CIRCONDARIO EMPOLESE VALDELSA
Seminari per gli amministratori comunali
Il ruolo del Comune nello sviluppo del territorio
1. Gli scenari e le nuove sfide
2. I sistemi di programmazione e controllo
3. La gestione del miglioramento e dell'innovazione
Luigi Campagna
Adriana Laudani
Empoli, 26 Settembre 2009
1
1.1. I processi di globalizzazione e lo
sviluppo locale
• Il principio di sussidiarietà a servizio del
governo democratico delle società
complesse e globalizzate
• La sussidiarietà nell’ordinamento
costituzionale italiano: un nuovo sistema di
relazione tra le istituzioni e con la società
• Sussidiarietà e decentramento
• Il principio di sussidiarietà, la funzione di
governo delle comunità locali e i sistemi di
governance del territorio
1.2. LA SUSSIDIARIETA’ ISTITUZIONALE
Determina un nuovo rapporto tra i diversi livelli
istituzionali di governo, non più gerarchico, ma
•
•
•
•
paritario
funzionale
cooperativo
integrativo
Prevede una nuova allocazione dei poteri, delle
competenze e delle responsabilità, a partire dai livelli
istituzionali di governo più vicini ai cittadini
1.3. LA SUSSIDIARIETA’ SOCIALE
Legittima i cittadini e le loro associazioni ad
esercitare direttamente funzioni e compiti di
rilevanza sociale
Costituisce uno sviluppo della funzione di
partecipazione ed è espressione della sfera
della cittadinanza attiva amministrativa
E’ funzionale ad accrescere, rafforzare e
qualificare l’esercizio dei poteri e delle
responsabilità pubbliche
1.4. GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DI UN
SISTEMA TERRITORIALE
• Un sistema territoriale, inteso quale l’insieme di
risorse materiali e immateriali tra loro correlate, é
costituito da
• Gli attori che vivono ed operano nel territorio e che
danno vita alle relazioni
• La cultura, le tradizioni e gli usi
• L’assetto fisico ed infrastrutturale
• Le tecnologie
• Le strategie
• La qualità di un sistema territoriale dipende, in larga
misura, dalla qualità delle relazioni
1.5. I SISTEMI TERRITORIALI: GOVERNO
E GOVERNANCE
GOVERNO
Le principali
dimensioni
dell’azione di
governo
GOVERNANCE
I protagonisti del
sistema di
governance
• Nazionale
• Regionale
• Sub regionale o
locale (provinciale e
comunale)
• Il governo nazionale
• L’agenzia regionale
• Gli attori sociali ed
istituzionali del
sistema territoriale
locale
1.6. Le risorse da attivare per una buona
rete di governance
• Autonomia, competenza e responsabilità
degli attori interni ed esterni
• Cooperazione e sussidarietà tra gli attori
sociali ed istituzionali coinvolti
• Informazione e comunicazione (patrimonio
informativo e documentale condiviso)
• Le nuove tecnologie della informazione e
comunicazione (portali, siti dedicati, sportelli
telematici, sistemi di interconnessione, ecc.)
1.7. LA PARTECIPAZIONE
E’ la funzione che alimenta il sistema di
governance
Connota, accompagna e qualifica ogni fase
delle politiche: dalla programmazione,
all’attuazione, alla verifica e valutazione
Definisce il ruolo di ciascun attore, quale coprotagonista dei processi
Si realizza attraverso molteplici modalità e
strumenti
1.8. LA TRASPARENZA
La trasparenza costituisce il principale
strumento di tutela per il cittadino ed insieme
una risorsa essenziale per l’attuazione dei
processi di miglioramento dell’azione
amministrativa
E’ finalizzata a all’attivazione contestuale dei
sistemi di controllo interni
all’amministrazione ed esterni da parte dei
cittadini
1.9. LA TEMPESTIVITA’
I procedimenti amministrativi devono
concludersi entro il termine previsto,
mediante provvedimento espresso
Le amministrazioni sono tenute al risarcimento
del danno ingiusto cagionato in
conseguenza dell’inosservanza dolosa o
colposa del termine di conclusione del
procedimento
Il rispetto dei termini di conclusione dei
procedimenti rappresenta un elemento di
valutazione dei dirigenti
1.10. LA SEMPLIFICAZIONE
• La semplificazione delle attività e dei
procedimenti amministrativi costituisce
un obbligo generale e permanente che
richiede interventi su
–
–
–
–
le norme
l’organizzazione
le procedure e gli adempimenti
il linguaggio
2. I SISTEMI DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO
TRADIZIONALMENTE LA LETTERURA ORGANIZZATIVA HA INTRODOTTO UNA DISTINZIONE
TRA PIANIFICAZIONE E CONTROLLO, ANCHE DAL PUNTO DI VISTA DELL’ATTRIBUZIONE DI
RESPONSABILITÀ.
