Rivista Quadrimestrale - Anno XI - N. 2/2005
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Foto di copertina: Palazzo Vidoni (secolo XVI)
Elaborazione grafica di Romualdo Chiesa
FUNZIONE PUBBLICA
Periodico della Presidenza del Consiglio dei ministri
Dipartimento della funzione pubblica
Anno XI – N. 2 / 2005 – Nuova serie.
Proprietà
- Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica, in persona del ministro per la Funzione pubblica, MARIO
BACCINI
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SOMMARIO
Pag.
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Editoriale, di Maria Castrianni.
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L'umanizzazione della Pubblica Amministrazione, di Mario Baccini.
Le istanze regionalistiche nel nuovo sistema costituzionale europeo: il contributo
culturale della pubblica amministrazione italiana e, in particolare, di quella
regionale, di Learco Saporito.
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INTERVENTI
_______________________________________
Prime osservazioni sulla riforma della legge n. 241/1990, di Federico Basilica.
X L'Europa dopo il terremoto francese (e il no olandese), di Leonardo Casini.
X Prime considerazioni sulla legge 168/2005 in materia di dirigenza pubblica, di
X
Antonello Colosimo.
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La programmazione strategica del FORMEZ, di Flavio De Luca.
Il pensiero di Alberto Mochi. Idee e prospettive per una federazione europea, di
Michele Magli.
Alla ricerca dell'uomo europeo, di Giovanni Reale.
La formazione come strumento strategico per l’innovazione nelle pubbliche
istituzioni. Il ruolo del dipartimento della funzione pubblica, di Rosario Scalia.
X Dall’autorità al consenso: spunti metodologici e riflessioni, di Alberto Scerbo.
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DOCUMENTI
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Human Governance per una cultura della Pubblica Amministrazione.
Protocollo d’intesa tra il Dipartimento della funzione pubblica e Confindustria
Lazio.
Protocollo d'intesa tra il Dipartimento per la funzione pubblica e Poste Italiane
S.p.a., in qualità di capogruppo del "Gruppo Poste Italiane".
Protocollo d'intesa tra Il ministro per la Funzione pubblica ed il ministro
dell’Economia e delle finanze per l'Ispettorato.
DM 5 maggio 2005 "Condizioni agevolate per l'acquisto di un personal computer
per i dipendenti pubblici, ai sensi dell'articolo 1, comma 208, della legge 30
dicembre 2004, n. 311.".
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, 18 maggio 2005
"Autorizzazione alla Scuola superiore della pubblica amministrazione, ad indire
un corso-concorso di formazione dirigenziale, ai sensi dell'articolo 28 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni, e
dell'articolo 2, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica del 24
settembre 2004, n. 272.".
DM 25 luglio 2005 "Estensione dei benefici del PC ai docenti, al personale
dirigente e non docente, ai sensi dell'articolo 1, comma 207, della legge 30
dicembre 2004, n. 311.".
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ESPERIENZE AMMINISTRATIVE
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Semplificazione del linguaggio e human governance, di Federico Basilica.
La scuola superiore di diritto ed economia del lavoro: un centro specializzato per
lo studio del mercato del lavoro. Una ipotesi di lavoro, di Lorenzo Ieva.
X La gestione del personale di un ufficio di diretta collaborazione di un vertice
politico, di Cristiana Luciani.
X Il sistema di informazione Schengen, di Domenico Riccio.
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RUBRICHE
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Risposte a quesiti
Circolari
Giurisprudenza, a cura di Rossella Bocci
Normativa
Notizie in breve, a cura di Giselda Papitto.
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EDITORIALE
dI Maria Castrianni
Al tema della valorizzazione delle risorse umane viene dedicata forte attenzione dal vertice
politico del Dipartimento della Funzione Pubblica, costituendo una delle missioni fondamentali che
la legislazione nazionale intesta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, soprattutto a seguito
dell’intervenuta riforma della metà degli anni ’90.
L’attenzione alla questione è posta, appunto, in termini di un intervento sistematico: in tal senso
va letta la “human governance“. Il governo delle risorse umane deve realizzarsi nel contesto dei
diversi livelli di governo secondo quei principi che sono leggibili da sempre nella nostra carta
costituzionale.
Non c’è alcun dubbio che le problematiche che il “buon governo” del personale di per sé genera,
vanno viste in un contesto che non ha più orizzonti nazionali ma europei e internazionali.
Ed esso ha bisogno di essere seguito anche a tali livelli di gestione delle politiche pubbliche,
ricordando che una sempre più forte responsabilizzazione delle dirigenze regionali deriva dalle
discussioni che il Parlamento nazionale, soprattutto nel nostro Paese, ha assunto nella XIII e, ora,
nella XIV legislatura.
Nel frattempo, il Governo ha posto una serie di paletti all’eccessiva burocratizzazione in una
logica che è, ormai, quella di rimuovere tutti quegli ostacoli che possano limitare il libero esercizio
dei diritti di libertà civile ed economica che con l’adesione al nuovo Trattato europeo, poi,
all’unanimità, ha voluto dimostrare.
Non possiamo, certamente, nasconderci le difficoltà che sono emerse in tempi successivi; ma
questo è un tema che va discusso tra i cittadini per evitare che la costruzione di un nuovo spazio
europeo sia gestito da minoranze illuminate ma che non siano state capaci di spiegare alla gente i
pro e i contro delle scelte politiche fatte.
Questo numero intende fornire all’attenzione dei suoi lettori i diversi punti di vista, nella certezza
che la riforma dei poteri delle burocrazie pubbliche, soprattutto di quella parte di esse che ha avuto
“più poteri” - quella regionale - e che, come si è avuto modo di chiarire, è chiamata ad assicurare il
suo contributo al consolidamento del dialogo tra Regioni ed Europa.
Il Governo ha innovato sostanzialmente nell’area dei poteri esercitabili dalla burocrazia statale;
spetta alle Regioni, poi, legiferare sulla stessa lunghezza d’onda.
Così come spetterà al sistema degli enti locali recepire, nei relativi regolamenti di
organizzazione, le novità che la legislazione nazionale con la riforma della legge n. 241 del 19990,
ha accolto venendo incontro alle istanze di semplificazione e di accelerazione degli iter procedurali
provenienti dai cittadini e dalle imprese.
Anche questo numero della rivista vuole dare concretezza all’attività di coordinamento
assicurata dal Dipartimento della Funzione Pubblica, nell’applicazione omogenea, sull’ intero
territorio nazionale, della legislazione e della normativa derivata di competenza parlamentare.
Chiudono il numero, come di consueto, le rubriche che intendono assicurare quella visione
d’insieme del fenomeno ”Pubblica Amministrazione”, anche ai non addetti ai lavori.
7
L’UMANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
di Mario Baccini
∗
La Human Governance per una cultura della Pubblica Amministrazione, ovvero l’umanizzazione
della Pubblica Amministrazione", è l’espressione prescelta per definire criteri e principi che sono
alla base di una riflessione avviata fin dal mio insediamento alla Funzione Pubblica.
Mi piace, in primo luogo, sottolineare che sia questo progetto che l’idea che lo anima sono di
marca e di stile tipicamente italiani e che entrambi hanno trovato un’accoglienza entusiastica in
importanti fori internazionali come il VI Global Forum di Seoul o ancora la riunione dei Ministri
europei per la Funzione Pubblica di Lussemburgo che ha inserito il principio della Human
Governance nella risoluzione finale oltre che tra gli obiettivi del piano a medio termine 2005/06. Ho
anche appreso, da qualche giorno, che la Finlandia, Paese a noi amico che ricoprirà la Presidenza
dell’Unione Europea nel 2006, ha espresso pieno sostegno all’iniziativa italiana sulla Human
Governance auspicando che sia discussa nei prossimi incontri europei. Tra una settimana a
Bruxelles è previsto anche un incontro con rappresentanti ad alto livello della Commissione
europea per verificare in che misura e con quali modalità la Human Governance potrà trovare una
più concreta attuazione attraverso l’avvio di programmi specifici.
Cosa è la Human Governance? Nasce, sostanzialmente, da una riflessione sul processo di
riforma della Pubblica Amministrazione, ovvero sui risultati positivi raggiunti a partire dagli inizi degli
anni ’90 e fino ad oggi nel campo del miglioramento della qualità dei servizi pubblici,
dell’intensificazione degli investimenti nelle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (egovernment), del miglioramento della qualità della regolazione, della corretta gestione e formazione
delle risorse umane. Si è trattato di risultati senza alcun dubbio eccellenti sul piano tecnicostrutturale ma che hanno concentrato l’attenzione sull’oggetto del processo di Governance,
trascurando il soggetto di questo stesso processo e cioè l’individuo con il suo corredo “integrale” di
diritti e di doveri.
La Human Governance vuole ridare centralità al rapporto Stato-cittadino rafforzando il valore e il
significato dell’individuo nell’intero processo di Governance. Riferirsi alle “pratiche migliori” - ovvero
alla cosiddetta “better regulation” - deve voler dire non solo concentrarsi sull’attuazione “tecnica” di
alcune pratiche amministrative ma deve anche voler dire riferirsi costantemente a quei principi e a
quei valori - come appunto il rispetto della persona umana - che costituiscono il presupposto per il
raggiungimento del bene comune e della democrazia. In termini concreti: il rilascio di un
documento, l’esame di un dossier e la sua evasione da parte delle Amministrazioni interessate,
oltre ad essere segno di efficienza, devono diventare ed essere anche strumento ed indice della
democrazia di un paese.
La Human Governance intende favorire ed accompagnare un vero e proprio processo di
rinnovamento culturale, tanto nei cittadini che nell’Amministrazione: in particolare, quest’ultima deve
diventare più aperta alle esigenze degli utenti ma soprattutto più affidabile, e cioè qualcuno e
qualcosa cui fare affidamento e cui affidarsi. Non una entità con cui il cittadino non può e non sa
dialogare, ma un organismo dal volto umano, che sa parlare lo stesso linguaggio dell’utente,
comprenderne le esigenze e che ha come scopo primario solo e sempre il bene comune.
Dai contenuti della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo del 1948, a quelli dei Patti delle
Nazioni Unite sui diritti civili e politici ed economico-sociali del 1966 fino alle enunciazioni contenute
nelle numerose Convenzioni in ambito europeo ed extra-europeo sugli stessi temi - peraltro affini ai
principi enunciati dal Magistero della Chiesa - le idee di dignità della persona e di eguaglianza
costituiscono l’humus in cui hanno potuto fermentare le idee di democrazia e di pluralismo.
∗
Intervento del ministro per la Funzione pubblica, on. Mario Baccini, tenuto a New York il 13 luglio 2005, presso l'Istituto
italiano di cultura in occasione della presentazione del documento "Human Governance per una cultura della Pubblica
Amministrazione".
9
In questo contesto, la Human Governance può essere definita come la proposta italiana
finalizzata a dare una veste più organica a quanto è stato già elaborato in materia ed a riportare, a
livello internazionale, la discussione intorno ad alcuni valori comuni, in quanto tali condivisi (o
condivisibili), suscettibili di essere oggetto di un documento unitario. La Human Governance non
vuole limitarsi a formulare slogan almeno nell’apparenza scontati: come partecipazione, coprogettazione e dialogo, ma intende identificare alcuni modelli di riferimento, proporre una sorta di
vademecum rivolto a tutti gli attori del processo amministrativo (e non solo per gli addetti ai lavori),
in grado di far convergere gli sforzi e gli interessi di amministrazioni, cittadini e organizzazioni
intorno ad alcuni punti fermi dell’identità sociale.
Limitandosi ad affermare e a ribadire la centralità di alcuni principi fondamentali ai quali
dovrebbero ispirarsi i Governi, il documento sulla Human Governance ha una valenza
essenzialmente politica che, per essere tradotta sul piano operativo, necessita di azioni, interventi e
scelte concrete da parte dei singoli Stati.
Alla base della Human Governance c’è il concetto e l’insegnamento cristiano che ritiene l’uomo,
la sua dignità e il rispetto che è dovuto alla persona umana il “dettato” fondamentale, da perseguire
lungo tutta l’esistenza. E c’è anche un concetto di impronta schiettamente umanista, quello
dell’uomo “misura di tutte le cose” che rappresenta uno degli elementi distintivi della nostra cultura,
quello che fa sì che questa stessa nostra cultura si collochi indiscutibilmente al cuore della cultura
europea.
La Human Governance si ricollega facilmente a numerose esperienze già avviate dal
Dipartimento e realizzate con il concorso di numerose Amministrazioni. Sono convinto, tuttavia, che
aver dato un supporto teorico a tali esperienze pratiche, attraverso la Human Governance,
contribuirà a dare loro un senso più profondo, in grado di portare tutti gli attori del processo
amministrativo a quella riflessione sui valori che sempre più spesso manca nella nostra società e
che è invece il sale dell’esistenza, la ragion d’essere di ciascuno, l’essenza stessa dell’humanitas.
10
LE ISTANZE REGIONALISTICHE NEL NUOVO SISTEMA COSTITUZIONALE EUROPEO:
IL CONTRIBUTO CULTURALE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ITALIANA E, IN
PARTICOLARE, DI QUELLA REGIONALE∗
∗∗
di Learco Saporito
E' utile chiedersi come (e se mai) l'Italia abbia reagito alle istanze regionalistiche europee, o se
le istanze autonomiste e la polivalenza anche culturale italiana abbia viceversa contribuito
all'evoluzione istituzionale (e culturale) comunitaria. E questo alla luce delle vicende che hanno
interessato il procedimento di ratifica della nuova Costituzione europea…
L’Italia, in quanto Paese membro dell’Unione europea e sottoscrittore del Trattato, ha
acconsentito a limitazioni alla propria competenza che si sono riverberate ed imposte anche alle
Regioni.
Del resto la stessa Corte Costituzionale ha affermato che “è principio indubitabile che la
partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea e agli obblighi che ne derivano deve
coordinarsi con la propria struttura costituzionale fondamentale della quale fa parte integrante la
struttura regionale dello Stato".
Tale necessario coordinamento ha dato luogo a un lungo e, in alcuni passaggi, tormentato
processo di affinamento di principi e istituti.
L’equilibrio che ne deriva può sintetizzarsi come segue: l’attuazione negli Stati membri delle
norme comunitarie deve tenere conto della struttura (accentrata, decentrata, federale) di ciascuno
di essi, cosicché l’Italia è abilitata, oltre che tenuta dal suo stesso diritto costituzionale, a rispettare il
fondamentale impianto regionale.
Pertanto, ove l’attuazione o l’esecuzione di una norma comunitaria metta in questione una
competenza legislativa o amministrativa spettante a un soggetto titolare di autonomia
costituzionale, non si può dubitare che, normalmente, ad esso spetti agire in attuazione o
1
esecuzione” .
E la Corte di Giustizia europea ha precisato che “spetta a tutte le autorità degli Stati membri,
siano esse autorità del potere centrale dello Stato, autorità di uno Stato federale o altre autorità
territoriali, garantire il rispetto delle norme del diritto comunitario nell’ambito delle loro
2
competenze” .
Peraltro se le Regioni italiane possono ormai operare nell’ambito del diritto internazionale e
comunitario con una propria legittimazione (se non con una vera e propria soggettività), ciò è in
gran parte merito da attribuire al travagliato processo legislativo, politico e amministrativo che ha
coinvolto il nostro Paese negli ultimi decenni.
3
A ben vedere può parlarsi di una “questione regionale” già a partire dall’emanazione dell’attuale
Costituzione, nella quale come accennato nella parte introduttiva, il regionalismo è stato “frutto più
di tatticismi che di reali convinzioni”, per la diffusa convinzione che la costituzione degli enti
∗
Il documento riprende i contenuti del lavoro di ricerca svolto nell’ambito del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 381
(art. 1, 2° c., lett. d).
∗∗
Il senatore Learco Saporito è sottosegretario di Stato per la Funzione pubblica ∗∗
1
Si veda la sentenza della Corte Costituzionale n. 126 del 24 aprile 1996 (in Riv.it.dir.pubbl.com., 1996, 1241), definita una
“sentenza trattato che razionalizza le precedenti posizioni, peraltro non sempre coerenti, della giurisprudenza costituzionale";
così M. Cartabia, La cooperazione transfrontaliera delle Regioni e delle Province autonome nei rapporti con le istituzioni
comunitarie, in Riv.dir.pubbl.com., 1998, 206.
2
Cfr. sentenza della Corte di Giustizia del 12 giugno 1980, Germania c. Commissione.
3
Di “questione regionale" ha parlato V. Crisafulli in Vicende della “questione regionale”, in Stato, popolo e governo, Milano,
1985, 252.
11
regionali avrebbe comportato una frammentazione del potere in molteplici centri decisionali
competitivi tra loro e con il Governo.
Ecco la ragione del lento e complicato processo della riforma dello Stato, da centralista a
regionalista, ad autonomista; cosicché da un modello centralista, si è via via elaborato un modello
4
5
fondato sulle Regioni a diverse autonomie sempre più spiccate e garantiste , fino a giungere ad un
6
modello decentrato e limitatamente federalista .
La formula del “federalismo a Costituzione invariata” ha avuto il merito, oltre che di realizzare
l’invocata semplificazione del rapporto quotidiano tra cittadini e P.A., di introdurre nella struttura
amministrativa dello Stato la cultura dei risultati e dell’efficacia, allo scopo di attuare una
modernizzazione strutturale ed operativa degli enti territoriali.
E’ stato anche grazie a tale evoluzione in chiave politico-autonomista, che le Regioni hanno
finalmente potuto porsi in maniera chiara e concreta come interlocutrici sul piano comunitario ed
internazionale, dando luogo all’affermazione del “principio partecipativo” anche in sede europea.
2 – Superamento dell’esperienza del 1977 nella legislazione Bassanini.
Il "federalismo amministrativo" attuato dalle leggi "Bassanini" (1997-1999) si distingue dalla
regionalizzazione degli anni settanta (D.P.R. 616/1977) sotto il profilo della completezza.
La legge n. 59/1997 e la legge n. 127/1997, nonché i successivi decreti delegati, sono andati
oltre la stretta necessità di attuazione della Costituzione e si sono spinti anche oltre il mero
trasferimento di una rilevante mole di funzioni amministrative; hanno, finalmente, messo mano al
nodo irrisolto dei rapporti fra Stato, regioni ed enti locali, ponendo le basi per un sistema organico di
relazioni.
La vera novità dell'ultimo trasferimento di competenze risiede nel capovolgimento del principio
tradizionale della distribuzione fra centro e periferia, per il quale alla seconda spettavano
attribuzioni minori, tassativamente indicate dalla legge.
Il nuovo principio, c.d. "della sussidiarietà", è opposto al vecchio: allo Stato spettano le funzioni
espressamente riservate dalla legge, mentre le altre sono di competenza delle autonomie.
Nell'ordinamento italiano il principio in esame è stato introdotto dalla legge n. 59/1997, il cui art.
4 (comma 3) ne fornisce una definizione sintetica: nei confronti delle regioni e degli enti locali lo
Stato, come l'Unione europea nei confronti degli stati membri, deve trattenere a sé soltanto quelle
funzioni che, per loro natura, non possono essere attribuite agli enti minori, in quanto incompatibili
con le dimensioni degli stessi; le altre funzioni devono essere attribuite all'autorità territorialmente
più vicina ai cittadini interessati.
Il principio di sussidiarietà ha raccolto ed espresso istanze da tempo latenti nella società
europea e italiana; e uno dei primi dictat del principio è l'avvicinamento del potere al singolo
cittadino, sub specie dell’attribuzione della generalità delle funzioni pubbliche alle autorità a lui più
vicine e, pertanto, da lui più controllabili.
4
La "prima regionalizzazione" si è realizzata tramite l'emanazione degli undici decreti di trasferimento del gennaio 1972,
caratterizzati da scelte restrittive, peraltro avallate dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale: ne è risultata la
sottrazione - a discapito degli enti sub-nazionali – di rilevanti competenze ritenute di competenza statale, cosicché il
processo devolutivo si è rivelato inefficace in quanto caratterizzato dall'abnorme frammentazione delle competenze trasferite
e dalla mancata attribuzione alla Regioni di un qualsiasi tipo di autonomia finanziaria. Sul punto si rinvia a S. Biliardo, Il costo
delle funzioni conferite alle Regioni, in Le istituzioni del federalismo - Regione e governo locale - Bimestrale di studi giuridici
e politici della Regione Emilia-Romagna, 2001, 5.
5
La "seconda regionalizzazione" si è realizzata tramite la legge 22 luglio 1975 n.382 e i relativi decreti delegati nn. 616, 617
e 618 del 1977, i quali hanno operato un più consistente trasferimento di funzioni e di compiti basati sulla formula della "leale
cooperazione" tra centro e periferia, lo Stato anche in questa seconda fase, ha ampiamente utilizzato la propria funzione di
indirizzo e coordinamento.
6
Ci si riferisce alle c.d. leggi Bassanini che hanno rappresentato una riforma culturale prima ancora che politico-legislativa, e
che hanno finito con l'orientare in senso autonomista anche la concezione delle Regioni in ambito comunitario ed
internazionale.
12
Siffatta regola è sancita esplicitamente dallo stesso Testo unico degli enti locali, il cui art. 4,
comma 3, con riferimento al riparto di competenze fra gli enti locali e gli enti di livello
immediatamente superiore, cioè le regioni, stabilisce che "la generalità dei compiti e delle funzioni
amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle comunità montane, in base ai principi di cui
all'art. 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997 n. 59, secondo le loro dimensioni territoriali,
associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a
livello regionale".
Si può dire che mentre i decreti del '77 hanno attuato il dettato degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, le leggi "Bassanini", invece, hanno preso avvio dal dato di fondo delle norme
costituzionali, mirando però ad un obiettivo ulteriore.
Questo non è più identificabile in un mero, nuovo decentramento di funzioni, bensì nella
riorganizzazione generale della struttura amministrativa della Repubblica.
3 – Le recenti modifiche costituzionali in Italia.
Invero già prima dell’approvazione del testo di riforma del Titolo V della Costituzione, era stata
riconosciuta alle Regioni la possibilità di svolgere alcuni tipi di attività e di attuare alcuni obblighi
internazionali. In particolare la Corte Costituzionale aveva affermato la sussistenza di un vero e
proprio “diritto” di tali enti territoriali a svolgere – previa intesa con lo Stato - attività di promozione in
campo economico-sociale in materie connesse con quelle di stretta competenza regionale, nonché
7
la possibilità di svolgere attività di studio ed informazione con analoghi organismi esteri .
Con una legge costituzionale (l.c.18 ottobre 2001 n.3) il legislatore ha interamente ridisegnato il
sistema delle autonomie e dei rapporti fra gli enti territoriali che compongono la Repubblica.
La nuova legge costituzionale si pone, al contempo, in linea di continuità con il vasto movimento
di riforma identificabile nelle leggi sugli enti locali del 1990 e del 1999 e, soprattutto, nelle "leggi
Bassanini" (la 59/1997, la 127/1997, la 191/1998 e la 50/1999), in quanto si introducono nella Carta
fondamentale principi e meccanismi propri delle "leggi Bassanini" (la sussidiarietà, la competenza
tassativa dello Stato e residuale degli altri enti territoriali…), e in posizione di frattura rispetto alle
stesse leggi in quanto supera le complesse costruzioni del federalismo amministrativo e le
necessarie interpretazioni estensive del testo costituzionale vigente.
Costituzionalizza il principio di sussidiarietà garantendolo da successivi interventi del legislatore,
consacra la competenza residuale degli enti locali e delle regioni a fronte della limitazione
dell'intervento centrale ad ambiti predefiniti, chiarisce definitivamente che lo Stato è ente pubblico
distinto dalla Repubblica, la quale si compone del primo e degli altri enti territoriali.
Tuttavia, la legge di cui si tratta non muta l'assetto della Repubblica in ordinamento federale; né
ridefinisce la composizione, né muta gli equilibri interni fra centro e periferia, né ricostruisce dalle
basi la rete di relazioni fra privati, enti locali e Stato, ma non sostituisce alla struttura originaria dello
Stato unitario una federazione di Stati sovrani.
Per questo motivo è stato bocciato l’emendamento che proponeva la modifica della rubrica del
titolo V, con l'inserimento di un esplicito richiamo al federalismo.
Il nuovo titolo V della parte II della Costituzione sancisce la pari dignità costituzionale di tutti gli
Enti politici territoriali. Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni acquisiscono così "diritto di
cittadinanza" nella nuova carta costituzionale perché non vengono più considerati semplici parti
della Repubblica, ma elementi costitutivi della stessa (nuovo art. 114).
7
Cfr. sentenze della Corte Costituzionale nn. 719 del 1987 e 737 del 1988, secondo cui il fondamento del "potere estero"
regionale va cercato nello stesso sistema costituzionale.
13
La nuova formulazione dell'art. 117 opera un capovolgimento del criterio stabilito dal vecchio
articolo 117 in materia di riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
Il nuovo criterio di riparto è il seguente:
− il testo enumera una serie di materie la cui disciplina è demandata alla competenza
esclusiva dello Stato;
− è quindi individuata una seconda serie di materie (dette di "legislazione concorrente") per le
quali è attribuita alle regioni la potestà legislativa salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Tutto quello che resta è attribuito al potere legislativo delle Regioni, nel rispetto della
Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
Ciò che disegna la riforma è uno Stato che, pur restando unitario, è composto da enti territoriali
la cui forte autonomia è garantita da sfere esclusive di competenze; insomma, uno Stato
autonomista.
La prima ragione che ha mosso la riscrittura del titolo V della seconda parte della Costituzione è
quella di eliminare le norme non più conformi all'impostazione del nuovo sistema e la
"legittimazione" a livello costituzionale diventa così il corollario per una stabilizzazione
dell'ordinamento che può essere data solo dal rinnovato assetto costituzionale.
Il nuovo Titolo V della nostra Carta Costituzionale ha definitivamente introdotto una
8
legittimazione internazionale delle Regioni : ne consegue che nell’ambito del diritto internazionale le
Regioni agiscono in via autonoma e “diretta”, e non come soggetti “delegati” o “rappresentanti” dello
Stato.
Basti pensare che il nuovo art. 117 della Costituzione prevede rispettivamente:
a) la partecipazione delle Regioni alla cosiddetta “fase ascendente del diritto comunitario”, vale
a dire all’iter procedurale che porta all’adozione da parte delle istituzioni comunitarie di
determinati atti;
b) la partecipazione alla cosiddetta “fase discendente del diritto comunitario”, vale a dire
all’attuazione degli atti normativi comunitari, in particolare in quelle materie in cui è prevista
una potestà legislativa delle Regioni esclusiva o concorrente;
c) l’emanazione di una legge organica dello Stato che disciplini sia le modalità di esercizio
della potestà legislativa per l’attuazione della normativa comunitaria, sia il relativo potere
sostitutivo.
Il rapporto attuale tra lo Stato e le Regioni è dunque caratterizzato (ci si perdoni la schematicità)
in modo che, da un lato, sia attribuito agli enti regionali il potere di dare attuazione alle disposizioni
comunitarie in materie di competenza locale (diversamente facendo avremmo assistito ad
un’ulteriore limitazione delle competenze attribuite alle Regioni, che sarebbero state condizionate
sia dalla normativa comunitaria che da quella statale di attuazione), e, dall'altro, sia affidato al
Governo centrale un potere sostitutivo nel caso di mancata attuazione delle disposizioni sovranazionali da parte delle Regioni.
Così non è casuale se la giurisprudenza comunitaria e costituzionale attribuisce solamente allo
Stato la responsabilità per eventuali violazioni del diritto comunitario, risultando del tutto indifferente
9
la ripartizione interna dei poteri e delle competenze .
Se così non fosse del resto (se cioè non fosse delineato un potere sostitutivo dello Stato),
quest'ultimo si troverebbe sprovvisto, nelle materie di competenza delle Regioni, di qualunque
strumento per imporre il rispetto degli obblighi comunitari; così si spiega la presenza nel nostro
8
Invero in precedenza si segnala l’art. 6 della legge 29 dicembre 2000, n. 422 che ha introdotto l’art. 1 bis nella legge 9
marzo 1989, n. 86, e disciplina la “trasmissione al Parlamento e alle Regioni dei progetti di legge comunitari”.
La responsabilità statale nei confronti dell’Unione europea è stata ricordata dalla nostra Corte Costituzionale nella già citata
sentenza n. 126 del 1996.
9
14
10
ordinamento di una norma che disciplina il potere sostitutivo dello Stato , oltre all'art. 120 della
Costituzione che contiene la clausola generale secondo cui “il Governo può sostituirsi a organi delle
Regioni …nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria”.
In conclusione può dirsi che, pur potendo sia lo Stato che le Regioni intrattenere rapporti
internazionali e rapporti comunitari, solo lo Stato è titolare della “politica estera” (secondo l'art. 117,
11
2° comma, lett. a) : i rapporti internazionali e/o comunitari delle Regioni dovranno dunque svolgersi
non solo nel rispetto della legge, ma anche nell’ambito di una “politica estera” necessariamente
unitaria.
Ed è in base a tale presupposto che si giustifica anche la previsione di un flusso di informazioni
dalle Regioni allo Stato in ordine ai rapporti internazionali delle stesse.
L’esperienza italiana, secondo cui le Regioni e gli altri enti territoriali hanno acquistato
faticosamente e lentamente un ruolo di rilievo nella politica interna, ha quindi influenzato il processo
di integrazione a livello comunitario (nel quale si inserisce la “nascita” del Comitato delle Regioni).
A sua volta l'esperienza italiana è stata influenzata da quella comunitaria; così lo sforzo di tutela
delle realtà locali assume oggi valenza proprio nell'ottica di una integrazione europea.
Del resto va considerato che la valorizzazione delle diversità è fonte di arricchimento culturale e
di crescita socio-politica, se essa è fatta nella cura contestuale dei contrapposti interessi e
nell'approfondimento e nella attualizzazione delle radici comuni.
Alla luce delle considerazioni svolte il ruolo che le burocrazie regionali hanno svolto, e
continuano a svolgere, a supporto dei processi decisionali di competenza tripartita (UE - Stato Regioni), si può considerare decisivo per la creazione di una cultura dell’amministrazione della “res
publica” che si ispiri ai principi della legalità e del buon andamento.
Le burocrazie regionali hanno condiviso il valore della ricerca incessante, propria della cultura
amministrativa d’Oltralpe, di sottoporre ad analisi i risultati della gestione delle risorse pubbliche; la
burocrazia europea ha scoperto, sia pure in ritardo, che non è sufficiente avere dati o informazioni
per ritenere valide le scelte fatte in questa o in quella politica pubblica, in cui si evidenzi il ruolo di
sussidiarietà del governo comunitario; infatti, è necessario che a prevalere sia il buon senso e,
soprattutto, una visione d’insieme delle politiche pubbliche, dato che risultano poco indagati dalla
ricerca gli effetti delle scelte pubbliche su aree della società che apparentemente non sembrano
essere destinatarie dirette delle prime.
10
Trattasi dell'art.9 della legge n.86 del 1989 (nel testo modificato dalla legge n. 128 del 1998).
Rispetto alla disposizione contenuta nell'art. 120, 2° comma (che fa riferimento ad un potere sostitutivo da esercitare in
caso di mancato rispetto della "normativa comunitaria"), la formula del nuovo art. 117, 5° comma appare più ampia, avendo
riguardo all'ipotesi di esercizio del potere sostitutivo in caso di "inadempienza", ma non provvede ad individuare il titolare del
potere sostitutivo, laddove l'art. 120 fa diretto riferimento al Governo. Tali differenze hanno portato a pensare che la legge
organica richiamata dall'art. 117, 5° comma, regoli un caso particolare di potere sostitutivo che possa essere esercitato - a
differenza di quanto avviene per il potere sostitutivo "generale" - anche tramite l'emanazione di atti aventi forza di legge. Si
mirerebbe così a realizzare la "distribuzione verticale delle funzioni e la necessità di mantenere l'unità dello Stato, come
indicato da S. Mangiameli, in La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002, 197.
11
15
INTERVENTI
PRIME OSSERVAZIONI SULLA RIFORMA DELLA LEGGE N. 241/1990
di Federico Basilica∗
Pochi mesi fa è stata approvata in via definitiva dalla Camera dei Deputati una delle leggi più
importanti degli ultimi anni, fortemente voluta da questo Governo. Si tratta della legge 11 febbraio
2005, n. 15 (in G.U. n. 42 del 21 febbraio ed in vigore dall'8 marzo 2005) che reca “Modifiche ed
integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241”, in materia di trasparenza e semplificazione
dell'azione amministrativa. Con tale normativa vengono introdotte nel nostro sistema amministrativo
una serie di innovazioni particolarmente rilevanti che incideranno, in senso positivo, sui rapporti tra
l'amministrazione e il cittadino.
Questa legge rappresenta il primo serio tentativo di codificazione dei principi riguardanti l'azione
della pubblica amministrazione. La legge di riforma è ispirata da un disegno unitario e coerente che
ha, come obiettivo, quello di individuare, in maniera precisa, i limiti dell'azione della pubblica
amministrazione anche in chiave di maggiore tutela del privato nei confronti degli abusi dei soggetti
pubblici.
Si tratta, quindi, di una normativa che per la prima volta introduce nell'ordinamento disposizioni
generali su aspetti fondamentali dell'azione autoritativa della pubblica amministrazione, la disciplina
dei quali era fondata esclusivamente sull'elaborazione della giurisprudenza amministrativa. In
questo modo i principi vengono codificati e, quindi, inseriti stabilmente nel tessuto normativo in
modo tale da divenire sicure barriere invalicabili dalla pubblica amministrazione che vedrà
fortemente ridotta la possibilità di adottare provvedimenti amministrativi arbitrari e ingiustamente
lesivi delle posizioni giuridiche dei privati.
Venendo alle specifiche innovazioni introdotte dalla legge si può osservare che essa ha operato
su vari livelli. In particolare le innovazioni hanno riguardato:
− i principi generali dell'azione amministrativa;
− il procedimento amministrativo;
− la disciplina dei procedimenti di autotutela e della disciplina della invalidità del provvedimento
amministrativo.
Con riferimento ai principi generali dell'attività amministrativa si può osservare che la legge ha
previsto espressamente l’obbligo per la pubblica amministrazione di agire attraverso criteri di
trasparenza, nonché di improntare la propria azione anche al rispetto dei principi dell’ordinamento
comunitario.
Questa ultima previsione è stata inserita per la prima volta in un testo legislativo. Tale
prescrizione è di particolare importanza in quanto recepisce alcuni principi ora inseriti nella
Costituzione europea. Basti pensare al diritto della cittadino ad avere una buona amministrazione
(principio già inserito già nella Carta dei diritti dell'Unione). Non solo, ma ora divengono pilastri
dell’azione amministrativa alcuni fondamentali principi elaborati dalla Corte di giustizia della
comunità europea tra i quali quello di proporzionalità, manifestazione del principio di ragionevolezza
in base al quale ogni misura adottata dalla pubblica amministrazione che va ad incidere su posizioni
private deve essere proporzionale rispetto quanto richiesto dagli obiettivi perseguiti, nonché il
principio del legittimo affidamento, secondo il quale una situazione di vantaggio assicurata ad un
privato da un atto specifico della pubblica amministrazione non può essere successivamente
rimossa, salvo indennizzo della posizione acquisita.
Già da queste prime considerazioni si può notare come l'ottica della legge sia quella di favorire il
cittadino che entra in contatto con la pubblica amministrazione, nonché creare una serie di garanzie
atte a tutelarlo da eventuali abusi dei soggetti pubblici.
∗
Federico Basilica, avvocato dello Stato, è capo Dipartimento della funzione pubblica.
19
Altra norma che rappresenta un’autentica rivoluzione nel sistema amministrativo è quella che
prevede l’utilizzo prioritario degli strumenti di diritto privato da parte delle pubbliche amministrazioni
nei casi in cui non vi sia un espresso divieto. Ciò significa che la pubblica amministrazione
nell’esercizio delle proprie potestà, può utilizzare strumenti negoziali privatistici, certamente più
flessibili di quelli provvedimentali, per raggiungere nel modo migliore possibile i propri scopi
istituzionali. In questo modo, peraltro, si consente alla pubblica amministrazione di concordare con
il privato la decisione che si intende prendere. L’intento, chiaramente, è quello di limitare il più
possibile il campo della tradizionale azione autoritativa, mal percepita dal cittadino, in quanto
imposta dall’alto. In passato, infatti, il cittadino doveva subire esclusivamente la decisione della
pubblica amministrazione. Ora, invece, diviene parte attiva del processo decisionale.
Accanto a questo effetto immediato non si può trascurare di rilevare che la norma avrà un altro
positivo effetto, sia pure indiretto: quello della deflazione del contenzioso amministrativo. Infatti, nel
caso di una decisione concordata con il privato, ben difficilmente il cittadino si rivolgerà al giudice
amministrativo per contestare il contenuto della decisione alla quale esso ha contribuito. Il principio
consensualistico, quindi, fa sicuramente diminuire la litigiosità.
L'intento di deflazione del contenzioso amministrativo è stato raggiunto anche da quelle norme,
anch’esse di primaria importanza, riguardanti la compressione dell’area delle invalidità degli atti
amministrativi mediante l’individuazione di vizi a carattere meramente formale non invalidanti.
E’ stato, infatti, sancito il principio che esclude l'annullabilità di provvedimenti vincolati per vizi
formali o procedurali, nonché dei provvedimenti discrezionali per mancata comunicazione di avvio
del procedimento, nel caso in cui il nuovo provvedimento, epurato dal vizio, non avrebbe potuto
comunque avere contenuto diverso da quello annullato. In questo modo si evita che il giudice
amministrativo venga occupato da controversie inutili. Il giudice concentrerà la sua attenzione solo
sulle controversie causate da una azione illegittima della pubblica amministrazione che abbia
ingiustamente sacrificato i diritti del cittadino.
Il vantaggio, inoltre, è evidente per le stesse amministrazioni le quali non saranno costrette a
duplicare la loro azione a seguito di annullamenti provvedimentali del tutto inutili. In questo modo si
limitano anche dal punto di vista economico i costi amministrativi e burocratici.
La legge, inoltre, inserisce come principio cardine dell'azione amministrativa l'uso di strumenti
telematici e di nuove tecnologie. Viene affermato che le amministrazioni pubbliche utilizzano
regolarmente gli strumenti forniti dalle nuove tecnologie sia nei rapporti interni sia nei rapporti
esterni con i privati. Come è noto l'utilizzo delle nuove tecnologie comporta una netta
semplificazione dei rapporti tra la pubblica amministrazione ed il privato (per esempio si riducono i
tempi di attesa agli sportelli, si possono richiedere servizi anche tramite reti telematiche, ecc.).
Ma la semplificazione derivante dall'utilizzo della telematica è evidente anche nei rapporti tra le
stesse pubbliche amministrazioni. Ed infatti, attraverso strumenti telematici, le pubbliche
amministrazioni si possono scambiare in tempi rapidi informazioni nei casi in cui vi siamo
procedimenti amministrativi complessi coinvolgenti vari soggetti pubblici. In tal modo si riducono
sensibilmente i tempi delle decisioni amministrative.
