Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.
(l.m., modulo SECS-P/02)
Il mercato delle politiche
New Public Managment
Government & Governance
Lezione di: Roberto Finuola
Capitolo 6
Capitolo 7
Arrow dimostra che non esiste una regola di voto che porti ad un esito ben definito
ma
Nel caso particolare delle preferenze unimodali il sistema di voto a maggioranza
produce sempre un esito ben definito (teorema dell’elettore mediano)
In statistica la moda o norma di una distribuzione di frequenza è la modalità
caratterizzata dalla massima frequenza, cioè è il valore che compare più
frequentemente. Una distribuzione è unimodale se ammette un solo valore
modale, è bimodale se ne ammette due (ossia: se esistono due valori che
compaiono entrambi con la frequenza massima),trimodale se ne ha tre, ecc.
U = Utilità
G = Quantità di beni pubblici
Il Teorema dell’elettore mediano (1948-1957)
Elaborato da Duncan Black (1948)
Divulgato da Antony Downs (1957)
Se le preferenze di ogni elettore sono unimodali, in una
votazione a maggioranza semplice tra due alternative
(candidati, partiti politici, …..) vincerà colui che propone una
scelta che corrisponde alle preferenze dell’elettore mediano
L’elettore mediano è colui che taglia a metà l’elettorato (il 50%
dei votanti ha preferenze di spesa inferiori alle sue, mentre il
restante 50% ha preferenze di spesa superiori alle sue)
Il teorema dell’elettore mediano
Moda
U
500
1.000
1.500
G
U = Utilità
G = Livello di Spesa pubblica (in €)
Votazione per G > 1.000 vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 l’elettore
mediano e tutti coloro che vogliono una spesa inferiore a 1.000 €.
Votazione per G < 1.000 vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 l’elettore
mediano e tutti coloro che vogliono una spesa superiore a 1.000 €.
Il sistema bipartitico e l’elettore mediano
Gm G’D G’S
GD
GS
Livello di spesa
Pubblica (L)
Due partiti:
DeS
Gm = Livello di spesa preferito dall’elettore mediano
GS = posizione assunta da Partito S
Poiché GS > GM per catturare voti il partito D assume la posizione GD dove:
GM > G D < G S
il partito D prenderebbe tutti i voti di chi vuole un livello di spesa < Gm e di quelli che
accettano un livello di spesa leggermente superiore a Gm superando così il 50% dei voti
Il Partito S reagisce scegliendo un posizione G’S dove
GM > G’S < GD
vincente nei confronti di GD
Il Partito D reagisce scegliendo un posizione G’D dove
GM > G’D < GD
vincente nei confronti di GS
IL PROCESSO CONTINUA FINCHE’ ENTRAMBI I PARTITI NON
SOSTERRANNO LA STESSA POSIZIONE, QUELLA DELL’ELETTORE
MEDIANO-
Il teorema dell’elettore mediano in sintesi
• In presenza di preferenze unimodali esiste un equilibrio stabile
del voto a maggioranza;
• il risultato del voto a maggioranza corrisponde alla preferenza
dell’elettore mediano;
• solo l’elettore mediano ottiene quindi con la votazione a
maggioranza il risultato da lui preferito;
• Il teorema spiega la “rincorsa al centro” dei partiti nei sistemi
bipolari .
Gli attori istituzionali delle politiche pubbliche
I Parlamenti
statali e
sovrastatali
I Governi
sovrastatali
I Governi
statali
ATTORI ISTITUZIONALI
La PA locale,
statale e
sovrastatale
I Governi locali
8
Gli attori non istituzionali
Partiti politici
Soggetti portatori di
interessi (stakeholders)
Esperti,
consulenti…..
ATTORI NON ISTITUZIONALI
Gruppi di
pressione
Associazioni, reti,
comunità di
interessi…….