NEI REPERTORI DI FUNZIONI DI DIREZIONE LA PIANIFCAZIONE E IL CONTROLLO SONO
SPESSO RIPORTATE COME DUE DISTINTE FUNZIONI
DA UN PUNTO DI VISTA ASTRATTO ESSE INFATTI SONO LOGICAMENTE DEFINIBILI
MA IN UNA ORGANIZZAZIONE ESSE NON SONO UTILMENTE DISTINGUIBILI DAL MOMENTO
CHE GLI ATTORI CHE INTERVENGONO NEL PROCESSO SONO INTERESSATI SIA AGLI
ASPETTI DI PIANIFICAZIONE CHE AGLI ASPETTI DI CONTROLLO
12
2.1 AMBITI DI CONTROLLO NELLA P.A.
controllo di regolarità amministrativa e contabile, garantisce legittimità, regolarità e
correttezza dell’azione amministrativa;
valutazione della dirigenza, misura e valuta le prestazioni dei dirigenti anche in base ai
risultati del controllo di gestione ;
controllo di gestione, verifica l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa per
ottimizzarla tempestivamente ;
controllo strategico, valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani,
programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra
risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
OPPORTUNITÀ DI ARCHITETTARE I CONTROLLI TENENDO
CONTO DELLE SPECIFICITÀ ORGANIZZATIVE E
GESTIONALI LOCALI
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2.2. GERARCHIA AZIENDALE E SISTEMI DI
PIANIFICAZIONE E CONTROLLO (IL MODELLO DI ANTHONY)
Pianificazione e controllo strategico :processo di specificazione
VERTICE
degli obiettivi/vincoli di lungo periodo della organizzazione e del loro
adattamento, di decisione sulle risorse da impiegare e delle politiche
di impiego
MANAGEMENT
Controllo direzionale : processo di decisione mediante il quale i
dirigenti si assicurano che gli obiettivi specifici siano conseguiti
combinando opportunamente le risorse affidate
RESPONSABILI
OPERATIVI
Controllo operativo : processo di gestione con il quale i
responsabili regolano i processi operativi di realizzazione dei prodotti
servizi specifici
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2.3. Il nodo della distinzione/integrazione dei poteri
tra organi politici e dirigenza
Agli organi di direzione politica
(GOVERNANCE)
poteri di indirizzo generale
(definizione di strategie, risultati
attesi, vincoli, risorse e macro
regole gestionali)
poteri di verifica e controllo
generale
Alla dirigenza (MANAGEMENT)
 concorso sulla definizione degli
indirizzi e degli obiettivi generali
 attuazione degli indirizzi e degli
obiettivi generali
 controllo operativo
 disponibilità delle leve gestionali
Al di là del trasferimento dei poteri di firma, vi è l’esigenza
di una profonda ridefinizione dei ruoli e delle identità
Necessità di definire nuovi meccanismi e
nuovi strumenti gestionali che aiutino tale ridefinizione
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2.4. Ruoli organizzativi e fabbisogno di pianificazione e
controllo
Missione del ruolo
AUTORITÀ
POLITICA
DIREZIONE
MANAGEMENT
OPERATIVO
Spazi decisionali
Esigenze di controllo
•Governare il sistema
• Indirizzo strategico sui
• Pianificazione strategica
•Definire le strategie
risultati complessivi
• Opzioni strategiche sulle risorse
•Soddisfare gli stakeholder
• Azioni sul contesto
• Controllo strategico
• Governare l’assetto
• Individuazione ed
•Raffronto obiettivi/risorse e
organizzativo
allocazione /obiettivi e risorse
monitoraggio risultati/risorse
• Indirizzare le linee di servizio • Governare
• Portafoglio innovazione
• Governare l’innovazione
routine/innovazione
•Monitoraggio prestazioni della
• Manovrare la macchina
macchina