Infine, l'utilizzo della telematica ridurrebbe in maniera drastica anche gli spechi nelle pubbliche
amministrazioni. Basti pensare al risparmio di spesa che deriverebbe da un utilizzo sistematico
della posta elettronica tra uffici al posto dei consueti canali di trasmissione della corrispondenza. In
quest’ottica l’azione del governo e del Dipartimento della Funzione pubblica è stata particolarmente
incisiva. Infatti, si deve ricordare la recente approvazione da parte de Consiglio dei Ministri del
Codice dell’amministrazione digitale che razionalizza le norme in materia di utilizzo delle nuove
tecnologie da parte delle pubbliche amministrazioni.
Infine, la legge prevede una notevole semplificazione delle modalità di reazione del cittadino al
comportamento inerte della pubblica amministrazione. Ora, scaduto il termine previsto per
l’adozione del provvedimento, nel caso in cui l’amministrazione sia rimasta inerte, il cittadino può
direttamente impugnare il silenzio dinanzi al giudice amministrativo, senza essere obbligato a
notificare una diffida all’amministrazione come era previsto in passato. In sostanza, si rende più
20
efficace il principio della conclusione nei termini del procedimento amministrativo. Una volta spirato
questo termine l’amministrazione si deve considerare senz’altro inadempiente senza bisogno di
ulteriori adempimenti da parte del privato.
La seconda direttrice della riforma operata dal Governo incide sulla disciplina del procedimento
amministrativo.
Norma particolarmente significativa è quella secondo la quale nei procedimenti ad istanza di
parte l'amministrazione, prima di adottare il provvedimento negativo, comunica agli interessati i
motivi che ostano all'accoglimento della domanda. In tal modo è data possibilità agli interessati di
presentare per iscritto le proprie osservazioni ed eventualmente nuova documentazione a supporto
delle proprie richieste. Si estende il più possibile l'ambito di partecipazione dei privati al
procedimento amministrativo, nell'ottica di garantire una decisione il più possibile concordata.
Sempre con riguardo alla disciplina del procedimento amministrativo è stata operata una
significativa razionalizzazione delle norme in materia di semplificazione amministrativa con
particolare riferimento all’istituto della conferenza di servizi. L’intento è stato quello di rendere
effettivamente operativo l’istituto eliminando complicazioni procedimentali e prevedendo la
possibilità che la decisione in sede di conferenza venga presa a maggioranza. Si è definitivamente
eliminata l’ipotesi di paralisi decisoria, scaturente dalla previsione del principio dell’unanimità.
E’ stata, infine, rivista la disciplina del diritto di accesso. Questo entra a far parte dei principi
generali dell'azione amministrativa con il dichiarato fine di favorire la partecipazione
procedimentale, di assicurare l'imparzialità e la trasparenza dell'azione della pubblica
amministrazione. In particolare, sono stati chiaramente definiti i casi di esclusione dal diritto di
accesso. Essi, è bene ricordarlo rappresentano solo l'eccezione rispetto alla regola della piena
accessibilità alla documentazione amministrativa e, dunque, della piena trasparenza dell'azione
della pubblica amministrazione. Inoltre, sono stati potenziati gli organi che devono sovrintendere
all’esatto adempimento da parte della pubblica amministrazione degli obblighi relativi all’accesso: il
difensore civico e la Commissione nazionale per il diritto di accesso.
La terza direttrice dell’azione riformatrice del Governo ha riguardato il regime degli atti di
autotutela e della invalidità dei provvedimenti amministrativi. In quest'ultima materia il disegno
perseguito è stato quello di cristallizzare alcuni principi fondamentali che fino a questo momento
erano stati enunciati solo dalla giurisprudenza, ma non avevano mai trovato una precisa
codificazione nella normativa nazionale. Basti pensare al chiarimento sui presupposti per i quali
possono essere adottati i provvedimenti di revoca e di annullamento d’ufficio, nonché relativi a
nullità ed annullabilità del provvedimento amministrativo.
Queste norme si rivolgono sia alla pubblica amministrazione sia al privato.
La pubblica amministrazione, infatti, avrà dei punti di riferimento ben precisi per orientare la
propria azione in maniera legittima senza sacrificare ingiustamente le posizioni dei privati. I cittadini
a loro volta avranno una maggiore consapevolezza dei limiti nei quali si può muovere la pubblica
amministrazione e potranno cogliere immediatamente le illegittimità dei provvedimenti
amministrativi facendo valere utilmente le proprie posizioni davanti al giudice.
21
L'EUROPA DOPO IL TERREMOTO FRANCESE (E IL NO OLANDESE)∗
di Leonardo Casini
Con Asterix contro la Costituzione europea ("Mit Asterix gegen die EU-Verfassung"), titolava con
un po' di malignità, ma con una brillante ed icastica frase a effetto Der Spiegel, il più noto rotocalco
tedesco, all'indomani del "no" francese alla Costituzione europea.
Ed in effetti Asterix, il famosissimo eroe revanscista del fumetto francese, che intende
contraddire nientemeno che il De Bello Gallico di Giulio Cesare, è il "microcosmo" dell'orgoglio
nazionale francese, delle sue rivendicazioni, del tradizionale sentimento di "grandeur"; e il "no" del
referendum francese è stato in primo luogo il trionfo del nazionalismo.
Ma è stato solo il prevalere del sentimento nazionale e il timore di un allargamento
incontrollabile dell'Unione o c'è dell'altro alla base del voto francese? E tutti in questo voto hanno
visto il rifiuto non solo della Costituzione europea, come sembra dal quesito di merito, circoscritto al
testo costituzionale, ma dello stesso progetto della costruzione dell'Unione Europea, proprio da
parte di una delle nazioni fondatrici.
Anzi da due, dato l'immediatamente successivo voto olandese.
Certo molti altri Paesi europei - soprattutto quelli più storicamente ancorati all'Europa, come
Italia e Spagna, e quelli di recente adesione all'Unione e, ovunque, coloro che credono fortemente
nell'Europa - hanno guardato con sconcerto e con forte disappunto il responso delle urne francesi.
Ma sarebbe un gravissimo errore scambiare questo "no" unicamente come il risultato di un rinato
nazionalismo, confondendo tutto in un solo magma indistinto su cui è piantata la bandiera
estremistica di Le Pen.
Cosa è avvenuto esattamente? Siamo di fronte ad una crisi o addirittura alla fine del "sogno
europeo"? In che cosa hanno sbagliato gli estensori della nuova Costituzione, i membri del
Parlamento e del Governo europeo, Bruxelles, Strasburgo, e tutti noi cittadini chiamati più volte a
sancire i passi verso l'Unione e che abbiamo fatto avanzare questo progetto in modo quasi
plebiscitario?
Per comprendere il voto francese occorre tenere conto di molti elementi, a partire dalla
situazione interna francese per spingersi poi oltre, all'allargamento e alle implicazioni economiche e
di mercato del lavoro, nonché a quelle più squisitamente politiche che sono entrate in gioco nella
battaglia referendaria.
All'indomani del voto scriveva il direttore di Le Monde, Jean-Marie Colombani, che pure è stato
uno strenuo oppositore del "no": "Franco e massiccio, come avrebbe detto De Gaulle, il "no"
francese alla Costituzione europea non è un incidente. È stato pronunciato al termine di un dibattito
come pochi ve ne sono stati nella storia di questo Paese". Ma un lungo dibattito può non essere per
ciò stesso razionale, competente, serio. "I partigiani del no - prosegue Colombani - volevano farla
finita con quello che considerano come il mito europeo. Per nazionalismo, per xenofobia, per
dogmatismo o per nostalgia volevano sbarazzarsi di questa Europa che chiude gli orizzonti,
disturba le abitudini, impone cambiamenti".
E anche i non antieuropeisti si sono lasciati convincere che si poteva dire no solo a
quest'Europa, nella prospettiva di costruirne una diversa. Concordo con il direttore di Le Monde che
questi "distinguo" spesso sono solo apparenti, che la sostanza è un rifiuto a tutto tondo all'unità
europea; e concordo inoltre ancor più sulla "fragilità" dell'Europa, sul fatto che essa non è affatto
irreversibile, come abbiamo creduto o voluto credere fino ad oggi; il terremoto francese - perché è
un vero terremoto - ci ha posto brutalmente di fronte alla realtà delle cose, all'aspetto più
sgradevole di questo nostro martoriato continente, la sua "profonda mancanza di coesione".
∗
Intervento tratto dal Bulletin européen, n. 661 del giugno 2005.
22
Eppure sembrava che tutto procedesse tranquillamente, come l'olio, passo dopo passo, verso
un'integrazione sempre più solida, che creasse un amalgama sempre più omogeneo, e invece non
solo questo è stato fortemente messo in crisi, ma è stato fatto un grande passo indietro.
E l'impatto psicologico è forse più potente e devastante dell'evento concreto, cioè di un voto di
sfiducia circoscritto alle norme costituzionali, perché ha "stoppato", fermato il cammino verso
l'Unione, costringendo tutta l'Europa ad una battuta d'arresto e ad una - se vogliamo esprimerci con
un eufemismo - "pausa di riflessione". Speriamo che non si tratti, invece, di un pericolosissimo
"congelamento".
Ma ritorniamo alle motivazioni di questo "no". Oltre al nazionalismo, alla xenofobia, alla paura
del nuovo, al timore di un'Europa in cui la leadership francese possa vanificarsi con l'allargamento
ai tanti nuovi Paesi dell'Est, (che comporta il rassegnarsi a cedere con la doverosa umiltà il passo
ad una più democratica pluralità di voci), esistono indubbiamente anche altre motivazioni più degne
di considerazione. Come la paura del plombier polonais, dell"'idraulico polacco", cioè di lavoratori
provenienti da Paesi meno fortunati e meno ricchi, pronti a fare lavori ad un costo assai inferiore a
quello dei lavoratori francesi; che spesso, però scarseggiano o sono del tutto introvabili, rendendo
assai discutibile questa paura.
Ma occorre anche ricordarsi che in Francia c'è una - com'è stata definita dalla stampa francese "disoccupazione di massa", che tocca il 10%; le aziende chiudono una dopo l'altra, magari per
trasferirsi all'estero (anche fuori dall'Europa), ove la manodopera costa assai meno; e infine la
concorrenza e la competizione internazionale, soprattutto asiatica, provoca problemi assai gravi a
tutte le economie europee.
Ma ad un problema così grave la risposta del "no all'Europa" è esclusivamente demagogico: il
problema della disoccupazione non si risolve, anzi si aggrava distaccandosi dall'Europa, perché
risorse e mercati non possono più rispondere in modo frammentario, isolandosi, ma solo
coalizzandosi e risolvendo insieme i problemi di fondo.
Ma si sa, rispondere alla demagogia con complesse valutazioni razionali e tecniche serve a
poco. Le masse comprendono solo i messaggi semplici, immediati, di fronte a una delle più gravi
crisi economiche dell'Europa. Il lavoro manca, le imprese falliscono. Il malcontento è forte, e non si
può certo non ritenerlo giustificato, e per questo ha pesato moltissimo sul piatto del no della bilancia
elettorale l'ondata di protesta contro il governo, contro Jean-Pierre Raffarin e lo stesso presidente
Chirac. Il quale, ostentando una serenità olimpica dopo quella che è stata sicuramente anche una
cocente sconfitta personale e politica, ha parlato alla nazione proclamando che egli avrebbe "difeso
la posizione del nostro Paese" nel concerto europeo e internazionale; e così, implicitamente, alla
sinistra, che reclamava a gran voce le sue dimissioni, rispondeva che non aveva alcuna intenzione
di dimettersi, coerentemente a quanto aveva già detto prima del voto. Ne ha fatto le spese - e in
gran parte a ragione - il premier Raffarin, sostituito immediatamente da Chirac con Dominique de
Villepin, che cercherà di rilanciare l'azione di governo.
Un altro evento che manifesta appieno la confusione in cui è caduta la Francia in questo
referendum è lo strano e paradossale compattarsi di destra e sinistra. Una consistente parte della
sinistra, sposando le tesi estremistiche di una "lotta al capitalismo" e al "liberalismo sfrenato" del
"modello americano o anglosassone", che sarebbe a loro avviso presente nella Costituzione, ha
optato decisamente per il "no".
Il partito socialista si è diviso tra i fautori del "no" e quelli del "sì". Il capofila del "no", Laurent
Fabius, ha affermato, rovesciando la realtà dei fatti: "È la crisi europea che ha trascinato con sé il
"no" più che l'inverso. Il contesto ha giocato come in ogni scrutinio, ma quello che vive l'Europa con i suoi 22 milioni di senza lavoro e la sua competizione sempre più selvaggia tra salariati e
sistemi di protezione sociale - come il testo proposto sono stati ugualmente decisivi". Ma ha poi
aggiunto, significativamente: "Voglio che gli interessi della Francia siano difesi... Abbiamo i nostri
interessi da difendere". Con buona pace dell'internazionalismo socialista. L'Unione europea
presuppone la solidarietà, e quindi un mercato del lavoro che usufruisca della circolazione di
lavoratori, nuovi posti di lavoro e risorse in tutta Eurolandia.
Con gli egoismi nazionali si va avanti ben poco. Infatti qui non si tratta di salvare il proprio
campicello, i piccoli privilegi che poi, come un boomerang, tornano a danno dello stesso Paese che
23
li vuole salvare, ma pensare "in grande" quel "sogno europeo" che solo può scaldare le menti e i
cuori, e salvarci politicamente, economicamente, culturalmente e anche - nel malaugurato caso che
ve ne fosse bisogno - militarmente.
E infatti proprio al "sogno europeo" per salvare l'Europa fanno appello due grandi intellettuali, il
filosofo tedesco Jürgen Habermas e l'economista statunitense Jeremy Rifkin.
Habermas in un recente articolo dal titolo significativo "Soltanto un sogno può salvare l'Europa"
(in traduzione italiana su Repubblica del 9 giugno scorso), fa notare come il testo della Costituzione
- un guazzabuglio di norme e regole preesistenti - è quanto di meno adatto possa esserci per "far
sognare", ossia indicare ideali forti su cui i popoli possano sentirsi uniti e mobilitarsi; per far ciò
occorrerebbe far precedere l'unione politica alla Costituzione, e quindi sciogliere i nodi che via via si
sono moltiplicati ("la spazzatura che da decenni si era preferito nascondere sotto il tappeto"); ma
occorrerebbero uomini e segnali forti che per ora non si vedono.
Assai più ottimista è invece Jeremy Rifkin, un simpatico intellettuale dai baffetti anglosassoni,
una "voce fuori dal coro" perché proveniente dagli Stati Uniti.
Rifkin, ha pubblicato recentemente un bel libro, ("The european dream"), Il sogno europeo, tr. it.
Mondadori, 2004, in cui si afferma come ormai sia tramontato il "sogno americano" che ha spinto
milioni e milioni di emigranti in America per far fortuna, e che oggi - prendendosi una rivincita storica
sorprendente - proprio il Vecchio Mondo va oscurando, grazie alla sua saggezza, ai suoi ideali di
pace, ad un lavoro concepito in modo non febbrile e alle garanzie sociali da cui i popoli europei
sono tutelati.
In questo articolo, dal titolo incoraggiante, "Dal no nascerà l'Europa" (apparso in Italia
sull'Espresso del 16 giugno scorso), Rifkin non vede nel voto francese una smentita del sogno
europeo, ma al contrario una sua conferma, cioè la volontà di promuovere il modello sociale e
garantista europeo, e per questo fa appello soprattutto al "no" di sinistra, quello socialista.
Quindi un rifiuto del liberismo anglo-americano del "fai "da te" e del "chi-arriva-prima-prendetutto" che finirebbe per minare la visione e un'economia di mercato europea più coesa e sociale,
basata sul sogno europeo e "inclusività", sulla diversità culturale sulla qualità della vita, sul
mantenimento di una rete sociale adeguata, sullo sviluppo sostenibile, su diritti umani sociali e
universali e sulla pace".
L'altro elemento che per Rifkin fa sperare è la grande partecipazione popolare al voto. Rifkin era
a Parigi prima e durante lo svolgimento del referendum. Nel quale non ha visto, o non ha visto solo
un uragano antieuropeista, ma, al contrario, un vasto dibattito sui temi europei, non più gestiti
dall'alto, come è stato finora, ma "a livello di base, attorno ai tavoli di cucina, nei caffè, nelle
fabbriche, negli uffici, per le strade. Specialmente la Francia è diventata una sorta di gigantesca
aula scolastica in cui si discute sul futuro dell'Europa. Ero lì. L'ho visto con i miei occhi. La
passione, l'impegno, il coinvolgimento personale. Milioni di cittadini, regioni rurali. Per quasi
cinquant'anni, l'Unione europea è stata un esclusivo campo da gioco politico appannaggio della
sola élite europea. Ora la Francia e l'Olanda hanno afferrato la palla e hanno trasformato la politica
europea in uno sport popolare e, sebbene io non sia d'accordo con il risultato del voto sulla
Costituzione, devo ammettere che per la prima volta l'opinione pubblica francese e olandese hanno
reso emozionante la politica europea".
Questo coinvolgimento popolare è un dato molto positivo per il saggista americano. "È da
sperare - auspica Rifkin - che quindi il "no" non sia un "no" all'Europa, ma la base per riprogettare il
"sogno europeo"", di cui l'autore è innamorato.
Anche noi speriamo, con Rifkin, che il "sogno europeo" non svanisca o si avvii al declino, ma
che per l'UE si chiuda solo una prima fase ancora non matura perché se ne apra un'altra più
concreta, più solida, con uno slancio nuovo. Rifkin ricorda che ci sono voluti 100 anni e una guerra
sanguinosa perché fosse accettata da tutti la Costituzione degli Stati Uniti. E conclude che
"pazienza è il nome del gioco". In fondo, è un proverbio squisitamente francese "reculer pour mieux
sauter"’.
24
PRIME CONSIDERAZIONI SULLA LEGGE 168/2005 IN MATERIA DI DIRIGENZA PUBBLICA
di Antonello Colosimo
∗
Con la recente conversione in legge n. 168 del 17 agosto 2005 del d.l. 30 giugno 2005 n. 115,
contenente misure urgenti per il funzionamento della Pubblica Amministrazione, il Parlamento ha,
tra l’altro, introdotto alcune significative correzioni al d.l.vo 165/2001 nella disciplina relativa alla
dirigenza.
Le novità non sono di poco conto sia sotto il profilo degli effetti sia sotto il profilo dei contenuti e
sia, infine, anche sotto il profilo del metodo usato.
Partiamo da quest’ultimo.
Le norme contenute nell’art. 14 sexies, e che riguardano gli incarichi dirigenziali sono il frutto di
una proposta emendativa d’iniziativa parlamentare alla quale il Governo si è dichiarato favorevole.
In buona sostanza il metodo usato è quello che, in maniera più appropriata, l’emendamento
parlamentare effettua interventi correttivi significativi, in questo scorcio di legislatura, dopo quelli
compiuti all’inizio con la legge 145 del 2002.
Ciò evidenzia che il tema della disciplina della dirigenza pubblica non può che essere
d’interesse generale, sottratta alle continue modifiche da parte dei Governi, e tornando ad essere,
auspicabilmente, e per lungo tempo, non più modificata, materia su cui si esprime il Parlamento.
Ma vediamo nel dettaglio i contenuti delle novelle introdotte.
Il primo comma dell’art. 14 sexies fissa il termine per la durata degli incarichi attribuiti sia ai
dirigenti di 1ª che di 2ª fascia in un periodo non inferiore ai 3 anni e non eccedente i 5 anni.
L’innovazione è significativa per due ordini di ragioni: in primis viene fissato un termine di durata
minima dell’incarico di dirigente di 1ª e di 2ª fascia che l’art. 19 co. 2 del d.lvo 165 del 2001 non
conteneva; inoltre equiparare la durata degli incarichi dirigenziali di 1ª e 2ª fascia, in precedenza
difformi nel termine finale.
La previsione della durata minima dell’incarico dirigenziale costituisce in realtà un elemento
necessario per la realizzazione degli obiettivi assegnati e pone rimedio ad un profilo che in questi
tre anni, a partire dalla modifica al d.l.vo 80/98 introdotto con la legge 145/2002, aveva di fatto reso
più precario l’incarico dirigenziale essendo anche possibile, come nei fatti è avvenuto, conferire
incarichi per 6 mesi.
Il perno delle riforme che, a partire dal d.l.vo 29 del 1993 hanno profondamente e
significativamente rivoluzionato il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, è sempre stato centrato
nell’attribuzione di obiettivi, mezzi, risorse e, quindi, risultati valutabili che con il rapporto
contrattuale tra Amministrazione e dirigente viene regolato.
Orbene, un tale rapporto richiede un tempo congruo per poter essere misurato così come già il
testo originario del d.l.vo 29 fissava in una durata minima di 2 e massima di 7 anni.
Inoltre anche il rapporto del dirigente di 2ª fascia viene toccato allorquando, come si rilevava, la
novella dell’art. 19 co. 6 prevede che anch’esso abbia la stessa durata minima e massima di quello
del dirigente di 1ª fascia.
∗
Antonello Colosimo, magistrato della Corte dei conti, è consigliere giuridico del ministro per la Funzione pubblica.
25
In realtà pure questa modifica è di non poco conto dal momento che il dirigente di 2ª fascia
costituisce soggetto rilevante ai fini della realizzazione degli obiettivi assegnati al dirigente di 1ª
fascia.
Egli è posto a capo di strutture organizzative complesse che concorrono, per le relative funzioni,
ad assicurare il funzionamento dell’intero ufficio dirigenziale generale e, pertanto, vi è un vero e
proprio legame nell’azione e nella realizzazione degli obiettivi tra i dirigenti di fascia diversa.
Ne costituisce riprova, tra l’altro, la titolarità del conferimento dell’incarico al dirigente di 2ª fascia
che, come stabilito dall’art. 19 co. 5, non modificato, è attribuita al dirigente di 1ª fascia, sulla base
dell’assegnazione effettuata dal Ministro.
Altre due novità meritano qualche considerazione.
La prima riguarda gli incarichi di dirigente di 1ª e 2ª fascia che ciascuna amministrazione, nel
limite rispettivamente del 10% e dell’8%, può conferire a soggetti particolarmente qualificati ed
esperti provenienti da settori diversi della PA.
Finora tale facoltà escludeva la possibilità che nella provvista da cui le amministrazioni possono
attingere fossero ricompresi anche dipendenti della stessa amministrazione e in tal senso la Corte
dei conti ha sempre operato ricusando la registrazione di provvedimenti di tal genere.
La modifica introdotta con la legge 168 consente, ferma restando la facoltà per
l’amministrazione di utilizzare questa modalità di attribuzione, di ricomprendere anche i dipendenti
dell’amministrazione che conferisce l’incarico.
L’ampliamento della scelta è importante perché spesso nelle amministrazioni ci sono
professionalità giovani e formate che spesso si vedono precluse le opportunità di crescita e,
pertanto, optano per mercati del lavoro diversi, riducendo, in tal guisa, le possibilità di nuovi innesti
negli apparati amministrativi.
La seconda innovazione, di non poco rilievo, riguarda le modalità di passaggio dei dirigenti di 2ª
fascia alla prima. Finora ciò era possibile qualora il dirigente di 2ª avesse diretto uffici di livello
dirigenziale generale per un periodo pari almeno a cinque anni (art. 23, co. 1, d.l.vo 165).
La novella introdotta riduce la durata a 3 anni consentendo a molti dei giovani che in questi anni
si sono trovati a svolgere le funzioni di livello superiore, con meritato successo, a stabilizzarsi nella
qualifica di dirigente di 1ª fascia.
In definitiva le correzioni apportate dal legislatore con la legge 168 vanno nella giusta direzione
di contemperare, secondo lo spirito della riforma del 1992, una componente di necessaria
flessibilità nel rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici per la realizzazione di obiettivi di efficienza ed
efficacia nel funzionamento degli apparati pubblici con una garanzia di congrua durata del rapporto
instaurato e di crescita nella carriera che costituisce, soprattutto per i giovani, una motivazione da
coltivare.
26
LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA DEL FORMEZ
∗
di Flavio De Luca
L’attenzione posta ai temi della programmazione strategica da parte del management del
Formez costituisce il presupposto per allineare le attività e le iniziative di medio-lungo termine, che
esso è chiamato a svolgere, con i processi dì riforma delle istituzioni pubbliche promossi dal
Dipartimento della Funzione Pubblica.
Questo è un momento di riflessione sulle linee-guida da seguire di assoluta rilevanza. Ma,
naturalmente, dobbiamo cercare di rispondere ad alcuni interrogativi che nascono dalla realtà dei
fatti.
I principali interrogativi riguardano il metodo con cui affrontare le nuove sfide derivanti dai recenti
cambiamenti legislativi e le nuove esigenze di riforma, le prospettive per il Formez nel medio-lungo
periodo, l'esigenza di valorizzare il rapporto con le società in-house e il miglioramento
dell'organizzazione e del clima aziendale.
Si tratta di argomenti di rilievo e di attualità perché direttamente riconducibili alla missione che si
vuole individuare per il Formez, essendo tale Ente chiamato a fornire risposte efficaci in un contesto
che si presenta, per alcuni aspetti, in perenne evoluzione interessando le pubbliche amministrazioni
del nostro Paese.
Tra le priorità del Formez, che si pongono lungo un piano di continuità con le recenti proposte
innovative promosse da questa Amministrazione, e che sono rinvenibili nel Piano Triennale 20062008, vanno richiamate le seguenti:
− la semplificazione amministrativa;
− la semplificazione del linguaggio;
− la human governance;
− il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica.
Sono tutti temi sui quali richiamare l’attenzione degli operatori pubblici.
La semplificazione amministrativa.
L'evoluzione della normativa in materia di semplificazione amministrativa relativa alla nuova
disciplina, per ciò che riguarda il sistema delle imprese, della “dichiarazione di inizio attività” (dia, in
sigla) ed alla generalizzazione del principio del silenzio-assenso fa emergere l'esigenza di un
significativo supporto alle pubbliche amministrazioni nella concreta implementazione della
semplificazione di tale procedimento amministrativo.
Emerge, di conseguenza, la necessità che le amministrazioni pongano in essere adeguate
campagne di informazione e di comunicazione nei riguardi dei cittadini in ordine alle principali novità
che interessano la ridefinita disciplina della 241/90.
Le Amministrazioni si possono ritrovare nella situazione di ristrutturarsi al loro interno:
− rivedendo le procedure;
− realizzando gli opportuni adeguamenti delle risorse tecniche;
− potenziando le competenze delle risorse umane, attraverso il ricorso agli interventi di
formazione continua.
Solo in questo modo si potrà in futuro governare al meglio i processi di innovazione, e garantire
ai cittadini servizi migliori, sempre più rispondenti alle loro attese.
∗
Flavio De Luca è il capo della segreteria tecnica del ministro per la Funzione pubblica.
27
I temi menzionati sono del resto indicati dagli esperti del "Gruppo ad hoc Lisbona" (costituito dal
network dei Direttori Generali della Funzione pubblica) come decisivi per la riduzione degli oneri
burocratici per i cittadini e le imprese, potendo assicurare un contributo alla crescita
dell'occupazione.
La semplificazione del linguaggio.
Dalle recenti rilevazioni effettuate dall' "Osservatorio sulle opinioni dei cittadini e delle imprese"
del Dipartimento emerge come oltre il 75% degli intervistati - 3 cittadini su 4 - giudicano la chiarezza
del linguaggio delle Pubbliche Amministrazioni "poco" o "per niente" soddisfacente.
La semplificazione del linguaggio, pertanto, rientra nel complesso delle esigenze che i cittadini
esprimono. Non solo. Operare in questa direzione significa favorire anche la trasparenza dell'azione
amministrativa, in quanto si cerca di far capire al cittadino/all’impresa.
La Human Governance.
Si tratta di una iniziativa nata per promuovere una dimensione più umana della pubblica
amministrazione, che dia maggiore centralità all'individuo nella sua interezza ed ai valori della
democrazia, del pluralismo e del rispetto della persona umana.
Tale iniziativa, voluta dal Ministro per la Funzione Pubblica, Mario Baccini, ha ottenuto
riconoscimenti e consensi anche in ambito internazionale.
Il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica.
Vi è, infine, da affrontare il tema del contenimento e della razionalizzazione della spesa
pubblica, sul quale va richiamata l'attenzione di tutti.
E’ fortemente auspicabile che il Formez si ponga quale promotore di iniziative volte a favorire un
migliore utilizzo delle risorse da parte delle pubbliche amministrazioni mediante il ricorso ad
innovazioni organizzative e di processo, a forme di gestione esterna di attività e di servizi e
all'utilizzo più efficace dei sistemi di programmazione e del controllo di gestione.
In ordine al tema della c.d. "lotta agli sprechi", va sottolineata la possibilità di ricorrere ad
un'utilizzazione più efficiente delle risorse sollecitando le organizzazioni a imporsi delle regole e dei
limiti.
E’ così ineludibile una riflessione sul modello di funzionamento del Formez, ed in particolare sul
rapporto con le società in house.
L'attuale struttura organizzativa permette certamente all'istituto di intervenire in una pluralità di
aree disponendo di risorse e di competenze specialistiche e complementari.
Tuttavia, sull'affidamento di attività dal Formez alle società in house sono stati negli ultimi tempi
rilevati alcuni profili problematici.
Nel pieno rispetto della autonomia degli organi preposti, è bene che il Formez si ponga
l'ambizioso obiettivo di una razionalizzazione della propria struttura organizzativa, elaborando un
modello duttile e semplificato, in grado di operare in condizioni di maggiore efficienza, puntando al
raggiungimento di sinergie di costi.
Per alcune aree di azione può essere opportuno, inoltre, preferire ad una logica di direzione una
logica di indirizzo dell'attività dei privati, continuando questi ultimi ad essere rispettosi del principio
del buon andamento che deve ispirare le scelte e i processi decisionali in questo campo.
28
IL PENSIERO DI ALBERTO MOCHI. IDEE E PROSPETTIVE PER
UNA FEDERAZIONE EUROPEA∗
∗∗
di Michele Magli
Introduzione
Non è frequente incontrare un personaggio che, nell’esercitare l’attività professionale, nella
fattispecie, di medico psichiatra, ha trovato anche il tempo per interessarsi con una certa acutezza
e profondità di analisi, a problematiche di carattere internazionale e, in particolare, inerenti alla
costituzione di una Federazione europea.
Ebbene, la figura di Alberto Mochi va calata nel periodo particolarmente delicato e preoccupante
in cui visse, caratterizzato dalle due guerre mondiali, dai notevoli mutamenti internazionali, dallo
sviluppo della tecnica, dalla paura della bomba atomica e per il futuro della civiltà.
Particolarmente interessante risulta la sua dura condanna nei confronti dell’operato della Società
delle Nazioni, la presa di posizione contro gli egoismi individuali e le sovranità nazionali, nonché
l’opposizione alla guerra intesa come strumento di risoluzione delle controversie, ed infine, i seri
dubbi sul futuro dell’O.N.U.. Così, il Mochi, arrivava ad affermare che: “Non è più il tempo in cui
l’uomo può sottomettersi alle necessità naturali e lasciarsi guidare dai fatti: bisogna che si serva
della sua intelligenza per piegare i fatti ai suoi fini”. Ora l’uno, ora l’altro dei fatti sociali, poteva
rappresentare il pericolo e doveva essere modificato con urgenza. Al riguardo, l’autore poneva
l’esempio dell’epoca di Augusto, nella quale il pericolo era costituito dalla schiavitù; la sovranità
degli Stati, manifestatasi sotto tutte le sue forme, rappresentava invece il pericolo nel periodo in cui
visse.
A questo punto, il Mochi indicava una via di uscita, tesa verso la sopravvivenza della civiltà che,
se fosse stata seguita prima, avrebbe probabilmente evitato lo scoppio dei due conflitti mondiali:
bisognava procedere per gradi, creare dapprima una Federazione europea per arrivare infine ad
unire tutti i popoli del mondo.
Sarà scopo principale della presente disamina, soffermare l’attenzione sul pensiero del Mochi
riguardo l’idea della costruzione di una Federazione europea, sulle sue modalità di attuazione e le
sue finalità, rinviando ad altro studio la trattazione della dottrina morale e filosofica dell’autore
stesso.
∗
Alberto Mochi - Medico psichiatra, nato a Firenze il 26 settembre 1883 da Giuseppe e Giorgia Roster e deceduto nella
stessa il giorno 8 febbraio 1949. Laureatosi nel 1906, frequentò a Siena il laboratorio di fisiologia di Balduino Bocci e dedicò
poi vari anni all’Ospedale psichiatrico di quella città. Fu redattore capo della Rassegna di Studi psichiatrici a Siena dal 1911
al 1914 e libero docente di clinica e malattie nervose e mentali nel 1914. In tale periodo, pare che il Mochi abbia scritto
numerose comunicazioni a società scientifiche e articoli su riviste, quali ad esempio, “Le Asimbolie” in Rassegna di st. psich.,
Siena 1914. Trasferitosi poi in Eritrea, vi restò fino al 1918 in qualità di capitano medico. Passò poi, quale medico capo,
all’Ospedale italiano “Umberto I” del Cairo. Dal 1922 fu medico fondatore della Soc. International (poi Royale) de Medicine
d’Egypte e dell’Institut d’Egypte e, dal 1936, presidente dell’una e dell’altro. Fu durante il suo soggiorno africano che egli
cominciò a stendere i primi frutti delle sue riflessioni sull’applicazione del metodo scientifico allo studio dei fatti sociali, con la
memoria su “I fondamenti, i limiti e il valore della psicologia scientifica”, pubblicata nel Bollettino dell’Institut d’Egypte (titolo
originario: “Les fondements, les limites et la valeur de la Psychologie scientifique”, Cairo 1926).
Assumono un certo valore filosofico, le dottrine enunciate dal Mochi nei 3 volumi editi dalla Biblioteque de philosophie
contemporaine dell’Alcan (ora Presses Universitaires de France) e precisamente:
“La connaissance scientifique” del 1927; “De la connaissance à l’action” del 1928;“Science et morale dans les problemes
sociaux” del 1931.
Successivamente l’autore ha scritto “Perchè l’uomo è uno sconosciuto?” critica di un libro celebre (Siena 1943). Infine,
scrisse: “Civiltà. I termini di una crisi” (1947) e “Oriente comunista e federazione europea. Materialismo marxista e moralismo
storico” (1948), quest’ultimo pubblicato postumo nel 1950.
∗∗
L'avvocato Michele Magli, specialista in politiche comunitarie, è in servizio presso la PCM - Dipartimento per il
coordinamento delle politiche comunitarie.
29
1.1. “Il problema dell’anarchia internazionale e il fallimento della Società delle Nazioni”.
Il problema dell’anarchia internazionale ha rappresentato per il Mochi una delle questioni più
urgenti da risolvere in quanto c’era in gioco niente di meno che la pace mondiale. La pace, insieme
alla salute, non è fine a se stessa e, a tale proposito, si diceva: “L’uomo vuol essere sano e vivere
in una società bene organizzata per godere di più, per ottenere delle soddisfazioni che altrimenti gli
1
sarebbero negate, per sviluppare, insomma, le sue tendenze egocentriche”.
Il perdurare della sovranità degli Stati, insieme al progressivo sviluppo della tecnica, hanno
senza dubbio riproposto con maggiore urgenza il problema dell’anarchia internazionale, ovvero il
ricercare l’assetto migliore tra i vari Stati, tra le varie federazioni, al fine di giungere ad una pace
permanente e così scongiurare future guerre e il ricorso all’uso della forza. E’ interessante vedere
l’analisi che il Mochi fa riguardo al periodo che va dalla fine della guerra franco-prussiana del 1870
al 1914. In tale periodo “L’indipendenza e la sovranità degli Stati presentava ancora vantaggi che
pareggiavano i danni. Le guerre non erano né troppo lunghe né troppo micidiali, lo sconfitto poteva
2
risollevarsi in pochi anni…”.
Si evidenziava il fatto che, allora, le Nazioni europee si sentivano fra loro molto diverse e
lontane, e questo, di conseguenza, comportava l’effetto che non ci fosse nessun desiderio di
rinunciare ad una parte della loro personalità fondendosi in uno Stato unico. Anzi, in buona parte
dell’Europa, l’opinione pubblica, temendo il ritorno dell’oppressione straniera, si dimostrava contro
ogni minaccia di limitazione della sovranità. Dominava indiscussa l’idea che nessuno Stato ha il
diritto di ingerirsi nei fatti interni di un altro, facendo così che, lo scopo ultimo della politica
internazionale fosse rappresentato dall’assoluta indipendenza ed illimitata sovranità degli Stati.
3
“Ogni tentativo di unione europea era combattuto o relegato fra le utopie”.
L’autore, evidenzia altresì come, nel 1914, nonostante le condizioni materiali fossero
notevolmente mutate, lo stato d’animo fosse rimasto lo stesso. Uomini politici e diplomatici
dovevano assumersi la responsabilità di aver recepito con ritardo i mutamenti del mondo esterno.
Malgrado la 1ª guerra mondiale aprì, in un certo qual senso, gli occhi sull’enorme portata dei
mutamenti materiali avvenuti, purtroppo l’ondata federalista nata subito dopo la sua fine, non ebbe
fertile sviluppo.
L’egoismo trionfava ancora e l’idea di sovranità nazionale era ancora forte. Mentre l’Inghilterra
credeva ancora di poter esercitare la sua supremazia attraverso il gioco dell’equilibrio dei gruppi di
potenze del continente, la Germania cominciava a prepararsi alla lotta per l’unificazione dell’Europa
sotto la sua egemonia.
Particolarmente dura è la critica del Mochi nei confronti della Società delle Nazioni, considerata
come una organizzazione avente “la funzione di mezzo per permettere ai vincitori di render
4
permanenti i vantaggi ottenuti con la forza”. Inoltre, veniva affermato che “la Società delle Nazioni
rinnegava i principi del diritto elevando a legge l’arbitrio e permettendo ai forti di essere giudici nella
5
propria causa”. Il Mochi, giunse così a dire che “la Federazione europea avrebbe indubbiamente
6
rappresentato un progresso sulla via della solidarietà internazionale”.
Regnava l’egoismo e si avvaleva dell’ipocrisia delle formule ginevrine per nascondersi sotto
forme moralmente accettabili; il fine ultimo era quello di mantenere lo status quo. Tra l’altro, la
Società delle Nazioni non ebbe neppure una forza propria per far rispettar le sue decisioni, in
quanto, i popoli che la componevano non si potevano trovare d’accordo fra loro. In pratica, con
l’unire popoli troppo diversi fra loro, non si è riusciti a dare in mano alla Società delle Nazioni la
forza necessaria per imporre la sua volontà.
1
2
3
4
5
6
Mochi Alberto (a cura di) – Civiltà. I termini di una crisi, Universale, Roma, 1947, p. 233.