9
Attori rilevanti nel produrre politiche pubbliche
• Partiti politici
• Associazioni di rappresentanza: associazioni intermedie tra
uomo ed autorità politica che formano la società civile
• Reti tematiche: (“Issue networks”) mutano a secondo del tema
• Comunità di politiche (“Policy communities”) comunità
informali che implicano una base di visione e conoscenze condivise
• Comitologi: ruolo dei Comitati in particolare della UE
• Triangoli di ferro: parlamentari, burocrati, lobbisti
Intensità dei legami e numero di attori
N
U
M
E
R
O
D
I
A
T
T
O
R
I
4
4
4
Reti tematiche
4
4
4
4
4
Policy communities
4
4
4
4
4
4
Triangoli di ferro
4
8
4
4
4
4 DEI LEGAMI
INTENSITA’
I gruppi di pressione
I GdP usano mezzi legali ed illegali per:
1. Ridurre i costi dell’informazione e del voto;
2. Produrre informazioni per i politici su temi specifici e sulle
preferenze degli elettori;
3. Corrompere direttamente o indirettamente
4. Sostenere finanziariamente le campagne dei partiti
Il risultato del processo politico riflette così il
potere dei gruppi di interesse.
I gruppi di pressione
Cosa rende efficace un gruppo d’interesse?
• L’azione collettiva dei GP si può considerare un bene pubblico
rispetto ai membri del gruppo che risente di meno del problema
del free‐riding
Problema del “free rider” = riluttanza naturale degli individui a
contribuire volontariamente al finanziamento dei beni pubblici.
Per quei beni che sono indispensabili ma che nessuno sceglierebbe liberamente di pagare gli Stati hanno quindi il potere
di obbligare i cittadini a pagarli tramite le imposte.
• Il costo dell’azione collettiva è privato (tempo, sforzo, denaro, …)
• Il beneficio risultante è pubblico, internamente al gruppo
I GdP piccoli sono più efficienti
L’influenza sproporzionata esercitata da piccoli
GdP, esempio:
Gli agricoltori sono < 2% della popolazione
USA ma ricevono ingenti sussidi federali.
Gary Becker Premio
Nobel 1992 per l'economia
Beker suggerisce che la risposta sta nel fatto che il il problema del
“free rider” è meno grave con gruppi piccoli che posso convincere
tutti i membri a contribuire ai costi dell’attività di lobbying.
GdP piccoli ma efficienti
I piccoli gruppi riescono a risolvere meglio il problema, in quanto:
1. Osservano e puniscono i free‐rider
2. I benefici sono molto concentrati (forte incentivo a cooperare)
3. Interazioni frequenti tra i partecipanti
I non beneficiari dei programmi sponsorizzati dai GdP sono
molto più numerosi e le loro perdite aggregate superano i
benefici dei gruppi di interesse, tuttavia, ogni perdente
sopporta solo perdite piccole. Contrastare i gruppi di interesse
rappresenta un bene pubblico e ogni oppositore è incentivato a
comportarsi da free rider.
La burocrazia
Organizzazioni che funzionano secondo il
principio delle competenze di autorità
attribuite a uffici e specificate attraverso
regole impersonali ed universali.
Specificità dello stato moderno (burocratico)
 L’accentramento del potere
 Il monopolio della forza legittima
Max Weber
 L’impersonalità del comando
Tipologia del potere in Weber
 Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide
da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità.
 Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla
forza eroica, o al valore esemplare di una persona.
 Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e
nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base a essi.
Tre fasi nello sviluppo delle burocrazie moderne:
1600-1700
Periodo
assolutista:
nascita delle burocrazie
moderne e loro consolidamento come corpi gerarchicamente
ordinati
di
funzionari stipendiati.
1800
Periodo liberale:
le
burocrazie ereditate dagli
anciens
régimes
sono
sottomesse a sistemi di
diritto positivo nel quadro
dell’affermazione
dello
Stato di diritto
1900
Periodo della democrazia di massa: la struttura
burocratica si carica di nuovi
compiti e si espande.
