lista di documenti necessari per le varie
pratiche tradotta in diverse lingue
si può pensare sia ad un lista per ogni
procedura, sia a liste per categorie di
procedure in cui di volta in volta spuntare i
documenti necessari
istruzioni e modulistica potrebbe essere
le istruzioni e i moduli in lingua potrebbero
inserite nel sito del Comune, ma andrebbero
essere stampati dagli operatori collegandosi
tradotte nelle varie lingue (attualmente sono
al sito del Comune
solo in italiano)
dizionario delle parole utilizzate tutti i giorni
(residenza, matrimonio, nascita, dimora,
ecc.) nelle lingue più frequenti
rafforzare il servizio di accoglienza, spesso
sottovalutato, in modo che possa fornire
indicazioni su procedure e modulistica e
non solo indirizzare allo sportello giusto
in alcune delegazioni manca la figura
dell’usciere oppure la sua presenza non è
costante
strutturare uno sportello informativo di
primo front-office che fornisca indicazioni
sulle procedure e sui moduli da portare
lo sportello potrebbe consegnare anche
modulistica e istruzioni cartacee (in modo
da limitare le code agli sportelli dove
vengono svolte le procedure)
!!
!!
!77
Peraltro alcuni di questi strumenti negli anni sono stati adottati dall’amministrazione per
venire incontro alle esigenze dei nuovi cittadini:
▪
allo stato civile esistono le certificazioni internazionali plurilingue (ad esempio
certificati di nascita, di morte e di matrimoni in italiano da un lato e in lingua
straniera dall’altro, in modo che l’operatore possa individuare i dati corrispondenti);
▪
anni fa i giovani del servizio civile hanno preparato una serie di istruzioni in lingua
relative ai servizi anagrafici;
▪
alcune delegazioni hanno preparato delle istruzioni in lingua sui documenti che
servono per svolgere determinate pratiche;
▪
nei servizi educativi esistono dei moduli pluri-lingua, da richiedere in base alle
necessità dell’utenza.
Nel ragionare sugli strumenti non va dimenticato che la situazione cambia anche in
relazione al tipo di sportello: i servizi educativi, gli sportelli del cittadino e gli ISEE di
solito hanno un tipo di utenza da più tempo presente in Italia, quindi con minori problemi
di comprensione linguistica, rispetto agli utenti che accedono all’anagrafe o allo stato
civile.
!
“noi A Voltri non abbiamo mai richiesto i mediatori, ma non ci serve neanche
perché nonostante ci siano tanti albanesi, tanti marocchini da noi, però devo dire la
verità che quasi tutti comunque si fanno capire benissimo, capiscono noi benissimo”
(focus group n. 1)
“Sportello del Cittadino: stranieri ne abbiamo ma per quanto riguarda in mio lavoro,
riusciamo a comprenderci abbastanza” (focus group n. 7)
“Io lavoro a Pegli all'Anagrafe, noi non abbiamo problemi … più che altro sono
comunitari che arrivano già preparati o sono seguiti, quindi direi che problemi non
ce ne sono” (focus group n. 7)
“lavoro all'anagrafe Media Val Bisagno e con gli stranieri abbiamo spesso a che fare,
ma devo dire che riusciamo a farci capire noi e anche loro tutto sommato riescono a
farsi capire, forse perché sono persone che da anni sono in Italia, non abbiamo
avuto grosse difficoltà” (focus group n. 9)
!!
Comunicazione interculturale e non solo
L’adozione di strumenti migliorativi, come le istruzioni in lingua, possono superare le
barriere linguistiche, velocizzare l’espletamento delle pratiche, agevolare la relazione tra
operatore ed utente, che però rimane centrale. Così come rimangono fondanti le
competenze comunicative e relazionali degli operatori. Lo spiega bene uno di essi in
questo passaggio:
!
“io mi rendo conto che a sun di fare sportello, l'età media è alta per tutti, a volte
noi anche inconsciamente senza sapere bene all'inizio qual è il problema della
persona, ma facendo con lei un discorso generico, tu dai un chiarimento di
scrematura a quello che ti sta chiedendo una cosa particolare, ma quello fa parte
del nostro lavoro, della pazienza, della professionalità, non c'è in una modulistica o
in un avviso, perché non riuscirebbe ad avere la stessa efficacia“ (focus group n. 9)
!!
!78
I cambiamenti della società hanno messo in evidenza la necessità di competenze
comunicative interculturali nelle amministrazioni pubbliche, ma queste rientrano in una
più ampia capacità delle organizzazioni di sapersi relazionare e saper comunicare con i
cittadini. Come in tutte le professioni, accanto alle competenze tecnico-professionali,
esiste tutto un bagaglio di competenze trasversali che, nel caso degli operatori di
sportello, possono includere: capacità di rapportarsi con gruppi sociali ed utenti differenti,
capacità di ascolto, inclinazione al soddisfacimento dei bisogni, capacità di comunicare in
modo efficace, capacità di negoziazione e di gestione dei conflitti.
Si tratta di competenze presenti nell’amministrazione comunale, come testimoniano varie
espressioni che vale la pena riportare, ma che dovrebbero diventare patrimonio comune
di tutti, espressione di tutta l’organizzazione e non solo di una parte:
!
“secondo me ci vorrebbe tutta una formazione… perché c’è anche proprio un
discorso come entri in un ufficio, dovresti avere una buona accoglienza, al di là di
tutto, dello straniero, dell’italiano, il primo impatto sarebbe proprio una formazione
dettagliata all’accoglienza, si parte da lì proprio …. io addirittura sono anni che dico
che chi lavora allo sportello dovrebbe fare un test psicologico per vedere se è in
grado di lavorare col pubblico invece sbattono certa gente allo sportello … chi sta
allo sportello deve avere un certo atteggiamento” (focus group n. 1)
“Non è mai un problema… tanto linguistico, assolutamente. E’ un po’ il problema…
un po’ è anche colpa nostra, perché tante volte abbiamo abituato la gente ad
essere trattata male. E ora faticano, e si stupiscono, anzi, ci ringraziano quando poi
di fronte si trovano una persona che dà un qualcosa in più… anche un “no” ma
detto bene; tutto lì” (focus group n. 5)
“se mi arriva uno che è un po' agitato certo di accoglierlo nel modo migliore,
dicendo «prego si accomodi, cerchiamo di risolverlo», non prenderlo di petto e
diciamo che nella maggior parte dei casi funziona” (focus group n. 9)
!
“Secondo me il maleducato lo distruggi ponendoti in modo molto educato … Allora
prima di tutto, si sieda, io sono qua, non ne posso niente, il mio lavoro è quello di
prendere la sua richiesta …e già li smonti, li smonti. L’altro giorno è arrivata una …
ce l’aveva perché doveva fare il certificato di residenza e doveva rilasciare il bollo…
mi urla di tutto, m’aveva detto che mi tirava una pugnalata… ma alla fine m’ha
addirittura ringraziato. Ma perché comunque se tu rispondi con educazione… io
infatti con i maleducati, gli dico «buongiorno, si sieda», io rispondo in modo
educato” (focus group n. 10)
Le competenze tra gli operatori ci sono, ma spesso rimangono ad un livello tacito e, di
conseguenza, non vengono messe in circolo tra diversi operatori, trasformandole in
competenze esplicite e condivisibili. Un errore comune infatti è quello di confondere
queste capacità come tratti del carattere, della personalità piuttosto che come
competenze vere e proprie (“saper essere”) su cui è possibile e doveroso lavorare. Non
tutti gli operatori del resto nel corso del loro percorso professionale hanno avuto la
possibilità di approfondire in sede formativa questi argomenti, soprattutto laddove
l’accesso ai corsi è stato su base volontaria, inevitabilmente ha raccolto persone già
sensibili al tema.
!
!!
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“Come ci si comporta con il pubblico, avere una scaletta su come comportarci con il
pubblico perché a volte, io l’ho notato l'anno scorso che abbiamo fatto il corso di
comunicazione, era una cosa facoltativa, ora ci va chi vuole migliorare e già vuol
dire che si pone questo problema, è sensibile a questo discorso e partecipa al corso,
chi dice «io sono perfetto non ne ho bisogno» ed è quello che litiga tutti i giorni con
il pubblico e lo manda a quel paese, al corso non ci va” (focus group n. 8)
!