Op. cit. pag. 233-234.
Op. cit. p. 234.
Op. cit. p. 235.
Op. cit. p. 235.
Op. cit. p. 235.
30
Il Mochi arrivò perfino a paragonare l’iscrizione all’organizzazione ginevrina all’iscrizione al
partito fascista: “Gli Stati si trovarono allora in una situazione analoga a quella degli individui
durante il periodo fascista in Italia: si poteva non firmare ma a tutto proprio rischio e pericolo. Una
volta firmato, si era sottoscritto un patto che garantiva tutti i vantaggi ai potenti e si era rinunciato ad
7
uscire dal proprio stato di inferiorità senza il permesso dei grandi”.
Tale era la critica alla Società delle Nazioni, che il Mochi giunse a considerare giusta la
resistenza alle sanzioni dalla stessa imposte. Non poteva infatti l’Italia essere sottoposta a giudizio
e punita per aver fatto in Etiopia ciò che altri paesi colonizzatori avevano fatto prima di lei nel resto
del mondo.
Prendendo spunto dal fallimento della Società delle Nazioni, il Mochi arriva così ad affermare:
“La formazione di uno Stato federale è dunque possibile soltanto se i paesi che si uniscono hanno
uno sfondo comune di civiltà, professano cioè idee fondamentali analoghe sulla religione, la morale,
8
la politica, il diritto, l’economia”.
Questa, a mio avviso, rappresenta la base del pensiero che il Mochi andrà a sviluppare e che,
del resto, condivido.
1.2. “Seri ostacoli per una Federazione effettiva. Il Partito d’Azione e il suo fallimento”.
Si è vista la dura critica rivolta dal Mochi alla Società delle Nazioni, la cui “stessa esistenza e la
sua struttura pseudogiuridica contribuirono potentemente ad affrettare la decadenza della civiltà
9
occidentale”.
Dopo dette considerazioni, il Mochi giunse perfino a considerare “quasi simpatico il brutale
10
realismo dei regimi totalitari”.
Prendendo spunto dal fallimento della Società delle Nazioni, che aveva aperto uno stato di crisi
nella civiltà occidentale, l’autore si mostrò alquanto scettico sia nei confronti di chi professava idee
di costituzione di una Federazione mondiale, sia nei confronti dell’istituzione dell’O.N.U. . In quanto
alla prima, la considerava solo “un comodo paravento per dare alla prepotenza una verniciatura
11
morale” e, quanto alla seconda, affermava: “l’O.N.U. ha ripetuti gli errori della Società delle
Nazioni ed è destinata a subirne le sorti. Non si uniscono federalmente popoli che non hanno in
12
comune le concezioni fondamentali della vita”.
Così, proseguendo nella critica, il Mochi diceva inoltre che “Il Patto Atlantico minaccia di divenire
quello che fu la Società delle Nazioni: un organismo destinato a garantire ad una parte dei vincitori
13
la conservazione dei frutti della vittoria”.
Per il Mochi, quindi, tutto questo stava a dimostrare quanto fossero gravi gli ostacoli che si
opponevano ad una federazione effettiva e non soltanto nominale, “che intanto funzionerebbe in
quanto potrebbe imporre la propria volontà a ciascuno dei componenti e quindi ne ridurrebbe
14
realmente la sovranità e li terrebbe alle proprie dipendenze”. Insomma, si aveva come
l’impressione che nessuno volesse modificare lo stato delle cose, andando così incontro alla
guerra, alla legge dei ricorsi storici, ad una condizione di crisi profonda della civiltà. Per il Mochi,
l’esperienza non ha insegnato nulla agli uomini politici, poiché questi vanno ricommettendo con
cieca ostinazione gli errori del passato.
7
Op. cit. p. 235.
Op. cit. p. 238.
9
Op. cit. p. 235.
10
Op. cit. p. 235-236.
11
Op. cit. p. 235.
12
Mochi Alberto (a cura di) Oriente comunista e federazione europea. Materialismo marxista e moralismo storico, La Nuova
Italia, Firenze, 1950, p. 77. Opera pubblicata postuma, scritta nel 1948.
13
Op. cit. Oriente com. p. 79.
14
Op. cit. Civiltà, p. 237.
8
31
Drammatica ed allo stesso tempo realistica, la considerazione che il Mochi fa: “La seconda
guerra mondiale è stata più violenta e più crudele della prima ed ha rivelato fino a che punto la
belva sopravviva nell’anima dell’uomo civile. Soprattutto ha riproposto il problema dell’anarchia
internazionale con un’ urgenza tutta nuova. Impedire il ripetersi di un conflitto mondiale appare
15
ormai come l’unico mezzo per sfuggire alla distruzione totale della civiltà”. Certamente, con gli
sviluppi notevoli della tecnica, un’altra guerra mondiale era da evitare poiché poteva essere l’ultima
e rappresentare così la fine della civiltà.
Nel rilevare come l’unione dei popoli non possa essere messa in discussione, in quanto
indispensabile per il perseguimento della pace, il Mochi, con una sorta di profondo rammarico
rappresenta come, “anche questa volta, sul declinare del conflitto e nei mesi immediatamente
successivi alla sua fine, si sono levate, soprattutto nei paesi sconfitti, le stesse voci per la
Federazione europea che risuonarono dopo la guerra precedente, ma i vincitori gettano di nuovo
16
acqua sul fuoco”. In primo luogo l’Inghilterra, uno dei paesi vincitori, faceva ben intendere che non
voleva alcun mutamento dello stato delle cose, tutelando in tal modo la sua manifesta sovranità.
Interessante a questo punto, è il pensiero del Mochi nei confronti dell’operato del Partito
d’Azione che, nel corso della resistenza, sembrò potesse riunire intorno a sé le forze democratiche.
Detto partito era stato fondato da un gruppo di antifascisti che, negli anni dell’esilio, avevano
meditato a lungo sulla situazione politica non solo dell’Italia ma della intera Europa. Il loro motto era
“Giustizia e Libertà” e chiamavano la loro dottrina “Liberalsocialismo”. Il loro fine era quello di unire
le tre correnti fondamentali della vita sociale contemporanea: la corrente federalista, la liberale e la
socialista. Il Partito d’Azione, nella pratica, ha tuttavia fallito, in quanto i suoi uomini non sono stati
in grado di guidare la politica del paese. Il partito stesso, sciogliendosi, ha fatto sì che i suoi membri
ritornassero alle varie correnti da cui provenivano. Tuttavia, il Mochi ben ribadisce come gli antichi
azionisti continuassero ad esercitare una notevole influenza nel mondo dello spirito e
concentrassero i loro sforzi per la costituzione di una Federazione europea. Del resto, per i loro
contatti esterni, erano i più adatti per la propaganda federalista.
Dopo la 2ª guerra mondiale si cercava di giungere, per diverse vie, ad una federazione dei paesi
dell’Europa occidentale ancora liberi dal bolscevismo. Nella convinzione che i popoli non possono
unirsi federalmente se non hanno dottrine politiche affini, si è ritenuto che il socialismo democratico
o il laburismo potessero offrire una base comune di unione.
Sul piano internazionale, i membri del Partito d’Azione non avevano perduto la speranza di
realizzare la fusione del liberalismo col socialismo. A tale proposito il Mochi fa presente che due dei
più noti azionisti, Altiero Spinelli e Ernesto Rossi, si erano interessati della questione in un
volumetto firmato con le loro sole iniziali, uscito durante la lotta clandestina ed intitolato “Problemi
17
della Federazione europea”. Entrambi pensavano che il passaggio dal capitalismo al socialismo si
potesse effettuare attraverso una rivoluzione che sarebbe scoppiata dopo la guerra. Al riguardo, il
Mochi, nel far presente che “Chi oggi si avvicina alle loro idee, ritiene che lo si possa invece
18
effettuare per altre vie”, alla fine afferma che “il metodo conta poco”. Il Mochi, a questo punto, si
sofferma a citare una parte significativa del pensiero espresso da Spinelli e da Rossi nel volume
sopra indicato: “Occorre operare una redistribuzione della proprietà che non tenga conto degli
interessi acquisiti delle classi padronali”, dare cioè “la proprietà dei mezzi di produzione ai lavoratori
capaci di gestirli: la terra a coloro che la coltivano, la maggior parte delle azioni delle industrie agli
19
operai”. Su quest’ultimo punto, il Mochi è fortemente critico in quanto, operando in tal modo, si
avrebbero niente altro che nuovi padroni che subentrano ai vecchi. Inoltre, si può dubitare che con
la collettivizzazione parziale, cioè il livellamento obbligatorio, l’impossibilità di investire i risparmi,
possa aumentare lo spirito d’iniziativa.
Citando esempi, per la verità poco incoraggianti, di sistemi di socialismo democratico e laburista
quali quello svedese ed inglese, il Mochi viene affermando infine che, la fusione della mentalità
liberale con quella socialista è praticamente impossibile in quanto le due sono basate su concezioni
15
Op. cit. Civiltà, p. 236.
Op. cit. Civiltà, p. 236.
17
A tale riguardo, vedere Op. cit. Oriente com. p. 14.
18
Op. cit. Oriente com. p. 15.
19
Op. cit. Oriente com. p. 15.
16
32
opposte della vita. Infatti, mentre il liberalismo esalta l’individuo, le disuguaglianze sociali, l’amor del
rischio, il socialismo propugna l’assoggettamento dell’individuo alla comunità, l’egalitarismo, la
ricerca della sicurezza economica. Peraltro, in ogni esperimento socialista è permanente il pericolo
di uno scivolamento totalitario.
Dopo queste brevi considerazioni, il Mochi comunque arriva a dire che: “L’Europa deve unirsi
per le stesse ragioni per cui furono obbligati ad unirsi i Principati italiani e germanici del secolo
scorso: perché i suoi Stati sono troppo piccoli per conservarsi indipendenti in un mondo in cui la
20
velocità dei mezzi di trasporto aumenta di continuo”. Inoltre, lo sviluppo delle armi moderne
rendeva eccessivamente pericoloso lo scoppio di eventuali conflitti fra paesi di uno stesso
continente.
Il Mochi, pur affermando che “L’Europa si unirà dunque, o prima o poi”, subito dopo aggiunge:
21
“Ma nessuno può dir come”. Assai significativa può essere considerata tale espressione, in
quanto lascia intravedere nell’autore un’ombra di paura sul futuro assetto dell’Europa. Infatti, nel
vedere la costituzione di una Federazione tra i vari paesi europei, come la soluzione di forma
migliore per salvare la loro stessa fisionomia nonché la loro civiltà, seppur difficile da realizzare, il
Mochi rappresenta il rischio di un’Europa interamente conquistata dai sovietici o ridotta a colonia
22
degli Stati Uniti preoccupati di difendersi contro l’espansione russa.
Prendendo spunto dal consolidarsi della civiltà americana e russa, gli europei devono, a detta
dell’autore, trovare il senso della propria civiltà e il desiderio di salvarla, considerando allo stesso
tempo che, le differenze di tradizioni, di lingua, di cultura, non sono da ritenere ostacoli
insormontabili.
La causa che rallenta il movimento federale e minaccia di farlo fallire, è vista nella paura che si
trasformi in oppressione dei deboli da parte dei forti o in una sorta di sopraffazione. Del resto,
aggiunge il Mochi, “Non si è trovata nessuna formula che permetta di dare ai singoli paesi la
garanzia che unendosi agli altri non perderanno nulla, anche senza guadagnare. E allora si pensa
che è pazzia mettersi da sé la corda al collo. E’ più facile tollerare una tirannia imposta, contro la
quale si può imprecare, che non una spontaneamente accettata, dinanzi a cui non si può che
23
intonare il «mea culpa»” Tenendo presente i rischi di una unione federale mal congegnata sotto lo
stimolo dell’urgenza, bisognava tuttavia ricercare la forma migliore per realizzare un’effettiva
Federazione europea, così scongiurando altre soluzioni pericolose.
1.3. “Brevi considerazioni sulla Russia e la Germania in particolare. Giudizi di valore”.
Interessante e degna di essere menzionata è senz’altro la posizione assunta dal Mochi nei
confronti dell’espansionismo sovietico, inteso come seria minaccia per il mondo intero ed in
particolare, per l’Europa occidentale, negli anni successivi alla fine del secondo conflitto mondiale.
Emblematica, a mio avviso, appare l’espressione: “Il bolscevismo è la pretesa d’imporre con la
24
forza il regime che, contro le previsioni di Marx, non è riuscito a sorgere spontaneamente” , in
quanto tende a rappresentare la dura critica dell’autore nei riguardi del comunismo. Tuttavia il
Mochi, nell’affermare che il comunismo un secolo fa, ponendo in evidenza tra le più grandi
ingiustizie sociali, la grave situazione degli operai all’inizio dell’epoca industriale, veniva a dire che,
in un certo qual senso, aveva salvato la civiltà occidentale. Oggi però, prosegue l’autore, il
comunismo minaccia la stessa civiltà, in quanto “le condizioni sono mutate e la potenza delle armi
25
ha reso la guerra un pericolo maggiore dell’asservimento del proletariato”.
La mancata formazione di una Federazione europea occidentale costituente un unico blocco, e
l’eventuale probabile fallimento dell’O.N.U., potevano dar luogo ad un’egemonia della Russia, tale
20
Op. cit. Oriente com. p. 20.
Op. cit. Oriente com. p. 21.
22
A tale riguardo, vedere Op. cit. Oriente com. p. 21.
23
Op. cit. Oriente com. p. 22.
24
Op. cit. Oriente com. p. 39.
25
Op. cit. Oriente com. p. 95.
21
33
da formare sì un’Europa unita, ma sotto la stessa, così come era stato, in precedenza, il
programma di Hitler per la grande Germania.
Certamente l’autore, fa ben comprendere quali fossero i rischi e le difficoltà del momento. Si
andava riproponendo, con la massima urgenza, il problema dell’Anarchia internazionale insieme a
quello relativo alla sopravvivenza della civiltà occidentale, che doveva far fronte alla minaccia
rappresentata dai terrificanti sviluppi della scienza e della tecnica.
Dinanzi ai problemi umani, bisognava quindi evitare il ricorso alle soluzioni naturali quali le lotte,
le distruzioni, il disprezzo per la persona umana e per la vita, in quanto riconducono l’uomo al livello
delle bestie. Il Mochi, al riguardo, così affermava: “E infatti la Russia, appunto perché non conosce
che le soluzioni naturali, fomenta le guerre civili nei paesi capitalisti, prepara la terza guerra
mondiale nella quale vede lo strumento del suo definitivo trionfo, elimina inesorabilmente gli
avversari, distrugge il vecchio mondo, convinta che la natura provvederà a formarne uno nuovo e
26
migliore”. L’autore, riprendendo a parlare dell’idea comunista, prosegue nel dire: “L’unione di tutti i
popoli del mondo avrebbe dovuto essere la conseguenza della dittatura del proletariato che,
27
insieme alle classi sociali, avrebbe fatto scomparire anche i nazionalismi”.
E’ importante infine, vedere come il Mochi consideri essenziale per il conseguimento della pace,
la costituzione di una Federazione europea. Al riguardo, infatti afferma che: “Soltanto se si
formasse un blocco europeo non sovietico, l’URSS avrebbe persa ogni speranza di far dell’Europa
un suo feudo. A lei interessa che i paesi non ancora soggetti alla sua influenza entrino in conflitto
fra loro per impedire che si consolidino all’interno. Il trionfo del comunismo non può essere che
conseguenza della disperazione e del disordine: appena l’ordine si ristabilisce e i rapporti tra
cittadini riprendono un andamento normale scompare ogni possibilità di accentrare nel partito e
nello Stato tutto il potere. Ecco perché i comunisti d’oggi sono più nazionalisti dei fascisti e dei
28
nazisti di ieri”. Proseguendo nella sua critica, l’autore conclude dicendo: “Dopo la guerra attuale i
delitti contro la reciprocità si accumulano e si moltiplicano. I paesi a struttura liberale ammettono la
propaganda comunista sul loro territorio, mentre la Russia comunista non ammette la propaganda
29
liberale. Il Comunismo non è meno totalitario del fascismo e del nazismo”.
Dopo essermi soffermato a parlare delle considerazioni del Mochi riguardo al Comunismo e
all’URSS, mi sembra ora opportuno ed altrettanto interessante analizzare il suo punto di vista circa
la posizione assunta dalla Germania subito dopo la 2ª guerra mondiale.
La situazione in cui si trovava la Germania era davvero critica, sia sotto il profilo materiale che
morale. Per la sua rinascita, il Mochi considerava necessaria non solo l’entrata della Germania in
una confederazione europea, ma alla base auspicava, come condizione primaria, un mutamento
della sua mentalità. Infatti, soltanto attraverso questo mutamento la sua situazione potrebbe
cambiare, “sicché la sua rinascita materiale sarebbe condizionata dalla sua conversione. Soltanto
una Germania liberata dalle scorie naziste potrebbe riprendere poco a poco in Europa il posto che
30
le compete”.
Il Mochi era dell’idea che, sotto l’infatuazione post-bellica, si era teso attribuire alla Germania
una mentalità diabolica. Ma al riguardo, l’autore ha seri dubbi, in quanto, se i tedeschi avessero
veramente detta mentalità, non avrebbero prodotto un Kant, un Goethe, un Beethoven…
Il fatto è che, attraverso un esame di coscienza si dovrebbe dimostrare che non tutte le colpe
sono da una parte sola. Per il Mochi “la guerra è una conseguenza fatale dell’ingiustizia inerente
all’organizzazione internazionale. Fare la guerra dunque, sia questa aggressiva o difensiva, non
può essere imputato a colpa. Chi difende ciò che ha conquistato con la forza non è meno colpevole
26
Op. cit. Oriente com. p. 73.
Op. cit. Civiltà p. 234.
28
Op. cit. Civiltà p. 239.
29
Op. cit. Civiltà p. 251.
30
Op. cit. Civiltà p. 251.
27
34
31
o meno privo di colpa di chi vuole acquistare con la forza ciò che non ha” , e aggiunge, “Punire
32
come un delitto la mancata fede al patto Briand-Kellog è indubbiamente assurdo”.
Il Mochi, a proposito della Germania, continuava le sue osservazioni dicendo: “Molte sue
rivendicazioni erano giuste, molte delle accuse che rivolgeva ai suoi avversari politici ed ai suoi
concorrenti economici erano giustificate. Essa era in Europa il paese che sentiva di più l’ingiustizia
della differenza di livello economico, di potenza, di espansione di fronte a Stati a lei vicini, come la
Francia e l’Inghilterra, che non avevano avuto altro merito che quello di essere arrivate prima nella
corsa alla conquista delle terre e delle materie prime. Le sue critiche alla Società delle Nazioni,
33
organo destinato a render permanenti i vantaggi della vittoria dei suoi nemici, erano giuste”.
Tuttavia, il Mochi, rimproverava alla Germania il fatto che, anziché mettersi a capo di un movimento
federale dove le sarebbe stato riconosciuto il giusto posto che le spetta, aveva preferito ricorrere
alla forza bruta nel tentativo di sostituire i potenti e compiere a sua volta tutte le ingiustizie che
questi avevano compiuto prima di lei.
A questo punto mi sembra opportuno far rilevare come il problema della Federazione
occidentale acquisti il rilievo predominante. Il Mochi, a mio avviso, vuole dimostrare come la
formulazione del problema federalista debba passare dalla fase mitica a quella tecnico-scientifica.
E’ il momento in cui quest’ “utopia” divenga una realtà politica.
In Mochi si può cogliere tutta l’ansia di una persona seriamente intenzionata a mettere in luce gli
ostacoli effettivi alla realizzazione della Federazione europea e, allo stesso tempo, trovare il modo
di superarli, ciò sempre al fine ultimo che la guerra sia evitata e sia così salva la civiltà occidentale.
Per l’autore, infatti, “la guerra impedisce le valutazioni morali oggettive: impossibile parlare di
34
giustizia quando la forza decide”. Purtroppo, sembra trapelare dal suo pensiero una sorta di
pessimismo quando afferma: “E così, mentre si discute sull’estensione della Federazione, sui modi
di eleggere i rappresentanti e per fornire al superstato la forza sufficiente ad imporsi, gli avvenimenti
35
precipitano e altre soluzioni avanzano” , oppure quando, nel ritenere assolutamente indispensabile
una profonda rivoluzione spirituale affinché i princìpi della morale univoca vengano assunti come
base delle valutazioni dei fatti sociali, dichiara con rammarico che “da questa rivoluzione ci andiamo
ogni giorno allontanando; e finché non l’avremo compiuta sarà inutile controllare l’energia atomica o
organizzare le Nazioni Unite; non potremo in alcun modo risalire la china che stiamo
36
discendendo”.
Prendendo spunto dalle osservazioni appena esposte, a mio avviso, appare ora opportuno
soffermare la nostra attenzione sul mezzo “tecnico” elaborato dal Mochi per rendere concretamente
realizzabile la Federazione europea.
Va ribadito comunque che, il fine ultimo è sempre quello di eliminare l’anarchia internazionale,
generatrice di guerre, attraverso la realizzazione di un sistema dove regni la giustizia. E così
l’autore, facendo una sorta di parallelismo con Cesare Lombroso, il quale, nella seconda metà del
secolo scorso, analizzando i caratteri dei delinquenti secondo i metodi della biologia, creò
l’antropologia criminale, arriva a dire: “Analogamente, noi sappiamo che non tutti i paesi sono allo
stesso livello né dal punto di vista della loro potenza materiale, né da quello del loro avanzamento
civile: dobbiamo proporci di usare i princìpi della morale univoca come Lombroso usò quelli della
37
biologia e fissare il posto di ciascuna collettività nella comunità internazionale”.
Bisognava allora, in un certo qual senso, cercare di “misurare” i singoli paesi, e, tale compito,
doveva essere assegnato a tecnici e non politici. Si doveva tener conto oltre agli elementi materiali
della potenza quali l’estensione territoriale, numero di abitanti, ricchezza in materie prime, volume
degli scambi, anche di dati che rappresentavano lo stato di avanzamento civile di un popolo, quali
ad esempio il tasso di analfabetismo, la criminalità, la mortalità generale ed infantile, l’assistenza
31
Op. cit. Civiltà p. 245.
Op. cit. Civiltà p. 245.
33
Op. cit. Civiltà p. 242.
34
Op. cit. Civiltà p. 245.
35
Op. cit. Oriente com. p. 22.
36
Op. cit. Civiltà p. 245.
37
Op. cit. Civiltà p. 240.
32
35
alle malattie e alla vecchiaia. Si evidenzia infatti che, agli elementi della potenza materiale non si
poteva dare importanza esclusiva in quanto la forza determina solo la superiorità fra le bestie e non
fra gli uomini.
Tra l’altro, si rappresentava che alcuni elementi della potenza erano completamente
indipendenti dalla volontà umana, come ad esempio l’estensione territoriale, la ricchezza del suolo,
il clima. Infatti, il Mochi, riguardo ad altri elementi, affermava che essi dipendevano dal valore
morale degli uomini. A sostegno del suo pensiero asseriva che “in nessun paese, per esempio, le
ricchezze naturali vengono sfruttate se gli abitanti, invece di darsi ad un lavoro proficuo,
38
preferiscono combattere fra loro per togliersi scambievolmente il poco che possiedono”.
I dati così raccolti dovevano infine essere elaborati dai tecnici, poiché ad ogni giudizio su di uno
stato di fatto doveva accostarsi un giudizio di valore. Certamente si riconosceva che non era
un’impresa facile, poiché anche lo scienziato come uomo, poteva nei suoi giudizi non essere
pienamente obiettivo e cedere alle passioni, così allontanandosi dal raggiungimento della realtà
morale oggettiva tanto auspicata nell’applicazione dei principi della morale univoca. Gli elementi
naturali andavano valutati non tanto in base a numeri assoluti ma in base a rapporti o numeri indice.
Così, il valore di un paese veniva determinato non solo per ciò che la natura gli ha dato, ma
soprattutto per il modo in cui sa utilizzare le forze in suo possesso. Al riguardo, si poneva l’esempio
di un paese che, con scarsa mortalità e con clima insalubre, valeva più di un altro che aveva il clima
salubre e la stessa percentuale di morti.
A sostegno della sua valutazione morale scientifica, il Mochi dichiarava: “Il giudizio complessivo
sul posto da attribuire ad ogni paese non sarebbe certo più difficile di molti giudizi in processi
complicati. I dati della morale univoca servirebbero da guida sempre più sicura via via che si
39
formasse un corpo di “Pandette” atto a servir di base ai ragionamenti analogici”.
Assai significativo appare essere il pensiero del Mochi quando, da una parte sostenendo che “la
Federazione dell’Europa occidentale non può essere realizzata perché non si riesce a fare in modo
che i singoli paesi sentano di non perdere, unendosi, più di quanto guadagnano. Il problema tecnico
40
si riduce quindi alla ricerca della proporzione necessaria a che questo stato d’animo si ridesti” ,
arriva infine ad affermare: “Quanto maggiore sarà la convinzione che la proporzione proposta
garantisce a ciascun popolo di conservare la situazione che ha raggiunta, tanto più presto si
41
giungerà allo stato federale europeo”.
I federalisti, allora, se volevano veramente dare il loro apporto per il conseguimento della pace,
dovevano concentrare le loro energie nella ricerca di un metodo che realizzasse un minimo di
giustizia nella distribuzione dell’influenza dei singoli paesi nella Federazione. Se è vero che la
causa delle guerre va ricercata in degli errori nella valutazione del livello civile dei popoli, bisognava
proporre un metodo per evitarli.
Particolarmente interessante, in quanto degno di riflessione, è il pensiero che il Mochi va
esprimendo quando dice: “Sono oggi percepibili rapporti fra fatti sociali che prima sfuggivano, si
42
tratta di studiarli e di modificarli in modo da eliminarne le conseguenze dannose”. Così, ad
esempio, dal rapporto fra il numero dei delitti denunciati e il numero dei delitti puniti, si può misurare
il progresso giuridico, dal rapporto fra le forze naturali e le materie prime esistenti in un paese, e
quelle effettivamente utilizzate, può venire misurata la laboriosità e l’organizzazione tecnica e
industriale. Si è quindi di fronte a una scienza che si è posa per compito la misurazione del livello
civile dei popoli; si tendeva a perseguire uno scopo pratico immediato da cui dipendeva addirittura
la conservazione della nostra civiltà.
Giustamente però, il Mochi fa presente che, una volta acquisiti i dati, occorre trovare l’accordo
sulla loro interpretazione. A tale proposito, l’autore, per garantire l’oggettività dei giudizi, detta una
procedura alquanto particolare: “In ogni paese dovrebbe esser permesso l’accesso degli studiosi di
38
Op. cit. Civiltà p. 241-242.
Op. cit. Civiltà p. 244.
40
Op. cit. Oriente com. p. 86.
41
Op. cit. Oriente com. p. 91.
42
Op. cit. Oriente com. p. 89-90.
39
36
tutti gli altri; ognuno avrebbe il diritto di proporre una sua graduatoria; le graduatorie singole
dovrebbero essere sottoposte ad una commissione suprema, ad un vero tribunale formato come
meglio si riuscisse per garantire il massimo di competenza e di oggettività dei componenti: il
giudizio definitivo dovrebbe essere preceduto da una specie di processo, con parte civile, difensore
e procuratore generale, per conciliare gli interessi dei singoli senza allontanarsi dalla realtà. Se
dopo tante garanzie si trovasse la forza sufficiente per eseguire la sentenza, si potrebbe esser certi
43
di aver raggiunto il minimo necessario di oggettività”. Certamente, affinché il sistema funzionasse,
era essenziale che sia i valori fissati dai tecnici che il giudizio del tribunale, fossero improntati da
una rigorosa imparzialità, il che non era facile da realizzare.
1.4 . “Problemi di rappresentanza e settori chiave nella Federazione europea.”
Forse il momento più opportuno per applicare alla pratica le idee sul giudizio di valore,
precedentemente esposte, si era presentato alla fine della prima guerra mondiale. E’ proprio in tale
frangente che il Mochi vede il periodo storico più favorevole, infatti, “La Russia si era appartata da
sé dall’Europa, il fascismo e il nazismo non erano ancora sorti, l’Italia e la Germania cercavano la
loro via e non avrebbero certo rifiutato di apportare il loro contributo alla formazione di una
confederazione basata sul principio della proporzionalità”. E aggiunge: “Oggi le cose si presentano
molto più complicate. Alla Confederazione europea bisognerà che non si oppongano né l’America
44
né la Russia”.
Tuttavia, per il Mochi, la paura della bomba atomica, probabilmente avrebbe contribuito a
convincere gli uomini che esiste una realtà morale non meno oggettiva di quella fisica. Come si è
già potuto osservare, per il Mochi risultava fondamentale la risoluzione del problema tecnico relativo
alla ricerca della proporzione necessaria a far sì che si concretizzi un sistema di giustizia tra le varie
Nazioni. Infatti, l’autore non ritiene affatto impossibile attribuire a ciascun paese il posto che gli
spetta, a condizione però che sia valutata non solo la sua potenza, la sua ricchezza o la sua
popolazione, ma anche il suo avanzamento civile. Il Mochi, al riguardo, arriva a dire: “Ma di una
rappresentanza proporzionale alla ricchezza o agli armamenti non si parla neppure perché se ne
sente subito l’assurdità. Ci si può rassegnare a subire la forza, ma non la si accetta come base del
45
diritto”.
Così pure, un sistema basato sulla rappresentanza proporzionale alla popolazione, presenta i
suoi inconvenienti. A tale proposito, il Mochi, in primo luogo, tende a criticare la proposta di una
formazione di schema preliminare per la Costituzione mondiale, avanzata da un certo movimento
universalista, tesa a chiedere la convocazione di un’assemblea costituente composta di un delegato
per ogni milione di abitanti del globo. In tal modo, secondo il Mochi, si dava già in partenza, la
46
maggioranza dei tre quarti agli avversari della civiltà occidentale. In secondo luogo, l’autore,
prendendo spunto da quanto sopra espresso, non era altrettanto convinto circa l’idea federalista
della formazione di un’assemblea di popoli eletta democraticamente con un delegato per ogni
aliquota di abitanti.
Per il Mochi, inconvenienti non meno gravi di quelli rappresentati per il progetto di federazione
mondiale si potevano verificare per la federazione europea. A tal fine, l’autore afferma che: “Con un
rappresentante per ogni milione di abitanti, arrotondando le cifre, il Regno Unito avrebbe 46 voti,
47
l’Italia, se si tiene conto delle ultime statistiche, un numero uguale, la Francia 42, la Spagna 23….”
E aggiunge: “Basta dare uno sguardo a queste cifre per spiegare gli entusiasmi dell’Italia e le
esitazioni della Gran Bretagna. Ed i federalisti vorrebbero che l’Inghilterra mettesse le sue navi a
48
disposizione di un Parlamento nel quale Italia e Francia unite potrebbero metterla in minoranza”.
43
Op. cit. Oriente com. p. 91-92.
Op. cit. Civiltà p. 247.
45
Op. cit. Oriente com. p. 83.
46
A tale riguardo, vedere Oriente com. p. 78.
47
Op. cit. Oriente com. p. 82.
48
Op. cit. Oriente com. p. 82.
44
37
Così procedendo, con questo sistema si può osservare che l’influenza dei piccoli Stati sarebbe
sproporzionata alla loro importanza reale, realizzando in tal modo una patente negazione dei
massimi valori dello spirito.
Dopo queste considerazioni, ci si rende ancor più conto dell’importanza assegnata dal Mochi al
giudizio di valore e, di conseguenza, allo stato di avanzamento civile dei popoli. Assai significativa è
l’espressione che sta alla base del suo pensiero: “Qui dobbiamo partir dal principio che una
confederazione fra i paesi europei che si mantengono fedeli ai principi della democrazia liberale sia
49
possibile”. Infine, veniva ribadito che “nell’assemblea federale, dunque, ogni paese avrà un
numero di rappresentanti proporzionale ai valori fissati dai tecnici. Se la fusione dei dati riguardanti
la potenza materiale con quelli relativi a valutazioni più strettamente morali risulterà troppo difficile,
si potranno creare due assemblee, un parlamento ed un senato, nell’una delle quali la proporzione
sarà stabilita prevalentemente sui dati della potenza materiale, nell’altra sui dati dell’avanzamento
civile. Scopo supremo della confederazione sarà garantire l’unità militare ed economica e di evitare
gli attriti fra i confederati. Quattro ministeri dovrebbero bastarle: difesa, finanze e economia, esteri e
50
interni”.
Al riguardo, mi sembra degna di nota l’attenzione particolare riposta dall’autore nei confronti del
settore militare ed economico nonché di quello interno.
Altrettanto interessante è il procedimento di revisione delineato dal Mochi: “Ogni volta che vi
saranno le elezioni al parlamento federale, si chiederà ai tecnici se si debbono mutare le
proporzioni, accordando un maggior numero di rappresentanti agli stati che avessero nel frattempo
51
progredito ed eventualmente uno minore a quelli che fossero arretrati”.
Detto sistema di revisione periodica dei valori, a parere del Mochi, si sarebbe dovuto attuare
ogni cinque o dieci anni, poiché, a seconda della velocità dei cambiamenti e delle circostanze, si
sarebbero dovuti rivedere i numeri indice e, di conseguenza, proporre una nuova composizione
percentuale dell’assemblea.
Seguendo questo sistema, quando i paesi meno progrediti avranno raggiunto gli altri più
avanzati, e quindi saranno al loro stesso livello, si potrà allora dire che “sarà aperta la via al
passaggio allo Stato unitario, nel quale si può senza pericoli accordare un rappresentante ad ogni
52
aliquota di abitanti”.
1.5 . “Aspetti critici sul federalismo mondiale. Frammentazione e misti-cismo dell’idea federalista.”
Si è visto già in precedenza come, la risoluzione del problema dell’abolizione dell’anarchia
internazionale rappresenti per il Mochi la questione più urgente da risolvere. Al riguardo però,
appare interessante vedere come l’autore prenda le distanze da certi movimenti universalistici,
giungendo così ad affermare: “Dall’America ci giunge rinnovato il sogno della pace perpetua
attraverso la formazione di uno stato mondiale: ma nessuno dei numerosi movimenti per la
federazione universale insegna come si deve fare per realizzarla; e allora le buone intenzioni non
53
valgono più nulla”.
In questo modo, osservando che alcune di queste correnti ritengono necessario appoggiare
l’O.N.U., si va incontro, a detta del Mochi, agli stessi errori precedentemente compiuti con la
Società delle Nazioni, unendo popoli che non hanno in comune le concezioni fondamentali della
vita.
Per il Mochi, infatti, “perché il regime federale funzioni, occorre che chi passa da uno Stato ad
un altro si senta ancora in casa propria e non debba mutare le proprie idee sul vero e sul giusto, sul
49
Op. cit. Civiltà p. 248.
Op. cit. Civiltà p. 248.
51
Op. cit. Oriente com. p. 113-114.
52
Op. cit. Oriente com. p. 114.
53
Op. cit. Oriente com. p. 77.
50
38
bene e sull’utile, sul bello e sul sacro, come è obbligato a farlo, per esempio, chi attraversa la
54
cortina di ferro. Contro questo ostacolo urtano tutti i movimenti universalisti”.
Così facendo, i federalisti mondiali si oppongono recisamente al solo provvedimento che, sia pur
in via provvisoria, potrebbe offrire una soluzione del problema: la federazione dell’Europa non
comunista. Si è arrivati persino a dire che, se si creasse una federazione europea cui non
partecipassero né la Russia né l’America, ciò darebbe luogo alla formazione di nuclei federali
asiatici e americani che si opporrebbero gli uni agli altri, così avvicinando la possibilità di un conflitto
mondiale anziché allontanarlo.
Il Mochi, al riguardo, è assai chiaro, in quanto si schiera con coloro che intendono procedere per
gradi, cercando di realizzare dapprima la federazione europea. Attacca, di conseguenza, i
federalisti mondiali accusati di non voler modificare, in pratica, lo stato delle cose.
Certo, per l’autore, realizzare almeno questo minimo, cioè la federazione europea, non è affatto
facile, in quanto non solo “l’idea federale si combina con le ideologie dei singoli partiti, ognuno dei
55
quali la tinge del proprio colore e vuole monopolizzarla a suo vantaggio” , ma anche perché “in
ciascun paese esistono numerosi federalismi che si guardano in cagnesco: uno conservatore… uno
56
laburista… uno cattolico… uno nazionalista…”. Tale frammentarismo non giova sicuramente alla
causa comune e fa sì che si ridestano le diffidenze e gli antagonismi, allontanando così la meta
finale.
Il Mochi, continuando nella sua riflessione, pone in guardia da un altro pericolo: “Uno dei segni
dell’assenza di spirito scientifico nell’analisi dei fatti sociali è la tendenza alla degenerazione mistica
delle diverse dottrine, che non è affatto un monopolio dei regimi totalitari. Accanto alla mistica
democratica si va formando, almeno in Italia, una mistica federalista, sorda come tutte le mistiche
alla logica ed al buon senso. Di fatto, la federazione non è un toccasana. Non basta che si formi,
57
bisogna anche che si mantenga;” Arriva così, infine, puntuale la critica: “Perciò i movimenti
federalisti, o non riescono a scendere dalle nubi dell’ideale, o si contentano di battezzare con nomi
58
nuovi quello che c’è di più vecchio”.
1.6. “Europa come insieme culturale. Il ruolo fondamentale del mondo musulmano nei rapporti tra
Occidente e Oriente. Dalla Lega di Nazioni allo Stato unitario.”
Se da un lato il Mochi, nel rappresentare il posto preminente assunto dal problema della
federazione dell’Europa occidentale, prendeva le distanze dalle posizioni utopistiche, inerti e
pericolose, del pacifismo mondiale, dall’altro si era reso conto delle forti resistenze da parte dei
paesi vincitori, in primo luogo la Gran Bretagna, al progetto di formazione di una federazione
europea vera e propria. Ciò era dovuto al fatto che, fondare uno stato federale, significava togliere
la forza agli Stati singoli e consegnarla nelle mani della nuova entità. Secondo il Mochi, tuttavia, alla
Gran Bretagna, considerato come uno tra gli Stati più potenti e avanzati d’Europa del 2°
dopoguerra, andava riconosciuto un ruolo di preminenza nell’assemblea federale.
Con riferimento alla questione coloniale, l’autore ci rammenta che “l’Europa non è
un’espressione geografica, ma un insieme culturale cui appartengono da un lato i Dominions
59
Britannici, dall’altro gli Stati più o meno indipendenti del bacino del Mediterraneo”. L’Inghilterra si
trovava di fronte a due grossi problemi: da una parte l’Europa, dall’altra, i Dominions. Se si
disinteressava all’Europa, l’Inghilterra creava ai suoi confini un focolaio di Comunismo, se si faceva
sempre più europea ridestava la diffidenza dei suoi territori lontani, che rischiavano così di cadere
sotto l’influenza americana. A questo punto, il Mochi proponeva una soluzione: “Da un lato potrebbe
54
Op. cit. Oriente com. p. 77-78.