• Guida operativa risorse
• Gestione dei processi e dei
• Ottimizzazioni
• Combinazione operativa
progetti
risorse/risultati/servizio
risorse
• Individuare spazi di
• Miglioramento locale
• Miglioramento locale
miglioramento
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2.5. I cicli di governo:
I processi di gestione e l’interazione tra i cicli
STRATEGICO
PIANO
STRATEGICO
Auditing
qualità
VALUTAZIONE
RILEVAZIONE
ATTUAZIONE
BUDGET
DIREZIONALE
VALUTAZIONE
RILEVAZIONE
DIREZIONALE
REALIZZAZIONE
PIANI OPERATIVI
VALUTAZIONE
OPERATIVO
REALIZZAZIONE
RILEVAZIONE
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2.6. I sistemi di pec
Definizione
1. PeC Strategico
2. PeC Direzionale
3. PeC Operativo
4. Auditing
Insieme di processi e strumenti per
l’elaborazione di una strategia per il
conseguimento della missione di una
organizzazione, il pilotaggio coerente
della sua realizzazione in relazione alle
dinamiche di contesto
Insieme di processi e strumenti per
dirigere la realizzazione di un piano
annuale di risultati, sostenuto da una
coerente combinazione organizzativa
delle risorse, dall'equilibrio dei ricavi e
costi , da interventi correttivi di
allineamento delle realizzazioni
Insieme di processi e strumenti per
dimensionare i risultati tecnico-fisici e
le modalità realizzative, per gestire e
regolare/migliorare l’avanzamento del
processo e dei servizi intervenendo
sulla combinazione produttiva
Sistema di verifica di secondo livello
della funzionalità dei processi operativi,
della affidabilità dei sistemi gestionali,
della coerenza degli assetti
organizzativi a fini di
apprendimento/miglioramento
Applicazione tipica
Piano di Impresa/Bilancio sociale:
- Piano di mandato
• Stato Patrimoniale/conto economico/flussi
finanziari
•Investimenti
• Politiche aziendali
Controllo strategico
PEG/budget di direzione
•Obiettivi attesi
•piani di attività
•progetti di investimento
•spese di funzionamento
•investimenti
Controllo di gestione
Piano di produzione e lavoro
- prestazioni di servizio/prodotto
- prestazioni di processo
-Interventi migliorativi
Controllo tecnico operativo
Piano Qualità:
- Standard di servizio
- Accordi di servizio
- Indicatori di qualità
Piano di Audting:
- Standard e verifiche
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2.7. Rapporto tra sistema di pianificazione e sistema di
valutazione delle prestazioni
ATTORI
FASI
TEMPI
PROCEDURE O CICLO
SISTEMA
DI
PIANIFICAZIONE
LIVELLO
NUCLEO DI VALUTAZIONE
STRATEGICO
DIREZIONALE
OPERATIVO
CONTENUTI
OBIETTIVI (PRIMA)
RISULTATI (DOPO)
SOTTOSISTEMA DI
DEFINIZIONE DEI
RISULTATI DA
VALUTARE
SISTEMA
DI
VALUTAZIONE
SOTTOSISTEMA
DI DEFINIZIONE
DEL PREMIO
PROCEDURE
NEGOZIALI
CONTENUTI DA
DIMENSIONARE
E MONITORARE
PROCEDURE
ATTORI
FASI
TEMPI
SUPERVISIONE/AUDIT
DI SISTEMA
PROGETTI E INDICATORI
ATTIVITÀ E INDICATORI
COMPORTAMENTI E INDICATORI
CALCOLO
QUOTE PREMIALI
ATTORI, CHI E QUANDO
RILEVAZIONE DEI RISULTATI
CONTENUTI
VALUTAZIONE
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2.8. I requisiti del processo di pianificazione e controllo

iterativo
 prevede più cicli

negoziale
 implica il confronto e la condivisione di tutti i soggetti coinvolti

selettivo
 comporta l’individuazione di priorità, la focalizzazione degli sforzi e
la rinuncia ad alcune alternative

a più livelli
 si articola in una struttura ad albero che interseca la struttura alle
responsabilità organizzative

integrato con il
sistema di controllo
