Il Piano strategico
fasi e processo
Fiorenza Martufi
Pesaro 29 giugno 2006
www.comune.pesaro.ps.it/pianostrategico
Il contesto dell’azione pubblica
• Mutata natura delle politiche pubbliche: domande
più numerose e differenziate
• Incertezza relativamente agli esiti delle azioni
¾ affrontare la gestione complessa del governo della città
¾
trovare soluzioni alla frammentazione delle politiche
urbane
• Abbandono approcci burocratici
• Integrazione e coinvolgimento di competenze,
capacità risorse esterne
Il punto di partenza
Crisi dell’ autosufficienza delle amministrazioni
nella soluzione dei problemi collettivi
¾da soggetto che provvede direttamente a fornire soluzioni ai
problemi
¾al governo come azione del soggetto che rende possibile la
ricerca di soluzioni differenziate
Tale posizione si esprime nella dicotomia
government versus governance
Una definizione di governance
La governance è una situazione in cui
alla
formulazione e all’implementazione delle politiche
pubbliche partecipano una pluralità di soggetti
1. di diversa natura
2. a diversi livelli
3. integrati tra loro
Lo sviluppo locale si innesca con strategie di più
attori, pubblici e privati, capaci di sviluppare
progetti coordinati.
Attori e livelli
La natura degli attori
•diversità degli attori permette di integrare diversi
punti di vista, valori e risorse chiave
•assicura la creazione di coalizioni abbastanza ampie
da garantire il consenso necessario all’innovazione
I livelli territoriali coinvolti
•La coscienza delle inevitabili esternalità genera la
necessità della multilevel governance
•è un antidoto alla creazione di coalizioni collusive
La rete
•Importanza dell’identificazione degli attori
rilevanti
•La densità delle reti crea consenso
una corretta governance comporta non solo relazioni
tra istituzioni e soggetti economici e sociali, ma
l’esistenza di relazione tra questi
Le difficoltà di cooperazione nascono non solo da
interessi divergenti ma anche dalla mancanza di fiducia
reciproca
Reti interne e reti esterne
Stato
Rete interna
Comune
Altre città
CdC
Altri attori
esterni
Università
Assoc.
Rappres.
Rete esterna
Regione
Finalità del Piano strategico
• Ricerca di soluzioni al deficit di orientamento
strategico delle politiche
• Individuazione di criticità e opportunità per
definire un quadro di azioni di medio periodo
• Costruzione di visione di lungo termine
• Favorire la collaborazione tra soggetti locali e
istituzioni del territorio
• Rafforzare l’ascolto e la comunicazione con la
società civile
• Rafforzare la rete
Un definzione di Pianificazione strategica
è un stile di governo che mette al centro le
istituzioni pubbliche ma prevede che le decisioni
siano prese con il concorso esplicito di diversi
attori:
enti
locali,
università,
fondazioni,
associazioni, agenzie tecniche, imprese in una
logica di cooperazione a più livelli, in cui diversi
attori pubblici e privati si riconoscono come insieme
localmente radicato e sviluppano strategie per
favorire effetti di sistema
(verso
il Secondo Piano strategico. Materiali di discussione sul futuro
dell’area metropolitana di Torino)
L’evoluzione dei Piani strategici
I piani di prima generazione
• derivazione aziendale
• mirati alla competizione tra città
• fortemente legati alla new economy
Evoluzione
• di contenuto: verso lo sviluppo sostenibile
• di processo: visione, partecipazione,
identificazione degli attori rilevanti
Innovatività e Piano strategico
le dimensioni
• di Agenda:
Nuovi problemi
• di Processo:
Nuove forme di relazione tra
attori e nuovi assetti istituzionali
per il trattamento dei problemi
collettivi
• di Prodotto:
Nuove soluzioni
• Simbolica:
Nuove forme di comunicazione
Alcuni temi chiave
• Relazioni interistituzionali: orizzontale e verticale
• Inclusione: degli interessi “vestiti” ed anche dei portatori
di idee, di pensiero strategico che non hanno una veste
istituzionale (giovani, forze sociali non vestite..)