Il modo in cui nei vari paesi sono state
vissute le diverse fasi ed in particolare la
rilevanza della fase assolutista spiegano gran
parte delle differenze fra le burocrazie
Modelli di burocrazia
Modello francese
Modello statunitense
Formazione
Formazione ad hoc per
pubblica amministrazione
Acquisizione di competenze
anche attraverso esperienze
professionali
Accesso
Concorso pubblico
Possibilità di nomine politiche
Carriere
Interna alla pubblica
amministrazione
Permeabile a ingressi
dall’esterno
Competenze
Profilo generalista
Specializzate
Sistema decisionale Autorità gerarchica interna
(struttura per ministeri)
Organizzazione intorno a
progetti (struttura per agenzie)
Cultura
amministrativa
Legittimazione tramite
applicazione di norme
impersonali
Costruzione di decisioni su
casi individuali
Rapporti con
l’esterno
Formale chiusura rispetto
18
all’esterno
Funzione attiva di mediazione
Rapporti politica-amministrazione:
1) la prospettiva dualista
Politici e Burocrati sono due classi di attori distinti nel processo
decisionale con risorse diverse
POLITICI
• Legittimità
• Controllo bilancio
• Potere legale
BUROCRATI
+
• Competenza
• Capacità di mobilitare gruppi
clientela
• Ideologia burocratica
• Stabilità
Rapporti politica-amministrazione:
2) la prospettiva della politica burocratica
• ruolo e peso di politici e burocrati non distinguibile
• processi decisionali complessi frutto di interazioni
multiple con molti attori simultanei: funzionari e
politici sono solo due fra le molte altre categorie.
• i confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare
Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca
della democrazia di massa e dei sistemi di welfare
 Mutamento nella composizione del pubblico impiego;
nuove figure professionali
 Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti
e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale
 Si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di
coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.)
 Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i
gruppi organizzati privati
New Public Management (NPM)
Inizia tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’80 nel Regno Unito
(Thatcher) e Stati Uniti. Poi Nuova Zelanda e Canada.
Due chiavi di lettura:
processo di cambiamento dei sistemi amministrativi;
metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (Public
expenditure management).
Fattori di specificità del NPM
1.
Pressione per il decentramento organizzativo
organizzazioni burocratiche
- autonomia manageriale,
- responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati
e
smembramento
delle
2. Introduzione di logiche competitive tra le diverse organizzazioni/agenzie pubbliche
– affidamento di servizi ad imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici
(contracting in)
– franchising di servizi
– coinvolgimento del settore no profit
3. Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionali privatistici
– razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse
– adozione di standard di risultati espliciti e misurabili (cash limits e cash planning)
– processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gli organi centrali
Il New Public Managment
Il New Public Managment
I campi di modernizzazione
New Public Management: caratteristiche
Priorità
Micro. Enfatizza l’utilizzo di modalità
gestionali nelle PA
Oggetto di riferimento
Management. Efficienza interna. Logiche di funzionamento delle singole
amministrazioni pubbliche
Natura delle relazioni esterne alla PA
Competizione/contrapposizione pubblico/privato.
Frammentazione/disgregazione del sistema PA
Natura delle relazioni interne alla PA
Separazione dal livello politico amminstrativo/gestionale
Approccio
Strumentalista. Specializzazione
Teorie di riferimento
Approcci aziendali manageriali
Public Expenditure Management =
Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie
Priorità di intervento
Tecniche utilizzabili
Pianificazione (policy planning)
Individuazione delle risorse e distribuzione
Sistemi di budget
Pianificazione pluriennale
Verifiche e Audits, Controlli di efficienza
Sviluppo e miglioramento organizzativo Decentramento dei poteri e responsabilità
tra centro e agenzia di spesa. Reporting
Implementazione del budget
Sistemi di cash management
Misurazione dei costi. Tecniche di evaluation
Dal New Public Management alla Public Governance
Government
Governance
esercizio del potere
secondo il sistema
istituzionale formale
stile di governo basato
sulla ricerca del consenso (partenariato)
Fattori di sviluppo della Governance
 Complessità delle decisioni di policy
 Cresce il numero degli attori (pubblici e privati)
 Arene politiche nazionali sempre più interconnesse
 Non è più sufficiente il criterio dell’efficienza per guidare le
singole amministrazioni. Recupero di efficacia generale.
L’evoluzione
• Nuovo stile di governo distinto dal modello gerarchico.
