FOCUS NELDIRITTO
Chiara CAVALLARI
LA NULLITÀ DEL
PROVVEDIMENTO
AMMINISTRATIVO:
CAUSE ED EFFETTI,
TUTELA INNANZI AL
GIUDICE AMMINISTRATIVO
SOMMARIO
Prefazione
Premessa
CAPITOLO I
INQUADRAMENTO STORICO: LA NULLITÀ DEL
PROVVEDIMENTO NEL SISTEMA AMMINISTRATIVO
ANTECEDENTE LA LEGGE N. 15/2005
1. Genesi ed evoluzione. Le cause: singole ipotesi e relativa
portata della nullità
1.1. L’iniziale atteggiamento di chiusura da parte degli interpreti:
ragioni giustificative
1.2. La prima apertura da parte della dottrina: la teoria
negoziale del provvedimento, la ricostruzione degli
elementi essenziali e degli stati patologici dell’atto
amministrativo. La mancanza di un elemento essenziale: la
nullità quale vizio strutturale del provvedimento
1.3. Il contributo della giurisprudenza: il riparto di giurisdizione
fondato sulla carenza di potere, ricadute in ordine alla
qualificazione del vizio dell’atto. La carenza di potere, in
astratto ed in concreto: la nullità dell’atto quale presupposto
della giurisdizione ordinaria
1.4. Il riconoscimento ad opera della giurisprudenza di un’ipotesi
specifica di nullità, in relazione all’atto elusivo del giudicato:
la nullità quale strumento di protezione del privato
1.5. L’introduzione per via legislativa di alcune ipotesi speciali di
nullità: la nullità quale strumento di tutela dell’interesse
pubblico
1.6. Verso il riconoscimento in via pretoria della nullità quale
categoria generale predicabile nei confronti del
provvedimento
amministrativo.
Superamento
degli
argomenti addotti a sostegno della tesi negativa
2. Gli effetti: regime giuridico e ricadute in ordine al riparto di
giurisdizione
3. Rapporti con altre categorie dottrinali: l’inesistenza, materiale
e giuridica
4. La comparazione con l'ordinamento europeo in ragione del
dato comune rappresentato dall'assenza di un fondamento
normativo.
La nozione di nullità quale risultato
dell’elaborazione in via interpretativa.
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CAPITOLO II
INQUADRAMENTO DOGMATICO: L’INTRODUZIONE DELLA
NULLITÀ AD OPERA DELLA LEGGE N. 15/2005; CAUSE ED
EFFETTI, GIURISDIZIONE
1. Il dato normativo: l’articolo 21septies della legge n. 241/1990
1.1. La formulazione del testo normativo: l’elenco delle cause di
nullità, l’individuazione della giurisdizione limitatamente ad
una singola ipotesi; l’assenza di qualsiasi riferimento al
regime giuridico ed al profilo della tutela
1.2. I lavori preparatori al testo di legge
1.3. Le questioni aperte: l’esegesi delle singole cause,
l’individuazione del regime giuridico, l’analisi delle ricadute
sul piano processuale
2. Le cause: decodificazione delle singole ipotesi
2.1. La mancanza degli elementi essenziali
2.2. Il difetto assoluto di attribuzione
2.3. La violazione o elusione del giudicato
2.4. Gli altri casi espressamente previsti dalla legge
3. Il regime giuridico: la ricostruzione in via interpretativa
3.1. L’individuazione
della
disciplina
applicabile
al
provvedimento nullo: la trasposizione del regime civilistico;
l’elaborazione di un regime autonomo; l’applicazione del
regime civilistico nei limiti della compatibilità
3.2. L’improduttività di effetti quale conseguenza naturale della
nullità: configurazione in relazione al provvedimento
amministrativo
4. Il rapporto con la categoria dell’inesistenza: rivisitazione alla
luce della novella legislativa
5. La giurisdizione a fronte del provvedimento nullo: criteri di
riparto
5.1. Natura del vizio, carenza di potere; conseguente
giurisdizione ordinaria. Considerazioni critiche
5.2. Natura giuridica della situazione soggettiva in capo al
destinatario del provvedimento nullo e conseguente
giurisdizione, ordinaria ed amministrativa; valorizzazione della
funzione rivestita dal provvedimento affetto dal vizio di nullità
5.3. Nullità del provvedimento riduttivo della sfera giuridica del
destinatario. Tesi a confronto: inidoneità del provvedimento
nullo a realizzare l’effetto degradatorio, conseguente
giurisdizione ordinaria; attitudine del provvedimento nullo a
radicare la posizione di interesse a carattere oppositivo in
capo al privato, valutazione in base alla causa di nullità,
riflessi in ordine al riparto di giurisdizione
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5.4. Nullità del provvedimento adottato su istanza del privato
diretta all’ampliamento della sua sfera giuridica: situazione