• Legittimazione democratica: la pianificazione strategica
è un processo di democrazia deliberativa che aiuta il
consiglio a misurarsi con temi “alti” dello sviluppo della
comunità rafforzandone il suo ruolo
Nella fase attuale di «diffusione» dei processi di governance,
il Consiglio Comunale deve individuare i nuovi ruoli e
funzioni della decisione, le nuove leve e i meccanismi di
decisione da approntare: specie nei campi della
progettazione e della valutazione
Legittimazione democratica
.
Il Consiglio Comunale è chiamato a pronunciarsi sulla
trasversalità dei progetti, sulla loro verifica e controllo
(valutazione), sulle leve finanziarie da attivare: in particolare
sul passaggio dalla pre-fattibilità dei progetti a una strategia di
investimenti.
Alcune azioni:
•discussione annuale dei risultati del piano strategico che
realizzi una valutazione complessiva, fissi indirizzi, rivolga
raccomandazioni sui futuri sviluppi
•nucleo di valutazione tecnico, sui temi della selezione e del
finanziamento dei progetti
Fasi della Pianificazione strategica
• Diagnosi
Comprendere la situazione di partenza, i punti di forza e di
debolezza, della città o del territorio interessato dal piano
• Ascolto
identificare i problemi del territorio e gli attori che su quel
territorio operano, verificando la loro disponibilità alla partecipazione al
processo di piano
• Visione
costruire un’immagine, una prefigurazione, desiderabile e
credibile dell’assetto futuro di una città o di un territorio utile per individuare
e scegliere le azioni e i progetti più idonei a perseguirlo
• Progettazione
comprende le attività di generazione e identificazione
delle idee progettuali, di selezione dei progetti e inserimento nel piano, la
progettazione di massima delle azioni.
• Comunicazione
non solo diffusione dei risultati del processo di
pianificazione, ma anche annuncio del suo lancio, e informazione sul
processo
• Monitoraggio e Valutazione
controllare e verificare in
generale lo stato di avanzamento del processo di piano e l’andamento e
l’attuazione delle singole azioni
Perché
• Diagnosi
ricostruire la fotografia del territorio e dare avvio al piano: più
precisa è la diagnosi, più precisa sarà la cura.
• Ascolto
conoscere gli orientamenti generali, raccogliere le ‘conoscenze
disperse, ampliare il numero di soggetti, costruire consenso, conoscenza e
reti, arricchire la progettualità e le basi di conoscenza
• Visione
costruisce il frame quale quadro di riferimento generale,
fornisce il criterio per selezionare le azioni e le priorità, favorisce la
cooperazione tra gli attori, definisce/ridefinisce l’/le identità e la/le vocazioni
del territorio, promuove la costruzione di consenso, conoscenza e reti
• Progettazione
serve a individuare un quadro coerente e selettivo di
proposte e obiettivi di azione (migliorare coerenza e integrazione), costruire
e rafforzare le partnership e le coalizioni (cambiamento delle preferenze)
• Comunicazione aumentare il coinvolgimento e
favorire le relazioni,
comunicare alla collettività i contenuti dei progetti e l’avanzamento del piano
• Monitoraggio e Valutazione
comprendere in che modo stanno
procedendo le azioni, ri orientare il processo e l’attuazione delle azioni
Come
• Diagnosi
presidiare la raccolta di informazioni statistiche e le diagnosi
comparative
• Ascolto
allargare il più possibile i soggetti i coinvolti garantendo la loro
integrazione e la coerenza sulle diverse attività
• Visione
Intorno alla costruzione della visione si creano coalizioni e
partneship, la costruzione della visione rappresenta la fase più “top”
• Progettazione
la selezione dei progetti avviene sulla base
dell’esistenza di coalizioni interessate a sostenerli, di studi di fattlibilità,
momenti di co-decisione/progettazione, (interazioni multilivello)
• Comunicazione
annunciare, fare promozione, informare, convincere
circa le caratteristiche del territorio/dei territori interessati, i contenuti del
piano, degli assi e delle azioni di intervento
• Monitoraggio e Valutazione
Aspetti ‘di prodotto’: stato di
