GUIDA PER UNA LETTURA DEL BILANCIO COMUNALE
Edizione febbraio 2013
ASSESSORATO AL BILANCIO
Presentazione
Questo opuscolo NON è rivolto ad
amministratori MA a quanti siano
interessati alla lettura del bilancio di un
Comune italiano. Il suo scopo è illustrare
come si possano leggere (e valutare) le
decisioni di spesa del Comune.
Va da sé che la semplice lettura dei dati
contabili non è sufficiente a rendere in
linguaggio comprensibile le politiche
sottostanti, ossia le scelte dell’entrata,
della spesa, dell’investimento, ecc.
Però il bilancio non è soltanto un insieme
di numeri o uno strumento riservato agli
esperti:
esso
influisce
sul
vivere
quotidiano dei cittadini, dà l'impronta
alla comunità e stabilisce le priorità in
tanti settori diversi: dagli aiuti sociali,
alla scuola, alle opere pubbliche, alle
opportunità economiche e culturali ecc.
Si
avverte
la
necessità
che
l’amministrazione informi il proprio
elettorato sugli obbiettivi che persegue e
con quali spese vuole raggiungerli.
Insieme a questa esigenza di trasparenza
si accrescono le preoccupazioni dei
cittadini e degli organi di controllo. Ci si
preoccupa che il denaro pubblico sia
speso bene, senza sprechi e in modo
utile. Si avverte il bisogno che non solo
gli organi deputati al controllo possano
valutare, ma anche i destinatari finali – i
cosiddetti
portatori
di
interesse
(stakeholders):
associazioni,
giovani,
anziani, diversamente abili, sportivi,
cittadini, stranieri, ecc.
A partire dal 2014, verrà adottato un
nuovo sistema contabile e nuovi schemi
di bilancio armonizzati in ambito
europeo. Questa riforma, in fase di
sperimentazione presso alcuni Enti,
modificherà profondamente i contenuti e
le scelte dei bilanci comunali.
In attesa di questi cambiamenti,
quest’opuscolo è la prima tappa di una
serie di pubblicazioni che cercheranno di
accompagnare i prossimi bilanci di
Selvazzano con dati ed informazioni extra
contabili, il suo scopo è cercare di
renderli comprensibili a tutti, per quei
motivi di chiarezza, trasparenza e
comunicazione di cui l’Amministrazione
deve occuparsi nella sua funzione di
dialogo costante con i cittadini.
Nei prossimi mesi saranno pubblicate
le illustrazioni
- del rendiconto 2012
- del bilancio di previsione 2013.
Alcune domande comuni
Che cos’è il bilancio del Comune?
Il bilancio è lo strumento con il quale
l’amministrazione programma le attività
e i servizi dell’ente per l’anno in corso. Al
suo interno sono indicate le entrate e le
uscite definite sulla base delle necessità
e delle priorità della Città.
A quanto ammonta il bilancio del
Comune?
Il bilancio è – per legge – in pareggio. Ciò
significa che il totale delle spese che il
Comune prevede di realizzare deve essere
uguale al totale delle entrate previste per
l’anno.
Il bilancio della città di
Selvazzano per l’anno 2011 è ammontato
a oltre 21 milioni di euro.
A quali tagli il Comune deve far
fronte?
Una parte delle entrate del Comune è
storicamente derivata da trasferimenti
dello Stato. Dal 2011 questi trasferimenti
sono stati quasi totalmente tagliati, a
seguito delle manovre finanziarie del
Governo. Sempre per effetto delle
manovre, Selvazzano subisce un’altra
riduzione indiretta da parte della
Regione.
Come sono compensati i tagli? Sono
previsti risparmi?
Per compensare i tagli senza tagliare
servizi primari ai cittadini, la strada
intrapresa è stata quella del risparmio e
delle nuove entrate.
Sono aumentate le imposte per i
cittadini?
SI, nel 2012 c’è un aumento delle
imposte per i cittadini rispetto agli anni
scorsi. Il Comune ha aumentato
l’addizionale Irpef applicata sul reddito
dei cittadini, ma rispetto agli anni scorsi
questa tassa è stata tolta per le fasce più
deboli La scelta dell’amministrazione è
stata quella di non aumentare l’IMU.