• Maggior grado di cooperazione e interazione tra Stato e
attori anche non statali
• Reti decisionali pubbliche e private
• Nuovi processi di elaborazione/determinazione/realizzazione
e implementazione di policies. Metodo della concertazione e
del partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati
Ambiti di applicazione della Governance
1. Contesto economico. 1937 Ronald Coase (meccanismi di
coordinamento interni all’impresa). Corporate governance
2. Contesto politico internazionale. Banca Mondiale e Fondo di
sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Requisiti da soddisfare per
ottenere finanziamenti (good governance)
3. Contesto europeo: principio di sussidiarietà Libro bianco sulla
governance - COM(2001) 428
4. Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori alla decisione
Il processo di decision-making nella Governance
Decisioni
Risultati
Government vs. Governance (1/2)
Government
Governance
Definizione
Esercizio del potere secondo il Creare consenso
sistema istituzionale formale
determinate scelte
intorno
Attori
Numero contenuto
Focus
Strutture
funzioni
Struttura
Sistemi chiusi.
gerarchia
Funzioni
Scarsa consultazione, nessuna Maggiore consultazione
cooperazione per attuare le
politiche
a
Pubblici e privati. N.ro elevato
organizzative
e Processi, politiche e outcome
Competenze, Sistemi aperti, partecipazione
volontaria. Reti e partnership
Government vs. Governance (2/2)
Government
Governance
Strumenti
Formali (leggi, decreti, ecc)
Modalità di
interazione
Autorità gerarchica, relazioni Consultazione orizzontale, relaconflittuali e interazioni ostili. zioni collaborative e consenso
Comando e controllo
su norme tecnocratiche. Ruolo
abilitante delle PA
Contenuti
decisionali
Specifici e rigidi
Conseguenze Obbligatorie, divieti e
verso soggetti obblighi ad agire
esterni
Informali (accordi, intese, ecc)
Indicazione di criteri per
decidere e per valutare la
validità delle decisioni
Creare la convenienza a fare
o a non fare ottenendo
l’adesione convinta
Dalla presentazione contenuta nei materiali
del corso sul sito del Dipartimento
Gli obiettivi di creazione di valore della PA
che la governance politica dovrebbe o
potrebbe individuare
Una Pubblica Amministrazione “Perfomance
Oriented”. Lo stato dell’Arte in Italia
Roma, 19 ottobre 2010
Indice
• Razionalizzazione e riorganizzazione della PA
• Una PA Perfomance Oriented
 una rivoluzione culturale
 il nuovo management
 centralità della dirigenza
 i nuovi controlli
 le resistenze
• Riforma del lavoro pubblico
• Riforma Brunetta
-
Una P.A. Performance-Oriented: una rivoluzione
culturale
• Prima: un approccio giuridico-formale
 contano solo regole e procedure, non c’è attenzione a qualità
e risultati
• Ora: al servizio del cittadino-utente
 qualità del servizio e customer satisfaction come criteri
direttivi dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni
 un nuovo controllo sulle performance, accanto a controlli di
legittimità più efficaci ma meno invasivi
 promuovere la crescita professionale: un piano straordinario
per la formazione
 maggiore trasparenza: al momento sono registrati presso il
Dipartimento della Funzione Pubblica 1700 URP
Una P. A. Performance-Oriented: il nuovo
management
• Il ruolo unico dei dirigenti dello Stato
• Accesso per concorso pubblico; fino al 5% dal privato con
contratto a termine
• Fine dell’inamovibilità dei dirigenti: incarichi a termine (da 2 a
7 anni); licenziamento dei dirigenti incapaci; valorizzazione dei
capaci e meritevoli
• Trattamento accessorio variabile in relazione alle performance
Una P.A. Performance-Oriented: i nuovi controlli interni
 Definizione annuale degli obiettivi
 Un’unità di valutazione in ogni ministero o agenzia
 Controllo strategico e controllo di gestione
 Coordinamento della Presidenza del Consiglio su valutazione e controllo
strategico
 Banca dati con le direttive dei ministri e gli indicatori di performance
 Carte dei servizi
 Verso standard di qualità a livello europeo
Una P.A. Performance-Oriented: le resistenze
• Il persistere di una cultura legalistica e statalistica nelle
amministrazioni, nella magistratura ordinaria, nella magistratura