Op. cit. Oriente com. p. 79.
56
Op. cit. Oriente com. p. 80.
57
Op. cit. Oriente com. p. 93.
58
Op. cit. Oriente com. p. 79.
59
Op. cit. Civiltà p. 252.
55
39
divenire la guida dell’Europa, dall’altro restare la tutrice dei Dominions, senza che l’una delle sue
60
funzioni interferisse con l’altra”.
L’autore, immaginando questo esperimento riuscito, riteneva che l’esempio dell’Europa avrebbe
influenzato altre parti del mondo, tra cui l’America latina, che troverebbe utile organizzarsi
federalmente. Verrebbero così nel tempo a formarsi quattro gruppi federali, dei superstati, gli
U.S.A., l’Europa, il Commonwealth britannico e l’America latina. “Questi quattro superstati
potrebbero formare una confederazione di confederazioni unendosi mediante un patto che
prevedesse l’istituzione di un tribunale arbitrale e di due commissioni permanenti, una militare ed
61
una economica, per regolare i loro rapporti”.
Di indubbia rilevanza appare anche la questione, tuttora di attualità e di enorme interesse, dei
paesi del bacino del Mediterraneo. Essi rientravano nel problema di base dei rapporti tra Occidente
e Oriente. Come ben rileva il Mochi, i popoli islamici, in qualità di rappresentanti del monoteismo più
intransigente, in un certo qual modo riattaccati alla tradizione europea, erano situati tra il mondo
monoteista composto dalle due Americhe, l’Europa e i Dominions, ed il mondo panteista ed ateo
dell’Asia e della Russia. Veniva osservato tra l’altro che “l’Islam ha servito spesso a proteggere
l’Occidente monoteista contro l’Oriente panteista, ma altre volte invece che una diga è stato una
62
via, attraverso la quale l’Oriente è penetrato in Occidente”. L’Europa ed il mondo occidentale,
attraverso l’Islam, entrano in rapporto da un lato col panteismo dell’India, dall’altro con l’ateismo
materialista della Russia. Il mondo musulmano rappresentava così la chiave dei rapporti tra
Occidente e Oriente.
Il Mochi, allora, dinanzi a tale problema, prospettava svariate soluzioni tese ad individuare un
possibile inserimento dei popoli arabi nel contesto mondiale. Così, si ipotizzava una loro unione in
una quinta confederazione che si assocerebbe alle altre quattro. Oppure, una loro divisione in due
gruppi, dove, quegli Stati più progrediti ed evoluti, a parità di diritti e di doveri, sarebbero potuti
entrare nella federazione europea, mentre gli altri paesi rimarrebbero ancora passibili di regime
coloniale.
Il problema dei rapporti tra Occidente e Oriente, riportava di conseguenza in primo piano la
questione del confronto tra la Russia e le democrazie occidentali. I rapporti tra le stesse erano
63
considerati dal Mochi ambigui ed assurdi, e non meritevoli di continuazione. Infatti, non esisteva
reciprocità in quanto idee e uomini si spostavano in una direzione sola. Se l’Occidente non vuole
abdicare realmente al comunismo, deve esigere da quest’ultimo la reciprocità positiva o quella
negativa. A questo punto, il Mochi propone un’alternativa: “E’ indispensabile farne o un filtro che si
lasci percorrere nei due sensi, o una diga nella quale si possano aprire a ragion veduta delle
64
saracinesche, nel luogo e nel tempo più opportuni”.
Considerando l’assenza di logica nei rapporti fra la Russia e l’Occidente, l’autore vedeva nella
reciprocità negativa il solo rapporto razionale tra Russia ed Europa. Tuttavia, la posizione di dura
ostilità assunta dal Mochi nei confronti del Comunismo, pare aprirsi ad una imprevista forma di
intesa e di comprensione, al fine che la guerra sia evitata e sia salva la civiltà occidentale. Al
riguardo, infatti, il Mochi viene ad affermare: “E’ molto probabile che demoliberalismo e comunismo
siano ugualmente buoni, ma adatti a due tipi diversi di mentalità, proprio come il monoteismo e il
panteismo. Lasciamo dunque che si svolgano liberamente, evitiamo con cura meticolosa tutto
65
quello che li può alterare o disturbare: soltanto così l’esperienza ci potrà insegnare qualche cosa”.
Così pure veniva espresso che: “Se la concezione orientale della vita si svilupperà in maniera
autonoma sul proprio terreno mentre l’occidentale procederà indisturbata sul suo, se i rapporti fra le
due potranno essere regolati da una specie di Società delle Nazioni, che avrà qui la sua ragion
66
d’essere ed il suo compito, l’esperienza deciderà chi sa far meglio”.
60
Op. cit. Civiltà p. 252.
Op. cit. Civiltà p. 252.
62
Op. cit. Civiltà p. 253.
63
A tale riguardo vedere Civiltà p. 255.
64
Op. cit. Civiltà p. 255.
65
Op. cit. Civiltà p. 256.
66
Op. cit. Oriente com. p. 99.
61
40
Per il Mochi, il formarsi di tre o quattro grandi unità, di veri e propri blocchi di Nazioni, avrebbe
dovuto rendere più facile l’intesa, rispetto che al rapporto tra cinquanta o sessanta Stati. Veniva in
questo modo auspicata, con la formazione eventuale di questi blocchi, quale ad esempio quello
russo-mongolico e quello occidentale, accompagnata da una più stretta collaborazione e
amichevole composizione dei diversi interessi, la tanto sospirata pace mondiale.
L’autore arriva così ad affermare: “Liberi dei loro movimenti, autonomi seppur legati fra loro, i
vari indirizzi della civiltà saranno messi alla prova. Quello che riuscirà meglio eserciterà
indubbiamente un’attrazione sugli altri. La civiltà occidentale deve fondare tutte le sue speranze
sulla fede che il suo metodo sia migliore degli altri e che quindi poco a poco tutta l’umanità debba
67
piegarsi, non per forza, ma nel proprio interesse, ad adottare i principi della morale univoca”.
Allora, di conseguenza,si poteva arrivare a dire che: “Il sistema che garantirà maggior giustizia ed
68
aprirà più vasti orizzonti si estenderà spontaneamente, quasi all’infuori dell’opera dei singoli”.
In conclusione, il programma delineato dal Mochi prevedeva nel mondo quattro tipi di
organizzazione politica, il cui progresso era rappresentato nel passaggio dei singoli paesi da uno
stadio di organizzazione al precedente. Essi erano:
− Stati unitari con governo centralizzato;
− Stati federali con organizzazione della difesa, dell’economia, della finanza e rappresentanza
comune verso l’estero;
− Federazioni senza governo centrale ma con tribunali arbitrali e commissioni per la
coordinazione delle forze armate e dell’economia;
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− Lega di Nazioni con un’assemblea permanente a tipo diplomatico.
Il problema del governo mondiale, se l’Occidente avrà la meglio, sarà così risolto attraverso la
trasformazione delle federazioni in Stati unitari, delle confederazioni in federazioni, della Lega di
Nazioni in confederazione, finché il mondo intero sarà regolato nel modo migliore.
In tale contesto, la Federazione europea, è vista dal Mochi come momento di passaggio
obbligato per arrivare a formare un’Europa intesa come Stato unitario con una vera e propria
coscienza nazionale europea.
67
Op. cit. Civiltà p. 256-257.
Op. cit. Oriente com. p. 99.
69
A tale riguardo vedere Civiltà p. 257.
68
41
ALLA RICERCA DELL'UOMO EUROPEO∗
∗∗
di Giovanni Reale
Una Costituzione europea è ormai scritta e in fase di ratifica in molti Paesi europei (Francia e
Olanda esclusi!), ma in certa misura manca una cosa essenziale: manca l’"uomo europeo".
In effetti, la Carta costituzionale è ricca di indicazioni di carattere giuridico ed economico, ma è
povera di "spirito europeo".
Ma perché possa spuntare il "nuovo spirito europeo", dovrebbe rinascere un "nuovo uomo
europeo". Max Scheler diceva: "Mai e in nessun luogo i semplici trattati hanno creato una comunità,
al massimo essi la esprimono".
Una Costituzione rischia di rimanere una costruzione geometrica artificiale, se non fa riferimento
a un soggetto che, al di là di ogni diversità, non possegga un'unità spirituale di fondo, e non solo
interessi pragmatici ed economici.
Ecco i problemi di fondo che emergono a questo riguardo:
1) che cosa è stata l'Europa?
2) a prescindere dalla Costituzione, si può dire o no che esiste, o che comunque può rinascere
un "uomo europeo", ossia quel soggetto culturale e spirituale, di cui dicevo?
3) e come si può pensare possibile questo, se ormai sono ben venticinque i Paesi che entrano
nella nuova Europa, e cresceranno ulteriormente di numero nei prossimi anni?
4) la nuova Europa non rischierà di essere non più che una sorta di "mosaico", fatto da un
insieme di "tessere" giustapposte le une alle altre, senza un ben preciso disegno fortemente
unitario?
Per rispondere a questi dubbi, io ritengo opportuno fare alcune osservazioni di principio.
Lützeler scrive: "Non si può costruire una casa comune europea senza avere un'idea
dell'Europa conforme alle sue identità".
Io amplierei questa affermazione e la approfondirei in questo senso: "Non si può costruire una
casa comune europea senza ricostruire non solo l'idea di Europa, ma anche e specialmente l'idea
dell'uomo europeo conforme alle sue identità".
In effetti, più che mai oggi emerge la verità di ciò che Platone diceva: “ lo Stato non è se non
un'immagine ingrandita dell'anima dell'uomo”, per la ragione che lo Stato sta nell'interiorità
dell'uomo stesso prima ancora che al di fuori, in quanto il vero Stato viene costruito in primis et ante
omnia nella sua anima.
Di conseguenza, la "casa europea" non si può costruire in maniera adeguata se non si
costruisce nell'anima stessa dell'uomo europeo.
In altri termini, la "casa europea" è quell'abitazione che non può veramente sussistere se non è
e se non si sente "europeo" colui che la deve abitare.
Come è nata e che cosa è stata l'Europa.
Hans-Georg Gadamer diceva giustamente che il domandarsi che cosa sia stata l'Europa in
passato, che cosa sia ora e che cosa sarà domani, significa innanzitutto domandarsi: "come
l'Europa è diventata ciò che è".
∗
∗∗
Intervento tratto dal Bulletin européen, n. 661 del giugno 2005.
Il prof. Giovanni Reale è docente di filosofia presso l’Università degli Studi “San Raffaele” di Milano.
42
Edgar Morin precisa: “Se si cerca l'essenza dell'Europa, non si trova che uno "spirito europeo"”.
Ricordiamo che, in effetti, l'Europa è sempre stata:
1) una realtà "meta-geografica" (ossia con confini indeterminati e mobili);
2) inoltre, è stata una realtà "meta-politica" (eccezion fatta solo per il momento particolare del
Sacro Romano Impero);
3) la realtà dell'Europa è sempre stata di carattere prevalentemente "spirituale".
Il filosofo ceco Jan Patocka scriveva: "Si parla senza fine dell'Europa in senso politico, ma si
trascura la questione di sapere che cosa sia realmente e da dove è nata. Noi vogliamo parlare
dell'unificazione dell'Europa. Ma l'Europa è qualcosa che si può unificare? Si tratta di un concetto
geografico o puramente politico? No! Se vogliamo affrontare la questione della nostra situazione
presente, dobbiamo comprendere che l'Europa è un concetto che si basa su fondamenti spirituali e
così si capisce che cosa significa la domanda".
L' “Idea di Europa” è nata dalle seguenti grandi radici:
1) in primo luogo, dalla cultura greca e greco-romana;
2) in secondo luogo, dal messaggio cristiano;
3) in terzo luogo - quella moderna e soprattutto quella contemporanea - dalla grande
rivoluzione scientifico-tecnologica, iniziata nel Seicento e proseguita a straordinaria velocità
e con strabilianti effetti.
Oltre a queste grandi radici ci sono anche altri elementi di vario genere e di varia portata. Io mi
concentrerò solamente su questi tre grandi, che sono stati quelli che hanno assorbito e
1
metabolizzato anche gli altri .
1
Quest'articolo e i seguenti che saranno pubblicati nel Bulletin européen si ispirano al mio volume: Radici culturali e spirituali
dell'Europa. Per una rinascita dell'uomo europeo, Cortina Editore, Milano, 2003, già più volte riedito in pochi mesi e in corso
di traduzione in tedesco, francese, spagnolo, ceco e albanese. Chi è interessato potrà trovare adeguati approfondimenti di
ciò che qui in sintesi presento nel volume citato, con relativa documentazione e rimandi bibliografici (nota dell'autore).
43
LA FORMAZIONE COME STRUMENTO STRATEGICO PER L’INNOVAZIONE NELLE
PUBBLICHE ISTITUZIONI. IL RUOLO DEL DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
∗
di Rosario Scalia
1. Una premessa di carattere metodologico.
Quando si intende affrontare il tema della “qualità delle risorse umane” nel contesto delle
pubbliche istituzioni, di quelle pubbliche istituzioni che continuano ad essere responsabili, al di là
dell’applicazione che una classe politica possa fare, in un determinato periodo storico, del principio
della sussidiarietà orizzontale (“più privato meno Stato”), non si può fare a meno di svolgere alcune
riflessioni di fondo su quella politica che siamo abituati a definire, in maniera onnicomprensiva,
come la “politica del personale nel settore pubblico”.
L’analisi che si intende portare all’attenzione è quella di verificare se effettivamente vi sia stata
sinora, da parte dei diversi livelli di governo (e, in particolare, di quello statale) una adeguata
considerazione del valore che questo strumento di innovazione possiede, se effettivamente vi sia
stata, nelle diverse realtà istituzionali, una offerta formativa adeguata alla domanda di conoscenza,
se effettivamente la formazione, in quanto capace di creare “nuova cultura” (saperi) così come
“disponibilità al cambiamento” (comportamenti), sia stata utilizzata per migliorare i prodotti/i servizi
resi al cittadino, al sistema delle imprese.
Si può condividere, innanzitutto, la tesi secondo cui le risorse umane costituiscono parte
essenziale del patrimonio immateriale di ogni organizzazione; esse sono un capitale, il “capitale
umano”.
E si può anche dire, senza che alcuno possa formulare posizioni culturali che ne smentiscano la
validità, che senza una adeguata politica del personale, delle risorse umane, qualsiasi
organizzazione è destinata inevitabilmente all’inefficienza, prima, e alla conseguente inefficacia,
risultando anti-economica la sua stessa sopravvivenza.
E ciò è tanto più vero nelle organizzazioni che producono servizi: in tutti i casi in cui la
prestazione è un servizio, viene ad essere valutata l’attività del personale che ha reso il servizio
stesso e il modo in cui tale personale lo ha reso.
Le caratteristiche possedute da questo personale e la qualità delle relazioni (contatti) che esso
instaura con l’utenza, quindi, definiscono il grado di soddisfazione dei clienti non meno delle
caratteristiche intrinseche del servizio stesso.
Se è vero che le risorse umane costituiscono parte essenziale del patrimonio immateriale di ogni
organizzazione, si rende necessario porre in essere attività specifiche per la loro acquisizione, per
la loro conservazione, per la loro gestione e, infine, per la loro valorizzazione.
L’insieme di queste attività costituisce “la politica del personale”, costituisce, in senso minimo, “la
politica delle risorse umane”.
Non abbiamo usato a caso termini come “acquisizione”, come “conservazione”, come “gestione”,
come “valorizzazione” delle risorse umane.
Sono termini questi ripresi non dalla disciplina del diritto amministrativo, che usa un linguaggio
suo proprio, ma dalla poco coltivata disciplina, nel nostro Paese, della “scienza
dell’amministrazione”, della “scienza dell’organizzazione”.
∗
Rosario Scalia è consigliere della Corte dei conti, docente di "Contabilità degli enti pubblici" presso la LUMSA di Roma e
socio fondatore del centro di studi "Max Weber".
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Già questo costituisce un indice del cambiamento culturale che è stato probabilmente generato
dai principi contenuti in alcuni articoli del decreto legislativo n. 29/93; principi che, in considerazione
della loro essenziale generalità, ritroviamo confermati in quelli del d.lgs. n. 165/2001.
Ed è carico di sostanziale significatività il richiamo che l’art. 1 del citato d.lgs. n. 165/2001 fa
dell’art. 97, 1° comma, della Costituzione; quell’articolo della Costituzione che fa riferimento al
“buon andamento”, a quel sistema virtuoso di comportamenti degli amministratori pubblici che la
cultura anglosassone chiama, più comprensibilmente, “sana gestione”.
Non può non far riflettere che anche le autonomie locali debbano, avendo a presidio culturale dei
comportamenti dei loro amministratori il principio costituzionale richiamato, “accrescere l’efficienza
delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione
europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici” e, al contempo, esse
– le autonomie locali – debbano “realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane …, curando
la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti…”.
Una linea-guida che il Parlamento nazionale, in aderenza al testo, non più vigente, dell’art. 117
Cost. (si faceva riferimento alla potestà legislativa nazionale di fissare “principi fondamentali” nei
riguardi delle Regioni a statuto ordinario; o di qualificare tali principi come “norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica” nei riguardi delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano), ha inteso riaffermare nell’art. 7, 4° c., dello stesso
decreto legislativo:
“Le amministrazioni pubbliche curano la formazione e l’aggiornamento del personale, ivi
compreso quello con qualifiche dirigenziali, garantendo altresì l’adeguamento dei programmi
formativi, al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della pubblica amministrazione”.
C’è da chiedersi, allo stato della nuova legislazione costituzionale del nuovo art. 117, che
esclude nella materia dell’ordinamento degli uffici diversi da quelli statali l’interferenza normativa del
Parlamento nazionale, se l’obbligo di curare la formazione continua del personale dipendente,
posto a carico del bilancio di Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane, risulti coperto da un
sistema normativo di fonte costituzionale.
Al di là della disciplina nazionale, di fonte parlamentare, che ha inteso privatizzare il rapporto di
lavoro della maggior parte dei dipendenti pubblici nell’illusione che con ciò si sarebbe conseguito
una maggior livello di produttività degli apparati, sono gli articoli 28 e 97 della Costituzione che, letti
integrativamente in rapporto all’art. 3 della stessa (tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono
eguali davanti alla legge), legittimano oggi le diverse amministrazioni pubbliche a:
a) curare la formazione e l’aggiornamento del personale
b) garantendo l’adeguamento dei programmi formativi,
al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della pubblica amministrazione.
Sembrerebbe quest’ultima dichiarazione un “refuso storico”. Affermazione questa che sembra
contraddire la strategia di pervasiva privatizzazione del rapporto di lavoro che si è venuta attuando
nel periodo successivo all’entrata in vigore del decreto legislativo n. 80 del 1998: si afferma, infatti,
l’esistenza di una cultura propria, specifica della pubblica amministrazione.
Ebbene, da questa affermazione, sulla quale quasi nessuno studioso di pubblica
amministrazione ha ritenuto di dover puntare l’attenzione, possiamo risalire al valore “diverso” che
ha lo svolgimento dei servizi pubblici essenziali rispetto a quello dei servizi che “pubblici” non sono.
Lo svolgimento dei servizi pubblici richiede, in sostanza, di fare ragionamenti e valutazioni in
termini di qualità, in termini di standards che vanno condivisi dagli utenti, e che vanno giudicati dagli
stessi.
E perché questa qualità risulti evidente sarebbe interessante verificare quali e quante risorse
finanziarie un datore di lavoro – in questo caso pubblico – dedica alla formazione del personale che
il servizio è chiamato a rendere.
45
Il “buon andamento” comprende, secondo una affermata tendenza giurisprudenziale della Corte
Costituzionale, il rispetto del parametro della legittimità, ma anche il rispetto di altri parametri: quello
dell’efficienza, quello dell’economicità, quello dell’efficacia.
Da qui la riscoperta di una cultura della Pubblica Amministrazione che non è semplicemente
quella dell’aziendalistica privata. C’è, quindi, una via tutta nuova, del tutto originale, che porta alla
riscoperta del “buon andamento” cui hanno inteso fare riferimento i nostri padri Costituenti.
E tale tipo di riflessione assumerà tanto più valore quanto più la ricerca scientifica riuscirà ad
assicurare una lettura coesa dei principi “tradizionali” contenuti negli artt. 28 e 97 Cost. e di quelli
“nuovi” contenuti negli artt. 117 (buon andamento/imparzialità) e 118 (sussidiarietà;
differenziazione; adeguatezza) nel testo introdotto dalla legge costituzionale n. 3/2001.
Alla luce di queste disposizioni andrebbe, quindi, letta la direttiva sulla formazione del personale
delle pubbliche amministrazioni che, il 13 dicembre del 2001, è stata messa a punto dal
Dipartimento della Funzione Pubblica.
Una “direttiva” che, proprio per assicurare ancora al Dipartimento il ruolo di coordinamento nella
materia, introduce concetti nuovi sulla valenza che le dirigenze pubbliche, responsabili
amministrativamente ai sensi dell’art. 28 Cost., sono chiamate ad annettere alle gestione delle
risorse finanziarie utilizzate a tale scopo.
La direttiva indica metodi, propone procedure, sollecita comportamenti diversi rispetto al
passato, sposando una logica di sostanziale razionalizzazione della gestione degli interventi
formativi.
E proprio da queste sollecitazioni vanno emergendo, nel territorio nazionale, esempi di una
corretta gestione delle risorse finanziarie destinate a una sempre più razionale gestione della
politica delle risorse umane…; e che deve diventare misura del “buon andamento” conseguibile dai
diversi livelli di governo.
2. L’interpretazione da dare al tema della formazione dei dipendenti delle pubbliche istituzioni.
Vi sono alcune affermazioni, formulate dal Dipartimento della Funzione Pubblica nell’occasione
della messa a punto della “direttiva” sulla formazione e sulla “valorizzazione” delle risorse umane
(per l’anno 2002 e per gli anni a venire) – diretta a tutte le pubbliche amministrazioni -, che sono
destinate a conservare nel tempo il pregio di una loro sempre viva attualità, di una loro sempre
fresca validità.
Sono affermazioni che, per la forte individuazione di valori che esse stesse contengono, sono –
e possono essere – richiamate a supporto del principio del buon andamento (art. 97 Cost.) cui si
deve ispirare anche la politica pubblica della gestione delle risorse umane nella Pubblica
amministrazione, dato che essa utilizza risorse finanziarie rivenienti dal sistema tributario.
La formazione è un investimento; la formazione deve consentire la crescita professionale degli
operatori pubblici; la formazione deve consentire, al contempo, il miglioramento dei servizi resi dalle
pubbliche amministrazioni ai cittadini.
Ma c’è un’altra affermazione che occorre porre in giusta evidenza: il fatto che, attraverso l’analisi
dei fabbisogni formativi e la conseguente programmazione degli interventi, si possa assicurare il
diritto individuale alla formazione permanente in coerenza con gli obiettivi istituzionali delle singole
amministrazioni.
Un passaggio questo che la dice lunga sui tempi e sui modi di realizzazione di quella parte della
politica pubblica delle risorse umane, che viene a costituire il “torso” fondamentale delle relazioni
sindacali a livello centrale. E che si deve nutrire degli apporti contenutistici della “periferia” del
sistema amministrativo, se è vero che si richiede alla formazione di essere strumento a supporto
del sistema delle innovazioni introdotte.
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Nelle affermazioni richiamate c’è la profonda consapevolezza che ormai le procedure definite, i
tempi delle decisioni da assumere, le modalità di realizzazione dei progetti richiedono ai diversi
attori del sistema una cultura che, se non c’è, va costruita.
E, oggi, se si intende fare seriamente “formazione aziendale”, occorre evitare situazioni di
pressappochismo nell’approccio al tema; occorre evitare, ancora, che la formazione assuma solo
ed esclusivamente i caratteri della lezione teorica, senza alcuna garanzia di trasmissione dei
risultati dell’esperienza acquisita sul campo; ma occorre, anche, che la scelta dell’offerta formativa
possa essere esercitata dal singolo, anche al di fuori degli spazi circoscritti dal proprio datore di
lavoro.
Anche perché, a volte, la programmazione degli interventi, sia che sia cadenzata su base
annuale sia che si sviluppi secondo tempi più ampi (triennalità), così come gestita dallo stesso ente
pubblico, non consente di capire le esigenze di “nuova” cultura via via emergenti.
Anche in questo campo, vi sono ancora da scrivere piccole regole di comportamento; vi sono da
individuare spazi di acquisizione di nuova cultura per i tanti come per i pochi; vi sono da scoprire
talenti, tra gli stessi operatori, che sono in grado di trasmettere l’esperienza maturata ai propri
colleghi.
Alla luce di queste prime considerazioni, c’è da immaginare che le risorse finanziarie sono da
utilizzare in quanto si abbia la capacità previsiva, da parte degli stessi amministratori, di valutarne
l’efficacia e la qualità degli interventi formativi da porre in essere.
Non è questo un progetto culturale di poco momento.
Mi pare di poter solo dire, qui, alcune semplici cose:
a) la qualità del servizio formativo è assicurata, in genere, dalla professionalità degli
interventori (adeguatezza culturale);
b) la qualità del servizio formativo subisce graduazioni in rapporto al livello culturale posseduto
dai suoi destinatari (personalizzazione);
c) la qualità del servizio formativo è data dall’accuratezza posta fin dalla (fase della)
progettazione degli interventi, e nel dosaggio che si sia riusciti ad assicurare tra i momenti
di teoria e quelli di pratica (variabilità nei contenuti).
E’ in questo scenario che si inserisce la politica pubblica delle risorse umane, una politica che è
chiamata ad adattarsi al sistema delle funzioni gestionali, quali risultano ripartite dalla Costituzione
tra i diversi livelli di governo.
Un adattamento alla realtà amministrativa che risulta contrappuntato dalla diversità dei saperi e
delle tecniche gestionali: quelli che sono necessari per svolgere la funzione di programmazione
sono diversi da quelli necessari per controllare l’esecuzione di una legge; così come sono ancora
diversi quelli necessari a gestire i provvedimenti/i servizi da rendere per dare esecuzione, appunto,
a una legge, statale o regionale che sia.
A questa esigenza differenziata di contenuti occorre essere in grado di fornire una risposta
adeguata, e per ciò stesso mirata. E in tale situazione può essere utile la creazione di un “centro” di
progettazione formativa che guidi le pubbliche istituzioni verso traguardi culturali possibilmente non
differenziati?
3. Alla ricerca dei responsabili della politica pubblica della formazione permanente delle risorse
umane nella Pubblica Amministrazione.
La individuazione di “centri di responsabilità”, che siano in grado di capire l’evoluzione del
fabbisogno formativo degli operatori pubblici, viene richiesta nella direttiva del 13 dicembre 2001 del
Dipartimento della Funzione Pubblica.
47
Come progettare la formazione.
I dati/le informazioni disponibili.
Progettare la formazione
sulla base di
dati/informazioni relativi a
1. personale
2. mutamenti organizzativi
3. mutamenti normativi
4. offerta presente sul mercato della formazione
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Le tre sfide importanti da affrontare.
Il ruolo della formazione.
La domanda di nuove competenze
−
Analisi aggiornata dei profili professionali
L’informatizzazione nelle Pubbliche Amministrazioni
−
−
Riorganizzazione delle amministrazioni
Migliore organizzazione del lavoro
La riforma della dirigenza
−
−
Alta formazione continua
Modello manageriale
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Essa diviene una necessità ove si tenga conto che, tra le azioni di natura propedeutica, c’è
quella di creare delle specifiche banche-dati: banche-dati che siano in grado di rendere
prontamente leggibili le competenze possedute dal personale.
Nella sostanza, il Dipartimento della Funzione Pubblica dimostra uno specifico interesse a che la
programmazione degli interventi formativi risulti ancorata all’analisi (quanto più realistica possibile)
della professionalità (grado di) posseduta dagli operatori.
Ma il Dipartimento sembra dimenticare le vicende che hanno interessato l’evoluzione della
carriera dei dipendenti pubblici in conseguenza dell’affidamento alla contrattazione collettiva
decentrata del potere di autodefinizione dei contenuti dei profili professionali.
Così che, oggi, non sembra più essere agevolmente praticabile il percorso della
programmazione degli interventi formativi ispirato dalla verifica degli skills posseduti; per quasi tutti
gli operatori pubblici si prospetta un periodo, almeno decennale, di formazione permanente da
programmare. Ma senza che si parli necessariamente di riqualificazione, o di riconversione
professionale, o di aggiornamento.
C’è, invece, da pensare a un movimento culturale dalle caratteristiche fondamentali che si ponga
quale primo, fondamentale obiettivo quello di “allineare” il livello professionale di quanti si sono
ritrovati ad occupare posizioni professionali per la cui copertura l’ordinamento richiede(va), ad
esempio, il possesso del diploma di laurea.
Senza questo sforzo corale di adeguamento minimo a un disegno ricostruttivo della cultura
amministrativa violata, non sarà possibile pensare a un effettivo decentramento delle funzioni, né
dallo Stato alle Regioni né da queste ultime al sistema delle autonomie locali.
Saranno i dirigenti a dover essere i responsabili della formazione delle risorse umane: è una
indicazione che emerge dalla lettura della direttiva.
Ma nel sistema delle autonomie locali, soprattutto, in quei Comuni che hanno un sistema
organizzativo minimo, nel quale non possono essere presenti i dirigenti, sarà difficile seguire il
percorso accennato.
Eppure, le esigenze di aggiornamento, così come quelle di riqualificazione professionale, sono
assai evidenti proprio nei Comuni di piccola e di media dimensione. Ed è proprio in questi Comuni
che, nei fatti, la responsabilità amministrativa si ritrova ad essere connaturalmente definita in capo
ai politici locali, dato che essi sono stati chiamati dalla legislazione più recente ad occuparsi in
prima persona della gestione delle risorse finanziarie.
Non c’è alcun dubbio sul fatto che al progetto culturale in questione deve essere posta una forte
attenzione. Anche perché c’è uno stretto collegamento tra responsabilità amministrativa e cultura
della gestione.
Ma in questa nuova visione del sistema amministrativo, in cui la classe politica è chiamata a
svolgere a tutto campo il suo ruolo, si scopre il valore della formazione, uno strumento per il
cambiamento che deve essere guardato come un veicolo di traformazione della complessità…
4. A chi serve la formazione? Ai cittadini, utenti del servizio pubblico.
Sembrerebbe, leggendo la direttiva nella sua parte introduttiva, che la formazione sia da
considerare un diritto-dovere dell’operatore pubblico…
E si guarda alla programmazione come a una tecnica gestionale che il decisore politico è
chiamato ad usare perché sia soddisfatta l’esigenza manifestata dagli operatori, quella di vedere
destinate risorse finanziarie certe a copertura delle spese necessarie a tale scopo.
Invece, si introduce – nel linguaggio della burocrazia – il riferimento agli utenti indiretti, agli utenti
finali dell’attività formativa.
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Sono utenti indiretti, le amministrazioni; sono utenti finali i cittadini.
Così che “per misurare l’efficacia dei risultati dell’azione formativa intrapresa, …, occorre tenere
presenti le valutazioni espresse dai partecipanti alle attività formative, quelle dei dirigenti delle
amministrazioni e, infine, le valutazioni espresse dai cittadini che usufruiscono dei servizi delle
pubbliche amministrazioni”.
Ed è in tale contesto che si afferma che “sono i cittadini che debbono poter riscontrare un
miglioramento continuo delle prestazioni ad essi rese”.
In tal modo, la formazione si pone al servizio di mutamenti istituzionali, che vengono a incidere
sull’organizzazione e sulla capacità di assicurare il miglioramento del servizio pubblico dell’attività
amministrativa.
A questo punto, si viene ad evidenziare un problema che nella contrattazione collettiva
(soprattutto quella di livello decentrato) è stato posto in termini diversi in cui, oggi, la direttiva lo
pone: quello di dover considerare la formazione come un obbligo del datore di lavoro per consentire
la crescita professionale degli operatori.
Nella direttiva si continua a parlare di crescita professionale del singolo dipendente, ma essa
viene vista precipuamente in funzione di un miglioramento del servizio reso agli utenti.
In fondo, al datore di lavoro pubblico non si chiede di definire il budget della formazione in
funzione di un impegno sindacale sottoscritto, ma di costringere i soggetti sottoscrittori a
evidenziare le positività che derivano da quello.
Se così è, cambia la prospettiva della valutazione svolta o dagli stessi partecipanti ai corsi, o dai
dirigenti, o, alla fine, dagli utenti.
Solo che, seguendo questo percorso, il parametro di valutazione diventa quello dato dal rapporto
tra costi (sopportati) e benefici (conseguiti dagli utenti).
Non è mai successo che si sia dato tanto peso ai “benefici”.
Si viene a ragionare di questo tema ponendoci, quindi, una prospettiva nuova.
E siccome gli errori nella scelta dei processi decisionali relativi al tema non sono più tollerati,
sarà facile accorgersi di essi dopo che si saranno osservate le prescrizioni contenute nella direttiva.
Prescrizioni che sono da seguire, ma soprattutto da tesaurizzare.
Tanto da far ritenere che finora si siano impegnate risorse per svolgere attività formative che non
hanno perseguito l’obiettivo fondamentale che, oggi soltanto, risulta esplicitamente espresso:
migliorare la resa del servizio pubblico.
Una formazione, quindi, quella che viene prefigurata che non diventa un campo da mietere, né
una occasione per accumulare, nel fascicolo personale, “certificazioni” di frequenza a corsi nella
maggior parte non confacenti con la posizione professionale rivestita dal singolo dipendente.
Sembra che si sia inteso operare una svolta.
E a questa “nuova politica” non si può che prestare attenzione da parte dei decisori
amministrativi, da parte dei decisori politici.
5. Il ricorso alla formazione a distanza: una alternativa alla formazione d’aula?
Mentre il fabbisogno formativo cresce secondo un andamento che si presenta caratterizzato
dalla esponenzialità delle esigenze espresse, non ci si poteva sottrarre dal fornire indicazioni in
ordine all’utilità che può avere il ricorso alla formazione a distanza (l’e-learning).
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Ma le indicazioni che la direttiva contiene si dimostrano utili perché anche questa via possa
essere percorsa: si avvertono i decisori che, in ogni caso, l’adozione delle tecnologie cui fare
ricorso richiede una attenta pianificazione.
E’ necessario, infatti, tenere conto “degli obiettivi della formazione, dei destinatari e
dell’integrazione con le tradizionali metodologie d’aula”. Al contempo, si prospetta la necessità di
“una organizzazione modulare” e di “una gestione flessibile”: ciò in considerazione del fatto che si
dovrebbe venire incontro alle esigenze formative individuali.
In ogni caso, la sensazione è che ci vorrà del tempo perché la formazione a distanza soppianti
quella tradizionale, cioè quella somministrata in aula.
Ma è auspicabile che ai ritardi accumulati in questa area della trasmissione della cultura
amministrativa si faccia fronte con una certa quale meditata tempestività.
D’altra parte, gli interventi effettuati sull’organizzazione richiedono
personalizzato della professionalità posseduta dai singoli operatori.
un
adeguamento
E non c’è più tempo per rinviare ancora la messa a punto di quel progetto culturale che
riteniamo indispensabile: allineare al minimo le professionalità possedute.
Occorrerà usare, a tal riguardo, una terminologia tecnica senza la quale il trasferimento dei
saperi non potrà realizzarsi.
Ecco in che modo la parola continua a diventare il veicolo per (ri)creare nelle menti degli
operatori pubblici un livello di cultura gestionale adeguato agli stessi mutamenti di riallocazione
delle responsabilità amministrative. Che la nuova Costituzione impone ai legislatori, a quello
nazionale come a quelli regionali.
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Le risorse finanziarie da dedicare
alla politica pubblica della formazione
permanente dei dipendenti pubblici.
Finanziamento dei
progetti formativi
fondi comunitari
fondi ordinari
nazionali e regionali
fondi derivanti da:
• risparmi di spesa
• processi di esternalizzazione
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Gli interventi formativi, strumento
per supportare i processi innovativi.
“Le attività formative dovranno rispondere a
standard minimi di qualità e assicurare il
controllo del raggiungimento degli obiettivi di
crescita professionale dei partecipanti e di
miglioramento dei servizi resi dalle pubbliche
amministrazioni”.
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica – Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni (13.12.2001).
54
Gli interventi formativi, strumento
per supportare i processi innovativi.
“Poiché la formazione costituisce un
processo complesso, che ha come fine la
valorizzazione del personale e il
miglioramento dei servizi pubblici, l’impegno
delle amministrazioni nella gestione della
formazione dovrà essere particolarmente
attento alla qualità e all’efficacia”.
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica – Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni (13.12.2001).
55
Gli interventi formativi, strumento
per supportare i processi innovativi.
“In particolare, i dirigenti dovranno attivarsi,
ove possibile con il supporto dei propri uffici
o rivolgendosi a soggetti esterni, per valutare
il “cambiamento” prodotto dalla formazione:
in termini di crescita professionale
individuale, impatto organizzativo e
miglioramento della qualità dei servizi; …”.
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica – Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni (13.12.2001).
56
Gli interventi formativi, strumento
per supportare i processi innovativi.
“Il progetto didattico dovrà essere
concentrato sui fabbisogni specifici delle
amministrazioni e dovrà corrispondere alle
esigenze sia dell’organizzazione sia del
personale”.
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica – Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni (13.12.2001).
57
Gli interventi formativi, strumento
per supportare i processi innovativi.
“L’attivazione di diversi piani strategici, tra cui
quello finalizzato alla realizzazione dell’egovernment, sarà possibile soltanto grazie
alla formazione delle risorse umane”.
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica – Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni (13.12.2001).
58
DALL’AUTORITÀ AL CONSENSO: SPUNTI METODOLOGICI E RIFLESSIONI∗
di Alberto Scerbo
1. Premessa
Nel 1987, nel corso di un convegno sul tema “Teoria e prassi alle radici del diritto
amministrativo”, Massimo Severo Giannini ha affermato perentoriamente che il diritto
amministrativo non esiste perché, da una parte fondamentalmente ricompreso all’interno del diritto
costituzionale, e dall’altra tendenzialmente rifluente nell’ambito del diritto privato. L’intento di
Giannini era al tempo sicuramente provocatorio; la rilettura di questa dichiarazione oggi presenta
invece il carattere della premonizione, visto che la materia amministrativistica si prospetta
influenzata in maniera sempre più incisiva dalle riforme costituzionali intervenute in questi anni, ma,
per altro verso, fortemente proiettata in direzione dell’accoglimento di modelli e paradigmi
privatistici.
L’organizzazione della pubblica amministrazione sta attraversando in questo momento una fase
di transizione, che sembra caratterizzata dalla sovrapposizione di un modello antico e radicato che
continua a voler fare prevalere i principi consolidati di un sistema statico ed in fondo “sicuro” e di
una innovativa “forma” di amministrazione ispirata, invece, ai principi dell’efficienza, dell’efficacia e
dell’economicità, che richiama la necessità di azione creativa ed incessante dinamicità. Lo scontro
tra sistemi complica la reale attuazione delle trasformazioni amministrative e rende il passaggio
dall’amministrazione per atti all’amministrazione per risultati, con tutte le dovute implicazioni, una
questione sviluppata in chiave formale più che sostanziale.