Come visto precedentemente, il rapporto con l’utenza, soprattutto quella italiana, ha
messo in rilievo la necessità di riflettere sulla gestione della conflittualità. È un bisogno
avvertito dagli operatori di sportello, che focalizzano l’attenzione sulla necessità di
sviluppare strategie per gestire le situazioni critiche: come affrontare la persona
maleducata o irritata, come gestire il diniego quando una pratica non può essere svolta,
come comunicare i “no”, come gestire le situazioni di rischio e gli utenti con problemi
psichici.
!
“le nostre problematiche non sono tanto con gli stranieri quanto con le persone
fuori di testa, noi ci troviamo quello che sta lì un’ora e puzza in un modo fuori dal
normale o la persona con dei problemi psichici grossi, cioè ti viene quello con
personalità doppia perché quello è un luogo pubblico, noi ad esempio non siamo
mai da sole, ci sono state persone segnalate alla vigilanza” … “questo di essere sole
è capitato anche a noi e non sapevamo come fare, eravamo due donne, c’era
questa signora che ha dato di matto perché le avevamo detto di no, non potevano
fare altrimenti” …”più che la sicurezza, il modo per gestire, per accogliere, io faccio
l’esempio di un ragazzo che è venuto per tutta un’estate a cercare lavoro, era
psicologicamente instabile, era già stato segnalato ai carabinieri, un giorno ha
ammazzato una persona, cioè se una di noi avesse detto una cosa fuori posto. Un
giorno un utente si è messo in testa che io e la mia collega gli avevamo rubato il
cellulare, cioè ragazze non è facile fargli capire ad un pazzo” … “arrivano a volte
delle persone che ti spaventano” (focus group n. 8)
“a vuole capitano delle situazioni,… c’era uno che non mi voleva dare le copie
integrali e ha fatto una sceneggiata da carabinieri, se le tenga, me le ha tirate in
faccia, manco se gli avessi chiesto il portafoglio, scene propri da folli” … “no no no,
ha dato delle belle parole a tutte le ragazze che erano lì, allora l’usciere poverino è
venuto a difenderle, aveva paura, perché erano tutte donne, poi insomma in centro
storico, l’ha malmenato, è andato all’ospedale questo usciere, ecco, quando
succede una cosa così cosa fai?” … “alla collega gli sono corsi dietro col coltello ha
passato dei momenti….si è spaventata moltissimo” (focus group n. 1)
“noi abbiamo avuto anche gente che dava calci alle scrivanie perché gli abbiamo
rifiutato qualcosa...nel momento in cui rifiuti, loro non capiscono perché” (focus
group n. 3)
!
Le capacità comunicative e le competenze relazionali, per quanto auspicabili in tutti i ruoli
professionali, diventano centrali per gli operatori di sportello che entrano in relazione con
un’utenza sempre più diversificata.
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Uscire dall’autoreferenzialità
Un lungo processo di riforma iniziato negli anni Novanta ha lavorato molto sugli aspetti
comunicativi della pubblica amministrazione e, sempre meno rispetto al passato, i
funzionari pubblici utilizzano un linguaggio autoreferenziale, ossia comprensibile
soprattutto tra tecnici dello stesso settore ma difficile per il cittadino comune. Nonostante
ciò ciascun tipo di professionista fatica sempre un po’ ad uscire dal linguaggio tecnico del
proprio mestiere e dall’autoreferenzialità del proprio contesto lavorativo. Se per un
sociologo è normale parlare di “frequenze statistiche”, se per un linguista è normale
parlare di “lemmi”, per un impiegato comunale è normale parlare di “rapporto di
coniugio”; sono forme di linguaggio a “circuito chiuso”, funzionali in certi contesti, ma
controproducenti in altri; il problema si pone ovviamente nel momento in cui
l’interlocutore non è una persona che condivide questo linguaggio, ma è un comune
cittadino. La riflessione condotta nei focus group è partita un po’ da questa
consapevolezza per analizzare il rapporto con l’utenza, in una prospettiva partecipativa e
volta al miglioramento delle prassi.
La difficoltà ad uscire dall’autoreferenzialità emerge quando gli operatori rimangono
stupiti dal fatto che i cittadini non comprendono alcune terminologie o la differenza tra i
servizi comunali:
!
“ti arriva la persona italiana che ti dice ho bisogno di un documento , ad esempio
un certificato di stato civile, e tu gli dici “di stato civile? (l’operatore intende dire
che l’espressione è scorretta)…poi capisci che hanno bisogno di uno stato di
matrimonio se sono sposati o dello stato libero se non sono mai stati sposati…non si
spiegano bene, non sanno cosa vogliono … ti dicono “me l’ha detto il notaio, capita
più di una volta … “poi ci sono anche quelli che si incavolano perché non capisci
quello che gli serve e allora devi iniziare a chiedergli: ma lei cosa deve fare, per
capire effettivamente cosa gli serve: stato di famiglia, residenza, cittadinanza… ti
dicono me ne faccia uno” (focus group n. 1)
“C’è differenza tra anagrafe e stato civile, sono due cose diverse, l’anagrafe è la
presenza effettiva sul territorio, lo stato civile è l’evento che ti è successo (nascita,
matrimonio, morte), la gente confonde le due cose” (focus group n. 2)
“Cioè non hanno il concetto di queste cose che per noi sono basilari, per esempio
per una denuncia di nascita, perché se è coniugato è una cosa, se non è coniugato
devono essere in due..” (focus group n. 3)
!
“ad esempio quando si parla di nascita si confonde sempre tra «certificato» ed
«estratto di nascita» che siamo noi e «denuncia di nascita» che è di competenza di
un altro ufficio, fanno la coda, poi arrivano … e dovevano andare dall’altro ufficio”
… poi c'è il riconoscimento nascituro che è ancora un'altra cosa … resta anche in
coda il cittadino italiano che legge a modo suo, vedi certificati e deve fare la
denuncia di nascita e si piazza lì fuori sbagliando, ma a maggior ragione il cittadino
straniero” (focus group n. 4)
L’aspetto interessante è che i focus group sono stati al tempo stesso momento di analisi
sociologica, ma anche occasione di uscire dall’ottica dell’autoreferenzialità: la presenza di
un moderatore esterno all’amministrazione e di operatori Comune di altri settori, ha
costretto i partecipanti a lavorare sulle modalità espressive per riuscire a spiegare il
proprio lavoro. Certo la semplificazione del linguaggio è facile in un contesto come quello
del focus group, ben diverso dalla situazione di sportello con la coda di utenti in attesa
!!
!81
del loro turno. Tuttavia la presenza di un’utenza straniera induce ogni giorno gli impiegati
comunali ad un’opera di costante traduzione del linguaggio in termini accessibili. Questo
lavoro sui codici comunicativi non va sottovalutato, anzitutto perché è una strategia che
risponde alle esigenze degli stranieri, ma vien bene anche per tanti italiani, poi perché è
una competenza importante che va considerata come un know how dell’amministrazione.
Se la semplificazione del linguaggio orale è qualcosa che gli impiegati comunali fanno
quotidianamente, più sovente tendono a dimenticarsi che il cittadino non conosce il
funzionamento dell’amministrazione pubblica. Non sapere la differenza tra stato civile e
anagrafe, confondere certificato di nascita con denuncia di nascita, certificato in bollo con
autocertificazione è normale per chi non è un addetto ai lavori. Questa sottolineatura è
importante perché è un punto di riferimento che non va perso, serve a consolidare un
necessario mutamento di prospettiva: dare centralità al cittadino e ai suoi diritti nei
confronti dell’amministrazione pubblica.
!
!
3. Uscire dalla dicotomia: noi / loro
!
Sulla dimensione relazionale tra operatori e cittadini influiscono molti meccanismi.
Proviamo ad enuclearne qualcuno senza pretese di esaustività:
!