Come sono suddivise le spese del
Comune?
Le spese del Comune si dividono in
“spese correnti”, necessarie per la
gestione dei servizi, la manutenzione
delle infrastrutture e per il funzionamento dell’ente, e “spese in conto
capitale”, destinate agli investimenti
(costruzione
di
strade,
scuole,
infrastrutture, etc.).
Sono cambiate le tariffe?
In questi anni sono state introdotte solo
lievi modifiche, quasi esclusivamente per
un parziale recupero dell’inflazione.
Quanti
investimenti
sono
stati
previsti? E in che settori?
Le spese che l’amministrazione ha
investito nel 2011 sono state oltre
9.700.000 euro, che sono destinati
principalmente a opere pubbliche.
Perché ci sono stati immobili in
vendita?
L’amministrazione ha messo in vendita
in questi anni beni che non sono più
ritenuti
strategici,
per
finanziare
interventi strutturali e di manutenzione,
con lo spostamento quindi di risorse a
settori più importanti.
Come sono controllati i risultati?
Durante
l’anno
è
costantemente
monitorato l’equilibrio di bilancio tra
entrate e spese. Un organo di controllo
vigila
sulla
regolarità
contabile,
finanziaria ed economica della gestione,
mentre
l’amministrazione
verifica
costantemente le scelte di programmazione e i risultati ottenuti rispetto agli
obiettivi prefissati. I risultati della
gestione saranno poi indicati nel
rendiconto 2012 che dovrà essere
approvato dal Consiglio comunale nella
prossima primavera.
L’illustrazione del rendiconto 2012
sarà pubblicata per consentirne a tutti
la consultazione entro il Consiglio
Comunale di approvazione.
Quindi, Quale bilancio?
Acquisire familiarità con i numeri del
bilancio comunale è il primo passo per
entrare nell’analisi. Ma quale bilancio?
Esistono diverse tipologie di bilancio, a
livello comunale.
Si parla di bilancio preventivo (o di
previsione) in contrapposizione a quello
consuntivo (o rendiconto di quanto
realmente realizzato); o ancora del
bilancio di cassa in contrapposizione a
quello di competenza, dove il primo
(cassa) si riferisce a flussi monetari
effettivi – somme effettivamente entrate
ed uscite dalla cassa – mentre un
bilancio di competenza evidenzia le spese
programmate (impegnate ma non ancora
spese)e le entrate attendibili (accertate
ma non ancora incassate).
Riferimenti legislativi principali
•
Decreto
legislativo
n.267/2000
(cosiddetto “testo unico degli Enti
Locali”) parte seconda.
•
Lo Statuto comunale.
•
Il
Regolamento
comunale
di
contabilità. Con lo statuto e il
regolamento di contabilità ciascun
ente locale applica i principi contabili
stabiliti dal “testo unico”, con regole
organizzative
corrispondenti
alle
caratteristiche di ciascuna comunità.
Elementi legislativi di base
Il bilancio delle amministrazioni segue i
principi che hanno ispirato le varie
riforme della Pubblica Amministrazione.
Essi consistono nella separazione dei
compiti di direzione politica da quelli
della direzione amministrativa.
Gli organi di governo (la giunta
comunale) esercitano le funzioni di
indirizzo politico – amministrativo,
definendo gli obiettivi ed i programmi da
attuare, e verificano la rispondenza dei
risultati dell’attività amministrativa e
della gestione agli indirizzi impartiti.
Ai responsabili degli uffici sono attribuiti
compiti di direzione, di gestione, di
spesa, di organizzazione e di controllo, e
sono
i
responsabili
dell’attività
amministrativa, della gestione e dei
risultati.
Al consiglio comunale sono attribuiti
compiti di controllo, in particolare
all’opposizione sono attribuite le facoltà
di proporre ulteriori o diversi obiettivi e
programmi da attuare (tramite le
proposte di emendamenti al bilancio).
Il bilancio di previsione
La legislazione dispone che annualmente
sia deliberato da parte degli enti locali il
bilancio di previsione come competenza.