I valori del “pubblico” si intersecano con le ragioni del “privato”; le resistenze del “centro” si
confrontano con le esigenze e le richieste delle “periferie”; i principi di “autonomia” incontrano limiti
direttivi a volte vincolanti; la gestione delle risorse umane è sempre condizionata dai flussi delle
risorse economiche: questo catalogo esemplificativo di ambiguità rivela i motivi che stanno a
fondamento dello stato autentico del processo di cambiamento in atto della pubblica
amministrazione, ma pone, al contempo, la necessità di indagare tanto sulle scelte di fondo che
l’ordinamento italiano è chiamato a compiere, quanto sui passaggi ulteriori da svolgere per
pervenire ad una idea “rivoluzionaria” di “gestione” amministrativa.
Sotto questo profilo si possono richiamare le considerazioni formulate da Cassese, che parla di
uno Stato italiano ambivalente, “metà sviluppato, metà arretrato”, e dualistico, “autoritario e
liberale”, che “si ingerisce in ogni cosa, senza, poi, riuscire a far valere gli interessi pubblici che
1
motivano tale ingerenza” . Per tratteggiare una situazione generale delle istituzioni pubbliche
incapace di portare a compimento i dovuti adeguamenti alle linee evolutive dettate dal modificato
contesto economico, politico e giuridico, in accordo con il processo di integrazione europea; ma
soprattutto di far fronte alla ricerca di un dialogo “virtuoso” con il cittadino. Il che ha indotto qualche
2
autore in dottrina a stigmatizzare quella che è stata definita “la retorica dell’utente”.
2. Stato versus cittadino
Con la legislazione degli anni Novanta si inaugura una svolta nella definizione delle modalità
operative della pubblica amministrazione, nella consapevolezza del bisogno di riconoscere al
cittadino un ruolo centrale nella vita pubblica, rendendolo soggetto attivo, “partecipe e non mero
destinatario delle politiche pubbliche”. Gli interventi normativi di questi anni accolgono l’idea della
partecipazione dei soggetti privati interessati alla formazione del procedimento, in stretta
∗
Relazione tenuta dal prof. Alberto Scerbo (Università degli Studi Magna Graecia di Catanzaro) al Convegno su
Governance e sistema delle autonomie tenuto a Catanzaro il 21 marzo 2005.
1
Cfr. S. Cassese, Lo Stato introvabile. Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane, Roma 1998.
L’espressione è di G. Napolitano, Contro la retorica dell’utente, in F. Manganaro e A. Romano Tassone, Persona ed
amministrazione. Privato, cittadino, utente e pubbliche amministrazioni, Torino 2004.
2
59
dipendenza con la soggezione dell’attività amministrativa al principio della trasparenza, ma di più
tracciano le direttive per indirizzare l’operato del pubblico verso meccanismi ispirati a criteri di
derivazione privatistica. La crisi del sistema politico, connessa alle contestuali problematiche
economiche e alla conseguente crisi fiscale che accompagna l’evoluzione del decennio, favorisce,
così, il mutamento dei cardini posti a fondamento dei rapporti di pubblico impiego, la crescente
privatizzazione dei servizi pubblici e la ricerca di una “maggiore prossimità del potere pubblico alla
3
dimensione territoriale infrastatale”. L’inserimento, all’interno della pubblica amministrazione, di
una logica di mercato rompe gli equilibri su cui si era assestato il funzionamento della macchina
statale e richiede l’acquisizione di una nuova dimensione operativa.
Questo processo di rinnovamento dovrebbe consentire una sostanziale modificazione del modo
di intendere e di vivere la sfera pubblica, nonché delle modalità relazionali tra pubblico e privato, e
di frantumare i contenuti identificativi del modello costruito dalla scienza politica e giuridica
moderna.
La formazione di uno Stato caratterizzato da “un apparato pubblico centralizzato, ordinato
gerarchicamente, sottratto al diritto comune e sottoposto a un diritto privilegiato, con funzionari
tutelati dalla garanzia amministrativa”, costituisce sicuramente il frutto di una ben precisa
evoluzione storica e dell’influenza esercitata dall’esperienza amministrativa francese. Fatto sta,
però, che si carica di ulteriori elementi, che traggono origine dalla cultura giuridica tedesca di fine
Ottocento, e che conducono nel complesso a delineare una precisa struttura dello Stato.
A questo proposito si ritiene comunemente che l’attività amministrativa possa distinguersi in
amministrazione di autorità ed amministrazione di servizio, a seconda che sia indirizzata alla
realizzazione di atti amministrativi autoritativi ovvero ad erogazione di prestazioni. Tale partizione
ha una incidenza dalla parte dei cittadini, dal momento che, mentre l’amministrazione autoritativa
implica la libertà dallo Stato con il riconoscimento dei diritti di libertà tipici della tradizione liberale,
l’amministrazione di prestazione ha come interfaccia la libertà attraverso o per mezzo dello Stato, in
4
coincidenza con la previsione e la tutela dei diritti sociali.
Queste differenti sfaccettature, che incidono sull’aspetto puramente operativo ed hanno una
valenza soprattutto pratica, non alterano, però, la sostanza della questione di fondo, che ha una
radice teorica unitaria, risalente alle teorie contrattualistiche. Queste ultime, improntate al metodo
della scienza, ricostruiscono in termini convenzionali la natura dell’uomo sotto forma di stato di
natura, al fine di rendere la socialità una condizione di vita non più naturale, ma discendente dalla
manifestazione di volontà degli individui. Nel momento in cui avviene la costituzione “artificiale”
dello stato di società, gli individui scoprono la necessità di attribuire ad un soggetto terzo i poteri, i
diritti e le libertà dell’uomo dello stato di natura per risolvere i problemi derivanti dalle reciproche
interferenze: all’interno dello stato di società compare, così, un solo “uomo allo stato di natura”,
posto in una posizione di supremazia rispetto agli individui, lo Stato.
Il processo di formazione dello Stato presenta lo stesso percorso in Hobbes come nella
concezione “liberale” di Locke alla stessa maniera della teoria democratica di Rousseau. Lo Stato è
stato, cioè, immaginato negli stessi termini, e con le stesse caratteristiche di unicità dell’individuo: è
“l’uomo artificiale”, in sé completo, autosufficiente, dotato del crisma dell’assolutezza, e per questo
anche “dio mortale”. Dall’individualizzazione dello Stato dipende la considerazione della sovranità
come elemento costitutivo del suo essere, come la sua anima, per usare un’espressione del De
Cive di Hobbes, che caratterizza appunto lo Stato in quanto tale, a prescindere dalle regole del
gioco che presiedono alla sua esistenza. E sovrano è colui il quale superiorem non recognoscens e
“non dipende altro che dalla sua spada”; è colui che non è tenuto ad obbedire neppure al diritto da
lui stesso posto, o è condizionato dal diritto in virtù di un principio di autolimitazione o ancora è
soggetto al diritto in base ad un principio di autoobbligazione.
La concezione dello Stato offerta dalla scienza politica e giuridica moderna conduce
inevitabilmente ad un’espansione dei compiti attribuiti al soggetto pubblico e al rafforzamento della
sua posizione di preminenza rispetto alla società. D’altra parte la richiesta formulata allo Stato dalla
3
Su questi aspetti si rinvia a F. Basilica, La public governance in Europa, in “Funzione Pubblica”, 2004, n. 3.
Questo quadro sintetico è ripreso dal bel saggio di M. Mazzamuto, Amministrazione e privato, in F. Manganaro e A.
Romano Tassone, Persona ed amministrazione, cit.
4
60
società di garantire sicurezza, tutela e protezione è fin dall’origine la ragione principale di esistenza
di questa “categoria” della politica. Che vede moltiplicare le attività da esplicare, nell’ottica della
5
configurazione di un vero e proprio “Stato provvidenza”, o come è stato anche definito di uno
6
“Stato paterno”, chiamato ad accompagnare e ad assistere l’individuo dalla nascita fino alla morte.
Si concretizza, così, tra Ottocento e Novecento la formulazione di una teoria che dà atto, in
modo chiaro ed espresso, della “personificazione” dello Stato, della sua esatta collocazione nel
“gioco” della politica e della definizione dei rapporti con i cittadini. La cultura giuridica tedesca si
dedica ad esercitazioni di manipolazione dei concetti generali propri del diritto privato con finalità di
trasposizione nell’ambito del diritto pubblico: nasce, così, la considerazione dello Stato come
persona giuridica pubblica e si individuano accanto ai diritti soggettivi dei privati i diritti pubblici
soggettivi, in un processo che, mediato dagli studi sviluppati dalla Pandettistica, perviene ad una
costruzione della sfera giuridica pubblica sbilanciata in direzione del soggetto che esercita il potere.
Una visualizzazione di questo fenomeno ci può essere fornita dagli scritti di due
processualcivilisti in costante polemica dottrinale. A Mortara risale la individuazione generalizzata di
diritti pubblici soggettivi, in dipendenza dell’acquisizione da parte di ogni cittadino di “un diritto di
pretendere che il potere discrezionale sia esercitato con legittimità”; che non altera il contenuto
della relazione tra pubblico e privato, ma, quantomeno, tende ad una riduzione delle distanze tra
7
individuo-Stato e individuo-governato. Nell’opera del più giovane Chiovenda, di scuola germanista,
compare la nozione di interesse legittimo, diretto a privilegiare il primato degli apparati
amministrativi e a ridimensionare l’ambito di tutela del cittadino, a fronte di un consolidamento della
8
capacità discrezionale dell’amministrazione. Alla stessa scuola di Chiovenda si è formato Oreste
Ranelletti, che consolida il collegamento indeclinabile tra interesse legittimo e potere discrezionale
e procede ad una profonda revisione delle relazioni tra legge ed attività amministrativa nell’ottica
della affermazione di un solido primato degli apparati amministrativi, per sancire che soltanto
9
l’amministrazione rappresenta l’unica funzione essenziale tra i poteri dello Stato.
3. La “meta” della libertà con lo Stato.
In questo quadro generale si inserisce il processo di trasformazione della pubblica
amministrazione delineato dalla legislazione dell’ultimo quindicennio, che ha condotto
all’enucleazione del concetto di amministrazione partecipata, per mettere in risalto la volontà di
costruire scelte amministrative attraverso la partecipazione di tutti gli interessati. Ad
un’amministrazione di questo tipo fa riscontro la libertà nello Stato, che esprime l’estensione del
riconoscimento dei diritti politici dalla sfera politico-legislativa a quella amministrativa: in questa
prospettiva i diritti di partecipazione contribuiscono al rafforzamento della categoria degli interessi
10
procedimentali. Il passaggio da un’amministrazione che assume unilateralmente le proprie
decisioni ad un’amministrazione caratterizzata dall’allargamento della legittimazione partecipativa
provoca indubbiamente un consistente incremento delle garanzie del privato. Ciò incide senza
dubbio sui margini di determinazione del rapporto tra autorità e libertà, che spinge, in questo nuovo
percorso intrapreso, verso una restrizione della sfera e dell’ambito degli apprezzamenti
discrezionali delle pubbliche amministrazioni.
Sotto questo profilo è forse opportuno rilevare la necessità di superare qualche intrinseca
ambiguità. Innanzitutto con riferimento al ruolo e ai compiti ai quali sono chiamate le pubbliche
amministrazioni. Non bisogna dimenticare, infatti, che lo Stato e le sue propaggini esecutive devono
agire nell’ottica del perseguimento degli interessi della collettività, che devono comunque essere
prevalenti su ogni altra valutazione di carattere operativo. Può essere, perciò, produttivo mutuare
dal diritto privato valori, principi ed istituti che possano favorire la realizzazione di questo obiettivo;
5
Per un’analisi più completa v. F. Gentile, Politica aut/et statistica, Milano 2003, soprattutto pp. 95-100.
La definizione è di S. Cassese, Lo Stato introvabile, cit.
7
Cfr. L. Mortara, Commentario del codice e delle leggi di procedura civile, vol. I, Milano s.d.
8
Cfr. G. Chiovenda, Lezioni di diritto amministrativo, anno 1909-1910, Milano 1991.
9
Sulla posizione di Ranelletti si rinvia a B. Sordi, Giustizia e amministrazione nell’Italia liberale. La formazione della nozione
di interesse legittimo, Milano 1985. Per un approccio filosofico al tema cfr. M. Fracanzani, Alle radici teoriche dell’interesse
legittimo, in Diritto processuale amministrativo, 1997.
10
Ancora una volta il riferimento è alle considerazioni sviluppate da M. Mazzamuto, Amministrazione e privato, cit.
6
61
va forse rimessa in discussione la diffusa tendenza ad avvolgere l’attività amministrativa in un alone
privatistico e va esclusa l’idea che i parametri espressivi dell’azione amministrativa, efficienza,
efficacia ed economicità, debbano rispondere ad una logica di mercato, o peggio ancora ad una
logica aziendalistica. Un altro aspetto da sottolineare è che l’autoritatività del soggetto pubblico
deve essere ricomposta in termini corretti con la libertà dei cittadini, senza aspettative di
frantumazione del principio, né, ancor più, senza indulgere in compiacimenti di forma, svincolati,
cioè, da effetti che incidono sulla sostanza.
Tutto ciò implica la necessità di proseguire lungo la strada del cambiamento, per superare la
“logica del procedimento”, abbandonare il criterio della formalità e modificare la persistente
tendenza degli organi amministrativi a valutare e giudicare i risultati delle novità organizzative
attraverso la lente dell’autoreferenzialità, al fine di pervenire ad una rete organizzativa pubblica che
rivesta più correttamente i caratteri della “amministrazione condivisa”.
L’eliminazione dei “residui” di oppressività della pubblica amministrazione è condizione
indispensabile per questo ulteriore salto di qualità. Il riferimento non è soltanto alle generali
disfunzioni che attanagliano la gestione amministrativa, e che comunque costituiscono una valida
ragione di valutazione della sostanziale inalterabilità del rapporto amministrativo, ma anche al
bisogno di trasformare realmente la relazione tra pubblico e privato sulla base di un modello che sia
improntato al requisito dell’autentica comunicazione piuttosto che a quello della mera informazione.
Non si può negare che il cittadino sia costantemente informato della propria posizione
amministrativa e dei termini del rapporto sussistente con l’amministrazione; ma tutto ciò quanto
incide sulla facilitazione di accesso ai servizi da parte del comune cittadino? Spesso e volentieri si
assiste ad un aggravamento della crisi dell’utente dinanzi alle note informative di cui è destinatario,
nell’ambito dei servizi, come nel campo dell’assistenza e della previdenza, per non parlare del
settore fiscale. Ed infine si pone l’assoluta necessità di smaltire la cultura del primato del “bene
pubblico”, che svilisce il “bene privato”, ma ancor più si sovrappone, ritenendo erroneamente di
ricomprenderlo, al “bene comune”. Di cui è una esemplificazione non marginale l’atteggiamento
espresso dai soggetti pubblici nella materia fiscale e tributaria, dove la forma è assolutamente
dominante sulla sostanza e la supremazia assoluta del pubblico riduce il singolo cittadino a vero e
proprio suddito: basti pensare alla procedura esattoriale, venata di antidemocraticità e priva anche
di logica giuridica.
Appare inevitabile, pertanto, ripensare alla radice l’essere dell’amministrazione. Di cui è precisa
espressione proprio l’immagine del passaggio dall’autorità al consenso. Hegel sottolinea che
l’interesse di una partecipazione dei privati alle faccende pubbliche risiede “essenzialmente, nel
diritto, che lo spirito comune giunga anche all’apparizione di una volontà esternamente universale in
una attività espressamente ordinata per la pubblica occorrenza. Mediante questo soddisfacimento,
esso riceve altresì un’onda di nuova vita per sé, e l’infonde negli impiegati dell’amministrazione; nei
quali, per tal modo, si mantiene viva la coscienza, che essi, per quanto abbiano doveri da far
11
adempiere, hanno altresì, essenzialmente, innanzi a sé, dei diritti”. Queste considerazioni
evidenziano il bisogno di superare una visione della pubblica amministrazione che sia meramente
operativa per confrontarsi, senza confondersi, con il problema della politica, intesa “quale problema
dell’orientamento al bene comune, in ogni forma di società dalla più semplice alla più complessa”.
Se è vero, pertanto, che l’amministrazione pubblica riguarda l’organizzazione di cose e persone
in vista di fini predeterminati, è anche vero che la funzione strumentale dell’apparato amministrativo
deve essere indirizzato verso il perseguimento del bene della comunità, considerata nel suo
complesso, ma anche nelle sue singole componenti. Ciò significa volgere lo sguardo non verso
l’alto, ovvero il potere, ma verso il basso, cioè la comunità, nella consapevolezza che la pubblica
amministrazione, quale strumento della politica, deve essere orientata al servizio della collettività
sociale. L’intreccio delle relazioni amministrative deve essere, pertanto, caratterizzato dalla ricerca
del consenso, inteso non in termini statistici come mera conta aritmetica di volontà individuali, ma
come condivisione delle decisioni, in forza di un “comune sentire”. Al dire unilaterale si deve
sostituire il dialogo, alla staticità procedimentale deve essere affiancata la visione dialettica
dell’esperienza, alla impersonalità dell’azione amministrativa deve subentrare l’attenzione per la
“persona”, per “l’uomo concreto in carne ed ossa”, portatore di problemi specifici e protagonista
11
G.W.F. Hegel, Enciclopedia delle scienze filosofiche in compendio, § 544.
62
della vita reale. Qualche autore avveduto ha proposto di compiere un mutamento qualitativo,
12
passando dalla amministrazione “del cittadino” all’amministrazione “per l’uomo”.
In questo contesto acquista pieno significato il riferimento al principio di sussidiarietà, che
accompagna la riorganizzazione delle competenze “delle istituzioni pubbliche in ragione della loro
reale capacità di raggiungere gli obiettivi di rilevanza comune”. La domanda avanzata ai soggetti
pubblici di essere “il più vicino possibile ai cittadini” impone una autentica trasformazione “culturale”,
al fine di rendere la “vita delle istituzioni” del tutto adatta alla “vita dei cittadini”. In tale prospettiva
bisogna evitare il pericolo di ridurre la sussidiarietà a mera formula burocratica di gestione del
potere, nella consapevolezza che “non è il “luogo”, più o meno vicino, in cui la decisione viene
presa a garantire di per sé che questa sia vicina, nel senso di opportuna, conveniente, adeguata
alle esigenze della comunità” particolare, ma, piuttosto, la capacità “del riconoscimento dei beni
aggreganti la comunità. Non si tratta d’alchimia o di meccanica o d’ingegneria gestionale ma
d’orientamento, di riconoscimento, d’intelligenza del bene comune. Del Bene cioè che accomuna
13
una molteplicità di soggetti diversi facendone, appunto, una comunità”. Ma questa è la condizione
indispensabile per riconoscere il bene di ciascuno ed agire nel rispetto dell’essere della persona
viva, vera, non solo oggetto, ma soggetto partecipante della attività amministrativa. E’ questa la
strada da percorrere perché l’autorità possa essere esercitata con il consenso e perché si possa
magari godere di una libertà con lo Stato.
12
Così G.D. Comporti, Amministrazione e cittadino, in F. Manganaro e A. Romano Tassone, Persona ed amministrazione,
cit.
13
F. Gentile, Politica aut/et statistica, cit., p. 223.
63
DOCUMENTI
HUMAN GOVERNANCE PER UNA CULTURA
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE∗
“Nei momenti di difficoltà e di incertezza,
come quello che attualmente attraversiamo,
è necessario tornare ai principi generali e ai valori.
E’ solo da essi che possiamo trarre ispirazione
per la nostra azione”.
(Mario Baccini)
“La Human Governance: per una “cultura” della Pubblica Amministrazione, ovvero
l’umanizzazione della Pubblica Amministrazione" è l’espressione prescelta per definire, in una
prospettiva diversa e innovativa, alcuni criteri e principi che sono alla base di ogni riflessione sulle
problematiche legate alla Pubblica Amministrazione.
Fino ad oggi, tali problematiche sono state affrontate solo o prevalentemente da una prospettiva
che si può definire tecnico-strutturale, attenta al raggiungimento dei risultati in direzione dei quattro
motori della Buona Governance, e cioè:
1. il miglioramento della qualità dei servizi pubblici,
2. l’intensificazione degli investimenti nelle tecnologie dell’informazione e della comunicazione
(e- government),
3. il miglioramento della qualità della regolazione,
4. la corretta gestione e formazione delle risorse umane.
La “prospettiva diversa e innovativa”, quella che dà originalità all’Human Governance, consiste
nello spostare l’attenzione dall’oggetto al soggetto della Pubblica Amministrazione, rinnovando la
maniera stessa di concepire il rapporto Stato-cittadino. Un rapporto che va inteso nel suo senso più
ampio, con il suo corredo “integrale” di diritti e di doveri; un rapporto che deve essere vissuto come
una realtà essenziale dell’esistere e dell’agire quotidiano di ciascuno e non come un’astrazione, un
problema teorico-dottrinale o una questione formale.
La Human Governance nasce dall’attenta osservazione della realtà quotidiana del cittadinoutente, dalle considerazioni su questa stessa realtà e dalla volontà di darle un senso diverso: e
cioè, una dimensione sostanzialmente più umana. Un percorso apparentemente semplice ma, nella
sostanza, complesso che implica come inevitabile conseguenza la necessità di ridare centralità
all’individuo nella sua interezza, ai valori fondamentali della democrazia, del pluralismo e al rispetto
dei diritti della persona umana.
*****
Nel corso degli anni '90 sono stati effettuati numerosi interventi volti a riformare i modelli
organizzativi e le strutture, con l’avvio di un ampio processo di semplificazione delle procedure. Gli
sviluppi dell'informatica, l’organizzazione della conoscenza e l’economia globale, interagendo
sempre più nel corso degli anni, hanno prospettato differenti problematiche e nuove sfide, anche
per la Pubblica Amministrazione - che di queste sfide dovrebbe costituire uno dei principali motori di
cambiamento - e ciò grazie allo sviluppo della ricerca, all'offerta di servizi e di infrastrutture e,
naturalmente, grazie alla formazione.
I cambiamenti, intervenuti in Italia come negli altri Paesi, sono evidenti e altrettanto evidenti
sono i risultati positivi. Tuttavia, “oscurità”, lentezza e distanza sono ancora oggi i termini che
∗
Documento presentato dal ministro Mario Baccini a New York il 13 luglio 2005 presso l'Istituto italiano di cultura.
67
vengono sovente utilizzati per indicare il rapporto dei cittadini con la Pubblica Amministrazione. Ciò
dà la misura di una relazione ancora difficile. In una tale situazione, la sfera dei diritti dell’individuo
può risultare, in un certo senso, diminuita e compromessa, con ripercussioni sensibili in termini di
uguaglianza tra i cittadini e con effetti innegabili sulla dicotomia inclusione/esclusione.
Questa situazione ha radici essenzialmente culturali: cultura della Pubblica Amministrazione ma
anche cultura del cittadino. La qual cosa vuol dire che il rapporto tra Stato e individuo, mettendo in
discussione modelli culturali e abitudini ormai consolidate, deve subire una trasformazione, anche
sul piano internazionale.
La Human Governance intende favorire ed accompagnare tale processo di rinnovamento
culturale, tanto nei cittadini che nell’Amministrazione: quest’ultima deve diventare più aperta alle
esigenze degli utenti ma soprattutto più affidabile, e cioè – alla lettera - qualcuno e qualcosa cui
fare affidamento e cui affidarsi. Non una entità con cui il cittadino non può e non sa dialogare, ma
un organismo dal volto umano, che sa parlare lo stesso linguaggio dell’utente, comprenderne le
esigenze e che ha come scopo primario solo e sempre il bene comune. Nello stesso tempo,
occorre progressivamente far maturare anche l’atteggiamento del cittadino-utente promuovendo e
sviluppando in ciascuno l’identità di appartenenza ad una comunità politica, nella quale si può
liberamente perseguire il raggiungimento del benessere individuale e collettivo, mediante un
dialogo che, solo, può portare al miglioramento delle strutture che offrono servizi.
Tali criteri possono trovare applicazione non solo in ambito nazionale ma anche in sede di
cooperazione internazionale, in primo luogo europea, dove è attiva da oltre venti anni una
cooperazione sul tema della Pubblica Amministrazione tendente a promuovere scambi di idee
esperienze e informazioni per il miglioramento della qualità dei sistemi amministrativi e per lo
sviluppo economico e sociale dell’Unione Europea.
Le tematiche della Pubblica Amministrazione non solo sono da tempo oggetto di riflessione, ma
hanno anche trovato spazio in numerosi documenti. Dai contenuti della Dichiarazione Universale
dei diritti dell’uomo del 1948, a quelli dei Patti delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici ed
economico-sociali del 1966 fino alle enunciazioni contenute nelle numerose Convenzioni in ambito
europeo ed extra-europeo sugli stessi temi - peraltro affini ai principi enunciati dal Magistero della
Chiesa - le idee di dignità della persona e di eguaglianza costituiscono l’humus in cui hanno potuto
fermentare le idee di democrazia e di pluralismo.
In questo contesto, la Human Governance può essere definita come la proposta italiana
finalizzata a dare una veste più organica a quanto è stato già elaborato in materia ed a riportare, a
livello internazionale, la discussione intorno ad alcuni valori comuni, in quanto tali condivisi (o
condivisibili), suscettibili di essere oggetto di un documento unitario. La Human Governance non
vuole limitarsi a formulare slogan almeno nell’apparenza scontati: come partecipazione, coprogettazione e dialogo, ma intende identificare alcuni modelli di riferimento, proporre una sorta di
vademecum - una “Dichiarazione” - rivolta a tutti gli attori del processo amministrativo (e non solo
per gli addetti ai lavori), in grado di far convergere gli sforzi e gli interessi di amministrazioni,
cittadini e organizzazioni intorno ad alcuni punti fermi dell’identità sociale.
La “Dichiarazione” sulla Human Governance, ponendosi come obiettivo centrale il rispetto della
persona umana, dovrebbe enunciare ed esplicitare regole di comportamento universalmente
condivise perché patrimonio della comunità internazionale e tali da consentire alla società di
crescere in maniera organica, equilibrata e serena.
Il documento non deve essere un'esposizione dogmatica, né un codice di condotta né una
semplice dichiarazione di principi teorici. Esso deve mirare, piuttosto, a presentare una
formulazione - la più completa e ordinata possibile - dei fondamentali criteri che dovrebbero ispirare
l’attività della Pubblica Amministrazione.
In tale documento andranno individuati, con riferimento sia ai fornitori dei servizi pubblici che agli
utenti, alcuni principi di ordine etico e culturale ai quali i singoli Stati possono ispirarsi nelle loro
politiche per l’innovazione delle Pubbliche Amministrazioni: un vero e proprio “decalogo” le cui
parole-chiave possono essere le seguenti: responsabilità sociale, educazione del cittadino,
68
uguaglianza delle libertà, partecipazione, sostenibilità, sussidiarietà, competitività sul piano
internazionale, adeguamento delle prestazioni amministrative ed infine, ma non ultima nella lista,
affidabilità, finalità fondamentale, risultato di un più equilibrato rapporto tra Stato e cittadino, basato
sul dialogo e sull’instaurazione di un clima di rispetto e di fiducia reciproca, dove l’Amministrazione
ha come scopo primario solo e sempre il bene comune.
Limitandosi ad affermare e a ribadire la centralità di alcuni principi fondamentali ai quali
dovrebbero ispirarsi i Governi, il documento sulla Human Governance ha una valenza
essenzialmente politica che, per essere tradotta sul piano operativo, necessita di azioni, interventi e
scelte concrete da parte dei singoli Stati. E non solo. Essa serve anche a rilanciare in ambito
internazionale la centralità della cooperazione e del confronto nel campo della Funzione Pubblica,
sottolineando l’importanza delle politiche di innovazione amministrativa per uno sviluppo economico
e sociale sostenibile.
*****
Se tale progetto è maturato ed ha preso forma è anche perché in Italia da tempo lavoriamo su
tali tematiche, tanto è vero che alcuni dei principi che andranno indicati nella “Dichiarazione” della
Human Governance, trovano concreta applicazione nella realtà del sistema amministrativo italiano.
Alcune iniziative - realizzate dal Dipartimento della Funzione Pubblica - pongono - senza alcun
dubbio – l’Italia all’avanguardia in questo settore.
Le indagini di customer satisfaction, che - attraverso appositi questionari - hanno recentemente
coinvolto oltre cento amministrazioni italiane - centrali e locali - col fine di rendere le amministrazioni
pubbliche sempre più capaci di ascoltare e di comprendere a fondo i bisogni del cittadino e di
conoscere il suo giudizio.
Il “Kit del benessere organizzativo”, concepito quale una vera e propria “cassetta degli attrezzi”
per le amministrazioni che desiderano avviare un’indagine sull’ambiente di lavoro nei propri uffici
per la messa a punto di innovative politiche di gestione che pongano l’accento sul benessere dei
lavoratori.
Nella stessa direzione delle precedenti iniziative e con chiari intenti progressisti si muove anche
il cosiddetto “bilancio sociale”, una nuova forma di rendicontazione per le Amministrazioni
pubbliche, attraverso il quale comunicare e rendere trasparenti ed accessibili ai diversi portatori di
interesse le scelte fatte, le risorse utilizzate, i risultati raggiunti e l’impatto prodotto sul territorio di
riferimento.
Infine, per completare il quadro, occorre ricordare la progressiva riduzione dei vincoli
amministrativi eccessivi che da sempre gravano su cittadini e imprese. In tale ambito, alle politiche
di mera semplificazione di singole procedure e all’introduzione dello sportello unico per le imprese
si è affiancata una più organica politica di codificazione per blocchi di materie. Parallelamente, è
stata avviata la realizzazione dell’Analisi di impatto della regolazione (AIR) per la produzione
normativa e regolamentare futura, così da migliorarne la qualità e l’impatto sui destinatari ed
attualmente é allo studio anche l’adozione di una norma “taglia-leggi” finalizzata a ridurre
ulteriormente il numero di norme e procedure che gli utenti devono rispettare per interagire con la
Pubblica Amministrazione
Grande, infine, è l’attenzione dedicata in Italia al tema della comunicazione istituzionale quale
strumento grazie al quale le pubbliche Amministrazioni incidono in misura rilevante sulla
percezione, da parte dei cittadini, del livello dei servizi resi.
Questa “lista” di iniziative, di programmi e provvedimenti consente di attribuire all’Italia - nel
contesto dei Paesi europei e non – una posizione di primo piano e senza dubbio fortemente
avanzata nel settore della P.A. e delle politiche ad essa correlate. E’ proprio da questa
considerazione e da questa consapevolezza che nasce il proposito italiano di farsi – ove possibile portavoce di nuove proposte e nuove sfide sempre finalizzate al miglioramento della P.A. nel suo
69
insieme e suscettibili di avere un seguito e un approfondimento, non solo in Italia ma anche in altri
Paesi.
*****
La Human Governance è un disegno ambizioso, una vera e propria sfida. Per la sua attuazione
il percorso da seguire non è né facile né comodo; ma vale la pena di intraprenderlo non fosse altro
perché può contribuire fattivamente alla costruzione, giorno dopo giorno, di un elemento portante
della storia di ciascun Paese, e cioè la costruzione di quella coscienza civile collettiva che, sola, è
alla base di un ordine in cui ogni persona e ogni comunità umana possono vedere riconosciuta la
propria dignità e favorito il proprio sviluppo. Dignità e sviluppo che sono – in ultima analisi – le
condizioni indispensabili per il mantenimento della pace, della stabilità e di una convivenza civile
armonica ed equilibrata.
Un compito, questo, certamente difficile; anzi, il più difficile, al quale come uomo e come politico
non intendo sottrarmi.
70
Principi per la Dichiarazione sulla Human Governance
1. Responsabilità sociale
intesa quale attuazione di comportamenti socialmente responsabili da parte delle Pubbliche
Amministrazioni, non lesivi dei diritti e delle opportunità di benessere degli utenti, cittadini e
imprese.
Occorre diffondere l’utilizzo, da parte delle Pubbliche Amministrazioni, del bilancio sociale
(accountability), strumento di dialogo e di confronto necessario per avviare la condivisione del
processo della programmazione e della valutazione dei risultati, in grado di aiutare le
Amministrazioni ad individuare le priorità di intervento
2. Educazione del cittadino
intesa quale percorso di apprendimento da attuare nel sistema scolastico ed educativo, finalizzato
alla formazione, alla informazione, alla promozione di una maggiore responsabilità, al
coinvolgimento dei cittadini nella realizzazione degli obiettivi di Buona Governance, al
rafforzamento del senso di appartenenza a una quadro istituzionale internazionale, nazionale e
locale e al consolidamento in ciascuno della coscienza del sistema di diritti e doveri che questa
appartenenza comporta.
Occorre rafforzare e diffondere la comunicazione istituzionale delle Pubbliche Amministrazioni e
realizzare adeguate campagne di sensibilizzazione nonché di orientare opportunamente i
programmi formativi.
3. Uguaglianza delle libertà
intesa quale necessità di garantire a tutti, senza alcuna discriminazione, uguali possibilità di crescita
formativa e professionale, di aggregazione, di partecipazione democratica e di utilizzo del tempo
libero, tenuto conto, in particolare, delle problematiche connesse alla presenza sempre più
numerosa di immigrati nelle diverse aree del mondo e in vista della opportunità di favorire
l’integrazione e rafforzare il dialogo interculturale.
Occorre valutare la possibilità di promuovere adeguate politiche per la gestione di ogni diversità,
stimolando il rapporto con la società civile, l’approccio interculturale, anche dotando le singole
Amministrazioni di una figura professionale ad hoc.
4. Partecipazione
intesa quale opportunità di dialogo tra Amministrazione e cittadino oltre che quale coinvolgimento
dei privati (cittadini, imprese, società civile organizzata) nell’azione amministrativa, anche al fine di
migliorare la qualità dei servizi forniti e di garantire il diritto dei cittadini all’informazione e all’accesso
ai documenti che li concernano.
Nel pieno rispetto dei diritti fondamentali stabiliti nella Carta delle Nazioni Unite dei Diritti dell’Uomo
e in altri documenti adottati a livello regionale, si dovrebbero individuare adeguati strumenti di
informazione, consultazione e partecipazione di cittadini, imprese e associazioni - ivi incluso
l’utilizzo delle nuove tecnologie - per garantire l’accesso alla documentazione, il diritto ad una
buona amministrazione e maggiore effettività al processo di partecipazione democratica.
71
5. Sostenibilità
intesa quale complesso di interventi diretti al miglioramento del benessere dei cittadini nell’ambito
delle proprie attività civili e professionali, nel rispetto dell’ambiente, del territorio e del patrimonio
culturale.
Dovrebbero essere promossi e realizzati progetti che favoriscano il perseguimento degli obiettivi di
miglioramento della qualità delle prestazioni rese dalla Pubblica Amministrazione, con particolare
riferimento alla disponibilità dei servizi, all’accoglienza del pubblico, all’anticipazione dei bisogni,
tenendo conto anche della “disabilità”, della parità tra i sessi, delle esigenze delle diverse fasce
d’età e della diversa provenienza sociale, culturale, religiosa e linguistica;
6. Sussidiarietà
intesa come modalità di relazione con gli utenti e di erogazione dei servizi il più possibile vicina ai
cittadini e alle imprese, per la garanzia di una piena e soddisfacente Governance, in ogni caso
assicurando la costante qualità dei servizi di interesse generale.
Sarà favorita la modernizzazione di tutte le Amministrazioni, comprese quelle locali, e promosso il
ricorso a più efficaci strategie di gestione dei servizi, outsourcing, partnership pubblico-privato
nonché a efficaci tecniche di privatizzazione, nel rispetto delle differenti tradizioni e dei regolamenti
locali.
7. Competitività sul piano internazionale
intesa quale semplificazione e trasparenza del sistema normativo e miglioramento della qualità
dell’azione amministrativa, per garantire condizioni ottimali di produttività e di concorrenza, nel
rispetto della sostenibilità della crescita economica e sociale.
Sarà intensificato il processo di semplificazione e di miglioramento della qualità della regolazione,
con particolare attenzione all’impatto sui destinatari.
8. Adeguamento delle prestazioni amministrative
inteso quale obiettivo cui, a breve termine, devono tendere i Governi, anche mediante il ricorso a
standard minimi di qualità, così da assicurare ai cittadini e alle imprese la creazione di uno Spazio
amministrativo dove i servizi siano erogati in maniera omogenea e con equivalenti livelli di
efficienza e efficacia.
Andrà favorito il costante scambio di informazioni e buone pratiche tra le Amministrazioni, anche
mediante l’uso di indicatori di performances e la realizzazione di attività in comune che sostengano
il processo di modernizzazione delle Amministrazioni a livello nazionale e internazionale
9. Affidabilità
intesa quale risultato di un più equilibrato e paritario rapporto tra Stato e cittadino basato sul
dialogo, sul consenso e sull’instaurazione di un clima di rispetto e di fiducia reciproca, nella
consapevolezza che l’Amministrazione ha come scopo primario solo e sempre il bene comune.
Si potrebbero favorire interventi volti ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa, il
rispetto degli standard di qualità promessi ed una corretta e completa informazione sui risultati
raggiunti, sulla base di una relazione paritaria Amministrazione-cittadino regolata dai principi del
diritto comune.
La Human Governance, su proposta italiana, è stata inserita nella dichiarazione finale del VI Global
Forum di Seoul; nella risoluzione finale adottata a Lussemburgo dai Ministri europei della Funzione
Pubblica e nel Programma a Medio Termine 2005/2006 approvato dalla medesima assemblea.
72
PROTOCOLLO D’INTESA
tra
il Dipartimento della funzione pubblica
e
Confindustria Lazio
Premesso
che il programma di governo ha previsto una legislatura caratterizzata da profonde riforme
istituzionali;
che nel quadro di tali riforme assumono particolare importanza quelle dirette a rafforzare la
competitività del sistema del Paese;
che il perseguimento di tale obiettivo richiede che la pubblica amministrazione sia più efficiente, più
snella, più veloce, più accessibile e trasparente al servizio dei cittadini e delle imprese, in modo da
contribuire alla competitività dell’economia e al suo sviluppo;
che il miglioramento della competitività del sistema del paese e, in particolare, delle imprese,
assume particolare rilievo il ruolo della Pubblica amministrazione di supporto e promozione
dell’innovazione e delle attività;
che è in fase di predisposizione un disegno di legge con il quale si prevedono misure utili a
migliorare la competitività delle imprese anche attraverso strumenti di semplificazione
amministrativa,
il Dipartimento della funzione pubblica e Confindustria Lazio, di seguito denominate Parti,
convengono di promuovere e sviluppare un articolato piano di collaborazione e di stipulare il
seguente Protocollo d’intesa per svolgere azioni comuni per l’efficienza e la qualità delle pubbliche
amministrazioni al fine di supportare le linee attuative della riforma del Titolo V della Costituzione,
come riprese anche nella L. 131/2003.