1) TIPO DI LAVORO
calmo
vs
frenetico
La qualità del rapporto con l’utenza dipende anzitutto dal tipo di professione e, in
particolar modo, dai ritmi del lavoro. Se è vero che in generale lavorare allo sportello non
è facile perché ci si interfaccia continuamente col pubblico e con tutte le sue necessità, è
anche vero che in alcuni sportelli il ritmo è più frenetico rispetto ad altri.
Nell’amministrazione comunale ad esempio vi è differenza tra la delegazione centrale, tra
alcuni municipi (Centro Est, Centro Ovest) e le altre delegazioni, c’è differenza tra uffici di
stato civile, servizi educativi ed anagrafe:
!
“dipende del lavoro, cioè nel senso, che se io faccio una denuncia di nascita, un
riconoscimento, tutto quello che voglio, non è certo come il lavoro di una collega
che magari fa cinquanta certificati in un’ora, è proprio la tipologia che è diversa… lì,
c’è l’accesso continuo, il pubblico è continuo, invece da me è più lavoro interno, mi
arriva la persona poi io svolgo la pratica” (focus group n. 1)
!
“Stanno a vedere quanto ci metti.. deve essere una cosa veloce, devi farne più che
puoi…e basta, ecco, diciamola chiara… Lo stato civile un po’ meno, però l'anagrafe
non può perdersi a far scrivere a una persona tutto... allo sportello deve arrivare
già tutto compilato perché è tipo una catena di montaggio” (focus group n.3)
La relazione di aiuto può essere agita soprattutto dove e quando l’utenza non arriva a
getto continuo; è complicato prendersi tempo per spiegare la documentazione che una
persona deve portare o supportarla nella compilazione delle pratiche, quando ci sono
molte persone in coda dietro di lei.
!
!!
!82
2) SETTING
seduti alla scrivania
vs
bancone con il vetro
La relazione operatore/utente cambia anche in base al setting: seduti ad una scrivania
oppure in piedi dietro ad un bancone con un vetro protettivo l’approccio del cittadino
cambia. La maggior parte degli interpellati opera alla scrivania e considera questa
modalità più efficace poiché aiuta ad instaurare una relazione paritaria e non
asimmetrica:
!
!
“il tavolo è bello perché la persona tira fuori il foglio, lo mette sul tavolo, io lo
prendo, lo metto qua, glielo ripasso, non sembra ma è un modo per mettersi sullo
stesso piano, è un modo per dire non ti preoccupare” (focus group n. 9)
“vedo che comunque al cittadino straniero farebbe piacere comunque stare davanti
ad una scrivania, senza avere barriere davanti per poter esporre la sua situazione,
questo è probabilmente indipendente dal fatto della preparazione che può avere
l'utente, cioè che parli bene o male vuole avere le idee chiare, comunque, poi se ha
difficoltà a parlare vuole avere un conforto dalla persona che ha davanti che gli
deve dare un'indicazione che lo possa confortare nel capire il problema
effettivamente trattato.... è importante ancora tanto il rapporto umano, l'aiuto
umano” (focus group n. 9)
3) MODALITÀ COMUNICATIVE DELL’UTENZA
cortese
vs
aggressivo
In diverse occasioni gli operatori hanno espresso la loro difficoltà di gestire le situazioni
conflittuali: le persone che assumono un atteggiamento aggressivo, che insultano, che
aggrediscono. Quando un cittadino si pone in questo modo, indipendentemente dal fatto
che abbia motivo di essere adirato, scarica la propria ansia e frustrazione sugli impiegati
pubblici, peraltro già percepiti nella vulgata dell’opinione corrente, come dei perdigiono.
Saper utilizzare tecniche di comunicazione assertiva in questi casi è indispensabile per chi
lavora a contatto col pubblico.
!
“da noi, quando incominci magari hai delle persone a cui noi stiamo spiegando, vedi
quello dietro che sbotta e appena arriva da te: ma vaffanculo rubate lo stipendio!; è
la prima cosa che ti dice” (focus group n. 10)
“se è prepotente, e tu gli dici un No in una certa maniera, poi questa persona ti
porta ad avere un comportamento che non è un tuo comportamento; abbiamo
avuto anche chi ci ha detto delle parolacce, calci… anche se hai ragione, tu non devi
reagire, perché anche se hai ragione diventa che l'arrogante sei sempre te che sei
dall'altra parte della scrivania” (focus group n. 3)
!
!
!
“Io se mi viene una persona gentile, sono più disponibile, cerco di andargli incontro
e di aiutarla; se si presenta male, mi dispiace però non riesco, comincio a sentirmi
male… non posso rispondere perché certo non sono una persona così, non dico
parolacce ma faccio capire quello che penso” (focus group n. 3)
!!
!83
4) TIPOLOGIA DI UTENTE STRANIERO
sprovveduto
vs
competente
Nella relazione con i cittadini stranieri entrano in gioco una serie di fattori: la conoscenza
della lingua italiana, la dimestichezza con l’apparato burocratico, la capacità di
comprendere concetti tipici del sistema amministrativo italiano (come residenza, ecc.), il
capitale sociale a disposizione dei soggetti e la capacità di muoversi tra i servizi del
territorio. L’utenza straniera non è tutta uguale, per quanto si continui a percepirla come
un corpus unico, l’immigrazione è un fenomeno decennale nel nostro paese e come tale
va diversificandosi secondo le dinamiche della stratificazione sociale.
Alla domanda “ci sono categorie di persone con cui incontrate maggiori difficoltà”, le
risposte sono state variegate, ma fanno riferimento soprattutto alle nazionalità immigrate
più di recente, che probabilmente hanno minore dimestichezza con la lingua italiana:
filippini, singalesi, bangladesi, pakistani, indiani, polacchi, bulgari.
I maghrebini incontrano molte difficoltà sulla lingua scritta, perché provengono da un
alfabeto completamente differente, ma nella comunicazione orale spesso parlano
francese o inglese.
L’unica costante che emerge in tutti i focus e in tutti i municipi sono i cinesi, rispetto ai
quali gli operatori vivono grosse difficoltà sia comunicative che relazionali.
!
!
5) GIUDIZI PERSONALI RISPETTO ALL’IMMIGRAZIONE
invasione, fastidio
vs
nuova realtà
Le proprie opinioni personali non dovrebbero mai influire sull’operato professionale,
tuttavia fanno parte degli schemi cognitivi con cui guardiamo il mondo e con cui ci
rapportiamo ad esso; la rappresentazione “dello straniero” influenza, spesso
inconsapevolmente, il modo di entrare in relazione con questi cittadini. Dal momento che
una parte della formazione sarebbe stata focalizzata su questi argomenti, anche nei focus
group si è dato molto spazio a questo tipo di analisi.
Il pregiudizio si annida laddove manca la conoscenza e questo è riscontrabile anche negli
operatori comunali che, non di rado, hanno espresso visioni stereotipate degli immigrati,
come bersagli simbolici di diversità. Certo vi sono posizioni molto differenti tra i vari
soggetti, i casi di discriminazione esplicita sono pochi (anche se non sono assenti): per lo
più si tratta di pratiche e discorsi apparentemente non pregiudizievoli, ma in cui il
pregiudizio trapela nelle immagini collettivizzanti. Come spesso accade l’identificazione
nazionale è la categoria costante nella definizione dei migranti, che predomina su tutti gli
altri tipi di classificazione e congloba l’identità.
!
“Sri Lanka brave persone, gli ecuadoriani vivono nelle nuvole” … “I nomadi son
prepotenti, gli uomini ma anche le donne, però alle donne se gli dai la frecciatina
giusta portano via i tacchi in una maniera” …”i senegalesi di solito sono brave
persone… quegli altri neri che sono tutte prostitute, i nigeriani hanno un po' un
atteggiamento così, ma presi singolarmente va bene, i cinesi ti fanno gli inchini” …
“gli albanesi sono prepotenti ma poi in realtà, forse era diverso i primi tempi perché
erano un po' prevenuti” (focus group n. 5)
“l’ecuadoriano sa già come deve fare, il senegalese invece è più ingenuo su queste
!!
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cose, cerca di fare sempre quello che gli dici di fare, l’ecuadoriano no, l'albanese
no” (focus group n. 10)
“i filippini sono di una gentilezza, sempre disponibili, anche lo Sri Lanka, gli egiziani
sono più battaglieri, croati, russi e ucraini sono più indisponenti” (focus group n. 9)
!