Il termine competenza significa che il
bilancio è riferito alle entrate per le quali
si prevede che maturi il diritto alla
riscossione ed alle uscite per le quali si
prevede che sorga l’obbligo di pagare,
prescindendo dalle realizzazione delle
fasi di cassa (incasso o pagamento).
Quindi attenzione, il
bilancio di previsione riporta appunto
previsioni, non quanto effettivamente poi
sarà realizzato, i dati certi si rilevano
invece nel bilancio consuntivo.
Il bilancio di previsione è deliberato in
pareggio
finanziario
complessivo.
(significa che le entrate devono essere
uguali alle uscite).
Le fasi del bilancio di previsione
La fase di programmazione, che trova
espressione nel bilancio di previsione che
approda per la discussione in consiglio
comunale, si svolge in tre momenti
successivi:
proposta, che consiste nella prima
stesura delle proposte di bilancio. É
prevista la partecipazione attiva degli
assessori e dei funzionari responsabili
dei servizi.
presentazione, Il bilancio di previsione
annuale e pluriennale (l’anno in corso ed
i due anni successivi) viene presentato
da parte della Giunta. Il bilancio
presentato è il frutto della mediazione fra
obiettivi delle amministrazioni e le
esigenze di rispetto dei limiti posti dalla
politica
economica
e
di
bilancio
(pareggio, patto di stabilità ecc.).
Notare che in alcuni statuti è previsto
l’obbligo di presentazione del bilancio ad
Associazioni e Organismi associativi
locali e alla cittadinanza, in altri no (il
che ovviamente non vuol dire divieto di
incontri o presentazioni). A Selvazzano è
stato recentemente deciso dal consiglio
comunale
di
lasciare
a
ogni
amministrazione la responsabilità sulle
modalità di presentazione alla Città del
bilancio.
Fermo restando che il bilancio dovrebbe
essere presentato con dati e informazioni
chiare sulle scelte praticate, queste
scelte possono essere comprese da fonti
a cui fare riferimento: la relazione
previsionale e
programmatica, che
accompagna il bilancio di previsione e la
relazione
di
accompagnamento
al
rendiconto che vengono predisposte dalla
Giunta Comunale.
Accanto a questi documenti occorre
porre attenzione anche alle relazioni
dell’organo di Revisione dei conti.
approvazione, il bilancio di previsione
viene discusso in Consiglio comunale al
fine di raccogliere eventuali emendamenti, quindi è approvato.
gestione,
che
è
effettuata
con
riferimento alle previsioni del Bilancio
approvato e aggiornato con le variazioni
di bilancio in seguito autorizzate, sia per
quanto riguarda le entrate che le spese.
variazioni, ogni intervento successivo
all’approvazione da parte del Consiglio
Comunale deve essere oggetto di una
variazione di bilancio che deve essere
sottoposta nuovamente all’approvazione
del Consiglio Il bilancio può subire
variazioni nel corso dell'esercizio di
competenza sia nella parte prima,
relativa alle entrate, che nella parte
seconda, relativa alle spese.
Quindi
attenzione:
le
variazioni di bilancio possono migliorare
gli obiettivi in funzione di migliori entrate
ma potrebbero anche comportare la
modifica di impegni presi o la modifica di
opere pubbliche inizialmente previsti.
La relazione previsionale e
programmatica
Gli enti locali allegano al bilancio
annuale di previsione una relazione
previsionale e programmatica che copre
un periodo pari a quello del bilancio
pluriennale (l’anno in corso e i due anni
successivi). É quindi il documento
politico.
La
relazione
previsionale
e
programmatica
accompagna
i
dati
contabili del bilancio di previsione e
illustra in modo schematico e sotto
forma tabellare gli obiettivi.
Il parere dei revisori dei conti
Il parere dell’organo di revisione dei conti
costituisce un allegato obbligatorio sia
del bilancio di previsione che del
rendiconto. Esso è redatto sulla base
delle regole della Corte dei conti e dei
Dottori Commercialisti. E’ quindi la
pagella dell’amministrazione, perché
contiene i pareri sulla proposta di
bilancio di previsione e dei documenti
allegati. Nei pareri è espresso un giudizio
di coerenza e di attendibilità contabile
delle previsioni di bilancio e dei
programmi. Nei pareri sono suggerite al
consiglio comunale tutte le misure atte
ad assicurare l'attendibilità del bilancio.