Titolo I
OGGETTO E ORGANI
Articolo 1.
Oggetto
Con il presente Protocollo d’intesa le Parti si impegnano ad instaurare un rapporto di collaborazione
sistematica e produttiva nell’intento di ridurre il costo e migliorare l’efficienza della Pubblica
amministrazione nonché di incrementare la qualità dei servizi resi, coerentemente con i principi
della sussidiarietà orizzontale e verticale.
In particolare le Parti si impegnano a collaborare per l’individuazione e la diffusione di modelli di
semplificazione amministrativa e normativa da applicare a settori d’interesse per le imprese, nonché
all’elaborazione di modelli gestionali utili al miglioramento dei servizi resi dalla pubblica
amministrazione, mettendo a disposizione della amministrazione centrale e periferica dello Stato,
delle regioni, degli enti locali e delle altre amministrazioni pubbliche soluzioni innovative o già
sperimentate positivamente presso le stesse Amministrazioni o nel sistema privato.
Le Parti convengono inoltre sull’opportunità che, nel rispetto delle autonomie e delle specificità di
ciascuno, siano adottati meccanismi idonei a valorizzare, nelle forme appropriate, i comportamenti
individuali ed organizzativi coerenti con gli obiettivi del Protocollo.
73
Articolo 2.
Organi di attuazione del protocollo
L’attuazione del presente Protocollo sarà assicurata da un Comitato di indirizzo e controllo, con il
supporto di una struttura di assistenza tecnica.
Il Comitato è costituito in modo paritetico da rappresentanti del Dipartimento della funzione pubblica
e della Confindustria Lazio, con il compito, tra l’altro, di individuare i settori per cui si ritiene
opportuno un intervento di semplificazione dei modelli gestionali per la Pubblica amministrazione.
Alle riunioni del Comitato potranno essere invitati rappresentanti di altre amministrazioni, statali,
regionali e locali, al fine di acquisire elementi utili per la proficua prosecuzione dei lavori.
Articolo 3.
Azioni di monitoraggio
Ai fini di una compiuta rilevazione dell’attuazione dei provvedimenti di interesse delle imprese, le
Parti assicureranno, attraverso i rispettivi canali, la realizzazione di un’azione di monitoraggio per la
rilevazione delle migliori pratiche, secondo la metodologia del benchmarking, nelle materie oggetto
del presente Protocollo.
Articolo 4.
Risorse
Le risorse necessarie alla gestione ed attuazione del presente Protocollo verranno definite dal
Comitato di indirizzo e controllo con riferimento ad ogni specifica iniziativa e nel rispetto del
principio della compartecipazione alle spese.
Articolo 5.
Durata
Il presente Protocollo ha una durata di due anni decorrenti dalla data di insediamento del Comitato
di indirizzo e controllo. I contenuti potranno essere periodicamente aggiornati alla luce dei risultati
che emergeranno.
Articolo 6.
Prospettive di sviluppo del protocollo
Il Dipartimento della funzione pubblica e Confindustria Lazio si impegnano a diffondere il presente
Protocollo, ciascuno nell’ambito di rispettiva competenza, alle diverse amministrazioni ed alle
organizzazioni federate.
Le Parti auspicano che la cooperazione instaurata con il presente Protocollo possa estendersi ad
altre aree di intervento anche con il coinvolgimento dei diversi livelli di governo e di altre
amministrazioni interessate e con riguardo ai temi ed altri istituti di democrazia economica previsti
nell’ambito delle autonomie territoriali.
Le Parti auspicano in particolare che regioni ed autonomie locali, nel condividere spirito, finalità e
ricadute operative del presente Protocollo, ne estendano l’applicazione ai rispettivi livelli,
partecipando in tal modo al processo di modernizzazione dell’intera Pubblica amministrazione in un
quadro di partnerariato tra sistema pubblico e sistema privato.
Roma, 15 marzo 2005.
Il ministro per la Funzione pubblica
Il presidente di Confindustria Lazio
74
PROTOCOLLO D'INTESA
tra
il Dipartimento per la funzione pubblica
e
Poste Italiane S.p.a., in qualità di capogruppo del "Gruppo Poste Italiane"
Premesso che
A. Il Dipartimento per la funzione pubblica elabora politiche di innovazione volte a migliorare la
qualità dei servizi e delle politiche pubbliche e ne verifica l'efficienza, l'efficacia e l'economicità,
anche realizzando programmi di sostegno all'innovazione nelle amministrazioni pubbliche statali e
territoriali, basati sullo sviluppo delle conoscenze e del capitale umano e sulla creazione di
condizioni di contesto favorevoli ai processi di innovazione.
B. Il Dipartimento per la funzione pubblica favorisce la diffusione tra le pubbliche amministrazioni di
modelli manageriali di gestione dei servizi stessi, nonché la semplificazione dei rapporti tra
amministrazioni ed utenti.
C. Il Dipartimento per la funzione pubblica è impegnato nella promozione della formazione del
personale, in relazione all'uso delle nuove tecnologie per favorire, tra l'altro, una più efficace
gestione delle risorse umane.
D. La posta elettronica certificata (PEC) è un innovativo sistema di diffusione della corrispondenza
tra cittadini, imprese e amministrazioni, che permette di scambiare documenti e informazioni
attraverso la posta elettronica ma con la garanzia di essere certificata sia in uscita sia in entrata
garantendo riservatezza e validità nei confronti dei cittadini e imprese.
E. In particolare, attraverso la posta elettronica certificata, è possibile:
(i) inbound; i cittadini e le imprese trasmettono via PEC alle amministrazioni le richieste di
servizio o di informazioni e/o ricevono dalle amministrazioni i documenti contenenti le
informazioni o le certificazioni richieste;
(ii) outbound: i cittadini e le imprese si "iscrivono" a un servizio reso dall'amministrazione
e ricevono, quando previsto e necessario, le informazioni alla propria casella di PEC;
(iii) lo sviluppo di ulteriori attività ad alto contenuto:
(a) di tecnologia, rivolte ad un target quanto più possibile ampio, che comprende Pubblica
amministrazione e chi si interfaccia con essa e fruisce dei suoi servizi (cittadini, imprese,
istituzioni);
(b) di formazione, rivolti ad un target più specifico che comprende i dirigenti e i funzionari
della Pubblica amministrazione.
F. Il Dipartimento per la funzione pubblica ritiene opportuno utilizzare la tecnologia PEC anche con
l'obiettivo della realizzazione di un programma di e-Government che consenta lo sviluppo di un
modello di società dell'informazione, per la Pubblica Amministrazione, accentuandone la capacità di
conoscenza e migliorandone le condizioni.
G. In considerazione di quanto precedentemente indicato si potrà consentire l'erogazione ai cittadini
e alle imprese di servizi della Pubblica amministrazione con modalità facilmente fruibili, capaci di
migliorare l'efficienza amministrativa e l'intera organizzazione dello Stato.
H. Poste Italiane, ai sensi del d.lgs. 22 luglio 1999 n. 261 - Attuazione della direttiva 97/67/CE
concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il
miglioramento della qualità del servizio - è la società concessionaria del "servizio postale
universale" e, nell'ambito di tale servizio pubblico generale, fornisce servizi dedicati di
corrispondenza nell'ambito del servizio universale.
Poste Italiane, altresì, fornisce altri servizi compresi nel contratto di programma con il Ministero
delle comunicazioni di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, pubblicato sulla G.U. del 4.6.2004, nonché nelle successive deliberazioni del Ministero
delle comunicazioni in qualità di Autorità di regolamentazione per il settore postale.
75
Poste Italiane, inoltre, ai sensi del citato decreto legislativo, può stipulare convenzioni a prestazioni
corrispettive con le pubbliche amministrazioni.
I. Il Gruppo Poste Italiane ha maturato una specifica esperienza nella progettazione e nella
gestione di soluzioni integrate di elevata complessità, al fine di favorire l'accesso dei cittadini ai
servizi e alle risorse pubbliche e di consentire la realizzazione di quegli obiettivi di efficienza che
l'amministrazione si pone nell'erogazione dei servizi pubblici.
Il Gruppo Poste Italiane sta già realizzando ed intende realizzare, con la posta elettronica
certificata, ulteriori attività che evidenzino, in maniera sempre più marcata, il suo ruolo di partner
della pubblica amministrazione nell'erogazione di servizi ai cittadini in maniera sempre più
efficiente.
L. Il Dipartimento per la funzione pubblica, in relazione a quanto evidenziato nelle precedenti
premesse, intende avvalersi del Gruppo Poste Italiane, in conformità con la normativa di legge,
nell'ottica dello sviluppo delle opportunità di accesso ai servizi pubblici.
Considerato che
esiste una forte convergenza delle politiche programmatiche dei firmatari del presente protocollo sui
temi indicati nelle premesse,
tutto ciò premesso
II ministro per la Funzione pubblica e l'amministratore delegato e direttore generale di Poste
Italiane, dandosi atto che le premesse fanno parte integrante del presente protocollo di intesa,
manifestano quanto segue:
Art. 1.
Con il presente protocollo di intesa si intende avviare uno stabile e duraturo rapporto di
collaborazione, finalizzato al perseguimento degli interessi pubblici indicati nelle premesse
attraverso il gruppo Poste Italiane S.p.a.
Nell'ottica sopraindicata sarà prioritariamente realizzato un apposito piano di azione volto allo
sviluppo della posta elettronica certificata.
Il piano di azione indicherà priorità, modalità, tempi e risorse che saranno impiegate per
l'attuazione, fra l'altro, degli obiettivi di:
− informazione in merito alle attività svolte dalla Pubblica amministrazione per i cittadini e le
imprese;
− formazione delle risorse della Pubblica amministrazione.
Art. 2.
Saranno valutate congiuntamente azioni di promozione e comunicazione del piano di azione di cui
al precedente art. 1.
Art. 3.
II ministro per la Funzione pubblica e l'amministratore delegato e direttore generale di Poste
Italiane, attraverso le rispettive strutture, provvederanno a fare in modo che sia integralmente
attuato il presente protocollo ed in particolare che, di comune intesa:
− sia definito, nei tempi necessari, il piano d'azione di cui al precedente art. 1;
− siano promossi e coordinati gli interventi da attuare in esecuzione del presente protocollo e del
piano di azione;
− sia definita la composizione di eventuali gruppi di lavoro congiunti;
76
−
−
sia assicurato il coinvolgimento delle amministrazioni statali, regionali e locali interessate;
sia effettuato il monitoraggio delle attività previste nell'ambito del piano di azione.
Art. 4.
Ai fini del presente protocollo e per assicurarne la piena e corretta attuazione viene istituito un
Comitato di indirizzo e vigilanza (...), composto da n°... in rappresentanza rispettivamente del
ministro per la Funzione pubblica e dell'amministratore delegato e direttore generale di Poste
Italiane S.p.a.
Art. 5.
Saranno, altresì, promossi nell'ambito della posta elettronica certificata, ulteriori "progetti speciali",
con la specificazione delle modalità, dei metodi e delle risorse necessario per gli stessi.
Roma, 18 luglio 2005.
L'amministratore delegato e
direttore generale Poste italiane S.p.A.
Il ministro per la Funzione pubblica
Mario Baccini
Massimo Sarmi
77
PROTOCOLLO D'INTESA
il ministro per la Funzione pubblica
ed
il ministro dell’Economia e delle finanze
− vista la legge 23 dicembre 1996, n. 662, concernente “Misure di razionalizzazione della
funzione pubblica”, in particolare l’articolo 1, commi 56-65 e commi 123-131, inerenti il rapporto
a tempo parziale e l’affidamento di incarichi;
− vista la legge 27 dicembre 1997, n. 449, in particolare l’articolo 39 concernente disposizioni in
materia di assunzioni e lavoro a tempo parziale;
− visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, in particolare l’articolo 2 concernente il
controllo di regolarità amministrativa e contabile interno alle amministrazioni pubbliche;
− visto il decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68, concernente l’ “Adeguamento dei compiti del
corpo della Guardia di finanza”;
− visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in particolare l’art. 60 concernente l’attività
dell’ispettorato operante presso il Dipartimento della funzione pubblica, nonché l’art. 53,
inerente la disciplina delle incompatibilità, del cumulo di impieghi e degli incarichi;
− visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 luglio 2002, concernente
l’“Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri”, in particolare
l’art. 21;
− vista la circolare n. 192800 del 9 giugno 2004 del comando generale della Guardia di finanza
– Ufficio ordinamento;
− visto il decreto del ministro per la funzione pubblica 5 novembre 2004, di organizzazione e
funzionamento del Dipartimento della funzione pubblica, in particolare l’art. 12 concernente
l’articolazione e i compiti dell’Ispettorato per la funzione pubblica, a cui è demandata anche la
verifica della corretta applicazione delle riforme amministrative, con riferimento alle
semplificazioni delle procedure rivolte ai rapporti tra cittadini e imprese e le amministrazioni
pubbliche;
− vista la circolare n. 162141/317 del 19 maggio 2005 del comando generale della Guardia di
finanza – Ufficio ordinamento;
− considerato che, per la effettuazione delle verifiche ispettive relative alle norme richiamate, il
corpo della Guardia di finanza ha costituito, nell’ambito del comando unità speciali, il Nucleo
speciale funzione pubblica e privacy;
− tenuto conto ed in linea di continuità con il protocollo d’intesa sottoscritto tra il ministro per la
Funzione pubblica e il ministro delle Finanze il 23 febbraio 19999 ai fini di una collaborazione
tra l’ispettorato per la funzione pubblica e la Guardia di finanza;
− considerato l’eccellente livello di collaborazione conseguito tra il predetto ispettorato e la
Guardia di finanza, come peraltro attestato dall’alto numero di riscontri ottenuto da quest’ultima
a seguito delle indagini effettuate;
− ritenuto che le attività svolte d’intesa debbano essere adeguate alle nuove disposizioni
normative, nonché ai rinnovati compiti di polizia economica e finanziaria attribuiti al corpo della
Guardia di finanza di cui al citato decreto legislativo n. 68 del 2001;
sottoscrivono, di comune intesa, il seguente protocollo:
Articolo 1.
Definizioni
Per ispettorato si intende l’ispettorato della Funzione pubblica incardinato presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica, di seguito denominato “Ispettorato”.
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Per Nucleo speciale si intende il Nucleo speciale funzione pubblica e privacy della Guardia di
Finanza, incardinato presso il comando unità speciali della Guardia di Finanza, di seguito
denominato “Nucleo Speciale”.
Articolo 2.
Rapporti di collaborazione
L’Ispettorato e il corpo della Guardia di Finanza, in relazione ai compiti a ciascuno attribuiti,
mantengono rapporti di reciproca collaborazione istituzionale in tutte le attività di competenza
dell’Ispettorato stesso.
In particolare l’attività della Guardia di Finanza è richiesta in materia di:
− rapporto di lavoro e di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni individuate
dall’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
− osservanza delle disposizioni vigenti sul controllo dei costi, dei rendimenti e dei risultati;
− controlli di regolarità amministrativa e contabile nelle pubbliche amministrazioni.
Articolo 3.
Programmazione e verifica
L’Ispettorato e il Nucleo Speciale svolgono d’intesa le attività di cui all’articolo 2 tenuto conto dei
programmi previamente concordati e correlati alle risorse disponibili.
L’Ispettorato e il Nucleo Speciale predispongono una relazione annuale sulle attività svolte.
Articolo 4.
Competenze
Per le attività di cui all’articolo 2, l’Ispettorato provvede all’attivazione diretta del Nucleo Speciale,
quale reparto della Guardia di Finanza preposto ad assicurare tutti gli adempimenti connessi
all’attività collaborativa in favore dell’Ispettorato medesimo.
Per lo svolgimento delle predette attività, il Nucleo Speciale può avvalersi, all’occorrenza, dei reparti
del corpo della Guardia di Finanza dislocati sul territorio nazionale, i quali riferiscono per il tramite
del Nucleo Speciale.
Articolo 5.
Funzioni di collegamento
Per il perseguimento delle finalità di cui all’articolo 2, le funzioni di collegamento tra il corpo della
Guardia di Finanza e l’Ispettorato sono assicurate da un’aliquota di personale, messa a
disposizione dal Nucleo Speciale, avente il precipuo compito di assicurare il coordinamento e la
gestione del flusso delle informazioni e delle comunicazioni di comune interesse.
Tale aliquota di personale, nel numero massimo di dieci unità (tra ispettori, sovrintendenti, appuntati
e finanzieri), dipende funzionalmente dal direttore dell’Ispettorato e gerarchicamente dal Nucleo
Speciale e si avvale dei locali e delle dotazioni strumentali messi a disposizione dell’Ispettorato
medesimo. Il personale può collaborare anche alle verifiche esterne direttamente eseguite da parte
dell’Ispettorato.
Articolo 6.
Segnalazioni
Il Nucleo Speciale segnala all’Ispettorato ogni notizia relativa a presunte violazioni nelle materie di
competenza dello stesso, acquisita dal Nucleo Speciale autonomamente o per il tramite degli altri
reparti della Guardia di Finanza.
79
Articolo 7.
Accesso ai dati
Per le attività di cui all’articolo 2, l’Ispettorato consente all’aliquota di personale della Guardia di
Finanza con funzioni di collegamento l’accesso ai dati in proprio possesso.
Articolo 8.
Esiti delle attività
Il Nucleo Speciale riferisce all’Ispettorato gli esiti delle attività richieste, fermi restando gli obblighi di
denuncia all’autorità giudiziaria, ai sensi dell’articolo 347 del codice di procedura penale, e alla
procura della Corte dei conti, ai sensi degli artt. 1 e seguenti della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Articolo 9.
Profili didattici e formativi
L’Ispettorato e il Nucleo Speciale possono organizzare incontri e corsi di formazione o
aggiornamento in favore del personale interessato alle specifiche attività oggetto del presente
potocollo.
Articolo 10.
Disposizioni amministrative
Nell’ambito delle risorse disponibili e previa autorizzazione del drettore dell’Ispettorato, le spese di
viaggio e di soggiorno eventualmente sostenute dal personale della Guardia di Finanza per le
finalità di cui all’articolo 2 sono a carico dell’Ispettorato e corrisposte in misura non inferiore al
trattamento riconosciuto ai militari della Guardia di Finanza impegnati in missione fuori sede.
Articolo 11.
Responsabili dell’accordo
Responsabili del puntuale adempimento delle disposizioni di cui al presente potocollo sono: per
l’Ispettorato, il direttore dell’Ispettorato; per il Nucleo Speciale, il cmandante del Nucleo Speciale.
Articolo 12.
Modifiche e durata dell’accordo
Il presente protocollo può essere integrato e modificato di comune accordo tra le parti.
Il presente protocollo ha durata biennale e si intende tacitamente rinnovato, salvo formale disdetta
da comunicarsi tre mesi prima della scadenza.
Roma, 2 agosto 2005.
Il ministro per la Funzione pubblica
p. il ministro dell’Economia e delle finanze
il comandante generale della Guardia di finanza
80
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE
Decreto 5 maggio 2005
Condizioni agevolate per l'acquisto di un personal computer per i dipendenti pubblici, ai sensi
dell'articolo 1, comma 208, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
(GU n. 183 del 8-8-2005)
Il ministro per l'Innovazione e le tecnologie
visto l'art. 1, comma 208, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che ha previsto la possibilità per i
dipendenti pubblici di acquistare un personal computer usufruendo di riduzione di costo;
visto l'art. 4, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, che ha previsto, per l'anno 2004,
condizioni agevolate per l'acquisto di un personal computer portatile da parte dei docenti delle
scuole pubbliche di ogni ordine e grado, anche non di ruolo con incarico annuale, nonché del
personale docente presso le università statali;
visto il proprio decreto del 3 giugno 2004, attuativo dell'art. 4 della legge n. 350 del 2003 recante
«Riduzione di prezzo ai docenti nelle scuole pubbliche, per l'acquisto di un personal computer
portatile»;
considerato che l'art. 1, comma 208, della legge 2004, n. 311, ha previsto altresì che la riduzione di
costo per i dipendenti pubblici venga ottenuta in esito ad una apposita selezione di produttori o
distributori operanti nel settore informatico, esperita previa apposita indagine di mercato dalla
Consip S.p.a.;
ritenuta la necessità di fissare le modalità attuative per consentire l'accesso ai benefici previsti dal
citato art. 1, comma 208, della legge 30 dicembre 2004, n. 311;
considerato che le modalità di cui al decreto del 3 giugno 2004 di attuazione del progetto PC ai
docenti hanno prodotto esiti positivi;
ritenuto pertanto di adottare le medesime modalità anche per l'attuazione del presente progetto;
Decreta:
Art. 1.
Beneficiari, oggetto e validità temporale
1. I dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e delle autorità amministrative indipendenti, nonché quelli con
contratto a termine di durata non inferiore a un anno (di seguito: «beneficiari»), possono acquistare
un personal computer (di seguito: «PC»), usufruendo della riduzione di costo ottenuta in esito alla
apposita selezione esperita ai sensi dell'art. 1, comma 208, della legge n. 311 del 2004.
2. I docenti delle scuole pubbliche di ogni ordine e grado, anche non di ruolo con incarico annuale,
nonché il personale docente presso le università statali beneficiari delle agevolazioni, di cui al
decreto del Ministro per l'innovazione e le tecnologie 3 giugno 2004, prorogate ai sensi dell'art. 1,
comma 206, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, possono usufruire delle condizioni agevolative
previste dal presente decreto e per la durata da questo stabilita.
3. I beneficiari di cui al presente articolo possono aderire al progetto entro e non oltre un anno dalla
data di entrata in vigore del presente decreto.
Art. 2.
Modalità di conseguimento dell'agevolazione
1. Il beneficiario, per acquistare il PC alle condizioni agevolate, deve:
a) scegliere il PC tra quelli proposti dai fornitori, anche operanti on line, individuati all'esito delle
relative procedure selettive;
81
b) rivolgersi ad un rivenditore accreditato ai sensi dell'art. 3;
c) esibire al rivenditore la distinta delle competenze fisse (di seguito: «cedolino») o l'attestato
relativo al possesso dei requisiti di cui all'art. 1, comma 1, del presente decreto, e un proprio valido
documento di riconoscimento.
2. Il cedolino da esibire ai fini del riconoscimento dell'agevolazione deve essere riferito ad uno
stipendio percepito nel corso dei tre mesi precedenti l'acquisto.
3. L'eventuale attestato, di cui al comma 1, lettera c), presentato in alternativa al cedolino, è
rilasciato dall'amministrazione di appartenenza che utilizza a tal fine l'apposito formato scaricabile
dal sito www.innovazione.gov.it. Esso è sottoscritto dal dirigente del servizio o dell'ufficio
responsabile.
4. Per gli acquisti effettuati on line i beneficiari trasmettono al rivenditore il cedolino o l'eventuale
attestato, sottoscritti e inviati per fax o via telematica unitamente a copia fotostatica non autenticata
di un documento di identità del sottoscrittore, ai sensi dell'art. 38, comma 3, del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.
5. Esperita apposita indagine di mercato dalla CONSIP S.p.a., ai sensi dell'art. 1, comma 208, della
legge 2004, n. 311, l'elenco dei PC offerti, individuati per marca e tipo, con i relativi prezzi e
percentuali di sconto applicate, nonche' l'elenco dei rivenditori accreditati sono consultabili sui siti
www.innovazione.gov.it e www.italia.gov.it
Art. 3.
Accreditamento del rivenditore e relativa pubblicizzazione
1. Possono aderire al presente progetto sia i rivenditori che operano mediante la normale
distribuzione sia quelli che operano on line. L'accreditamento presso il dipartimento per
l'innovazione e le tecnologie si ottiene compilando on line il foglio elettronico d'iscrizione disponibile
sui siti www.italia.gov.it e www.innovazione.gov.it.
2. I rivenditori che hanno già aderito ai progetti di cui al decreto del Ministro per l'innovazione e le
tecnologie del 3 giugno 2004, relativo all'iniziativa PC ai docenti, e di cui al decreto del Ministro per
l'innovazione e le tecnologie del 1° luglio 2004, relativo all'iniziativa PC alle famiglie, ove intendano
aderire anche al presente progetto, si accreditano con le modalità di cui al comma 1.
3. Al fine di ottenere l'accreditamento, i rivenditori forniscono gli estremi identificativi del proprio
esercizio commerciale, il relativo indirizzo, il numero di partita I.V.A., gli estremi di iscrizione alla
Camera di commercio, nonché accettano le condizioni che li riguardano riportate nel sito
medesimo.
4. All'atto dell'accreditamento, i rivenditori si impegnano ad adempiere alla procedure prevista per
l'ottenimento, da parte dei beneficiari, della riduzione del prezzo d'acquisto del PC prescelto.
5. Al fine di rendere noto l'avvenuto accreditamento, i rivenditori espongono il logo del presente
progetto, reso disponibile dal dipartimento sui siti indicati al comma 1.
Art. 4.
Attività del Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie della
Presidenza del Consiglio dei Ministri e della CONSIP S.p.a.
1. All'esito della indagine di mercato effettuata dalla CONSIP S.p.a., ai sensi dell'art. 1, comma 208,
della legge 2004, n. 311, il Dipartimento sottoscrive singole convenzioni con ciascun fornitore
ammesso al progetto, nelle quali vengono fissati i limiti quantitativi della fornitura dei PC offerti, con
indicazione delle relative condizioni di vendita, delle percentuali di sconto o dei prezzi praticabili.
2. L'attuazione del presente decreto non comporta oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.
Il presente decreto è inviato agli organi di controllo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, ed entra in vigore il giorno successivo alla data della sua pubblicazione.
Roma, 5 maggio 2005.
Il ministro: Stanca
82
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, 18 maggio 2005.
Autorizzazione alla Scuola superiore della pubblica amministrazione, ad indire un corso-concorso di
formazione dirigenziale, ai sensi dell'articolo 28 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni ed integrazioni, e dell'articolo 2, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica del 24 settembre 2004, n. 272.
(GU n. 160 del 12-7-2005)
Il Presidente del Consiglio dei ministri
visto il decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n.487, e successive modificazioni;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, ed in particolare l'art.
28, come modificato dall'art. 3, comma 5, della legge 15 luglio 2002, n. 145, e dall'art. 34, comma
25, della legge 27 dicembre 2002, n. 289;
visto il decreto del Presidente della Repubblica n. 272 del 24 settembre 2004 recante il regolamento
di disciplina in materia di accesso alla qualifica di dirigente ed in particolare l'art. 2, comma 2,
concernente la determinazione dei posti da mettere a concorso per l'ammissione al corso-concorso
selettivo di formazione dirigenziale;
tenuto conto che l'art. 7, comma 1, del sopracitato decreto del Presidente della Repubblica n.
272/2004 prevede che l'accesso alla qualifica di dirigente avviene per corso-concorso selettivo di
formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione nella percentuale del
trenta per cento dei posti disponibili nella dotazione organica di ciascuna amministrazione al 31
dicembre di ogni anno;
vista la nota n. 6783/03/RUD/P del 28 agosto 2003 con la quale il Dipartimento della funzione
pubblica ha chiesto a tutte le amministrazioni pubbliche di comunicare il numero dei posti di
dirigente da riservare al predetto corso-concorso selettivo di formazione dirigenziale;
viste le note con le quali le amministrazioni hanno comunicato i posti da coprire mediante corsoconcorso;
ritenuto di autorizzare un numero di posti strettamente necessari tenuto conto degli obblighi
derivanti dall'attuazione della legge finanziaria n. 311/2004 in materia di organici e blocco delle
assunzioni e compatibilmente con le risorse finanziarie destinate per l'avvio del suindicato corsoconcorso;
visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 6 maggio 2005 concernente «Delega di
funzioni del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di funzione pubblica al ministro senza
portafoglio on. Mario Baccini», in corso di registrazione;
su proposta del ministro per la Funzione pubblica;
Decreta:
la Scuola superiore della pubblica amministrazione è autorizzata, ad indire un corso-concorso di
formazione dirigenziale, ai sensi degli articoli 28 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni ed integrazioni, e art. 2, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica del 24 settembre 2004, n. 272, per un totale di centoventi posti nella qualifica di
dirigente nei ruoli amministrativi così ripartiti:
Ministero degli affari esteri: due posti;
Ministero attività produttive: tre posti;
Ministero della difesa: due posti;
Ministero degli interni: sei posti;
Ministero del lavoro e delle politiche sociali: cinque posti;
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento dell'amministrazione generale del personale
e dei servizi del tesoro: dodici posti;
83
Ministero delle politiche agricole e forestali: tre posti;
Ministero della giustizia: tre posti;
Ministero istruzione, università e ricerca: trenta posti;
Ministero della salute: tre posti;
Agenzia delle entrate: diciassette posti;
Agenzia delle dogane: cinque posti;
INPDAP: cinque posti;
INPS: quindici posti;
INAIL: sette posti;
ENPALS: due posti.
Il presente decreto è trasmesso, per gli adempimenti di competenza, all'ufficio di bilancio e
ragioneria del segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Roma, 18 maggio 2005.
p. Il Presidente: Baccini
Registrato alla Corte dei conti il 22 giugno 2005.
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei ministri, registro n. 9, foglio n. 79.
84
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE
Decreto 25 luglio 2005
(G.U. n. 199 del 27 agosto 2005)
Estensione dei benefici del PC ai docenti, al personale dirigente e non docente,
ai sensi dell'articolo 1, comma 207, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Il ministro per l'Innovazione e le tecnologie
di concerto con
il ministro dell'Economia e delle finanze
e
il ministro dell'Istruzione, dell'università e della ricerca
visto l'art. 4, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 - legge finanziaria per il 2004, che ha
previsto benefici, per l'anno 2004, per i docenti delle scuole pubbliche di ogni ordine e grado, anche
non di ruolo con incarico annuale, nonché per il personale docente presso le università statali, per
l'acquisto di un personal computer portatile;
visto il proprio decreto del 3 giugno 2004 emanato di concerto con il ministro dell'Economia e delle
finanze e con il ministro dell'Istruzione, dell'università e della ricerca, concernente «Riduzione di
prezzo ai docenti nelle scuole pubbliche, per l'acquisto di un personal computer portatile»;
visto l'art. 1, comma 206, della legge 23 dicembre 2004, n. 311 - legge finanziaria per il 2005, che
ha prorogato a tutto l'anno 2005 i benefici concessi dall'art. 4, comma 11, della legge 24 dicembre
2003, n. 350;
visto l'art. 1, comma 207, della legge 23 dicembre 2004, n. 311, che prevede che al personale
dirigente e al personale non docente (amministrativo, tecnico e ausiliario, di seguito A.T.A.) delle
scuole pubbliche di ogni ordine e grado e delle università statali, nonché al personale dirigente,
docente ed A.T.A. delle scuole paritarie di ogni ordine e grado, delle università non statali e delle
università telematiche riconosciute ai sensi del decreto del ministro dell'Istruzione, dell'università e
della ricerca 17 aprile 2003, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 98 del 29 aprile 2003, siano estesi
i benefici già previsti per i docenti di cui all'art. 4, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350;
considerato che la stessa legge n. 350 del 2003 al medesimo articolo ha previsto che tale riduzione
di costo venga realizzata attraverso un'apposita indagine di mercato esperita da CONSIP S.p.A.;
considerato inoltre che la stessa legge 23 dicembre 2004, n. 311, all'art. 1, comma 207, prevede
che le modalità attuative per l«'estensione del progetto PC ai docenti» (di seguito: Progetto) siano
definite ai sensi dell'art. 4, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, con decreto di natura
non regolamentare adottato dal Ministro per l'innovazione e le tecnologie di concerto con il ministro
dell'Economia e delle finanze e con il ministro dell'Istruzione, dell'università e della ricerca;
Decreta:
Art. 1.
Beneficiari, oggetto e validità temporale
1. Il personale dirigente e il personale A.T.A. delle scuole pubbliche di ogni ordine e grado e delle
università statali, nonché il personale dirigente, docente ed A.T.A. delle scuole paritarie di ogni
ordine e grado, delle università non statali e delle università telematiche come individuate dall'art. 1,
comma 207 della legge, può avvalersi nel corso del 2005 di una riduzione di prezzo per l'acquisto di
85
un personal computer portatile (di seguito: PC) nuovo di fabbrica, scelto tra quelli indicati nei listini
appositamente riservati e pubblicati dalle ditte produttrici e distributrici (di seguito: fornitori)
selezionate previa indagine di mercato affidata alla CONSIP.
2. I PC oggetto dell'offerta dei fornitori presentano caratteristiche tecniche e prestazionali definite e
poste a base dell'indagine di mercato esperita dalla CONSIP, ai sensi dell'art. 5, commi 1, 2 e 3 del
citato decreto del 3 giugno 2004.
Art. 2.
Modalità di conseguimento dell'agevolazione
1. Il personale dirigente, docente ed A.T.A. delle scuole pubbliche di ogni ordine e grado e delle
università statali, per avvalersi dell'agevolazione, compila l'apposito modulo reso disponibile dal
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca presso il proprio sito www.istruzione.it; il
medesimo ministero, esperite le necessarie verifiche in ordine ai requisiti del richiedente, assegna
un numero di identificazione personale (PIN) riservato che consente al beneficiario di accedere
all'agevolazione al momento dell'acquisto.
2. Il personale dirigente, docente ed A.T.A. delle scuole paritarie di ogni ordine e grado, delle
università non statali e delle università telematiche, di cui all'art. 1, inoltra, tramite uno specifico
modulo reso disponibile sul sito www.istruzione.it del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, una richiesta di attribuzione di un numero di identificazione personale (PIN) riservato, che
consente di accedere all'agevolazione al momento dell'acquisto. Le richieste del personale
dirigente, docente ed A.T.A. delle scuole paritarie, che hanno ottenuto il decreto di parità e i cui dati
sono inseriti nel database SIMPI del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, e delle
università non statali, sono convalidate dal responsabile legale dell'istituto paritario e/o
dell'università nel quale presta servizio il richiedente, al fine di garantire l'autenticità dei dati.
3. Il richiedente, scelto il PC tra quelli inseriti nei listini riservati proposti dai fornitori ai sensi dell'art.
5, comma 5, del decreto 3 giugno 2004, individuato il rivenditore accreditato al progetto sulla base
della procedura fissata dall'art. 3 del citato decreto, accordatosi sulle modalità della eventuale
rateizzazione del prezzo, comunicati al rivenditore il PIN, le proprie generalità, attestate da un
documento valido di riconoscimento, ed il proprio codice fiscale, procede all'acquisto ad un prezzo
in nessun caso superiore a quello indicato sullo stesso listino rilasciato dal fornitore.
Art. 3.
Effettuazione della transazione e controlli
1. Il rivenditore effettua la transazione secondo le modalità di cui all'art. 4 del decreto 3 giugno
2004.
2. Il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie, avvalendosi delle procedure di monitoraggio e
verifica già predisposte per il progetto «PC ai giovani» esclude dal beneficio quanti abbiano già
usufruito dell'agevolazione concessa dal presente progetto o di quella riconosciuta dal progetto «PC
alle famiglie» di cui all'art. 4, comma 10, della legge 24 dicembre 2003, n. 350.
Art. 4.
Attività del Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie, del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca e della CONSIP S.p.A.
1. Il progetto è attuato secondo le procedure già effettuate dalla CONSIP S.p.A., ai sensi dell'art. 5
del decreto 3 giugno 2004.
2. Il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie provvede al monitoraggio dell'andamento del
progetto.
3. Il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca provvede, con una campagna di
comunicazione dedicata, a pubblicizzare il progetto, attraverso il sito www.istruzione.it. Le
procedure attuative necessarie ad ottenere le condizioni vantaggiose per l'acquisto del personal
computer portatile sono altresì rese note con una specifica circolare diretta a tutte le istituzioni
scolastiche pubbliche ed a tutte le università statali, oltre che con una apposita comunicazione
86
diretta a tutto il personale della scuola che abbia un indirizzo di posta elettronica nel dominio
istruzione.it
4. Sono messi a disposizione dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca appositi
programmi software per i docenti che, dopo aver effettuato l'acquisto del PC secondo le modalità
indicate nel presente decreto, ne facciano richiesta. I programmi software sono individuati e resi
disponibili con modalità da pubblicarsi sul sito www.istruzione.it
Il presente decreto è inviato alla Corte dei conti per la registrazione, pubblicato nella Gazzetta
ufficiale della Repubblica italiana, ed entra in vigore il giorno successivo alla data della sua
pubblicazione.
Roma, 25 luglio 2005.
Il ministro per l'Innovazione e le tecnologie
Stanca
Il ministro dell'Economia e delle finanze
Siniscalco
Il ministro dell'Istruzione, dell'università e della ricerca
Moratti
87
ESPERIENZE
AMMINISTRATIVE
SEMPLIFICAZIONE DEL LINGUAGGIO E HUMAN GOVERNANCE
di Federico Basilica
Il processo di riforma amministrativa è in corso ormai da anni. Esso ha investito questioni di
ampia portata che hanno toccato i nodi delicati del rapporto tra lo Stato e le Autonomie locali. Ed è
un tema che si è fatto ancora più vivo con la revisione del titolo V della Costituzione. In questo
complessivo contesto riformatore, che vede tra i suoi passaggi cruciali il decentramento, non poteva
non trovare spazio anche il problema di una significativa riforma del linguaggio amministrativo.
Così è stato: la comunicazione delle istituzioni con i cittadini è da tempo un tema all’ordine del
giorno. Numerosi sono stati gli sforzi al riguardo. Basterà ricordare le iniziative che dal Codice di
stile alla Direttiva Frattini hanno caratterizzato l’iniziativa del Dipartimento della Funzione pubblica.
Tuttavia, malgrado gli innegabili progressi fatti, non possiamo certo dire che il percorso di
rinnovamento sia concluso. Ancora oggi molti documenti amministrativi continuano a essere pieni di
frasi poco comprensibili e di tecnicismi iniziatici. I cittadini hanno dunque ragione a lamentare la
perdurante oscurità del linguaggio burocratico.
Il “burocratese”, cioè il ricorso dell’amministrazione a una terminologia oscura e inaccessibile, è
una realtà con cui la società civile è effettivamente ancora costretta a misurarsi. Come rilevano
anche gli operatori economici, l’uso di un linguaggio astruso è tra l’altro anche motivo di ritardi, di
inefficienze e di costi che, a ben vedere, diminuiscono la competitività complessiva del sistema
paese.
Il problema dunque non solo esiste, ma è arduo e complesso. Proprio per questo, esso va
affrontato evitando quello che, a mio parere, è stato forse un limite delle impostazioni precedenti:
quello, appunto, di puntare troppo sugli aspetti minuti di semplificazione testuale, sottovalutando
invece gli aspetti “culturali” della questione.