“nel 2000 avevamo fatto dei corsi, quando hanno iniziato ad arrivare gli stranieri e
non sapevamo come comportarci come persona, perché a volte non sapevamo se
queste persone ce l'avevano con noi, però cambia da etnia a etnia .. ci hanno
insegnato per esempio che i cinesi sono tutte persone molto ricche, perciò non sono
venute qua per necessità ma per arricchimento... Il magrebino si incavola quando
gli si dice “no”, perché sono molto ossequiosi, gentili, ma il problema è quando si
dice di no e non lo riescono a capire, allora lì si incavolano. L'ecuadoregno è un po’
più una via di mezzo, malleabile; l'albanese è molto duro e bisogna essere alla
stessa stregua... è proprio una etnia fatta così” (focus group n. 3)
Immigrati come minaccia al benessere, alla sicurezza, all’identità della società italiana
oppure immigrati come vittime poco cambia, le individualità sono schiacciate comunque
sotto il peso della semplificazione “etnica”, che attribuisce determinate caratteristiche alle
persone che condividono una stessa origine. Il ricorso allo stesso termine “etnia”
meriterebbe da solo un’approfondita riflessione: etnia e cultura usati come termini
sostitutivi (poiché accettati socialmente) di termini meno opportuni come razza, che
rimandano comunque al concetto della differenza e, con essa, spesso all’inferiorizzazione.
!
“non c'è la concezione della casa, adesso si vedono famiglie che vogliono il loro
appartamento, però ci sono tanti indirizzi che hanno più di una famiglia, 7-8
persone insieme” (focus Group n. 3)
“Ma ne vengono dalle capanne, cosa vuoi che ne capiscano!!!” (focus group n.7)
“io non sono razzista ma se vieni in Italia ti deve adeguare alle leggi italiane. Non
puoi fare come fossi a casa tua! … io quando sono andata in Egitto mi sono dovuta
coprire fin qua per entrare nella Moschea, lavarmi i piedi per entrare nella Moschea,
e quindi non stiamocelo a menare insomma” (focus group n. 4)
!
!
“dipende anche dalla cultura anche… cioè per loro (gli ecuadoriani) il concetto di
tempo non esiste, come non esiste il concetto di burocrazia … è proprio il concetto
che non hanno, poi magari andando avanti si integrano” (focus group n. 5)
Il gruppo più colpito da stereotipi ed opinioni preconcette è quello dei cinesi:
“I cinesi sono molto chiusi, non si integrano. Il cinese non dà fastidio e non si
integra” (focus group n. 3)
“Ma perché loro non imparano, non cercano neanche di imparare la nostra lingua,
sorridono, dicono sempre di si. Ma si cosa? Non c’è la volontà” (focus group n. 6)
“i cinesi hanno la bella virtù di far credere che non hanno capito, come nucleo
invece sanno tutto e sono sempre molto bene organizzati… noi abbiamo parecchi
stranieri tra gli utenti ma i cinesi sono rarissimi… non vengono mai, sembrano non
avere bisogno di nulla…. due amici cinesi mi dicevano che loro hanno una rete per
tutto, dall'affitto della casa all'assistenza medica, per qualunque cosa hanno una
rete personale… secondo me….adesso dico una parola che fa un po' ridere….ma a
me sembra quasi una rete mafiosa più che associativa…. a me è capitato di vedere,
girando durante la pausa pranzo, le bancarelle dove ci sono i cinesi, passa qualcuno
!!
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!
a pranzo che gli lascia da mangiare e quindi è tutto automatizzato… non c'è un
cinese che vada a prendersi un caffè” (focus group n. 9)
Gli stereotipi più diffusi che sono emersi durante i focus group sono raggruppabili in tre
categorie, che sinteticamente potrebbero essere espresse così: “fanno finta di non capire,
fanno i furbi, pretendono dei diritti”. Queste tre espressioni rimandano a tre tipi di
ragionamento emersi durante i focus group. La prima dimensione è quella linguistica:
quasi tutti riconoscono alle persone di origine straniera difficoltà di comprensione o
verbalizzazione nella lingua italiana, ma non mancano sottolineature di tutt’altro tipo: “lo
straniero capisce perfettamente, ma fa finta di non capire perché gli conviene”.
!
“Se c’è una lingua facile da capire in tutto il pianeta è l’italiano ….anche perché la
nostra è una lingua giovane, il nostro è uno stato nato da poco, però il discorso è
questo, il mediatore culturale serve per quelle persone che o per scelta del gruppo
etnico non si vogliono fare capire –ad esempio i cinesi – o che pure in quel
momento lì, si vogliono far capire e non si vogliono far capire” (focus group n. 6)
!
Il secondo passaggio dell’argomentazione è: “fanno finta di non capire, ma dove vogliono
capiscono benissimo” e questo “dove vogliono” viene declinato come “dove gli conviene,
dove hanno interesse”. Quali sono i frame con cui gli operatori comunali leggono,
interpretano e riportano ciò? Il ragionamento si sposta sul piano dei diritti e le riflessioni
in proposito sono molto interessanti. Gli operatori mettono in evidenza due aspetti: gli
stranieri conoscono la macchina amministrativa (requisiti e modalità di accesso) laddove
fornisce prestazioni sociali e ne fanno richiesta. Gli stranieri sono accusati di conoscere
più i loro diritti che i loro doveri, di sapersi districare nelle maglie dell’organizzazione
comunale per ricavarne dei vantaggi, di pretendere ciò che gli viene riconosciuto dalle
disposizioni normative.
Un esempio classico è quello relativo all’ISEE: da un lato si dice che gli stranieri lavorano
in nero appositamente per non dichiarare reddito e quindi non pagare le tasse, dall’altro
si dice che il riconoscimento dei legami parentali è uno svantaggio perché, risultando
conviventi anziché un unico nucleo famigliare, gli ISEE si mantengono distinti e il reddito
non viene cumulato. Tutto ciò solo sino a quando il risparmio ha un importo superiore agli
assegni per il nucleo famigliare, allorché le famiglie straniere si adopererebbero in modo
da riconoscere i membri della famiglia (portando relativi certificati legalizzati e tradotti)
per poter accedere agli assegni per il nucleo famigliare con almeno tre figli.
!
“spesso gli stranieri quando arrivano non hanno i documenti con la maternità e
paternità, tutto questo va a discapito del Comune di Genova, non si sanno i vincoli
di parentela. Tante persone abitano nella stessa casa e risultano 150 nuclei diversi
tutti nella stessa casa e questo perché nessuno è in grado di tradurre i documenti
che loro hanno! Perché loro i documenti ce li hanno, scritti nella loro lingua, e
questi si guardano bene di andare a spendere dei soldi per dimostrare che sono
parenti, perché andrebbe a loro discapito“ (focus group n. 7)
“Perchè loro sono furbi, hanno tutti le fotocopie della carta di identità dei loro amici,
ad esempio se sono residenti in 10 in quella casa, quasi tutti hanno la fotocopia dei
documenti e li usano quando serve quell'autorizzazione… cioè sono preparati,
eh” (focus group n. 7)
“Quando gli fa comodo, fanno presto a conoscere … vengono qua a chiedere già
!!
!86
dov'è l'ufficio per avere l'assegno per il bambino, per gli aiuti economici.. quello
subito! Sanno perfettamente dove andare a chiedere e sanno spiegarsi
perfettamente… Dove c'è da chiedere un contributo, si fanno capire… l’ISEE fa
cumulo se risulta che in famiglia lavorano in 2 o 3, se invece non risultano che
lavorano in 2 o 3 allora è diverso, ma questo loro lo sanno… ne sanno molto più di
noi rispetto a quello, sanno benissimo quando devono tenere staccata la famiglia
per l'ISEE, quando devo unirla per gli assegni famigliari... ad esempio si fanno
scadere il permesso di soggiorno e dal momento che li rinnovano si fanno registrare
di nuovo, ma quando è il momento che poi si trovano cancellati arrivano subito a
dire il comune non gli ha mandato più niente, è colpa vostra perché non mi avete
mandato la lettera, è tutto così” (focus group n. 10)
!