di interesse a carattere pretensivo, conseguente
giurisdizione amministrativa
5.5. Nullità del provvedimento nel rapporto tra soggetti pubblici:
scontro tra posizioni di potere, configurazione di una
situazione di interesse legittimo, conseguente giurisdizione
amministrativa
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CAPITOLO III
LA NULLITÀ INNANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO ALLA
LUCE DEL CODICE DEL PROCESSO. PROFILI DI EFFETTIVITÀ
DELLA TUTELA
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1. L’ingresso dell’azione di nullità nel processo amministrativo: il
tradizionale atteggiamento di chiusura, rimeditazione per effetto
dell’introduzione dell’articolo 21 septies
1.1. Le ragioni a sostegno dell’orientamento negativo:
l’inammissibilità di pronunce di mero accertamento quale
precipitato del modello classico di processo amministrativo
inteso come giudizio di annullamento e del principio di
tipicità delle azioni proponibili; il difetto di interesse ad agire
a fronte del provvedimento nullo
1.2. Tentativi di soddisfare l’esigenza di tutela mediante
strumenti conformi alla concezione tradizionale del
processo amministrativo: attribuzione del valore di
giudicato all’accertamento di nullità contenuto nella
pronuncia di rigetto per inammissibilità del ricorso diretto
all’annullamento del provvedimento viziato da nullità
1.3. L’introduzione dell’articolo 21 septies: valorizzazione
dell’interesse ad agire a fronte del provvedimento nullo;
interpretazione conforme alla concezione tradizionale del
giudizio amministrativo, configurazione dell’annullamento
quale strumento idoneo a far valere il vizio di nullità
1.4. Ammissibilità dell’azione di nullità nel processo
amministrativo: il principio di effettività della tutela, la
valorizzazione dell’articolo 21 septies in sede processuale,
la percezione della natura dell’accertamento insito nella
dichiarazione di nullità
2. L’intervento normativo nell’ambito del codice del processo
amministrativo: l’introduzione dell’azione di nullità
2.1. Le previsioni del Codice in tema di nullità: quadro generale
2.2. La giurisdizione in caso di nullità per violazione o elusione
del giudicato: raccordo tra le disposizioni del Codice
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concernenti la devoluzione alla giurisdizione esclusiva e la
previsione dell’accertamento di nullità in sede di
ottemperanza
2.3. L’ingresso dell’azione di nullità nel giudizio amministrativo:
portata dell’intervento legislativo. Il dato positivo (articolo
31, comma 4, c.p.a.): lavori preparatori e versione finale;
rilievi critici alla formulazione definitiva
L’azione di nullità dinanzi al giudice amministrativo: caratteri
3.1. Interesse e legittimazione ad agire
3.2. Termini per l’esercizio dell’azione. Le tesi a confronto nel
dibattito successivo all’introduzione dell’articolo 21 septies:
l’assoggettamento al termine di decadenza; l’estensione
della regola di imprescrittibilità dell’azione; l’applicazione
del termine di prescrizione, ordinaria o breve
3.3. L’opzione accolta dal Codice: l’assoggettamento al regime
di decadenza; l’applicazione del termine di prescrizione
decennale in caso di nullità per violazione o elusione del
giudicato
Altre modalità di introduzione in giudizio della questione di
nullità
4.1. La rilevabilità d’ufficio del vizio: ammissibilità in rapporto
all’istituto della disapplicazione; ambito di estensione del
potere in capo al giudice
4.2. L’eccezione di nullità
La sentenza di nullità: configurazione e valore del giudicato
amministrativo
L’effettività della tutela invocabile dal privato a fronte del
provvedimento nullo
6.1. Il raccordo con il rimedio avverso l’inerzia amministrativa: la
qualificazione del provvedimento nullo come silenzio in
senso giuridico
6.2. Il risarcimento del danno: l’accertamento dell’ingiustizia del
danno e la configurazione della colpa in capo
all’Amministrazione
6.3. L’ammissibilità dell’azione di adempimento a fronte di un
provvedimento viziato da nullità: il silenzio del Codice nella
versione successiva all’intervento del cd. Secondo
correttivo
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Considerazioni conclusive
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Bibliografia
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