amministrativa e contabile
• La difesa dell’inamovibilità e dell’irresponsabilità degli alti
burocrati in nome della neutralità dell’amministrazione
• Lo spauracchio dello Spoil System
• Il rifiuto della cultura della valutazione e del merito
Riforma del lavoro pubblico
la “privatizzazione” del pubblico impiego
 Diritto privato per i dipendenti pubblici
 Contrattualizzazione del rapporto di lavoro:
• estensione della disciplina contrattuale (anche ai dirigenti generali)
e valorizzazione dei contratti integrativi aziendali e individuali per
promuovere professionalità e produttività
 Riforma della rappresentanza sindacale
 Giudice unico per tutte le cause di lavoro:
• la giurisdizione sul lavoro pubblico dal giudice amministrativo al
giudice del lavoro; soluzioni extragiudiziarie delle controversie
(conciliazione, arbitrato)
Dall’inamovibilità del dirigente
alla valorizzazione del suo ruolo
 Prima: irresponsabilità e inamovibilità dei dirigenti in nome
della neutralità dell’amministrazione (con la possibilità,
discrezionale, del potere politico di procedere ad
“avvicendamenti organizzativi”)
 Ora: ampia capacità di scelte gestionali e di autonomia
nell’arco dell’incarico; con il contratto è stabilita la durata e
il termine dell’incarico; introduzione della cultura della
valutazione e del merito con la possibilità di rimuovere i soli
dirigenti che si sono dimostrati incapaci
Il sistema retributivo della dirigenza
 Prima: retribuzioni generiche e generalizzate hanno portato
all’appiattimento senza nessuna distinzione nelle retribuzioni
dei dirigenti
 Ora: retribuzioni collegate a sistemi di valorizzazione della
persona, alla rilevanza dell’incarico e alla capacità di
raggiungere i risultati
Rapporto tra retribuzione fissa e variabile
prima e dopo la riforma (dirigenti degli Enti locali)
Prima del d.lgs 29/93
variabile
5%
Dopo il nuovo CCNL
variabile
40%
fissa
95%
fissa
60%
Riforma Brunetta
• PUNTI CHIAVE
PERFORMANCE
artt. 4-10 D. Lgs. 150/2009
VALUTAZIONE
artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009
TRASPARENZA
art. 11 D. Lgs. 150/2009
Riforma Brunetta
PERFORMANCE
artt. 4-10 D. Lgs.
150/2009
• Obiettivi
Strumenti
Organizzare il lavoro della PA in
un’ottica di miglioramento continuo
Produrre un miglioramento tangibile
e garantire una trasparenza dei
risultati offrendo alle
amministrazioni un quadro di azione
che realizza il passaggio dalla logica
dei mezzi (input) a quella dei
risultati (output ed outcome)
Garantire uno spirito di coesione ed
un lavoro di squadra laddove i
processi amministrativi coinvolgono
più strutture all’interno di una stessa
amministrazione
Piano triennale di
performance
Relazione annuale sui
risultati conseguiti
“Giornate della
Trasparenza”
Graduatoria di
performance delle
singole amministrazioni
statali su almeno tre
livelli di merito
Riforma Brunetta
VALUTAZIONE
artt. 8-9 D. Lgs.
150/2009
• Obiettivi
Strumenti
 Cambiamento organizzativo:
transizione dal modello
organizzativo burocratico ad un
modello di Qualità Totale
Valorizzazione del merito
individuale e delle responsabilità
Raggiungimento di un livello di
produttività e di soddisfazione
finale dei bisogni della
collettività in linea con le
migliori pratiche a livello
internazionale
Correlare la performance
organizzativa a quella
individuale (dirigenti e
dipendenti)
Sistema di misurazione e
valutazione delle
performance
organizzative e
individuali
Analisi di benchmarking
Riforma Brunetta
TRASPARENZA
art. 11 D. Lgs.
150/2009
• Obiettivi
Strumenti
 Favorire forme diffuse di
controllo interno ed esterno,
anche da parte del cittadino
Stabilire regole certe per
misurare la produttività negli
uffici pubblici, premiando con
riconoscimenti economici e di
carriera chi lavora con impegno
e competenza.
Pubblicazione sul sito
internet, delle informazioni
concernenti
l’organizzazione, gli
andamenti gestionali,
l’utilizzo delle risorse
Programma triennale per
la trasparenza e l’integrità,
da pubblicare online
Creazione di un portale
dedicato di raccolta dei
dati a livello nazionale
Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.
(l.m., modulo SECS-P/02)
Per oggi finiamo qui