“M’è rimasto impresso uno, l’altro giorno, è venuto a denunciare la nascita della
bambina. Residente c’è solo lui, la moglie no, …lui dice che l’ha iscritta ma non
risulta in anagrafe… Questo è anni che è residente Genova, possibile che non sappia
che deve far la residenza a sua moglie. Alla fine m’ha detto: per gli assegni
familiari dove devo andare? Bene, chiaro, preciso, limpido” (focus group n. 10)
La citazione sotto riportata tratteggia molto bene le due posizioni antitetiche su cui si
collocano gli operatori: da un lato coloro che interpretano determinati fenomeni come
condotte scaltre e truffaldine e dall’altro coloro che cercano di inquadrare il tutto in una
logica molto più complessa, dove esiste anche il soggetto che prova a fare il furbo (tanto
straniero quanto italiano), ma dove la realtà è composta da una serie di meccanismi che
si intrecciano tra loro. Le reti veicolano informazioni di un certo tipo e sicuramente
l’accesso alle prestazioni sociali è una di quelle che possono interessare maggiormente i
cittadini, così come è plausibile che determinate procedure anagrafiche (ad es. la
necessità di registrare i minori) emergano soltanto sotto l’esigenza di iscrizione di un
figlio all’asilo.
!
!
“Su questo posso dire una cosa: secondo me non hanno nessun interesse a farsi
scadere il permesso di soggiorno, quando succede, quello che manca è
l'informazione che questo benedetto permesso di soggiorno non basta averlo,
bisogna anche portarlo in Comune… altre informazioni è ovvio che sia così, cioè il
passaparola che cosa ti dice, ti dice le cose che ti possono essere utili.
Però quando devono avere queste cose si svegliano… perché c’è la mamma che vive
da tre anni a Genova, viene a dichiarare il figlio perché deve iscriverlo a scuola?
Perché fino a quel momento lì non aveva nessun bisogno di iscriverlo, quindi come
fa a saperlo… tu una cosa la vieni a sapere nel momento in cui ne hai bisogno”
io su questo ci credo poco perché a volte mi vengono a dire delle cose che a
momenti neanche noi conosciamo” (focus group n. 10)
Esiste anche una categoria di stereotipi positivi, per così dire, che attribuisce a tutti gli
stranieri in generale doti di solidarietà e sostegno tra connazionali, mentre la realtà è
molto più complessa. Un po’ tutti dicono che gli stranieri tra loro sono molto solidali, si
aiutano, si passano le informazioni l’uno con l’altro, ecc. I legami comunitari
rappresentano senza dubbio una risorsa fondamentale che veicola informazioni e, con
esse, senso di appartenenza e mutualità, tuttavia tale solidarietà a volte è meno
trasparente e disinteressata di quello che sembra. Inoltre le forme di cooperazione e gli
aiuti sono più legati alle reti famigliari e amicali, che ad una rete “etnica” allargata.
!
!!
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6) INTERPRETAZIONE DEL PROPRIO RUOLO PROFESSIONALE
delega
vs
maternage
Qui riprendo la distinzione presentata da Macciò nella prima parte del report tra due
frame, tra due culture organizzative emerse anche nella fase dei focus group. Gli
operatori possono distinguersi abbastanza agevolmente in due gruppi ben distinti, da un
lato ci sono coloro che considerano importante la capacità di immedesimarsi nei panni
altrui e cercano di aiutare la persona in tutti i modi:
!
“secondo me è importantissima comunque la capacità di ascolto, moltissime volte le
persone vengono allo Sportello del Cittadino per esempio perché hanno già girato
un sacco di uffici dove si sono sentiti dire: questo non è di mia competenza, questo
non lo so, provi lì… Anche se non si riesce a risolvere tutto, però solo per il fatto di
aver ascoltato, questo in genere è un successo garantito” (focus group n. 6)
“quando vengono allo sportello c'è un grande impegno da parte degli utenti a farsi
capire, ma anche gli impiegati, c'è una grande pazienza ad ascoltare ed affrontare i
vari problemi, credo che sia una delle note più liete dell'anagrafe, cercare di andare
incontro e riuscire a capire quello che vogliono e molte volte capire qual è il
problema e cercare di risolvere i problemi” (focus group n. 9)
!
Dall’altro ci sono coloro che considerano le difficoltà dell’utente straniero come un
problema che egli deve risolversi da solo, pertanto se non è un grado di comprendere i
moduli o di compilarli, se non ha competenza linguistica sufficiente per spiegarsi o capire
le indicazioni dell’operatore, deve farsi accompagnare da qualcuno. Vi sono operatori che
si rendono conto delle difficoltà linguistiche esistenti, ma al contempo sono infastiditi
dall’aiuto richiestogli dagli utenti, soprattutto nella compilazione dei documenti. Da
notare che questo atteggiamento è assunto nei confronti degli stranieri ma anche rispetto
agli utenti italiani.
!
!
“una buona parte si adagia sugli allori, eh. Preferiscono passare per quelli che non
sanno compilare per farselo compilare, non dico tutti, ma molti sanno compilarlo,
ma preferiscono non farlo per dire compila te… sono anche piuttosto comodini,
questi stranieri” (focus group n. 7)
“è proprio pigrizia: la persona anziana viene all’Anagrafe e dice: oh, non ho portato
gli occhiali!” (focus group n. 5)
È superfluo dire che questi frame delega / maternage si intreccia spesso con il modo di
vedere l’immigrazione di cui si è parlato al punto precedente. Allo stesso modo gli
strumenti suggeriti per migliorare il proprio operato sono diversi: per i primi corsi di
italiano per stranieri, persone che accompagnano; per i secondi maggiori competenze
linguistiche degli operatori, modulistica tradotta, ecc. Anche la funzione degli strumenti
spesso è differente:
- strumenti per svolgere meglio il mio lavoro (non ritrovarmi la stessa persona 10 volte
davanti)
- per adempiere meglio al mio compito (non far tornare la persona 10 volte) e dare un
!
!
servizio di cui il cittadino ha diritto
!!
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7) RAPPORTO CON L’ALTRO
noi
vs
loro
L’ultima dicotomia presentata è quella che separa il “noi” da “loro”. In realtà si tratta di
due dicotomie:
- “noi” operatori vs “loro” utenti
- “noi” italiani vs “loro “stranieri”
La prima è connaturata al tipo di lavoro e non sarà oggetto di analisi specifica; qui mi
limito ad osservare che quando la riflessione dei partecipanti dei focus group si è
spostata lasciando l’alveo del lavoro, è cambiata anche la prospettiva con cui veniva letto
il rapporto operatore/utente. Gli impiegati comunali sono a loro volta cittadini, che si
trovano nella posizione dell’utente quando si recano in banca, allo sportello della posta,
all’INPS, ecc. e le considerazioni emerse rispetto a queste esperienze riflettono lo stesso
sguardo che normalmente gli utenti hanno nei loro confronti: l’importanza di essere
trattati bene!
Più interessante la seconda dicotomia che contrapponendo due gruppi, traccia un confine.
Nella maggior parte dei discorsi sull’immigrazione e sugli stranieri (compresa parte del
dibattito scientifico) si rimane ingabbiati in questa dicotomia, che sembra avere qualcosa
di naturale, definitivo, profondo, inevitabile. Noi, gli insider, loro, gli outsider, noi con
determinate caratteristiche e loro con altre, noi tutti da una parte e loro tutti dall’altra;
possiamo riflettere sulle caratteristiche, le qualità attribuite ai due lati possono cambiare,
dissolversi, essere sostituite da altre, cioè che rimane inalterato è il confine come
differenza ontologica, come costrutto mentale oltre il quale non si riesce ad andare.
Eppure la storia ci insegna che le società chiuse sono destinate al declino, lo scambio, il
confronto, anche il conflitto sono più fecondi della rigida difesa dei propri confini, la storia
umana da sempre è fatta di incontri tra popolazioni, meticciati, ibridazioni,
contaminazioni.
Il discorso sul confine che separa “Noi” da “Loro" parte dal sentimento generale e
condiviso che “loro non sono come noi” e fissa l’attenzione sulle differenze, occultando il
più rilevante atto di istituzione della differenza (Colombo, 2008). Il confine non è mai
neutro, è la base su cui si costruisce la disuguaglianza, crea i presupposti per
l’esclusione.