avanzamento delle azioni, Aspetti ‘di processo’: crescita della capacità di
governo, di innovazione e di progettazione dei soggetti coinvolti nel piano
Azioni
•Diagnosi ……… e ricerca ed elaborazione di
dati, Dossier
•Ascolto ……… e weblog, BBS, chat, Call
center, URP, sportelli dedicati
•Visione
……… e strumenti e tecniche di
scenarios building , weblog, BBS, chat, Call center,
URP, sportelli dedicati
Assemblee, Tavoli di
lavoro tematici, focus
group, Questionari,
sondaggi, Studi di
settore, interviste,
Laboratori itineranti,
Forum on line
• Progettazione
Generazione Delphi, Brainstorming, Future
conference, Assemblee, focus group, Bandi, Selezione Meccanismi di
concertazione, Assemblee, Sondaggi, questionari, interviste, Progettazione
Tavoli di lavoro tematici, Focus group, Meccanismi di condivisione (Lotus
Notes)
• Comunicazione
Pubblicazioni, opuscoli, volantini, brochure,
locandine, inviti, manifesti,………… Presenza sui media, uffici relazioni con il
pubblico, telefonate, lettere, inviti mirati, call e contact center, Siti internet,
newsletter, e-mail, SMS, weblog, forum on line
• Monitoraggio e Valutazione
management (sistemi Gant, Pert)
Attraverso un sistema di project
Chi
Diagnosi ……. e
università, istituti di ricerca,
enti e istituzioni pubbliche testimoni privilegiati
•Ascolto ……. e
operatori e gli investitori
stranieri, comunità internazionale, gruppi” specifici
(scuole, giovani…) il “pubblico” non locale (emigrati,
coloro che frequentano spesso la città pur risiedendo
altrove)
•Visione ……. e
gruppi” specifici (scuole,
giovani…)
Cittadini, istituzioni e
amministrazioni
pubbliche,
rappresentanze
economiche, sociali e
culturali (imprenditori
locali, sindacati,
associazionismo, terzo
settore, organizzazioni
volontarie del territorio
(parrocchie, movimenti..)
•Progettazione …….
• Comunicazione:
a tutti coloro coinvolti nel processo, agli altri
settori della P.A ed altre amministrazioni, al grande pubblico interessato e
non (cittadini, stampa, attori esterni potenzialmente coinvolgibili nel
processo
• Monitoraggio e Valutazione
chi è responsabile dell’attuazione
del piano, gli attori coinvolti nel piano per le azioni di loro competenza
Il percorso della costruzione del Piano
Seminari sulla Pianificazione strategica
Individuazione delle aree strategiche
Documento Cornice
Febbraio 2001
Luglio 2002
Costituzione gruppi di lavoro
Elaborazione del Documento-programma
e del Dossier progetti
Conferenza di Piano Strategico
Implementazione e gestione del
Piano strategico
da Luglio 2002
Alla base del processo è stato
posto il “documento cornice”,
schema di riferimento iniziale
che
ha
orientato
metodologicamente il lavoro e
che è stato proposto dalla
consulenza ai partecipanti.
Uno
schema
metodologico
tripartito:
Meta>Azioni>Progetti
percorribile non in un solo
senso,
cioè
non
solo
dall’obiettivo
finale
alle
operazioni
strumentali
per
conseguirlo, ma anche in
senso circolare e ricorsivo.
La metodologia: il piano di lavoro
Le
commissioni
•Documento
d’area
•Progetti
Conferenza
Documento
piano
programma
strategico
Lo schema metodologico
Obiettivi
Meta
Azioni
Strategie
Strumenti
Progetti
Individuazione aree strategiche
Attrazione imprese
Tecnopoli
Ricerca
Università
Aeroporto
Porto
Cultura
Telecomunicazioni
Fiera
Centro congressi
Importanza
generale
90%
38% 71% 57% 47% 57% 80%
76%
61%
42%
Rilevanza per
Pesaro
90%
38% 57% 66% 23% 61% 90%
71%
76%
52%
Fattibilità
Progetto
76%
33% 57% 57% 19% 47% 76%
71%
66%
42%
Altri temi:Ambiente Urbano; Livello di Istruzione; Servizi Sociali,
Attrazione servizi innovativi; Sport e Turismo (2)
Uno schema di lavoro
Policy
Attori
Rete interna
(in ordine di
priorità)
Rete esterna
(in ordine di
priorità)
Attrazione
Imprese
Cultura
ICT
Fiera
Individuazione obiettivi e strategie
6 sono le aree strategiche individuate:
Attrazione impresa, Cultura, Internazionalizzazione, ICT, Welfare, Territorio
Dalla definizione degli scenari si è passato alla individuazione per ciascuna area di
policy degli obiettivi che devono essere messi in opera per colmare il gap tra fase
attuale e città futura.