Il consiglio comunale è tenuto ad
adottare i provvedimenti conseguenti
oppure a motivare adeguatamente la
mancata adozione delle misure proposte
dall'organo di revisione.
Il patto di stabilità
Esiste per Selvazzano, come per tutti i
comuni,
un
specifico
obiettivo
programmatico:
il patto di stabilità
interno da raggiungere con un saldo
positivo tra entrate finali e spese finali.
Questo saldo viene calcolato soprattutto
in termini di pagamenti.
Gli enti che con i dati finali non
rispettano il patto di stabilità interno
vedranno
nell’anno
successivo
la
riduzione delle entrate in misura pari
alla differenza tra il risultato raggiunto e
l’obiettivo fissato.
La “vita” del bilancio nell’anno
Il bilancio di previsione è approvato
entro i tempi che sono indicati dalla
legge e una volta approvato può iniziare
la gestione dell’anno.
La fase di gestione trova espressione in
un adempimento: l’approvazione da parte
della Giunta Comunale del Piano
Esecutivo di gestione (PEG). Dentro tale
documento le risorse e gli interventi
individuati sono ulteriormente dettagliati
su varie voci. Con la stesura del PEG
l’Amministrazione affida a ciascun
responsabile gli obiettivi da conseguire,
le risorse (economiche, umane e
strumentali) e le relative competenze.
La salvaguardia degli equilibri di
bilancio. Almeno una volta all’anno, al
massimo entro il 30 settembre, il
Consiglio
Comunale
delibera
sulla
salvaguardia degli equilibri di bilancio
controllando anche lo stato avanzamento
degli obiettivi da conseguire. In caso in
cui il bilancio non fosse in equilibrio, il
Consiglio deve assumere i provvedimenti
opportuni
per
ripianarlo
(pareggio
obbligatorio).
L’assestamento del bilancio entro il 30
novembre dell’anno. Questa fase ha lo
scopo di assicurare il mantenimento del
pareggio di bilancio con la verifica
generale di tutte le voci di entrata e di
uscita, compreso il fondo di riserva.
In sede di assestamento potranno essere
approvate le ultime eventuali variazioni
al bilancio dell’anno.
Quindi attenzione:
non è sufficiente conoscere il solo
bilancio di previsione che in fondo É un
documento anche politico.
Se ci si preoccupa che il denaro pubblico
sia speso bene, senza sprechi e in modo
utile, bisogna tenersi informati anche su
come stanno viaggiando gli equilibri e le
variazioni al bilancio nel corso dell’intero
anno.
La fase di rendiconto finale, che si
svolge dopo la rilevazione di entrate e
spese dell’anno e trova espressione nella
presentazione, nei primi mesi dell’anno
successivo, del bilancio consuntivo
(rendiconto) nel quale si prende tra
l’altro atto dell’avanzo (utile) o del
disavanzo (perdita) .
1. entrate tributarie: fra i tributi
principali
ricordiamo
IMU
e
addizionale IRPEF (imposta sul
reddito), fra le tasse, che vengono
corrisposte a fronte di servizi erogati,
ci limitiamo a ricordare quella futura
sulla raccolta dei rifiuti (TARES);
La lettura del bilancio
Nel bilancio comunale sia di previsione
che consuntivo attualmente in vigore
(ricordiamo che a partire dal 2014, verrà
adottato un nuovo sistema contabile e
nuovi schemi di bilancio armonizzati in
ambito Europeo) entrate e spese sono
distinte, rispettivamente, in sei e quattro
grandi voci ('titoli').
VOCI di ENTRATA
1. Entrate tributarie
2. Entrate da trasferimenti
3. Entrate extratributarie
4. Entrate da alienazioni e trasferimenti
di capitale
5. Entrate derivanti da accensioni di
prestiti
6. Entrate da servizi per conto terzi
VOCI di SPESA
1.
2.
3.
4.
Spesa corrente
Spesa per investimenti
Spesa per rimborso prestiti
Spese per servizi per conto di terzi
Le Entrate.