Si tratta infatti di intervenire anche sul costume e sulle mentalità, sull’immagine che
l’Amministrazione ha di sé, sul modo in cui opera per consolidata tradizione. Questo nodo intricato
non può certo essere sciolto con la spada di Gordio; richiede tempi lunghi e interventi differenziati.
Il problema ha infatti radici antiche. Non bisogna dimenticare che all’indomani dell’Unità lo Stato
aveva funzioni essenzialmente d’ordine. I pubblici poteri non dialogavano con gli amministrati, ma
esercitavano semplicemente il loro potere di imperium. Oggi naturalmente non è più così, anche se
l’opinione pubblica è rimasta in qualche misura ancorata a quella immagine, sino a renderla
addirittura caricaturale.
Certo, resiste ancora qua e là l’idea di una specie di sacralità dell’Amministrazione. Una sacralità
che comporta una consapevolezza elitaria del proprio ruolo, un suo linguaggio iniziatico, un
atteggiamento distaccato e po’ altero verso gli utenti, considerati più dei sudditi che dei cittadini.
L’amministrazione però sta cambiando ed è cambiata parecchio. Accanto a dirigenti e funzionari di
vecchio stampo ve ne sono tanti altri, giovani e meno giovani, che hanno un atteggiamento di
grande rispetto per i cittadini e che lavorano con impegno per dare risposte alle loro domande.
La questione presenta, insomma, una specifica valenza culturale che investe abitudini
consolidate e un vero e proprio costume duro a morire. Il “burocratese”, cioè, viene da molto
lontano. A ben pensare, affonda le sue radici in una storia del nostro paese che è ben più lunga di
quella della nostra unità nazionale. Proprio per questo ritengo che un’adesione non solo formale
delle varie componenti politiche, sociali e intellettuali sia indispensabile per favorire quella
complessiva “riforma culturale” senza la quale lo svecchiamento del linguaggio amministrativo
rischia di restare l’esercizio elitario di pochi addetti ai lavori.
Un ulteriore passo viene ora compiuto sulla strada del progressivo, ma ineludibile miglioramento
del rapporto tra Pubbliche Amministrazioni e cittadini: il ministro Baccini ha varato una nuova
91
Direttiva sulla semplificazione del linguaggio amministrativo. Non è stata, né poteva essere una
decisione estemporanea.
La richiedevano le inedite istanze di un mondo in continua evoluzione: la globalizzazione,
l’integrazione europea, il federalismo con le nuove responsabilità assegnate a livello territoriale,
l’attuazione del principio di sussidiarietà. Sono tutte sfide che una democrazia matura non può
eludere. Ebbene, anche la trasparenza comunicativa è una delle chiavi per vincere queste ardue
scommesse.
Con la Direttiva non ci siamo limitati a riprendere e sviluppare le indicazioni già enunciate, ma
abbiamo anche cercato di dare a essa un valore esemplare: appunto una sorta di modello di testo
amministrativo che risponda in modo compiuto e sostanziale al fondamentale criterio della
chiarezza. E difatti è stata scritta rispettando sino in fondo le regole che essa stessa prescrive.
Questa nuova Direttiva si inquadra in un complessivo progetto della umanizzazione della
Pubblica amministrazione che non si limita al solo contesto italiano. Stiamo difatti perseguendo un
obiettivo, ambizioso: quello di ispirare a comuni principi l’azione amministrativa dei Paesi
dell’Unione Europea. Sono i principi di fiducia, di trasparenza, di democrazia e di rispetto della
persona umana e dei diritti del cittadino-utente.
Non si tratta di dichiarazioni retoriche, né di aspirazioni da “anime belle”. Significa - molto
concretamente - porre al centro dell’azione amministrativa l'individuo nella sua interezza. Significa
contribuire a promuovere nell’Unione Europea, anche attraverso una Pubblica amministrazione
finalmente moderna e dialogante, i valori indivisibili e fondamentali del pluralismo e della
democrazia.
La “Human Governance” intende cioè favorire un processo di rinnovamento culturale nei cittadini
e nell'Amministrazione, composta anch'essa di individui-cittadini. Vogliamo cioè aprirla sempre di
più alle esigenze di tutti e renderla così sempre più affidabile. L’Amministrazione non deve essere
una entità astratta e lontana con cui non si può e non si sa dialogare. Deve essere invece un
organismo vivente dal volto pienamente umano, un interlocutore che il cittadino possa avvertire
come familiare e amichevole.
A tal fine, la Carta della “Human Governance” tocca ambiti di particolare rilevanza: la
trasparenza dell'azione amministrativa, l'accesso alla documentazione, il diritto a una corretta
informazione, la comunicazione tra amministrazione e cittadino, gli interventi in materia di
semplificazione e di riassetto normativo. Solo così potremo rafforzare in tutti i cittadini dell’Unione la
consapevolezza di appartenere a uno spazio amministrativo che non è solo nazionale, ma anche
europeo.
All’interno di questo progetto, ben si colloca dunque l’impegno contro il “burocratese”. Come ho
detto, il nodo ha una sua complessa valenza storica e culturale, che richiede un’azione di ampio
respiro. Ma vorrei anche ricordare che da tempo ormai disponiamo di apprezzabili risultati della
ricerca scientifica. Questa ci offre sulle questioni di merito importanti soluzioni.
Sarebbe semplicistico da parte mia entrare nei particolari in questa sede. Ma rimango convinto
che occorra operare in un duplice senso. Da un lato, bisogna intervenire con gli strumenti offerti
dalla competenza tecnica per orientare nel senso della chiarezza il linguaggio della quotidiana
pratica amministrativa. Dall’altro - ed è, lo ripeto, un impegno propriamente politico e culturale occorre accelerare lo sviluppo di una nuova mentalità, per consolidare i risultati sinora raggiunti e
segnare una nuova tappa sulla via delle strategie del domani. La Direttiva che è stata appena
emanata, vuole costituire un passo in questa duplice direzione.
92
LA SCUOLA SUPERIORE DI DIRITTO ED ECONOMIA DEL LAVORO:
UN CENTRO SPECIALIZZATO PER LO STUDIO DEL MERCATO DEL LAVORO.
UNA IPOTESI DI LAVORO
∗
di Lorenzo Ieva
Sommario: 1. Premessa: le Scuole superiori di modello ministeriale, in generale; 2. Una Scuola di
alta specializzazione in materia di diritto ed economia del lavoro e della previdenza sociale; 3. Lo
sviluppo della ricerca scientifica nell’ambito delle questioni afferenti al “mercato del lavoro”; 4.
Un’ipotesi di ordinamento per la S.S.D.E.L.; 5. Conclusioni: la S.S.D.E.L. come struttura per
l’elaborazione delle strategie di politica del lavoro e per l’innovazione.
Premessa: le Scuole superiori di modello ministeriale, in generale.
1
L’Amministrazione pubblica italiana ha vissuto, nell’ultimo decennio, un percorso riformatore
2
denso di novità improntate alla innovazione ed al miglioramento della efficacia ed efficienza delle
3
strutture burocratiche, sempre nell’ottica del primato del principio della legalità (art. 97 Cost.).
La sfida all’ordine del giorno è quella dello sviluppo delle potenzialità e delle capacità
professionali delle risorse umane, all’interno del nuovo quadro di riferimento rappresentato dal
4
pubblico impiego contrattualizzato. Infatti, la formazione del personale costituisce un obiettivo
primario per qualsiasi struttura organizzata, sia privata che pubblica. Per altro verso, gli incessanti
mutamenti tecnologici, l’evoluzione costante della normativa, gli sviluppi interpretativi della dottrina
e della giurisprudenza, la particolare complessità delle competenze istituzionali costituiscono i
fattori fondamentali hanno imposto la istituzione di Scuole Superiori a statuto speciale nell’alveo
delle strutture ministeriali di diverse Amministrazioni statali. Possiamo, ad esempio, ricordare:
1)
la S.S.P.A. – Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, nell’ambito della P.C.M. 5
Dipartimento della Funzione Pubblica (D.Lgs 30 luglio 1999 n. 287).
∗
Lorenzo Ieva, funzionario del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, è dottore di ricerca in diritto pubblico
dell’economia.
1
Cfr. E. CASETTA – S. FOÀ, (voce) Pubblica amministrazione, in Dig. disc. pubbl., vol. I agg., Torino, 2000, p. 436 ss.
Sul punto, vedi:la Direttiva del P.C.M. 28 ottobre 1999 (Gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche
amministrazioni), in G.U. 11.12.1999 n. 290; la Direttiva del P.C.M. - Dip. Innovazione e Tecnologie del 9 dicembre 2002
(Trasparenza dell’azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali), in G. U. 5.3.2003 n. 53; la Direttiva del
P.C.M. - Dip. Innovazione e Tecnologie del 20 dicembre 2002 (Linee guida in materia di digitalizzazione
dell’Amministrazione), in G. U. 4.3.2003 n. 52. In particolare, cfr. il commento sulle direttive del 2002 citate di A. NATALINI, Le
strategie per l’innovazione tecnologica delle amministrazioni pubbliche, in Giorn. dir. amm., n. 7, 2003, p. 669 ss.
3
In argomento, cfr.: L. CARLASSARE, (voce) Legalità (principio di), in Enc. giur., vol. XVIII, Roma, 1990; A. ROMANO,
Amministrazione, principio di legalità e ordinamenti giuridici, in Dir. amm., 1999, p. 111 ss; nonché S. LARICCIA, Diritto
amministrativo, Padova, 2000, p. 377 ss; F. SATTA, (voce) Imparzialità della pubblica amministrazione, in Enc. giur., vol. XV,
Roma, 1989; U. ALLEGRETTI, (voce) Imparzialità e buon andamento, in Dig. disc. pubbl., vol. VIII, Torino, 1993, p. 131 ss; G.
ARENA, (voce) Trasparenza amministrativa, in Enc. giur., vol. XXXI, Roma, 1995; P. CALANDRA, (voce) Efficienza e buon
andamento della pubblica amministrazione, in Enc. giur., vol. XII, Roma, 1989.
4
Sul pubblico impiego, vedi: M. S. GIANNINI, (voce) Impiego pubblico. a) Profili storici e teorici, in Enc. dir., vol. XX, Milano,
1970, p. 293 ss; L. RAINALDI, (voce) Impiego pubblico, in Dig. disc. pubbl., vol. VIII, Torino, 1993, p. 144 ss; F. CARINCI, La
riforma del pubblico impiego, in Riv. trim. dir. pubbl., 1999, p. 189 ss; F. CARINGELLA – R. MARINO, Il lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni, Napoli, 1999; F. CARINCI – M. D’ANTONA (a cura di), Il lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche, Milano, II ed., 2000; M. CLARICH – D. IARIA, La riforma del pubblico impiego, Rimini, 2000; M.
DELL’OLIO – B. SASSANI (a cura di), Amministrazione pubblica, lavoro, processo, Milano, 2000; C. VIDETTA, (voce) Impiego
pubblico, in Dig. disc. pubbl., vol. I agg., Torino, 2000, p. 323 ss; P. VIRGA, Il pubblico impiego dopo la privatizzazione,
Milano, 2000; G. SANTORO PASSARELLI (a cura di), Diritto e processo del lavoro e della previdenza sociale.Il lavoro privato e
pubblico, Milano, III ed., 2000; F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, tomo II, Milano, 2001, p. 929 ss; E. A.
APICELLA, (voce) Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, in Enc. dir., vol. V agg., Milano, 2002, p. 602 ss, S. BATTINI, Il
personale, in S. CASSESE (diretto da), Trattato di diritto amministrativo. Dir. amm. gen., tomo I, Milano, II ed., 2003, p. 373 ss.
5
Sulla S.S.P.A., dopo la riforma del 1999, cfr. A. MARI, La pseudo-riforma della Scuola superiore della pubblica
amministrazione, in Giorn. dir. amm., n. 1, 2000, p. 42 ss.
2
93
2)
la S.S.E.F. – Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze, nell’ambito del Ministero
dell’Economia e delle Finanze (art. 8 D.Lgs n. 287 del 1999 e D. M. del Ministero delle
Finanze28 settembre 2000 n. 301, come mod. dai DD. MM.del 22 ottobre 2000 n. 359 e del
6
29 marzo 2002 n. 80).
3)
la S.S.P.A.L. – Scuola Superiore per la Pubblica Amministrazione Locale, dipendente
dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei segretari comunali e provinciali, sotto la
vigilanza del Ministero dell’Interno (art. 17, commi 77, 78, 79 e 80 L. 15 maggio 1997 n. 127 e
D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 396).
Altre similari istituzioni sono presenti nell’apparato organizzativo del Ministero dell’Interno
(S.S.A.I.), del Ministero della Difesa, etc.
7
Costituisce un dato acquisito che l’ottimale organizzazione dei Ministeri presuppone la
creazione di strutture di eccellenza per la formazione e la ricerca nel settore amministrativo di
propria competenza, al fine di consentire la elaborazione di conoscenze teoriche e di metodiche
applicative essenziali per la formazione e l’aggiornamento del personale dipendente.
Come è possibile osservare, tutti i Ministeri più importanti annoverano, al proprio interno, una
Scuola Superiore deputata alla ricerca scientifica ed alla formazione del proprio personale, ma
anche, previa stipulazione di convenzioni, del personale di altre Amministrazioni. Mentre, non esiste
un analoga struttura nel “campo specialistico del lavoro e delle politiche sociali”, per cui appare
necessario riflettere sulla opportunità di istituire una “Scuola Superiore” anche nella materia del
Diritto e della Economia del Lavoro.
Una Scuola di alta specializzazione in materia di diritto ed economia del lavoro e della previdenza
sociale.
In attuazione della c.d. legge Biagi, L. 14 febbraio 2003 n. 30, appare necessario potenziare la
capacità formativa e di ricerca scientifica del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Il ruolo di
organo di controllo svolto dal Ministero nel campo del lavoro e della previdenza connota
peculiarmente l’attività dell’Amministrazione del Lavoro.
8
Un’azione ispettiva incisiva presuppone la formazione di ispettori specialisti nella materia che
sono chiamati ad interpretare ed applicare. Solo così, d’altro canto, è possibile realizzare un’azione
di vigilanza, ma anche di consulenza e di prevenzione verso le imprese autenticamente efficace.
Difatti, la formazione costante assume un ruolo strategico nell’ambito di una azione amministrativa
che intenda muoversi in un contesto innovativo al passo con i tempi.
6
Sulla S.S.E.F., cfr.: M. MASSA, Il nuovo riordino della scuola centrale tributaria, in Dir. pubbl., n. 1, 2003, p. 245 ss; S. DE
LIDDO, Deroghe al principio costituzionale dell’accesso per concorso alla docenza universitaria: la “chiamata per chiara
fama” e l’insegnamento presso la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze, in Il lav. nelle pubbl. amm., n. 2, 2003, p.
409 ss.
7
Sull’organizzazione amministrativa, in generale, cfr.: G. ZANOBINI, (voce) Amministrazione pubblica; b) Nozione e caratteri
generali, in Enc. dir., vol. II, 1958, p. 233 ss; M. NIGRO, Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione,
Milano, 1966; G. BERTI, La pubblica amministrazione come organizzazione, Padova, 1968; M. NIGRO, (voce)
Amministrazione pubblica (Organizzazione giuridica dell’) in Enc. giur., vol. II, 1988; M. S. GIANNINI, Diritto amministrativo,
vol. I, Milano, III ed., 1993, p. 175 ss; G. DI GASPARE, (voce) Organizzazione amministrativa, in Dig. disc. pubbl., vol. X,
1995, p. 513 ss; M. S. GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, II ed., 2000, p. 35 ss; F. CARINGELLA, Corso di
diritto amministrativo, tomo I, Milano, 2001, p. 521 ss. Inoltre, per i profili di scienza dell’amministrazione, vedi: R. D’AMICO,
Manuale di scienza dell’amministrazione, Roma, 1996 e G. AIROLDI – G. BRUNETTI – V. CODA, Economia aziendale, Bologna,
1994. Inoltre, cfr. M. WEBER, Economia e società (trad. it.), Milano, 1961.
8
Sull’ispezione amministrativa, in generale, vedi: M. BOMBARDELLI, Le ispezioni amministrative, in Riv. trim. dir. pubbl., 1989,
p. 1111 ss; G. LANDI, (voce) Ispezioni ed inchieste amministrative, in Enc. giur., vol. XVII, Roma, 1989; A. DEGLI ESPOSTI,
(voce) Ispezioni e inchieste amministrative, in Dig. disc. pubbl., vol. VIII, Torino, p. 588 ss; V. TENORE, L’ispezione
amministrativa ed il suo procedimento, Milano, 1999; S. VALENTINI, Le ispezioni amministrative. Funzioni e caratteri, Milano,
1999. Specificamente sull’attività ispettiva del Ministero del Lavoro, cfr.: G. D’AURIA, (voce) Ispettorato. II) Ispettorato del
lavoro, in Enc. giur., vol. XVII, Roma, 1989; S. MARGIOTTA, Le ispezioni amministrative, in G. SANTORO PASSARELLI (a cura
di), Diritto e processo del lavoro e della previdenza sociale, Milano, 2000, p. 1323 ss; S. MARGIOTTA, Ispezioni in materia di
lavoro, Milano, 2001.
94
La professionalità dei dipendenti va apprezzata propriamente sulla base di due parametri
essenziali: 1) le conoscenze teoriche; 2) le abilità pratiche. Se le seconde possono essere acquisite
nel tempo, attraverso l’esperienza quotidiana, le prime possono essere introitate soltanto con la
frequenza di specifici corsi iniziali e di successivi corsi di aggiornamento in grado di realizzare una
“formazione continua”, in linea con la evoluzione del quadro giuridico di riferimento e con le nuove
dinamiche sociali ed economiche.
Per altro verso, la c.d. privatizzazione (o, rectius, contrattualizzazione) del rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica Amministrazione ha un senso solo se accompagnata da misure in grado
di valorizzare le “risorse umane”, nel senso dello sviluppo delle conoscenze e delle capacità
professionali.
De jure condendo, lo strumento fondamentale, per realizzare tutto ciò, è rappresentato dalla
istituzione di un centro di formazione nell’ambito disciplinare del “diritto del lavoro e della sicurezza
sociale” che costituisce uno dei settori normativi tra i più difficili da apprendere e da applicare per la
vastità e per la disorganicità delle disposizioni normative e contrattuali collettive.
In tale quadro, la formazione e l’aggiornamento dei dirigenti, dei funzionari e dei dipendenti del
Ministero, a qualunque profilo professionale appartengano, assume un’importanza cruciale.
In primis, esiste la necessità di assicurare al personale del Servizio Ispezione della Direzioni
Provinciali del Lavoro un costante supporto per l’attività di accertamento degli illeciti amministrativi
e/o degli illeciti penali, in materia lavoristica e previdenziale. L’ispezione del lavoro costituisce una
9
tra le attività amministrative più irte di difficoltà ed implica la maturazione di una conoscenza della
vasta materia del lavoro e della previdenza sociale di tipo operativo funzionale all’espletamento di
un servizio, che stando agli schemi della teoria del diritto, rientra, a seconda dei casi, nei concetti di
10
11
polizia amministrativa e/o di polizia giudiziaria. Pertanto, risulta di importanza primaria garantire
l’assimilazione degli elementi culturali essenziali per un proficuo svolgimento dell’azione ispettiva.
Inoltre, i funzionari dell’Ufficio Legale e Contenzioso delle Direzioni del Lavoro, che sono
chiamati a rappresentare in giudizio l’Amministrazione, hanno la necessità di ricevere un’adeguata
formazione di tipo forense. Invero, in questo caso, siamo in presenza di un’attività amministrativa e
poi anche giudiziaria che presupporrebbe la creazione di un’area professionale, come pure previsto
dall’art. 40 co. 2, ult. parte, D.Lgs n. 165/2001, in quanto la delicatezza della funzione svolta esige
un’alta professionalità e specializzazione da parte del personale adibito, che si trova a dover
difendere in giudizio la validità di provvedimenti sanzionatori di rilevanti importi economici. Pertanto,
il potenziamento di un’attività ispettiva richiama di per sé quella accessoria della attività legale e
12
contenziosa.
Il personale adibito alle “vertenze di lavoro” svolge pure un’attività di tipo legale che, per la sua
incidenza positiva in termini di capacità di realizzare la conciliazione tra le parti, esige una solida
conoscenza della materia. La proposizione di “convincenti soluzioni stragiudiziali” delle controversie
di lavoro portate all’attenzione del Servizio delle politiche del lavoro può soltanto costituire il frutto di
un possesso ferreo della legislazione di settore conseguibile mediante un’attività formativa
13
specifica.
Più in generale, è possibile osservare che anche l’attività del personale amministrativo degli
uffici del Ministero del Lavoro e delle Direzioni Regionali e Provinciali del Lavoro si scontra con una
9
Sulle diverse tipologie di “attività amministrativa”, amplius, vedi: M. S. GIANNINI, (voce) Attività amministrativa, in Enc. dir.,
vol. III, Milano, 1958, p. 988 ss; E. CASETTA, (voce) Attività amministrativa, in Dig. disc. pubbl., vol. I, Torino, 1987, p. 521 ss;
E. PICOZZA, (voce) Attività amministrativa e diritto comunitario, in Enc. giur., vol. III, Roma, 1997; F. G. SCOCA, (voce) Attività
amministrativa, in Enc. dir., vol. VI agg., Milano, 2002, p. 75 ss.
10
Cfr. G. TUFARELLI, (voce) Polizia amministrativa, in Nss. Dig. it., vol. XIII, Torino, 1976, p. 185 ss; A. NOVA, (voce) Polizia
amministrativa, in Dig. disc. pubbl., vol. XI, Torino, 1996, p. 314 ss.
11
Cfr. S. GIAMBRUNO, (voce) Polizia giudiziaria, in Dig. disc. pen., vol. IX, Torino, 1995, p. 597 ss.
12
In materia, amplius, cfr. L. IEVA, L’attività ispettiva del Ministero del lavoro.L’Ufficio legale e contenzioso: profili de jure
condendo, in Dir. & pratica del lavoro, n. 31, 2003, p. 2074 ss.
13
Sul punto, amplius, cfr. C. BELLAVEGLIA, Funzioni ispettiva e conciliativa: un’ipotesi di raccordo, in Dir. & pratica del lavoro,
n. 12, 2003, p. 771 ss.
95
realtà, quella del mondo del lavoro, che esige una formazione solida che può essere fornita soltanto
da un centro di formazione ben organizzato.
La S.S.D.E.L. oltre ad effettuare attività formativa e di aggiornamento nei confronti dei dirigenti,
funzionari ed impiegati del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, potrebbe svolgere
proficuamente attività formativa per i dipendenti del Ministero delle Attività Produttive, dell’I.N.P.S.,
dell’I.N.A.I.L., dell’I.N.P.D.A.P., e di altri enti previdenziali, nonché delle Regioni ed altri enti
territoriali locali e delle diverse pubbliche amministrazioni richiedenti.
Come è ben noto, l’attività ispettiva, nel campo del lavoro e della previdenza, è svolta anche dai
Servizi Ispettivi degli Istituti previdenziali (INPS e INAIL), i quali, seppure si muovano
essenzialmente in funzione del recupero della evasione contributiva, sovente tendono a sovrapporsi
all’attività ispettiva degli ispettori del lavoro. Allo stato attuale, l’inesistenza di efficaci metodi di
collegamento e di coordinamento tra gli stessi servizi ispettivi ha finito per generare contrasti,
sovrapposizioni ed interpretazioni disomogenee della normativa.
Sul punto, la Legge n. 30 del 2003, opportunamente e con lungimiranza, pone l’ulteriore
obiettivo del coordinamento dei Servizi Ispettivi. Orbene, il primo passo da fare per concretizzare un
reale coordinamento, che sia tale in termini operativi e non soltanto formale, è quello di fornire, al
personale ispettivo dei diversi servizi, una base di conoscenze omogenee, seppure specializzate in
ragione del peculiare campo di azione. E’ più che evidente che è necessario creare un humus
culturale comune tra gli appartenenti al Servizio Ispezione del Ministero del Lavoro e quelli
dell’INPS e dell’INAIL, poiché solo in tal modo è possibile realizzare un dialogo ed un’intesa fondata
su una identica formazione e metodologia operativa.
Siffatta formazione può essere assicurata dalla S.S.D.E.L., quale organismo di alta formazione e
ricerca, istituita nell’ambito del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il quale ultimo – è bene
ricordarlo – possiede una funzione di vigilanza e, con i decreti delegati di cui alla L. n. 30 del 2003,
anche una funzione di coordinamento nei confronti degli Istituti previdenziali. Dunque, il personale
dei predetti enti pubblici istituzionali può ben essere inserito in corsi programmati di formazione
presso la istituenda Scuola Superiore (con l’obbligo di partecipare al finanziamento degli stessi).
Da non sottovalutare è, poi, l’attività formativa che la S.S.D.E.L. potrà essere chiamata a
svolgere nei confronti delle Regioni, delle Province e dei Comuni, quali nuovi soggetti giuridici
14
operanti nel settore della tutela e della sicurezza del lavoro, ai sensi del novellato art. 117 Cost..
Più specificamente, le Regioni, fin dalla riforma sanitaria operata con la L. n. 833 del 1978,
svolgono attività ispettiva e di controllo in materia di sicurezza del lavoro, attraverso appositi Servizi
ispettivi facenti capo alle A.U.S.L..
Il D.Lgs n. 469 del 1997 ha conferito alle Regioni le funzioni in materia di collocamento, poi
subdelegate alle Province;mentre, i comuni possono svolgere talune funzioni residuali in materia di
politiche sociali (L. n. 328 del 2000).
Da un siffatto quadro, emerge come il ruolo delle Regioni e degli enti locali, nel settore del lavoro
e delle politiche sociali, si avvii ad essere sempre maggiore, in linea con una corretta attuazione del
15
principio di sussidiarietà, il quale postula l’affidamento di talune funzioni all’ente esponenziale
della collettività più vicino al cittadino, in quanto meglio in grado di interpretarne i bisogni e le
istanze sociali e, quindi, di dare risposte immediate e flessibili alle domande provenienti dalla
collettività.
14
Sulla riforma del titolo V della Costituzione, vedi: F. CINTIOLI, Unità giuridica ed economica o interesse nazionale?, in
Quad. cost., n. 1, 2002, p. 89 ss; D. SORACE, La disciplina generale dell’azione amministrativa dopo la riforma del Titolo V
della Costituzione. Prime considerazioni, in Le Regioni, n. 4, 2002, p. 757 ss; C. BOTTARI (a cura di), La riforma del titolo V,
parte II, della Costituzione (Quaderni della Spisa), Rimini, 2003.
15
Sul principio di sussidiarietà, cfr.: G. STROZZI, Il ruolo del principio di sussidiarietà nel sistema dell’Unione europea, in Riv.
it. dir. pubbl. com., 1993, p. 59 ss; M. P. CHITI, Principio di sussidiarietà, pubblica amministrazione e diritto amministrativo, in
Dir. pubbl., 1995, p. 505 ss; A. D’ATENA, Costituzione e principio di sussidiarietà, in Quad. cost., n. 1, 2001, p. 13 ss; F.
CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, tomo I, Milano, 2001, p. 731 ss; L. IEVA, Riflessioni sul principio di “Sussidiarietà”
nell’ordinamento amministrativo italiano, in Rivista amm., n. 1 – 2, 2001, p. 81 ss.
96
Pur tuttavia, allo Stato rimane il compito fondamentale di esercitare le funzioni di maggiore
complessità, di rilevanza nazionale e comunitaria, e quindi di controllare la buona amministrazione
16
degli enti territoriali minori e dei privati ammessi alla gestione di talune funzioni e servizi pubblici,
nonché di determinare i livelli minimi sociali da garantire su tutto il territorio nazionale.
In una simile prospettiva, al fine di realizzare una tutela e sicurezza del lavoro conformi ai
dettami comunitari ed internazionali, ed, inoltre, perequata su tutto il territorio del Paese, spicca la
essenziale funzione di formazione e di coordinamento, che una futura Scuola Superiore può
svolgere, prestando la propria consulenza ed attività formativa in favore dei funzionari e dipendenti
degli enti pubblici territoriali in questione.
Una ulteriore competenza della Scuola potrebbe essere, poi, quella della realizzazione di corsi
ad hoc per la formazione e l’aggiornamento dei consulenti del lavoro e degli altri professionisti
abilitati a prestare la propria opera professionale nel campo del lavoro. Il successo di una simile
attività riposa tutto sulla capacità formativa dei docenti incaricati e sulla capacità di coinvolgimento
del Ministero nei confronti del mondo professionale. Inoltre, una iniziativa di tale tipo consentirebbe
di raggiungere positivi risultati anche con riferimento alle relazioni professionali tra ispettori e
consulenti, le quali devono essere uniformate a condivisi canoni deontologici.
Lo sviluppo della ricerca scientifica nell’ambito delle questioni afferenti al “mercato del lavoro”.
L’apprestamento di idonee politiche economiche nel settore dell’economia, in generale, e
nell’economia del lavoro, in particolare, esige la realizzazione di un centro di ricerca di eccellenza
nel settore.
Una struttura di tal fatta potrebbe essere rappresentata proprio dalla S.S.D.E.L., la quale, oltre a
svolgere una preziosa attività formativa per il personale, come finora illustrato, può ben adempiere
ad altri compiti quali la ricerca scientifica nelle materie di diretta pertinenza istituzionale del
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero delle Attività Produttive.
La ricerca scientifica costituisce una risorsa preziosa per gli Stati democratici moderni:la vera
fonte di ricchezza e la matrice del pensiero liberale alla base dei sistemi capitalistici avanzati.
17
Se la ricerca universitaria è libera e quella del C.N.R. finalizzata a progetti specifici, la ricerca
delle Scuole Superiori di stampo ministeriale è eminentemente orientata a soddisfare i bisogni e le
peculiarità del settore della pubblica Amministrazione. Le Università e gli enti facenti capo al C.N.R.
svolgono un’attività di ricerca che possiede una propria vocazione e finalizzazione, che non è
affatto rapportabile alle esigenze degli apparati ministeriali.
Pertanto, anche il Ministero del Lavoro deve poter contare su una istituzione, la quale, dotata di
una organizzazione autonoma e flessibile, sia in grado di assicurare quel contributo in termini di
conoscenza scientifica che risulta indispensabile per poter elaborare complesse decisioni di politica
economica e, quindi, poter attuare una coerente politica del diritto, che sia rispondente agli scopi
prefissati.
Lo sviluppo di ulteriori attività, oltre a quella formativa, costituisce un obiettivo che pare utile
perseguire, poiché perfettamente integrabile con l’attività di formazione. La S.S.D.E.L. può divenire
16
Per la nozione di “funzione pubblica”, vedi: F. BENVENUTI, Funzione amministrativa, procedimento, processo, in Riv. trim.
dir. pubbl., 1952, p. 118 ss; G. MIELE, (voce) Funzione pubblica, in Nss Dig. it., vol. VII, Torino,1961, p. 686 ss; G.
MARONGIU, (voce) Funzione, II) funzione amministrativa, in Enc. giur., vol. XIV, Roma, 1989. Mentre, per la nozione di
“servizio pubblico”, cfr.: U. POTOTSCHNIG, I servizi pubblici, Padova, 1964; P. CIRIELLO, (voce) Servizi pubblici, in Enc. giur.,
vol. XXVIII, Roma, 1992; L. IEVA, Tutela dell’utente e qualità del servizio pubblico. Dall’organizzazione alla “Carta dei servizi,
Milano, Ipsoa, 2002.
17
Vedi, da ultimo, il D.Lgs4 giugno 2003 n. 127: “Riordino del Consiglio nazionale delle ricerche (C.N.R.)”, in G. U. 6 giugno
2003 n. 129.
97
un vero e proprio centro di ricerca scientifica, in grado di operare ad alto livello e confrontarsi con la
18
ricerca universitaria e quella del C.N.R..
In una simile prospettiva evolutiva, l’obiettivo può ben diventare la realizzazione di una Scuola
Superiore operante in funzione della specializzazione del personale della pubblica
Amministrazione, dell’aggiornamento di professionisti e di consulenti e, quindi, della ricerca
scientifica nelle discipline di interesse per l’Amministrazione del Lavoro, sia giuridiche (diritto del
lavoro, diritto comparato del lavoro, diritto della previdenza e della sicurezza sociale, diritto
comunitario del lavoro, diritto commerciale, diritto amministrativo, diritto pubblico dell’economia,
diritto processuale civile ed amministrativo, diritto e procedura penale, diritto finanziario, etc.), che
economiche (economia del lavoro, statistica economica, storia economica, economia politica,
economia aziendale, economia pubblica, politica economica, analisi economica del diritto, scienza
19
delle finanze, etc.).
Un’ipotesi di ordinamento per la S.S.D.E.L.
L’istituzione della S.S.D.E.L. ha la necessità di trovare un riferimento espresso in una fonte di
legge o in un decreto legislativo attuativo di una legge delega (es.: L. n. 30 del 2003 sulla riforma
del mercato del lavoro e sul potenziamento del coordinamento dell’attività ispettiva, o anche L. n.
137 del 2002 sulla riforma dei Ministeri), che peraltro, per gli aspetti di dettaglio, dovrà comunque
20
fare rinvio ad un regolamento ministeriale.
Non è utopico pensare che una Scuola Superiore, munita di una strumentazione sufficiente e
fondata sulla collaborazione di professori universitari, magistrati, dirigenti e funzionari della p. a.,
possa costituire un “centro di alta formazione e specializzazione”, tale da guidare le Amministrazioni
pubbliche coinvolte nel mercato del lavoro, ma anche i soggetti privati che potrebbero ben gradire e
richiedere l’attività formativa della Scuola.
Si tratta di fondare “una istituzione di alta cultura e formazione” annoverabile tra gli enti di
primaria importanza che operano nel settore della formazione e della ricerca come le Università e
gli altri centri di ricerca. Infatti, la S.S.D.E.L. andrà iscritta nell’Anagrafe Nazionale delle Ricerche di
cui all’art. 63, co. 3, D. P. R. 11 luglio 1980 n. 382 (al pari della S.S.P.A., ex art. 1, co. 5, D.Lgs n.
287/1999 e della S.S.E.F., ex art. 1, co. 3, D. M. n. 301/2000).
In quest’ottica la S.S.D.E.L. può essere configurata come amministrazione autonoma
incardinata nel Ministero, che possiede autonomia scientifica, organizzativa, contabile e finanziaria.
18
La istituzione della S.S.D.E.L. consente di avere a disposizione una struttura capace anche di realizzare risultati
economici. Si tratta di investire. A fronte di una spesa finanziaria congrua e graduale nel tempo e non di eccessivo importo è
possibile organizzare una struttura capace di apportare anche un utile economico da impiegare, a sua volta, nella
formazione e remunerazione del personale.In particolare, va osservato che i soggetti (pubblici o privati) esterni, che si
vorranno avvalere dei servizi formativi offerti dalla Scuola, dovranno corrispondere un contributo finanziario in misura tale da
coprire interamente le spese e garantire una entrata utile in bilancio. Un sistema così congegnato consentirebbe a siffatta
Istituzione di auto-finanziarsi.
19
La S.S.D.E.L.può essere anche abilitata a gestire corsi masters e dottorati di ricerca (art. 4 L. n. 210 del 1998) anche in
convenzione con altre Università ed il C.N.R. e diventa un polo di attrazione competitivo nella ricerca scientifica. Deve poter,
altresì, conferire assegni di ricerca, ai sensi dell’art. 51, co. 6, L. 27 dicembre 1997 n. 449.Inoltre, la stessa può svolgere
un’attività di consulenza nei confronti delle imprese richiedenti e fornire pareri alle autorità istituzionali istanti su questioni di
massima importanza nelle materie oggetto di studio e di ricerca.
20
La copertura finanziaria per la realizzazione del “Progetto S.S.D.E.L.”, oltreché nelle risorse proprie (ove disponibili), può
essere individuata nell’ambito degli stanziamenti di bilancio previsti per i progetti finalizzati curati dal Ministero per
l’Innovazione e le Tecnologie (vedi, ad es., l’art. 29, co. 7, della L. n. 448 del 2001: “Finanziaria 2002”; l’art. 27 della L. n. 3
del 2003: “Disposizioni ordinamentali P.A.”; l’art. 26 L. n. 289 del 2002: “Finanziaria 2003”), ovvero anche attingendo agli
stanziamenti del Fondo Sociale Europeo, attraverso la prescritta procedura e interessando l’Ufficio per la formazione del
personale delle pubbliche amministrazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 7 del D. M. 2 ottobre 2000, come
mod. dall’art. 3 del D.M. 25 luglio 2002), il quale cura i rapporti con la Commissione europea per quanto concerne i
programmi di formazione dei pubblici dipendenti finanziabili con il F.S.E..
98
Il regolamento di organizzazione ed il regolamento didattico costituiscono l’ordinamento interno
21
della Scuola e sono sottoposti ad approvazione con decreto del Ministro.
La funzione docente potrebbe essere affidata a professori stabili, professori incaricati e
22
ricercatori specialisti. I docenti (stabili ed incaricati) potrebbero essere nominati nell’ambito dei
magistrati ordinari, amministrativi e contabili, dei professori ordinari o associati dell’Università, dei
dirigenti della pubblica amministrazione, nonché dei funzionari laureati della pubblica
amministrazione con la ex VIII o IX qualifica funzionale muniti di titoli altamente qualificanti
23
(dottorato di ricerca e/o diploma di specializzazione, etc.). Mentre, i ricercatori specialisti
potrebbero essere nominati nell’ambito dei funzionari laureati del Ministero con qualifica non
inferiore alla VIII, a seguito di selezione interna per titoli, dotati di adeguata formazione scientifica
documentata dal possesso di dottorati di ricerca, titoli post lauream, abilitazioni professionali od
all’insegnamento e pubblicazioni scientifiche. In ogni caso, ai docenti ed ai ricercatori della Scuola
andrebbe assicurato il trattamento giuridico ed economico dei corrispondenti profili professionali
dell’ordinamento dei docenti universitari, nonché il mantenimento della retribuzione afferente al
24
profilo di appartenenza.
Inoltre, pare utile prevedere che il Rettore possa conferire incarichi temporanei ad “esperti di
riconosciuta fama nella materia” per lo svolgimento di seminari, incontri di studio, specifiche attività
didattiche complementari, etc..
Conclusioni: la S.S.D.E.L. come struttura per l’elaborazione delle strategie di politica del lavoro e
per l’innovazione.
La S.S.D.E.L., alla conclusione del processo della sua istituzione, può divenire un vero e proprio
centro di studio, di formazione e di ricerca, in grado di costituire un valido supporto per la
impostazione delle politiche del lavoro e, più in generale, per la politica industriale e di sviluppo
economico.