Per definire le linee strategiche gli attori hanno individuato
¾ I bisogni ai quali si deve rispondere
¾ le principali azioni da avviare
I soggetti del piano strategico
¾ 6 Commissioni di lavoro: 135 persone – 53 soggetti
Diagnosi, scenari, strategie, obiettivi (ottobre -novembre 2001)
¾ 61 Team di progetto: 285 persone – 78 soggetti
Predisposizione schede dei progetti (marzo giugno 2002)
Composizione delle commissioni di lavoro e dei team di progetto rappresentanti delle
società civile, dirigenti con ruoli di responsabilità nelle istituzioni locali,
economiche, culturali, formative, nelle scuole e università, nel volontariato, nelle
organizzazioni di rappresentanza e di interessi, nelle professioni, nelle arti liberali
oltre che fondazioni ed istituti di credito. Al processo di pianificazione strategica
hanno inoltre partecipato rappresentanti delle istituzioni pubbliche della città, dei
Comuni limitrofi, della Provincia di Pesaro e Urbino, della Regione Marche.
¾Urban Center: organizzazione e partecipazione
¾ Consulenza impostazione metodologica, guida e discussione
dei gruppi, sintesi delle proposte
La trama e i documenti del piano strategico
DOCUMENTO PROGRAMMA: E’ il documento di sintesi del
percorso di costruzione della diagnosi, degli scenari, delle
strategie e delle linee fondamentali del Piano strategico.
Contiene:
¾Diagnosi e scenari
¾ 6 Aree strategiche: sono le funzioni rilevanti
¾ 6 Mete: sono la rappresentazione della visione
¾ 27 Azioni: sono le tappe di avvicinamento alle mete
DOSSIER PROGETTI: Contiene le ipotesi progettuali riferite alle
sei aree di policy e alle 27 azioni. Rappresenta l’insieme degli
strumenti individuati come necessari per la messa in opera delle
azioni strategiche.
•76 progetti proposti
• 61 progetti sviluppati
• 10 confluiti in altri progetti
Strategie: integrazione trasversalità
Integrazione
intreccio tra sviluppo socioeconomico e pianificazione urbana
¾aspetti urbanistici territoriali
.
¾aspetti sociali, economici, culturali
Piano attento non solo ai processi di crescita economica e di
proiezione internazionale e che incorpora la dimensione della
coesione sociale, la capacità di tenuta del tessuto sociale
integrazione tra enti pubblici, tra soggetti pubblici e attori
economici e sociali
Trasversalità
¾come compito “educativo” del piano strategico
¾come elemento della qualit
Aspetti urbanistici e territoriali si fondano e integrano con aspetti della vita
cittadina dal punto di vista sociale, economico e culturale. le ipotesi
strategiche e gli obiettivi individuati si riferiscono sia alla capacità di intervento
pubblico (ai diversi livelli di competenza e responsabilità) che di quella degli
attori privati.
Il ruolo del Comune
Il Comune ha creato l’arena, il luogo di confronto, di verifica e sintesi
che ha permesso agli attori sociali di esprimere le proprie visioni e i
progetti necessari allo sviluppo della città
sostegno al processo di interazione tra i soggetti locali per la
costruzione del piano strategico. (focus group, Forum,
workshops, gruppi tematici)
¾Istruire gli incontri
¾favorire la discussione e il confronto
¾costruire il consenso e fare sintesi delle proposte
¾monitorare l’andamento dei lavori e curare l’omogeneità dei
risultati
¾ ricerca di equilibri, all’interno della struttura comunale
(organi elettivi e struttura amministrativa) all’esterno con la
rete degli attori coinvolti
Alcune avvertenze….