Le fonti di finanziamento iscritte in un
bilancio comunale includono sei voci:
2. entrate
da
trasferimenti:
I
trasferimenti provengono da altri enti
o istituzioni, principalmente dallo
Stato, dalla Provincia e dalla Regione
– ad esempio dal Ministero degli
Interni per la gestione delle scuole
materne o dalla Regione per la
copertura della componente sanitaria
dell’assistenza agli anziani;
3. entrate extratributarie: comprendono i proventi derivanti dai servizi
pubblici a domanda individuale (rette
per asili o residenze per anziani,
ingressi ad impianti sportivi ecc.),
dall’esercizio di alcune funzioni
(imposizione di multe nell’ambito
della funzione di polizia locale), dalla
gestione di alcune attività o dalla
proprietà di immobili ed esercizi;
4. alienazioni e trasferimenti in conto
capitale: entrate legate alla vendita di
immobili o alle concessioni edilizie;
5. entrate per accensione di prestiti,
che servono per finanziare quella
parte di
investimenti che non è
possibile coprire con entrate proprie
(entrate del punto 4 e/o avanzo di
amministrazione);
6. entrate da servizi per conto terzi,
che hanno uguale corrispettivo dalla
parte
della
spesa,
ovvero
costituiscono una semplice partita di
giro (tanto entra tanto esce).
L’unità elementare del bilancio per
l’entrata è la risorsa. La risorsa individua
specificatamente l’oggetto dell’entrata
(esempio, l’ IMU) e riguarda le somme di
cui l’Ente prevede di disporre (bilancio di
previsione), o di cui effettivamente
dispone (bilancio consuntivo) tramite
questa entrata.
L’analisi delle entrate di un bilancio è
importante non solo perché una corretta
politica
delle
entrate
migliora
la
possibilità di raggiungere gli obiettivi che
l’amministrazione
si
propone
–
qualunque essi siano – ma anche perché
imposizione fiscale e politica tariffaria
hanno ricadute non neutre sul benessere
complessivo dei cittadini.
4. la spesa per servizi per conto terzi,
ossia la partita di giro che il Comune
paga per incassarla per lo stesso
importo successivamente.
Come sono classificate le spese
Ogni titolo è a sua volta ripartito per
funzioni e servizi.
la funzione è la finalità, cioè lo scopo o il
programma che deve essere raggiunto.
Per esempio, Le funzioni si dividono in
macro
aggregati
come
istruzione
pubblica, politiche del sociale, difesa
territorio e dell’ambiente ecc..
Spese.
L’analisi dal lato della spesa richiede,
innanzitutto, che ci si familiarizzi con le
diverse classificazioni di bilancio. La
spesa sorge quando si costituisce un
impegno.
Il bilancio di previsione ha carattere
autorizzatorio, fissando cioè il limite agli
impegni di spesa. Ciò significa che ogni
volta che si verificano necessità diverse
da quelle deliberate dal Consiglio
comunale, occorre approvare in Consiglio
Comunale una variazione di bilancio.
La classificazione economica individua
innanzitutto quattro grosse voci
1. la spesa corrente destinata
finanziare la gestione ordinaria;
3. la spesa per rimborso prestiti,
destinata a restituire le quote capitali
dei mutui o prestiti, cioè le spese che
il Comune deve sostenere per i mutui
accesi e i prestiti obbligazionari
contratti negli anni precedenti.
a
2. la spesa in conto capitale o di
investimento destinata a finanziare
opere pubbliche e beni immobili che
producono
benefici
ripetuti
nel
tempo;
A loro volta le funzioni si dividono in
servizi,
Il
servizio
individua
le
responsabilità, in altre parole il soggetto
che decide come e quando impiegare le
risorse assegnate (se vogliamo, individua
l’assessorato di riferimento);
Ad esempio la funzione di istruzione
pubblica si divide in servizio di scuola
materna, di istruzione elementare,
media, superiore. cioè i costi complessivi
delle scuole materne, elementari, medie.
mense, trasporti e corsi di formazione
Ogni servizio è sua volta ripartito in
interventi che forniscono i dettagli di
dove si spendono i soldi.