Quello che ieri era la razza, oggi è la cultura come la nuova frontiera su cui si argomenta
il confine: la cultura come qualcosa di “dato”, statico e immutabile, una sorta di “seconda
natura”, mentre la cultura ha una continuità dinamica nel tempo, si adatta al mutare
delle condizioni, vive e cambia sulla base nell’interazione con altre culture. L’idea della
cultura come attributo autentico e immutabile di un popolo nasce dall’illusione di una
corrispondenza tra organizzazione politica e unità culturale; in realtà non vi è nulla di
originario nella cultura perché la cultura non può essere concepita fuori dal tempo e dalla
storia, dall’incontro delle genti.
L’accento sulle differenze culturali tralascia anche un’altra questione: la cultura si fa
concreta nel singolo individuo. La cultura non è un tutto integro separato dall’individuo,
ma qualcosa che passa attraverso l’individuo che la riceve e contemporaneamente la
costruisce dal suo punto di vista parziale e secondo la sua parziale collocazione. In
questo processo di interiorizzazione la cultura non rimane immutata, ma viene
reinterpretata e modificata. Così il migrante non rappresenta una fantomatica cultura
!!
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nazionale dominante, né è portatore di una cultura omogenea, al massimo rappresenta i
tratti culturali del contesto locale da cui proviene. Ne consegue che ad entrare in
contratto tra loro non sono culture o collettività omogenee, ma individui portatori di
caratteristiche culturali differenti, per lo più soggette a processi di mutamento di cui sono
più o meno consapevoli. Rimarcare le differenze culturali dei migranti può nascondere
nuove forme di esclusione, perché la cultura può essere utilizzata come marcatore
discriminante, può diventare un nuovo motivo per argomentare la differenza e asserire
l’esclusione (razzismo senza razza).
La formazione di competenze interculturali dovrebbe partire da qui, da una riflessione su
quanto in una società globalizzata come l’attuale le appartenenze siano diventate
molteplici, su quanto sia difficile individuare le caratteristiche che definiscono i membri di
un gruppo rispetto ad un altro, su quanto la dicotomia Noi italiani / Loro stranieri abbia
ancora un senso.
!
!
4. Far tesoro delle buone prassi e diffondere l’expertise
!
Tutto quanto descritto sinora tratteggia l’agire quotidiano degli operatori comunali che,
negli ultimi anni, hanno visto crescere l’utenza di origine straniera, portatrice di istanze
specifiche legate alla condizione giuridica o al percorso migratorio. La soluzione da tutti
auspicata sono i mediatori culturali i quali tuttavia, in mancanza di risorse economiche
come nel periodo attuale, sono difficilmente impiegabili. In attesa di tempi migliori gli
operatori si “arrangiano”, adottando strategie efficaci per svolgere il proprio servizio.
Le consideriamo buone prassi perché consentono di risolvere piccoli e grandi problemi
quotidiani, favorendo il procedere delle pratiche. Qualche esempio: c’è l’impiegato
dell’ufficio stranieri che, prima di procedere alla cancellazione di una persona, chiama la
Questura per accertarsi che il permesso di soggiorno sia scaduto; c’è l’impiegato che
fornisce informazioni su come dimostrare la permanenza in Italia laddove uno straniero
sia stato cancellato dall’anagrafe; c’è chi s’industria per evitare che gli utenti debbano
recarsi continuamente da un ufficio all’altro, ecc. A volte significa fare banalmente una
fotocopia in più per agevolare l’utente anche quando sarebbe vietato; in altri casi si è
trattato di trovare l’escamotage (rimanendo all’interno della legge) per poter iscrivere
come residente una persona, oppure testimoniare per poter identificare un soggetto e
consentirgli lo svolgimento di una pratica.
Possiamo distinguere strategie relative a:
- difficoltà dovute alla scarsa dimestichezza degli utenti con la lingua italiana (difficoltà di
comprensione e verbalizzazione nell’espressione orale, difficoltà di scrittura);
- difficoltà legate alla complessità delle procedure e all’utilizzo di una terminologia
tecnica (soprattutto nella modulistica).
Le azioni messe in atto dagli operatori sono pratiche attuate “a macchia di leopardo”,
costituiscono un’expertise importante, che sarebbe utile far diventare patrimonio comune
di tutta l’amministrazione.
!!
!90
!
comprendere le
richieste dell’utenza
!
1) interagire in una lingua straniera conosciuta da entrambi
i poli della relazione (ad ex. inglese, spagnolo, ecc.)
2) interagire in lingua italiana con persone che
accompagnano l’utente, anche tramite l’utilizzo del
cellulare (esempio 1)
3) decodificare la richiesta dell’utente che non è espressa
chiaramente sia per scarsa conoscenza dell’italiano, sia
per scarsa conoscenza della burocrazia (esempio 2)
Esempio 1
“con una parte invece avevamo adottato un escamotage pazzesco, perché è capitato
un giorno che tanti sorrisi e inchini, inchini e sorrisi ma non ci capivamo, perché
questo qua non spiccicava una mezza parola di italiano, a un certo punto piglia il
cellulare, digita un numero, fa un bel sorriso e un inchino e mi dà il cellulare, e io mi
son trovata a parlare con Giorgio Wong che era ancora il rappresentante della
comunità cinese in Italia … i cine si erano organizzati, quelli che proprio non parlavano
italiano, arrivavano, chiamavano sempre me, facevano il sorrisino, l’inchino, tin tin tin,
e mi davano il cellulare” (focus group n. 5)
Esempio 2
“gli manda la ASL e vengono dicendo che devono fare la residenza, noi guardiamo e
vediamo che sono residenti e allora gli chiediamo se devono fare il rinnovo dimora… a
volte li devi imboccare così... praticamente facciamo da mediatori perché li
codifichi” (focus group n. 4)
“Moderatore: vengono da voi chiedendo il certificato di residenza, ma in realtà di cosa
avete bisogno? Dell'informazione da quanto tempo sono iscritti al Comune di Genova,
lo storico della residenza e non il certificato della residenza e si può fare in
autocertificazione…Quando vengono all'anagrafe, chiedono il certificato di residenza
perché glielo ha chiesto la questura, cioè la questura dice vai là e fai questo
certificato, vengono da noi, prendono il biglietto, fanno un'ora e mezzo di coda,
quando arrivano allo sportello noi iniziamo a spiegare che i certificati li rilasciamo solo
in bollo e che anche se pagano il bollo non possono essere rilasciati dalla pubblica
amministrazione (focus group n. 7)
!
!
far comprendere
all’utenza
!
1) spiegare quali informazioni vanno inserite in una
modulistica, traducendo le espressioni in un linguaggio
semplice (esempio 3)
2) utilizzare nella comunicazione orale espressioni chiave in
lingua straniera che possono aiutare a risolvere eventuali
incomprensioni (marriage, nome di famiglia, signature)
(esempio 4)
3) utilizzare espressioni e/o istruzioni scritte in lingua
(esempio 5)
4) utilizzare sistemi di traduzione come google traslator
(esempio 6)
5) mostrare fac-simili dei documenti che l’utente deve
produrre (esempio 7)
!!