Le politiche e i progetti della pianificazione strategica
della città devono intersecarsi con le politiche
“ordinarie” e settoriali, a partire da quelle dei diversi
assessorati.
Del policy-maker del piano strategico deve far parte la
Giunta
comunale
e
la
direzione
generale
dell’amministrazione comunale.
Per affermare la dimensione sovra locale del Piano
occorre che del policy-maker del piano strategico
facciamo parte anche i referenti istituzionali dei
corrispondenti livelli
Il coinvolgimento degli attori
La partecipazione
non si è negata o ridotta la complessità tecnica della presa di decisioni,
ma esplicitata ed utilizzata come risorsa primaria del confronto
attraverso cui, partendo da posizioni diverse ed interessi anche
conflittuali, si è arrivati ad un punto di convergenza e ad una scelta
condivisa.
Le dimensioni di partecipazione che si sono venute a definire:
•Molteplicità e natura differenziata dei partecipanti:
partecipazione come soluzione alla separatezza
• Conflitti esplicitati e trattati in un’arena pubblica
partecipazione che favorisce la convergenza tra attori in campo
Comunicazione
partecipazione come senso di appartenenza al progetto
Alcuni nodi
Aspetti e difficoltà delle esperienze di pianificazione
strategica
•Rassicurare la democrazia rappresentativa
•Coinvolgere i soggetti nell’assunzione delle decisioni
•Gestire il problema del rapporto con aspetti più informali di
mobilitazione politica
La forza del processo di innovazione non sta solo nella
capacità di individuare le decisioni innovative
Il buon esito del processo si gioca:
gioca
•sulla capacità di proporsi e rendersi visibile come processo che
costruisce una politica per la città
•sulla leadership capace di dare fiducia e porre questa dimensione al
centro dell’area, di rassicurare gli attori, costruire un ponte fiduciario,
tenere insieme e trascinare i diversi soggetti, attori sociali e istituzioni
Alcuni nodi
La strumentazione del piano
•Un processo che non è sostenuto da strumentazione normativa
•ha come riferimento non tanto un soggetto istituzionale ma un
territorio (oltre i confini della città)
•ha come riferimento una pluralità di attori che intervengono nella
definizione e nell’attuazione delle politiche
deve necessariamente e progressivamente “inventarsi” e tenere
aggiornate alcune strumentazioni che ne sostengano l’efficacia.
Una strumentazione che sappia riconoscere e far riconoscere che ciò di
cui si sta trattando è l’aspetto della discussione e della argomentazione
della presa delle decisioni: questo è il centro, il cuore del processo di
costruzione del Piano strategico
Alcuni nodi critici
•far riconoscere la funzione sociale del Piano strategico
•Equilibrio tra necessità di tensione alta e sedimentazione di
riflessioni e osservazioni sui contenuti
•Delicatezza equilibri all’interno ente con organi elettivi,
(consiglio comunale) struttura amministrativa e all’esterno con
la rete degli attori coinvolti
•Strutturazione per responsabilizzare partecipanti, sostenere
attività, verificare tenuta integrazione tra fasi ed elaborazioni
•Rapporto tra competenza, rappresentatività e rappresentanza
•I project leader referenti per la definizione delle specifiche dei
progetti e non corrispondente assunzione di responsabilità
nella gestione della loro attuazione
Valutazione e verifica
Necessità di definire con maggiore chiarezza ruoli e strategie e
compiti dei soggetti e del Piano strategico: funzione di
educazione e di animazione di processi
non assegna risorse ai singoli progetti
•non si occupa degli aspetti gestionali
processo partecipato
•scollamento tra obiettivi e realizzazione, può incidere sulla
fiducia nei soggetti coinvolti
valutazione
•strumentazione analitica e competenza adeguata per
assunzione di decisioni su priorità e conseguente assegnazione
di risorse
•ruolo consiglio comunale chiamato a pronunciarsi passaggio
dalla pre-fattibilità dei progetti ad una strategia di
investimenti: trasversalità dei progetti, verifica e valutazione,
leve finanziarie.
Il sito del Piano strategico