Gli interventi sono ripartiti su 11 codici
01 - personale
02 - acquisto di beni di consumo e/o di
materie prime
03 - prestazioni di servizi
04 - utilizzo di beni di terzi
05 - trasferimenti
06 - interessi passivi e oneri finanziari
diversi
07 - imposte e tasse
08 – oneri straordinari della gestione
corrente
09 - ammortamenti di esercizio
10 – fondo svalutazione crediti
11 - fondo di riserva
Per soli scopi gestionali degli uffici è
prevista un ulteriore divisione in capitoli
(la singola voce di spesa, tipo: contributi
a associazione 1, associazione 2, ecc..).
la classificazione per funzioni,
servizi
e
interventi
risponde
sostanzialmente a scopi contabili e sono
relativamente poco informative sulle
scelte politiche che muovono le decisioni
di spesa.
E’ evidente perciò che è necessario
fornire altre informazioni sulla ricaduta
della spesa sui destinatari finali – i
cosiddetti
portatori
di
interesse
(stakeholders).
In questo è necessario individuare
parametri (dati e numeri di riferimento)
di facile e immediata comprensione (es.
spesa per ogni cittadino ecc.)
E’ necessario in special modo fornire
motivazioni comprensibili del perché si è
decisa una certa spesa, o non si è fatta
invece un’altra spesa, se questa spesa è
ragionevole o costosa, perché non si
poteva spendere di più ecc. ).
nell’anno e
successivi.
nei
prossimi
due
anni
Le spese correnti sono di gran lunga le
più importanti e soprattutto quelle su cui
l’amministrazione ha pochi margini di
scelta.
Il Comune ha il proprio personale,
ricorre al credito e paga interessi passivi,
acquista beni e servizi per poter a
propria volta erogare servizi - che
spaziano dall’asilo nido all’illuminazione
pubblica - o trasferire somme come i
contributi alle famiglie bisognose, i
sussidi per l’acquisto dei libri scolastici e
così via.
Cosa insegnano, dunque, le fredde cifre
ufficiali di bilancio? In positivo o in
negativo ci dicono che il grado di libertà
sulle politiche di spesa è più limitato di
quanto suggeriscano i totali delle
entrate.
per
esempio,
calcoliamo
l’incidenza percentuale delle spese
convenzionalmente definite 'rigide' –
spese per personale e per rimborso
prestiti.
Tolte le spese per il personale, i servizi
sociali, l’istruzione e lo sport assorbono
la quota più alta delle risorse di un
Comune e sono i settori per la
valutazione degli interventi politicosociali a livello comunale.
In un clima di progressiva riduzione delle
risorse queste spese sono diventate
progressivamente ‘il’ problema delle
amministrazioni locali perché si amplia
sempre più la domanda di servizi ...
Motivazioni per un bilancio
Il punto.
Le spese per un investimento vengono
impegnate quando sono finanziate. Il
programma
delle
opere
pubbliche
definisce
gli
investimenti
che
l’amministrazione
intende
attivare
Perciò, se è facile intuire che non si può
mai avere tutto e subito, i cittadini
richiedono sicuramente efficienza e
trasparenza. Ma come fare per ottenerle?
Ci sono molti modi per un processo
ideale e il più possibile condiviso di
decisioni di spesa. Ogni ente di controllo
o forza politica ne ha in mente uno.
Ma uno schema ormai considerato da
tutti ragionevole presuppone che:
si individui un obiettivo,
si decida di cosa si ha bisogno per
raggiungerlo,
si decida come fare per ottenere i
prodotti migliori con la minima
spesa.
Infine si dovrebbe vedere se gli
obiettivi sono stati raggiunti, e
dunque se le scelte erano proprio
quelle che ci volevano per lo scopo
prefissato,
e che una relazione venga portata di
fronte al pubblico, che valuterà ed
esprimerà i propri giudizi.
Grazie.
L’illustrazione
del
bilancio
di
previsione 2013 sarà pubblicata per
consentirne a tutti la consultazione
prima degli incontri pubblici di
confronto sulle scelte operate.
IL PIL MISURA TUTTO, ECCETTO
CIO’ CHE RENDE LA VITA
EFFETTIVAMENTE DEGNA DI
ESSERE VISSUTA
Dal discorso del 1968
all’università del Kansas di Robert
Kennedy