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Esempio 3
“In maniera tecnica, noi parliamo proprio due lingue diverse. Cerchiamo a seconda della
persona di adeguarci … con quello devo parlare una lingua, con quello in un’altra, con
quello in un'altra ancora ... e allora poi forse riesci a farti capire. Se continui solo con la
direttiva tecnica non riesci a farti capire” (focus group n. 7)
“Non sanno leggere l’italiano, ma lo capiscono se glielo dici, se gli parli, non se leggono …
devi usare termini molto semplici e a volte ti rimane il dubbio che non abbiano
capito” (focus group n. 4)
“se noi diciamo «deve allegare il certificato» non capiscono, devo dire «mettere
insieme», traduciamo le parole…residenziale è una parola assurda, diciamo «dove
abita»… monoreddito c’è nei moduli ma se dici monoreddito la gente non capisce, per cui
chiedi «quante persone lavorano in casa vostra»…facciamo sempre un lavoro di
semplificazione dei termini” (focus group n. 7)
“Gli spieghiamo in parole povere … anche con gli italiani capita questo” (focus group n. 2)
“noi non diciamo legalizzato, ma la firma dell’impiegato marocchino, tunisino, ecc. che
deve essere depositata presso un ufficio del governo, quindi in questo modo lo
capisce” (focus group n. 8)
Esempio 4
“se dici “signature” loro capisco e firmano” (focus group n. 2)
“i marocchini hanno un certificato di marriage, che non è un matrimonio loro, se gli dici
certificato di marriage capiscono, se gli dici matrimonio ti guardano come per
dire....” (focus group n. 3)
Esempio 5
“io devo chiedere i documenti per fare l’ISEE…. Ho un foglio fatto da me, nell’arco di 6-7
mesi, in collaborazione con alcuni utenti disponibili, sul retro l’ho fatto tradurre in sei
lingue, che sono quelle più o meno che mi servono. E’ l’elenco di cosa serve, spiegato in
modo sintetico. Quando sono veramente in difficoltà dico: “Leggetelo”. Lì c’è scritto che
cosa devono portare… in qualche situazione di russo, o di cinese, o di arabo … tutto
questo quando avevo l’utente disponibile glielo facevo ricontrollare, se andava bene, se
me lo potevano correggere, ecc. Eh ma è stata un’iniziativa assolutamente
personale” (focus group n. 5)
Esempio 6
“Con il traduttore di google ci mettiamo lì e un minimo riusciamo a capire grosso modo
cosa stanno chiedendo” (focus group n. 8)
“Una delle tattiche che io ho adottato è il gira-visore, uno schermo con un traduttore, ci
scriviamo, lui legge e scrive… basta una tastiera e un computer e un documento io lo
traduco in cirillico o nella lingua che voglio… e anche lui (l’utente) può scrivere sulla
tastiera se io non capisco quello che mi sta chiedendo” (focus group n. 3)
Esempio 7
“facciamo vedere altre pratiche simili, perché a volte vengono senza la legalizzazione
dell’ambasciata, allora andiamo a prendere un certificato di un loro cittadino e facciamo
vedere i timbri, è chiaro che bisogna perderci un po’ di tempo soprattutto per capire
quello che vogliono … noi gli facciamo vedere gli atti tipici dei certificati, gli facciamo
vedere che non è che gli chiediamo dei documenti perché è lui, ma perché per tutti gli
altri è così, ti faccio vedere lo stesso certificato portato da un rumeno o da un
ecuadoriano, non lo chiediamo solo a te” (focus group n. 2)
“noi avevamo anche fatto dei modelli senza nome, sbianchettando i nomi e facendo
vedere esattamente quello che chiedi. Sul certificato di matrimonio, senza far vedere i
nomi dei precedenti, c'è certificato di matrimonio in lingua originale, la traduzione, il
timbro dell'ambasciata italiana all'estero, o la postilla o quello che è .. farglielo vedere
così lui capisce quello che deve portare. Un fac simile vuoto sbianchettato. Ma questo lo
facevamo anche con gli italiani” (focus group n. 3)
!!
!92
supportare nella
compilazione dei
documenti
!
!
Frequentemente gli operatori si trovano di fronte ad utenti
che hanno sufficienti capacità di comprensione linguistica,
ma hanno difficoltà a scrivere in italiano. In questi casi:
1) Si indicano le varie caselle da compilare e le informazioni
da inserire
2) ma spesso la soluzione più semplice è quella di compilarli
al posto dell’utente. Non tutti adottano questa modalità o
per timore o perché vietato dalle direttive dei superiori.
In alcuni casi si utilizza un timbro e si fa firmare l’utente
che il modulo è compilato dall’impiegato sotto la sua
autorizzazione.
“Dobbiamo aiutarli molto, non sono in grado di compilare da soli i documenti, dobbiamo
metterci lì e fargli vedere riga per riga cosa devono scrivere” (focus group n. 2)
“quando non riescono a compilare i moduli si fa molto prima a compilarglieli perché è
inutile … quando abbiamo la possibilità e il tempo, per stargli a spiegare che deve
mettere il codice fiscale faccio prima a scriverglielo” (focus group n. 5)
“a volte li compilo io, li dovrei mandare via, far compilare da altre persone, farli
ritornare… a volte prendono un permessi dal lavoro e insomma, capisco perfettamente
anche loro, e quindi a volte compilo io in base a quello che ho sul monitor, glielo compilo,
firmano loro, naturalmente, alleghiamo fotocopia della carta d’identità, e agevolo, perché
dunque dovrei mandarli a casa, poi dire ha qualcuno che glielo può compilare, vada dal
CAF, ritornare, poi dice ho già preso due giorni di permesso di lavoro, …c’è tutto
quest’andirivieni che veramente…” (focus group n. 6)
“quante volte gli compili tutto te, glielo leggi, perché ti chiedono «me lo scrive lei che non
sono capace» e cosa fai? Se non hai la coda, ti metti lì e l'aiuti …. poi però ti si può
ritorcere contro, perché se ci sono contestazioni puoi siamo noi che andiamo nei guai …
poi è colpa tua che hai scritto, ti possono dire questa non è la mia calligrafia e ciappa lì …
io non gli scrivo niente, che se lo facciano scrivere da un vicino di casa, da un amico, non
per essere maleducati oppure non gentili ma è così” (focus group n. 4)
“il problema è che molti non sanno scrivere, quello è un problema di cui non possiamo
farci carico noi. I primi tempi scrivevo e mi hanno detto NO perché se caso mai sbagli
qualcosa la colpa è tua. Quindi bisogna sempre fare la parte delle carogne e dirgli di
andare a casa e farsi aiutare perché noi non possiamo dare una mano” (focus group n. 8)
“aspettate, io ho un timbro, non credo di essere l'unica ad averlo e io gli faccio firmare
che l'ho compilato io sotto la sua autorizzazione, per forza altrimenti come facciamo … lì
dipende dall’organizzazione, ance noi una volta avevamo i timbri … siccome la
responsabile del procedimento dice che è lei (la funzionaria), allora (non possiamo fare
diversamente)…. Io gli dico qui devi scrivere questo, qui devi scrivere quello, ma devi
scrivere di tuo pugno” (focus group n. 7)
“da noi si sono alternati vari funzionari, ogni funzionario aveva un suo modo di veduta,
c'era quello che ci obbligava ad aiutarle, poi arrivava la cosa che non si dovevano
compilare, poi si, poi no, finché le cose vanno bene va bene compilarle, quando vanno
male non dovevi compilarle... e praticamente siamo alla mercé di noi stessi, sperando
che un giorno o l'altro non ci chiamino per quello che facciamo in aiuto agli stranieri..
perché c'è anche questo da dire: se tu li fai compilare a loro, per come riescono a
compilare, non si capisce niente, arrivano in Corso Torino e ti dicono: “questo è
illeggibile” e torna indietro. Per questo forse il male minore è aiutare a scrivere almeno le
cose essenziali, farlo controfirmare e… cioè, ci barcameniamo così” (focus group n. 7)
!!
!93
5. Conclusioni: il ruolo degli street level bureaucracies
!
Esiste un’ampia letteratura che evidenzia lo scarto tra principi legislativi e prassi
amministrativa, tra affermazioni di principio, norme, direttive amministrative e
comportamenti di fatto. Ciò che fa la differenza non sono tanto i diritti di cittadinanza
riconosciuti agli immigrati dal punto di vista formale e istituzionale, quando la possibilità
di fruire effettivamente di questi diritti.
C’è sempre uno scarto tra le dichiarazioni di principio, l’implementazione dei diritti di
welfare e la loro capacità di attenuare condizioni di discriminazione, tuttavia nelle
politiche dell’immigrazione questo implementation gap è particolarmente evidente. In
questo processo un ruolo cruciale è giocato dai cosiddetti street level bureaucracies che,
sono l’ultimo anello nel processo della politica pubblica, ossia gli operatori amministrativi
che si rapportano con i cittadini.