 comporta la definizione di sistemi e metriche di misurazione e
l’impianto di un sistema di reporting

formalizzato
 implica momenti formali di assunzione e condivisione delle scelte
e momenti formali di verifica dello stato di avanzamento
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2.9. Il processo di negoziazione nella
valutazione: fasi ed attori
Fasi
Livelli
1
Assegnazione
Obiettivi
2
Confronto
Preliminare
3
Proposta
di Piano
Piano di
Direzione
1. Direzione
2. Servizi
(Dirigenti)
4
Negoziazione
6
5
Valutazione
Controllo
finale
Avanzamento
Report
Scheda
colloqui
Ipotesi
di Piano
Piano di
Servizio
Report
Scheda
3. Sezioni
(PO)
colloqui
4. Operatori
• dirigenti, responsabili e figure professionali hanno un ruolo attivo di proposta nella
definizione del piano di lavoro
• le figure più operative sono chiamate a discutere il piano formulato dal livello che
assegna gli obiettivi ed individua le azioni operative (o comportamenti) più funzionali
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3. Il miglioramento/cambiamento
Fattori di successo
Attività
correnti
Miglioramento
continuo
Innovazione
radicale
Trasferimento
22
3.1. Un modello per la classificazione degli
obiettivi
TIPO/NATURA
Obiettivi relativi allagestione
corrente
FINALITA’/ATTESEPERSEGUITE
 mantenimentodei livelli di
efficienza/efficaciainessere(as
usual)
SISTEMI DI GOVERNOEDI
CONTROLLO
 mantenimentodellarotta
(interventodi modificasoloincaso
di variazioni esterne)
 sistemadi budgetingedi reporting
 responsabiledi procedimento
Obiettivi relativi al
miglioramento
 dei processi
 dei prodotti/servizi
 "efficientamento" incrementale
 indicatori di risultato
 soddisfazionedei “clienti”
 analisi di customer satisfaction
 miglioramentodellaqualità
 gruppi di miglioramento
 teamwork
Obiettivi relativi all’innovazione
 salti radicali di performance
 project management
 attese“adhocratiche”
 budget di progetto
 sistemi di controlloadhoc
 project management egruppi
interfunzionali
Obiettivi relativi al trasferimento  apprendimentoorganizzativo
 knowledgemanagement
 sistemi di follow-up
 learningteam
23
3.2. Le fasi generali di un progetto di miglioramento dei
processi aziendali
SVILUPPO VISIONE STRATEGICA
GESTIONE
STRATEGIA D I
INTERVENTO
MAPPATURA PROCESSI E
PRIORITÀ INTERVENTO
ANALISI
DEL PROCESSO
DIAGNOSI
DEL PROCESSO
GESTIONE
PROGETTO
RIDISEGNO
DEL PROCESSO
IMPLEMENTAZIONE
CAMBIAMENTO
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3.3. Il modello delle determinanti
Ambiente
esterno
Flusso delle attività
Cliente
Prodotto/servizio
Principi
organizzativi
di riferimento
Determinanti
Organizzazione
Risorse e Competenze
Performance
del processo
Pian. e controllo prestazioni
Tecnologia del processo
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3.4 I modi: “prima migliorare poi innovare”
MACRO:
FILIERA E
SISTEMA
DIREZIONALE
MESO:
PROCESSI E ICT
• EVOLUZIONE SISTEMI
DIREZIONALI
• REENGINEERING
PROCESSI TRASVERSALI
CRITICI
• ARRICCHIMENTO DEI
RUOLI IN PUNTI CRITICI
MICRO:
RUOLI E
ORGANIZZAZIONE
DEL LAVORO
CAMBIO MODELLO
• ORGANIZZAZIONE
SNELLA
EVOLUZIONE MODELLO
• CAMBIO MIX RISORSE
UMANE FISIOLOGICO
1 MIGLIORAMENTO
RIDUZIONE
DI CRITICITÀ
DIFFUSE
• SISTEMI DI CONTROLLO
DIREZIONALI INTEGRATI
• GESTIONE PER
PROCESSI)
• GESTIONE PER PROGETTI
INCREMENTO
DELLE
PRESTAZIONI
SVILUPPO
NUOVE
STRATEGIE
• ALLARGAMENTO E
ARRICCHIMENTO DEI RUOLI
• LAVORO IN TEAM DIFFUSO
• CAMBIO MIX RISORSE UMANE
ACCELERATO
2 INNOVAZIONE
26
26