Questi attori hanno un proprio bagaglio di interessi, volontà, percezioni, schemi cognitivi,
che intervengono in modo attivo nel gioco dell’implementazione. Tutto ciò costituisce la
cultura di un’organizzazione che non è necessariamente coerente, ma può essere
differenziata e frammentata e si manifesta in frames cognitivi, convinzioni, valori, modi di
definire i problemi, rituali, ideologie, linguaggi26. Gli operatori amministrativi si trovano
spesso a dover prendere decisioni velocemente rispetto ai casi concreti cui devono dare
risposta, muovendosi tra gli obiettivi che si intendono perseguire, le richieste degli utenti,
le difficoltà burocratiche; quanto più le indicazioni fornite loro dai dirigenti sono ambigue,
generiche, contraddittorie, tanto più sussistono dei margini di discrezionalità ampi. Sono
quindi gli operatori che agiscono a questo livello, gli attori sociali che, attraverso pratiche
costruite nella quotidianità, determinano l’efficacia di un servizio, la sua accessibilità e, in
ultima analisi, la fruizione dei diritti di cittadinanza.
Solitamente quando si parla di street level bureaucracies si pensa a quel livello di
discrezionalità, più o meno ampio, che gli operatori hanno nello svolgimento del proprio
ruolo e la prima contestazione potrebbe essere quella che gli operatori comunali sono
guidati da procedure e regolamenti, che non lasciano grandi margini di manovra: un
cambio di residenza, un’iscrizione anagrafica, la registrazione di un atto di stato civile si
svolgono secondo dettami precisi. Tuttavia non tutte le istanze portate dinanzi agli
sportelli sono riconducibili a format precisi e standardizzati, lo spiegano bene le parole di
questa impiegata: “sono casi uno diverso dall’altro, con mille sfumature … in tanti anni
non me ne sono capitati due uguali”. Ovviamente le indicazioni sono determinate dal
quadro giuridico-normativo e dalla propria dirigenza, ma in realtà nel modo di operare
rimane un margine di discrezionalità che influenza pesantemente il servizio: essere
accoglienti, farsi carico della richiesta del cittadino, cercare di capire quello che gli serve,
aiutarlo nella comprensione delle procedure, agire con accuratezza e diligente accortezza
26
Il linguaggio rivela un aspetto specifico della cultura organizzativa, attraverso il linguaggio si
costruisce una comune comprensione, si attribuiscono etichette linguistiche, si legittimano pratiche,
si impediscono certe azioni e se ne facilitano altre e si diffondono le regole non scritte
dell’organizzazione.
I rituali sono le sequenze di attività che acquisiscono, attraverso la ripetizione, significato e
funzione sociale, forniscono un’esperienza condivisa di comportamento.
Un’ideologia è un insieme di credenze e gioca un ruolo importante, ad esempio l’assunto per cui gli
immigrati sono utenti in condizione di bisogno può creare una relazione asimmetrica, di potere o di
dipendenza tra operatori e utenti.
!!
!94
sono tutti elementi di cruciale importanza. Se ripercorriamo gli esempi riportati nelle
pagine precedenti - le buone prassi attuate dagli intervistati sulla base dell’iniziativa
personale - diventa evidente come il loro modo di operare sia connesso con l’accessibilità
del servizio e la fruibilità dei diritti.
Consideriamo semplicemente il linguaggio: gli operatori allo sportello traducono “in
parole semplici” quanto scritto nella modulistica, quando si trovano davanti una persona
di origine straniera, che ha poca dimestichezza con la lingua, o una persona italiana che
non comprende il linguaggio tecnico dell’amministrazione, questa traduzione li aiuta a
svolgere il proprio lavoro, ma al contempo getta un ponte tra l’amministrazione pubblica
e i suoi utenti. È un’azione apparentemente banale, che va a ricomporre la frattura tra
Stato e cittadino.
Chi si occupa di comunicazione pubblica considera la comprensibilità del linguaggio come
un aspetto cruciale, su cui si gioca buona parte della credibilità delle istituzioni. Un
linguaggio che è quello scritto della modulistica, ma anche quello parlato dai funzionari e
dagli impiegati e che, quanto più è lontano dal cosiddetto “burocratese”, tanto più
avvicina ai cittadini. Le amministrazioni pubbliche si giudicano da cosa fanno e da come
ne rendono conto (valutazione di accountability), ma anche da come lo fanno (standard
qualitativi). Superare la tradizionale chiusura del linguaggio delle burocrazie è stato un
passaggio importante per recuperare la “separazione” dell’amministrazione rispetto ai
suoi utenti, per lungo tempo considerati più come sudditi che come cittadini.
Già Lipsky (1980) considerava così importanti gli street level bureaucracies che operano
a stretto contatto con i cittadini, da definirli come il volto della politica.
Spesso questo ruolo è sottovalutato sia dai livelli dirigenziali, sia dagli operatori stessi; un
miglioramento delle procedure e degli strumenti è sempre auspicabile, ma perde
consistenza se non viene accompagnato da un lavoro sugli operatori. Processo che non
può essere top-down, ma necessariamente in una logica partecipativa: è auspicabile ad
esempio partire dal modus operandi degli operatori, dalle buone prassi e dalle expertise
diffuse nei vari settori dell’organizzazione. Un’impostazione siffatta riconosce gli operatori
comunali nel loro ruolo di street level bureaucracies, che possono interloquire coi livelli
dirigenziali su strumenti e processi di miglioramento del servizio. Il rapporto con i propri
superiori, peraltro, è emerso come uno degli aspetti critici su cui varrebbe la pena
soffermarsi.
L’adozione di modalità di miglioramento continuo è proficua per tutte le delegazioni, non
soltanto quelle oggi interessate da un forte afflusso di utenza straniera. Gli operatori dei
municipi più decentrati (in particolare Ponente e Levante) hanno più volte sottolineato
che non sussiste nessun tipo di problema di relazione con l’utenza straniera, che parla
italiano o che si fa accompagnare da persone in grado di parlare italiano. Senza dubbio
una sensibilità nei confronti della comunicazione interculturale è presente soprattutto
negli operatori che si confrontano da più tempo con questo nuovo tipo di utenza e le
istanze che reca con sé; c’è chi ha predisposto strumenti, chi ha pensato a strategie, chi
ha imparato le lingue, ecc. per fornire un servizio più consono rispetto ad un’utenza che
negli anni è cambiata. Tutto ciò però è lasciato all’iniziativa del singolo operatore e
rimane nell’alveo della buona volontà, mentre è tutta l’amministrazione nella sua
interezza che è chiamata a rifletter su di sé, per garantire diritti e pari dignità a tutti i
cittadini.
!!
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L’ultimo punto è: superare la logica della concessione. Sia dalle interviste ai funzionari sia
dai focus group con gli operatori sono emersi due frame, antitetici tra loro,
sinteticamente definiti come “delega” e “maternage”. Sarebbe un grave errore
considerare il secondo preferibile al primo, entrambe queste cornici interpretative
smarriscono di vista il diritto, sia diritto del singolo (ex. diritto ad iscriversi in anagrafe
come residente), sia diritto dello Stato (ex. diritto di individuare il cittadino sul territorio).
Nelle parole degli operatori talvolta emerge quest’atteggiamento: la “prestazione” come
qualcosa che viene concesso al cittadino straniero, piuttosto che un diritto riconosciutogli
dalla legge. Si pensi, ad esempio, a certe espressioni degli intervistati quando parlano
degli assegni per il nucleo famigliare richiesti dagli stranieri, oppure alla possibilità di
svolgere alcune pratiche durante il periodo di irreperibilità.
Ciò che è riconosciuto come un diritto di tutti i cittadini, è tale solo se l’operatore
amministrativo agisce in questa logica. Secondo quanto emerge dai focus group questo
modo di concepire il proprio ruolo non appare così diffuso, ci sono persone che hanno
saputo mettere l’accento sul discorso dei diritti, ma nella maggior parte dei casi però è
una logica che sfugge.
Progetti come quello “A.A.A. Offresi” sono utili nella misura in cui aiutano ad uscire dalla
dicotomia “delega-maternage” e dalla dicotomia “noi italiani-loro stranieri”, per assurgere
al piano dei diritti e riporre il cittadino al centro.
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