La esatta analisi e comprensione dei fenomeni del mondo del lavoro consente di programmare e
di realizzare piani di intervento mirati nel mercato del lavoro che permettano di allargare la base
occupazionale. Inoltre, sarà possibile avviare uno studio sistematico della legislazione esistente, al
fine di realizzare una vasta semplificazione e raccolta in codici o testi unici per materia. Una
legislazione del lavoro sistematica costituisce un valido ausilio all’impresa che ama chiarezza e
semplicità e non certo l’attuale oscurità e contraddittorietà dei testi normativi.
Sul punto, la Scuola Superiore potrebbe costituire il laboratorio indispensabile per ottimizzare
l’azione amministrativa e raggiungere così il risultato finale di disporre di un apparato burocratico
21
Gli organi fondamentali della Scuola potrebbero essere: 1) il Rettore, legale rappresentante e responsabile della gestione
scientifica, nominato dal Ministro, sentito il Direttore Generale; 2) il Direttore amministrativo, responsabile della gestione
amministrativa e finanziaria, nominato dal Ministro, sentito il Direttore Generale; 3) il Consiglio scientifico, presieduto dal
Rettore, composto dai docenti stabili ed incaricati della Scuola; 4) il Consiglio di amministrazione, presieduto dal Direttore
amministrativo e composto dal Rettore, da due membri eletti dal consiglio scientifico e da tre dirigenti (o funzionari) del
Ministero nominati dal Ministro, su indicazione del Direttore Generale. Il Consiglio scientifico ha la competenza a deliberare
in materia di attività didattica e scientifica della Scuola. Il Consiglio di amministrazione si occupa di qualsiasi questione
tecnica ed amministrativa che non sia attribuita alla competenza esclusiva di altro organo. Docenti e ricercatori sono
nominati dal Rettore, previa deliberazione conforme del consiglio scientifico.
22
I docenti stabili sono equiparati ai professori ordinari e svolgono attività di formazione e di ricerca in modo continuativo ed
a tempo indeterminato presso la Scuola e sono posti in posizione di fuori ruolo nell’Amministrazione di appartenenza con
riconoscimento dell’anzianità di servizio. I docenti incaricati sono equiparati ai professori associati confermati e svolgono
attività di formazione e di ricerca per il periodo dell’incarico attribuito presso la Scuola e sono, di volta in volta, posti in
posizione di aspettativa (o comando o distacco) per l’espletamento dell’incarico (a tempo determinato) e con riconoscimento
dell’anzianità di servizio. I ricercatori specialisti sono equiparati ai ricercatori universitari confermati e svolgono attività di
ricerca ed attività docente complementare a quella svolta dai docenti, e sono posti in posizione di aspettativa (o comando o
distacco) per l’espletamento dell’incarico (a tempo determinato) e con riconoscimento dell’anzianità di servizio.
23
Sulla valorizzazione dei pubblici funzionari muniti di dottorato di ricerca, amplius, cfr. L. IEVA, Pubblico impiego e dottorato
di ricerca: un binomio ancora da realizzare, in Il lav. nelle pubbliche amministrazioni, n. 5, 2001, III, p. 925 ss.
24
L’attribuzione degli incarichi di docente e di ricercatore deve essere considerata, ad ogni effetto giuridico per il prosieguo
della carriera, come svolgimento di funzioni dirigenziali.
99
efficiente. Inoltre, sarà possibile realizzare una migliore interazione tra i diversi servizi ispettivi
esistenti nella materia del lavoro e della previdenza sociale e della sicurezza (ispettori del lavoro,
ispettori INPS, ispettori INAIL, ispettori A.U.S.L.), tale da porre i presupposti per un concreto
coordinamento fondato su una preparazione culturale e giuridica comune seppure specialistica.
Un’Amministrazione efficiente è quella che sappia dimostrarsi tale nell’azione operativa, ma
anche quella che sappia apparire agli osservatori come una struttura ben organizzata e dotata di
strutture di eccellenza. La S.S.D.E.L., tra gli scopi enunciati, ha anche quello di costituire la punta
avanzata di una innovativa organizzazione del Ministero, il quale ultimo deve costituire un faro per
gli enti pubblici e gli altri organismi abilitati, che operano nel “mercato del lavoro”.
Pertanto, nell’ambito di un rifondato Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, la Scuola
Superiore del Diritto ed dell’Economia del Lavoro deve rappresentare un gioiello, che può porre il
dicastero del lavoro al pari di altri, primi tra tutti, quello dell’Economia e delle Finanze, con il quale è
necessario agire in tandem per poter impostare una dinamica e risoluta azione propulsiva nel
mondo del lavoro.
In chiusura, è possibile rimarcare il collegamento che la istituzione di una futura S.S.D.E.L. può
25
avere con la tematica più generale della innovazione nella P.A..
Orbene, la necessità di dare una svolta al sistema burocratico italiano costituisce un obiettivo
perseguito da tempo, oramai da più di dieci anni (vedi: L. n. 241 del 1990). E’ però soltanto negli
ultimissimi anni che si assiste ad una accelerazione sul ruolo di marcia. E’ parso opportuno istituire
un Ministero per l’Innovazione nella P. A., che affianchi il Dipartimento della Funzione Pubblica
proprio per meglio procedere su una strada irta di difficoltà.
La S.S.D.E.L. rappresenta quella Istituzione di alta formazione e cultura che può costituire lo
strumento leva per impostare una più radicale riforma del Ministero nella direzione del
potenziamento delle competenze attuali e dell’acquisizione di nuove nell’ottica di un intervento
pubblico nell’economia del lavoro di tipo regolatore funzionale al controllo ed all’incentivo della
libera iniziativa dei privati, la quale deve, pur sempre, essere supportata da un’Amministrazione
pubblica efficiente e dotata di personale altamente qualificato e specializzato.
In conclusione, l’istituzione di una siffatta Scuola risulta alquanto auspicabile, utile per gli
obiettivi di politica economica del lavoro che si vogliono perseguire, indispensabile per riuscire, con
successo e riconoscimento pubblico, nell’azione di sostegno e di sviluppo dell’occupazione.
25
Sul punto, vedi:la Direttiva del P.C.M. 28 ottobre 1999 (Gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche
amministrazioni), in G.U. 11.12.1999 n. 290; la Direttiva del P.C.M.-Dip. Innovazione e Tecnologie del 9 dicembre 2002
(Trasparenza dell’azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali), in G.U. 5.3.2003 n. 53; la Direttiva del
P.C.M. - Dip. Innovazione e Tecnologie del 20 dicembre 2002 (Linee guida in materia di digitalizzazione
dell’Amministrazione), in G.U. 4.3.2003 n. 52. In particolare, cfr. il commento sulle direttive del 2002 citate di A. NATALINI, Le
strategie per l’innovazione tecnologica delle amministrazioni pubbliche, in Giorn. dir. amm., n. 7, 2003, p. 669 ss.
100
LA GESTIONE DEL PERSONALE DI UN UFFICIO DI DIRETTA COLLABORAZIONE
DI UN VERTICE POLITICO
∗
di Cristiana Luciani
Affrontare il tema della gestione del personale di un ufficio di diretta collaborazione di un
Sottosegretario di Stato costituisce l’argomento di questo saggio. E, naturalmente, si tratta di porre
in evidenza, sulla base dell’esperienza vissuta, i problemi che la figura professionale del Capo della
Segreteria è tenuto ad affrontare nella quotidianità del lavoro di ogni giorno.
Il Sottosegretario di Stato, all’atto della sua nomina e successivamente al giuramento davanti al
Presidente del Consiglio dei Ministri, assume l’incarico di “collaboratore” del Ministro nello stesso
dicastero in cui è stato nominato.
Il Ministro, infatti, nell’adempiere le sue attività istituzionali si avvale del lavoro della
collaborazione politica dei Sottosegretari, ai quali delega alcune materie rientranti nella competenza
1
di quel determinato Ministero.
E sappiamo anche che la delega di una certa “area di potere” può essere piena, con
conseguente potere di firma, o, semplicemente, istruttoria e preparatoria di atti che, invece,
dovranno essere sottoposti alla firma del Ministro.
2
Come è ormai nella prassi, appena delegato, il Sottosegretario di Stato avvia il suo lavoro
istituzionale costituendo una sua Segreteria particolare.
La Segreteria particolare del Sottosegretario è composta, a termini della vigente legislazione in
materia, da otto unità lavorative, oltre che dal Capo della Segreteria; di esse, tre possono essere
estranee all’Amministrazione e, quindi, assunte con contratto a tempo determinato.
Individuate queste unità, si procederà alla formalizzazione del decreto di Segreteria particolare.
Alla domanda se tale numero di personale si possa considerare sufficiente ad assicurare una
adeguata funzionalità al suo ufficio, la storia delle strutture istituzionali di cui trattiamo assicura una
risposta negativa. Ed allora, nella normalità dei casi, oltre le otto unità di legge, il Sottosegretario
può avvalersi del supporto di pubblici impiegati che vengono inseriti normalmente nel decreto
costitutivo del Gabinetto del Ministro (art. 6, 1° c., d.lgs. n. 165/2001).
Allo stato della legislazione, il Gabinetto di un Ministro, risulta costituito da tutto il personale delle
Segreterie del Ministro, del/i Viceministro/i (là dove è previsto) e dei Sottosegretari, dal Capo di
Gabinetto, da uno/due Vice Capo di Gabinetto e dalle rispettive segreterie, dal Capo dell’Ufficio
Legislativo e dal relativo Ufficio legislativo, dall’Ufficio del personale di Gabinetto, dall’Ufficio del
cerimoniale, dal Servizio per il controllo interno, dall’Ufficio stampa del Ministero (art. 14, d.lgs. n.
165/2001).
In ogni caso, l’Ufficio a supporto del Sottosegretario di Stato verrà ad essere composto dal Capo
della Segreteria, dal Segretario particolare e da sette unità lavorative che percepiranno, oltre allo
3
stipendio base tabellare, un’indennità forfettaria mensile per le ore di straordinario lavorate, mentre
∗
Cristiana Luciani svolge la funzione di Capo della Segreteria di un responsabile politico del Governo in carica.
L’art. 95 Cost. così recita: «Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è
responsabile. Mantiene la unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei Ministri. I
Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La
legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei
Ministeri.»
2
Il provvedimento di delega di poteri, emanato dal Ministro, viene normalmente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana.
3
Più correttamente viene retribuita la disponibilità concreta che ciascun collaboratore assicura, tenuto conto della anomalia
negli orari di servizio che si riscontra lavorando a contatto con il decisore politico.
1
101
il personale di supporto della Segreteria (con qualifica A3, B1, B2 o B3) percepirà un’indennità di
supporto per le ore straordinarie prestate.
Come è noto, il Capo della Segreteria, equiparato ad un dirigente di livello non generale di
4
seconda fascia, organizza, in collaborazione con il Segretario particolare, che è persona di fiducia
del Sottosegretario, la Segreteria, assegnando il lavoro in base alle professionalità a disposizione,
affinché la delega politica avuta dal Ministro possa essere portata ad esecuzione.
Il personale ausiliario svolge i normali compiti di centralino e di smistamento dei contatti
telefonici in entrata ed in uscita e gestisce il protocollo, essendo di supporto operativo sia al Capo
della Segreteria che al Segretario particolare.
E’ quest’ultimo che gestisce i rapporti politici ed istituzionali del Sottosegretario, organizza
5
l’agenda ed il relativo cerimoniale, dando impulso, in quest’ultimo caso, all’addetto stampa,
affinché ne diffonda e ne propagandi l’attività.
Nel rispetto di quello che è il principio di base di una qualsiasi organizzazione orientata al
perseguimento di obiettivi di legge, si verifica che ciascun membro della Segreteria si occupi di uno
o più “campi di intervento” (delega del Sottosegretario), lavorando da ufficiale di collegamento tra
l’autorità politica e quella amministrativa (Direzioni Generali competenti e, spesso, relativi
collaboratori con qualifica dirigenziale di 2^ fascia, a norma dell’art. 15, del d.lgs. n. 165/2001).
E’ cosa che rientra nella norma che, durante lo svolgimento del proprio lavoro, ogni
collaboratore non potrà fare a meno di tenere aggiornato il responsabile della Segreteria della
evoluzione e dell’istruttoria delle pratiche che gli sono state assegnate.
Il responsabile della Segreteria seguirà, quindi, tutte le questioni, intervenendo di persona ed
informando il vertice politico dei risultati raggiunti o degli eventuali problemi che si sono verificati nel
corso dell’istruttoria.
A questo punto dell’analisi delle attività svolte, è opportuno fornire al lettore alcuni chiarimenti e
anche qualche puntualizzazione.
E’ bene ricordare come l’indirizzo politico nello svolgimento di determinate attività si concretizzi,
generalmente, coinvolgendo in una prima riunione iniziale, alla presenza del Sottosegretario, i
Direttori Generali competenti, il Segretario particolare e/o il Capo della segreteria e l’addetto di
segreteria che si occuperà quotidianamente della questione.
In tale occasione, il Sottosegretario di Stato si impegna ad illustrare il proprio progetto, indicando
le linee-guida da seguire ed il risultato da raggiungere, nel rispetto, naturalmente, delle indicazioni
che sono contenute nella direttiva politica d’inizio anno elaborata dal Ministro (art. 14, 1° c., d.lgs. n.
165/2001). Partendo da qui, l’Amministrazione interessata procederà nel senso indicato lavorando
in un continuo processo di osmosi con il responsabile della Segreteria del Sottosegretario, che a
sua volta verrà informato sui relativi sviluppi nelle riunioni di staff.
Proprio in virtù del rapporto biunivoco che c’e’ tra il processo decisionale dell’autorità politica e
quello proprio dell’autorità amministrativa, quest’ultima, a sua volta, nell’esercizio delle proprie
funzioni, può anche proporre progetti o illustrare iniziative diversi/migliorativi di quelli indicati dalla
direttiva annuale, al fine di ottenerne l’approvazione politica (art. 15, d.lgs. n. 165/2001).
Si tratta di un processo inverso a quello dell’impulso politico, ma risponde, comunque, al
principio del rispetto della continuità e dell’iniziativa amministrativa.
I risultati raggiunti, quindi, saranno il frutto dell’interazione del vertice politico
(Ministro/Sottosegretario di Stato) con quello amministrativo, fermo restando il fatto che gli
interlocutori, in ragione della complessità della delega, possono essere diversi.
4
In genere, la scelta ricade su un/una funzionario/a dell’amministrazione presso cui il politico ha ricevuto l’incarico
governativo.
5
La figura dell’addetto stampa risulta essere incardinate negli uffici di supporto del ministro a termini della l. n. 150/2000.
102
Per quanto riguarda, invece, la gestione del personale della Segreteria, si può dire che essa
spetta al Capo della Segreteria particolare; gestione che va curata in aderenza ai principi generali
posti dall’art. 7 del d.lgs. n. 165/2001.
In alcuni casi, il Capo della Segreteria del Sottosegretario potrà ricevere l’autorizzazione del
Capo di Gabinetto del Ministro per le missioni istituzionali dei membri della Segreteria particolare
del Sottosegretario (compresi i due autisti a disposizione del Sottosegretario), oppure per
permettere al Sottosegretario di utilizzare i voli di Stato della Repubblica Italiana, per le missioni
6
all’estero e, in genere, per l’uso del mezzo aereo.
Il Capo della Segreteria, inoltre, è tenuto ad attribuire mensilmente ai componenti della
Segreteria inseriti in decreto, le relative quote di indennità spettanti agli uffici di diretta
collaborazione.
Le indennità, infatti, sono articolate, generalmente, in quattro fasce che sono attribuite, nel
rispetto del principio di equità, in base al merito acquisito ed al lavoro svolto da ciascun operatore.
Dopo l’assegnazione dell’indennità, si deve procedere alla comunicazione del provvedimento in
questione al Capo di Gabinetto, che avrà cura di incaricare gli uffici competenti dell’erogazione
materiale delle stesse.
In autonomia, invece, il Capo della Segreteria ha facoltà di autorizzare i servizi esterni (lavoro al
di fuori dell’abituale luogo di lavoro), i permessi personali ed il piano ferie. Quest’ultimo viene
autorizzato sulla base delle esigenze e delle richieste espresse dal personale, garantendo che
l’ufficio ed il servizio siano aperti e funzionali per il Sottosegretario, tutti i giorni feriali dell’anno (art.
16, d.lgs. n. 165/2001).
Nel caso in cui il Sottosegretario di Stato non fosse soddisfatto dell’operato di un membro della
propria Segreteria, rientra nei suoi poteri decisori discrezionali di estrometterlo della stessa.
Quando si tratti di un dipendente di ruolo della Pubblica Amministrazione, egli verrà riassegnato
all’ufficio dal quale era stato distaccato; nel caso in cui si tratti di un dipendente estraneo alla
Pubblica Amministrazione, con contratto a tempo determinato, si procederà alla risoluzione del
contratto stesso.
Qualora, infine, venisse a cessare l’incarico del Sottosegretario (per dimissioni del
Sottosegretario stesso o per la cessazione del Governo in carica), i dipendenti estranei alla
Pubblica Amministrazione con contratto a tempo determinato cessano il loro rapporto con la
Pubblica Amministrazione, mentre i dipendenti di ruolo vengono riassegnati agli uffici di
provenienza. Si tratta, comunque, di un atto gestionale che rientra nella competenza del Direttore
7
generale del personale del dicastero (art. 17, 1° c., lett. e), d.lgs. n. 165/2001).
Una attività complessa, quindi, che viene misurata dal decisore politico ogni giorno, dato che,
nella maggior parte dei casi, rientra nello stile del decisore politico richiedere il risultato ancor prima
che la pratica sia avviata.
6
Si tratta di una specifica regolamentazione che è vigente per il ministero per I beni e le attività culturali. In altri casi, i
contatti sono tenuti direttamente con il Capo del personale del dicastero da parte del Capo della Segreteria del
Sottosegretario di Stato.
7
Sul punto. V. Francesco Grechi “Un nuovo rapporto tra il sistema delle burocrazie e il sistema dei decisori politici. Una
esperienza di lavoro”, in Regioni e comunità locali, Roma , n. 1/2- 2005.
103
IL SISTEMA DI INFORMAZIONE SCHENGEN
∗
di Domenico Riccio
1. Premessa
L’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 e la relativa convenzione d’applicazione del 19
giugno 1990 hanno istituito uno spazio di libera circolazione delle persone mediante la
soppressione dei controlli alle frontiere interne degli Stati membri nonché l’instaurazione del
principio di un controllo unico all’entrata nel territorio Schengen. Al fine di mantenere un livello di
sicurezza soddisfacente è apparso necessario, tra altre misure (rafforzamento della cooperazione
tra forze di polizia e giudiziaria, armonizzazione delle politiche in materia di visti e di asilo), creare il
sistema di informazione Schengen (SIS).
Il SIS è un archivio comune a tutti gli Stati membri dello spazio Schengen. Vi sono centralizzate
due grandi categorie di informazioni concernenti rispettivamente le persone ricercate o poste sotto
1
sorveglianza e i veicoli o gli oggetti ricercati quali, ad esempio, documenti d’identità.
All’esecuzione di una richiesta si applica il diritto nazionale dello Stato Schengen di esecuzione.
Se questo non consente l’azione necessaria, lo Stato Schengen richiesto informa al riguardo,
immediatamente, lo Stato Schengen d’inserimento che ha effettuato la segnalazione.
In applicazione dei principi della protezione dei dati, particolari diritti sono riconosciuti dalla
convenzione Schengen alle persone, siano essi o meno cittadini di uno Stato membro dello spazio
Schengen. Si tratta essenzialmente del diritto di accesso alle informazioni ad esse attinenti,
archiviate nel SIS, del diritto di rettifica quando i dati sono archiviati in base a un errore di diritto o
materiale e, infine, del diritto di proporre un’azione dinanzi a giurisdizioni o istanze competenti al
fine di ottenere la rettifica o la cancellazione dei dati errati, ovvero un indennizzo.
2. Il diritto di accesso
Il diritto d’accesso è la facoltà, per chiunque lo richieda, di accedere ai dati che lo riguardano
registrati in un archivio analogo a quello previsto dal diritto nazionale. Si tratta di un principio
fondamentale di protezione dei dati, che permette agli interessati di esercitare un controllo sui dati
di carattere personale detenuti da terzi. Tale diritto è espressamente previsto dalla convenzione di
applicazione dell’accordo di Schengen del 19 giugno 1990. Ai sensi dell’art. 109 di detta
convenzione, chiunque ha il diritto di accedere ai dati che lo riguardano inseriti nel Sistema di
Informazione Schengen (SIS). La facoltà è integrata da un diritto di rettifica – quando i dati
contengono errori di fatto – e da un diritto di cancellazione – quando i dati sono inficiati da un errore
di diritto – dei dati contenuti nella segnalazione inserita nel SIS (art. 110).
L’accesso è rifiutato se può nuocere all’esecuzione dell’attività legale indicata nella segnalazione
o ai fini della tutela dei diritti e della libertà altrui. È negato in ogni caso durante il periodo di
segnalazione a fini di sorveglianza discreta (art. 109, par. 2, della Convenzione).
Chiunque eserciti il proprio diritto d’accesso può rivolgersi all’autorità competente del Paese
Schengen da lui scelto. Questa facoltà di scelta risulta dal fatto che ciascuna delle basi nazionali
(N-SIS) è identica alla base centrale (C-SIS) installata a Strasburgo (cfr. art. 92, par. 2, della
Convenzione). Il diritto d’accesso verte pertanto su dati identici, qualunque sia lo Stato presso il
quale è proposta la domanda.
∗
Domenico Riccio è ricercatore presso l’Università degli studi del Molise
1
Possono essere, ad esempio, schedate nel sistema di informazione Schengen: le persone ricercate o sorvegliate dai
servizi di polizia; le persone scomparse o che debbono essere poste sotto protezione, in particolare i minori; le persone non
cittadine di uno Stato membro dello spazio Schengen alle quali è vietato entrare nel territorio Schengen.
104
Ciò nonostante, il diritto d’accesso si esercita in conformità del diritto nazionale dello Stato adito.
Ora, le norme procedurali applicabili variano da un Paese all’altro, in quanto sono attualmente in
vigore due regimi per il diritto d’accesso agli archivi di polizia e, pertanto, al SIS.
Taluni Stati prevedono il diritto d’accesso diretto, altri il diritto d’accesso indiretto. Nel primo caso
la persona sottopone la domanda di diritto d’accesso direttamente all’autorità competente per la
gestione dei dati (servizi di polizia, gendarmeria, dogane, ecc.). Se il diritto nazionale lo prevede, al
richiedente possono essere comunicate le informazioni che lo riguardano. Nel caso di diritto di
accesso indiretto, la persona presenta domanda di diritto d’accesso all’autorità nazionale di
protezione dei dati dello Stato presso cui ha proposto la domanda. La verifica delle informazioni
inserite nel SIS è effettuata, alla stregua di quelle per gli archivi di polizia che interessano la
sicurezza dello Stato, la difesa o la pubblica sicurezza, dall’autorità di protezione dei dati. Le
modalità di comunicazione dei dati differiscono a seconda del Paese interessato (v. infra) e
possono in taluni casi essere estremamente limitate.
3. Il principio della rettifica o della soppressione dei dati
Ai sensi della convenzione Schengen, soltanto lo Stato che ha effettuato una segnalazione
inserita nel SIS la può modificare o, eventualmente, cancellare (art. 106).
Quando a un Paese che prevede il diritto di accesso diretto è presentata una domanda di diritto
d’accesso per una segnalazione che non è stata effettuata dallo Stato in questione, esso deve
fornire allo Stato che ha effettuato tale segnalazione l’occasione di prendere posizione quanto alla
possibilità di comunicare i dati al richiedente.
Quando si tratta di un Paese che prevede un diritto di accesso indiretto, occorre instaurare una
cooperazione tra autorità nazionali di protezione dei dati, sulla base dell’art. 114, par. 2, della
Convenzione Schengen (cfr. infra).
4. Situazioni particolari che richiedono una procedura specifica: il principio di cooperazione
Quando una persona presenta domanda di diritto d’accesso ai dati che la riguardano all’autorità
nazionale di protezione dei dati di uno degli Stati membri dello spazio Schengen e, all’atto del
controllo dei dati, emerge che questi sono stati introdotti da un altro Stato Schengen, una stretta
cooperazione è instaurata tra le autorità di controllo dei due Stati interessati, vale a dire quello in cui
è stata introdotta la domanda di accesso e quello all’origine della segnalazione.
In considerazione dell’elevato numero di domande di diritto d’accesso che coinvolgono più Stati
e delle conseguenze che una segnalazione nel SIS può avere in materia di libertà individuali, in
particolare la libertà di circolazione, occorre una cooperazione rapida ed efficace tra le autorità di
controllo. All’uopo sono stati predisposti principi comuni nel rispetto delle legislazioni nazionali.
Precisamente, l’autorità di controllo nazionale a cui è stata presentata una domanda di diritto
d’accesso deve, quando i dati personali sono stati introdotti da un altro Stato, agire in stretta
cooperazione con l’autorità di controllo nazionale di detto altro Stato.
Una siffatta domanda di cooperazione non comporta in nessun caso la perdita di competenza
dell’autorità adita in primo luogo.
L’autorità di controllo adita in primo luogo fornisce all’autorità richiesta ogni elemento in suo
possesso utile all’esercizio delle verifiche. L’autorità di controllo nazionale richiesta procede con
diligenza alle verifiche richieste.
In particolare, l’autorità di controllo verifica la fondatezza della segnalazione nel SIS, il che
comporta talvolta la necessità di estendere le verifiche ai dati inseriti in archivi nazionali.
105
Al trattamento di tali domande deve essere data particolare priorità, al fine di non allungare
eccessivamente i termini della risposta al richiedente.
Se, ai sensi del diritto nazionale applicabile, il richiedente è in grado di esercitare il suo diritto
d’accesso direttamente presso le autorità che gestiscono gli archivi nazionali, tale possibilità deve
essergli comunicata quanto prima.
Al termine delle verifiche, l’autorità di controllo richiesta trasmette all’autorità di controllo adita in
primo luogo l’insieme delle informazioni raccolte nel corso delle sue indagini. Nel parere da essa
formulato l’autorità di controllo nazionale informa l’autorità di controllo nazionale richiesta circa le
implicazioni del suo diritto interno sul diritto di accesso e può stabilire quale sarebbe la decisione
relativa alla domanda di accesso in base a detto diritto interno. Indica, nel caso di un’autorità di
diritto d’accesso diretto, laddove l’autorità richiedente è di diritto d’accesso indiretto, se è d’accordo
a trasmettere al richiedente le informazioni in questione.
5. L’inserimento di «alias»
Accade di frequente che una persona la cui identità sia stata usurpata (ad esempio in seguito al
furto e all’utilizzazione fraudolenta dei suoi documenti di identità da parte di terzi) sia segnalata nel
SIS. Infatti la persona realmente ricercata è registrata sotto le diverse identità che è suscettibile di
assumere.
La segnalazione nel SIS di persone la cui identità è stata usurpata pone seri problemi di ordine
giuridico e pratico. Il SIS contiene una segnalazione corredata di un’identità che non corrisponde né
di diritto né de facto a una persona che risponde ai criteri previsti agli artt. da 95 a 100 della
Convenzione Schengen. Tale segnalazione è in contrasto con i principi di pertinenza e di esattezza
dei dati, essenziali in materia di protezione degli stessi.
L’esperienza delle autorità di controllo nazionali dimostra inoltre che le persone la cui identità sia
stata usurpata possono trovarsi in una situazione estremamente spiacevole e incontrare grandi
difficoltà nel far valere i propri diritti.
Di fronte a tale situazione, l’Autorità di controllo comune (ACC Schengen) ha formulato due
pareri (parere 98/2 del 3 febbraio 1998 e parere complementare del 15 febbraio 2000) nei quali
sottolinea l’importanza del rispetto dei principi di protezione dei dati sanciti dalla Convenzione, e
auspica l’adozione di una soluzione tecnica nell’ambito del SIS I e del SIS II.
Fatte salve le soluzioni tecniche previste a più lungo termine, ai fini del trattamento delle
domande di diritto d’accesso presentate da persone vittime di un’usurpazione di identità si
dovrebbero applicare una serie di cautele.
In primo luogo, in considerazione dell’obbligo che hanno gli Stati partecipanti al SIS di garantire
che i dati registrati siano esatti e aggiornati, il mantenimento della segnalazione di persone la cui
identità sia stata usurpata può essere ammesso soltanto in misura assai ristretta, vale a dire
unicamente nei casi la cui gravità, alle condizioni menzionate negli artt. da 95 a 100, giustifica il
trattamento di tali dati.
Occorre infatti ponderare i diritti della persona vittima dell’usurpazione di identità – in particolare
il diritto di chiedere la cancellazione di una segnalazione che le arreca pregiudizio – e il rischio che
comporterebbe la soppressione di detta segnalazione.
Nell’esercizio del diritto di accesso ai dati della persona la cui identità sia stata usurpata, gli Stati
che effettuano la segnalazione dovrebbero accogliere una domanda di cancellazione della
segnalazione con la massima celerità nella maggior parte dei casi, in particolare qualora le
segnalazioni siano state effettuate sulla base dell’art. 96 e non, ad esempio, dell’art. 95.
Può infine capitare che una persona la cui identità è registrata nel SIS in quanto «identità
accertata» sostenga che il suo nome è stato usurpato e utilizzato a fini fraudolenti. Questa delicata
106
situazione può prodursi quando l’autore di un reato sia stato fermato e si sia presentato sotto
l’identità della vittima dell’usurpazione di identità. L’ACC Schengen ritiene che in simili casi la
persona che asserisce di essere vittima di un’usurpazione di identità deve essere in grado di
provare con qualsiasi mezzo di non essere l’autore dei fatti che le sono contestati nonché di far
valere i propri diritti.
6. La segnalazione di uno straniero titolare di un titolo di soggiorno rilasciato da uno Stato membro
L’art. 25, par. 2, della Convenzione Schengen prevede nel caso di segnalazione di uno straniero
titolare di un titolo di soggiorno rilasciato da uno Stato membro che lo Stato che ha effettuato la
segnalazione consulta quello che ha rilasciato il titolo di soggiorno per stabilire se vi sono motivi
sufficienti per ritirare il titolo stesso. Se il documento di soggiorno non viene ritirato, la parte
contraente che ha effettuato la segnalazione procede al ritiro di quest’ultima, ma può tuttavia
iscrivere lo straniero nel proprio elenco nazionale delle persone segnalate.
Può accadere che un cittadino straniero sia segnalato nel SIS da uno Stato membro dello spazio
Schengen sulla base dell’art. 96 della Convenzione Schengen, mentre risiede regolarmente in un
altro Stato membro. Detta situazione appare illogica, poiché una persona residente nel territorio di
uno Stato membro dello spazio Schengen non può contemporaneamente essere registrata nel SIS
in quanto persona «indesiderabile» nello spazio Schengen. Pertanto, è importante che ogni autorità
di protezione dei dati, quando scopre che la persona che esercita il proprio diritto d’accesso al SIS
si trova nella situazione sopra descritta, verifichi il rispetto della procedura prevista all’art. 25, par. 2,
della Convenzione Schengen, che, nella maggior parte dei casi, porta alla cancellazione della
segnalazione della persona in questione. Infatti, se il Paese che ha effettuato la segnalazione
ritiene che non vi sia motivo di ritirare il titolo di soggiorno regolarmente rilasciato, la cancellazione
della segnalazione dal SIS deve essere automatica. Su questo punto la convenzione non lascia
alcun margine discrezionale allo Stato che ha effettuato la segnalazione.
Per vero, lo studio effettuato in proposito dall’ACC ha rivelato che questa procedura non è
sistematicamente attuata e che può risultare assai lunga per l’interessato. Pare inoltre che gli Stati
membri ritengano di disporre della facoltà di valutare la necessità di cancellare una segnalazione
sulla base dell’art. 25, par. 2, della Convenzione Schengen. Alla stregua di quanto esposto, appare
evidente che le autorità di protezione dei dati dovrebbero verificare se la persona segnalata nel SIS
sia in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da uno degli Stati membri dello
spazio Schengen e, in questa ipotesi, rammentare alle autorità interessate il carattere automatico
(salvo eccezioni) della cancellazione della segnalazione, e insistere affinché la cancellazione dei
dati nel SIS intervenga celermente.
7. La situazione nei vari Paesi firmatari della Convenzione: l’Italia
2
Allo stato della normativa è previsto solo l’accesso indiretto attraverso una richiesta rivolta
all’Autorità di controllo nazionale la quale risponde sulla base dei riscontri effettuati direttamente
ovvero tramite il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno.
Non sono richieste particolari formalità per la presentazione della domanda (può essere inviata
per posta o via fax) né sono previsti costi o diritti di segreteria. A differenza di quanto disposto dalla
legge nazionale per il diritto di accesso a comuni basi di dati, per la sezione nazionale SIS non c’è
una norma espressa che imponga di accertare l’identità del richiedente. Tuttavia, l’Autorità garante
per il trattamento dei dati personali effettua in ogni caso una valutazione in proposito, anche quando
agisce un legale o un rappresentante di fiducia.
L’Autorità di controllo nazionale, una volta ricevuta una richiesta di accesso, di verifica, di
rettifica o di cancellazione, svolge i necessari accertamenti e riscontri tramite la predetta struttura
nazionale ovvero direttamente attraverso ispezioni o accessi. Nei casi più semplici il richiedente
2
Le principali disposizioni normative nazionali applicabili sono la l. 30 settembre 1993, n. 388, di ratifica ed esecuzione
dell’Accordo di Schengen e della relativa Convenzione di applicazione (in particolare gli articoli 9, 10, 11 e 12); il d.lgs. 30
giugno 2003, n. 196, in materia di protezione dei dati personali.
107
riceve una risposta basata sui controlli effettuati dalla struttura nazionale. Tuttavia, se è necessario
svolgere un’indagine completa, essa è effettuata con una procedura discreta e riservata alla quale,
per legge, è preposto caso per caso un componente dell’Autorità. Nella procedura che prevede
un’indagine completa, ove richiesto dalla specificità della verifica, il componente che tratta il caso
può farsi assistere da personale specializzato dell’ufficio ovvero da altri organi dello Stato
(appartenenti a forze di polizia) che sono tenuti al segreto d’ufficio. All’esito degli accertamenti, se il
trattamento dei dati personali non risulta conforme alle disposizioni di legge o di regolamento,
l’Autorità di controllo indica all’organo competente le necessarie modificazioni e integrazioni e ne
verifica l’attuazione .
Una volta completati gli accertamenti, in base alla normativa vigente, all’interessato è fornito in
ogni caso un riscontro circa il relativo esito, comprensivo anche dell’indicazione del Paese che ha
effettuato la segnalazione, salvo che ricorrano i casi nei quali tale comunicazione non è dovuta,
vale a dire quando potrebbe ostacolare il perseguimento delle finalità della segnalazione o
pregiudicare azioni o operazioni a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e
repressione della criminalità, ovvero fino a quando permane la segnalazione per sorveglianza
discreta (prevista all’art. 99 della Convenzione per l’attuazione dell’Accordo di Schengen) ovvero
ancora quando ricorre l’esigenza di salvaguardare i diritti altrui. La comunicazione contiene,
altrimenti, i dati riferiti alla persona.
8. L’Austria
In Austria, il diritto di accesso ai dati personali è in linea di massima un diritto di controllo diretto;
in altri termini, le domande di informazione devono essere rivolte al responsabile del trattamento dei
dati (Auftraggeber), che vi risponde personalmente. Tale regola è generalmente applicata in virtù
della legge austriaca in materia di protezione dei dati ed è applicata anche e soprattutto alle
informazioni relative alle segnalazioni di cui agli artt. 95-100 della Convenzione schedate nel SIS.
Le domande di informazione devono essere presentate alle autorità di polizia (in quanto
responsabili del trattamento dei dati) se l’interessato desidera sapere se tali autorità trattano dati
che lo riguardano. Conformemente all’art. 26 della legge sulla protezione dei dati (DSG) del 2000, il
responsabile del trattamento dei dati deve informare l’interessato allorquando l’interessato presenti
una domanda scritta (la domanda può essere anche fatta oralmente con l’accordo del
responsabile). L’interessato deve fornire la dovuta prova della sua identità. L’informazione deve
contenere: i dati trattati; le informazioni disponibili sulla loro origine; i destinatari o gruppi di
destinatari eventuali dei dati trasmessi; l’uso al quale sono destinati i dati; la base giuridica in una
forma generalmente comprensibile e, su richiesta dell’interessato, il nome e l’indirizzo dei prestatori
incaricati del trattamento dei dati che lo riguardano.
L’informazione non deve essere comunicata quando la protezione dell’interessato lo richiede per
motivi particolari oppure l’interesse legittimo predominante del responsabile del trattamento dei dati
3
o di un terzo vi si oppone ovvero, ancora, l’interesse pubblico predominante vi si oppone.
Se la protezione dell’interesse pubblico impone il rifiuto di comunicare le informazioni al
momento dell’esecuzione, è comunque opportuno fare presente, ogniqualvolta le informazioni non
siano fornite (anche se effettivamente non viene utilizzato alcun dato) che non è possibile utilizzare
alcun dato riguardante l’interessato la cui comunicazione sia obbligatoria.
Il rifiuto è soggetto al controllo della Commissione per la protezione dei dati e può essere
oggetto di una procedura di ricorso specifica. Si può rinunciare a comunicare l’informazione se
l’interessato, il quale su specifica richiesta deve partecipare alla procedura, non partecipa alla
procedura o se non versa l’importo stabilito.
3
Perché bisogna, ad esempio, tutelare le istituzioni costituzionali della Repubblica d’Austria o garantire la disponibilità
operativa dell’esercito federale o tutelare gli interessi della difesa globale del Paese o difendere importanti interessi della
Repubblica d’Austria o dell’Unione europea nei settori della politica estera, dell’economia o delle finanze o prevenire,
impedire o perseguire reati
108
Il responsabile del trattamento dei dati deve comunicare le informazioni entro un termine di otto
settimane o giustificare per iscritto un rifiuto totale o parziale. L’informazione è gratuita se riguarda
un archivio attuale e se l’interessato non ha ancora presentato la stessa domanda nell’anno in
corso. In tutti gli altri casi, può essere chiesto un importo forfettario. Se l’informazione ha dato luogo
ad una rettifica, l’importo deve essere rimborsato.
Se, allo scadere del termine di otto settimane, l’autorità di polizia non ha fornito una risposta, o
se l’interessato è informato del fatto che non è stato trattato alcun dato la cui comunicazione sia
obbligatoria, esso può rivolgersi alla Commissione per la protezione dei dati, conformemente all’art.
31, par. 1 e/o 4 della DSG del 2000.
Se, nel quadro di una procedura di ricorso in virtù dell’art. 31, par. 4 della DSG del 2000, il
responsabile del trattamento dei dati chiede la riservatezza per motivi di interesse pubblico
predominante, la Commissione per la protezione dei dati deve verificare la necessità della
riservatezza e notificare la diffusione dei dati allorché non sia giustificata rispetto all’interessato.
L’autorità può contestare tale notifica dinanzi al tribunale amministrativo. In assenza di ricorso,
essa deve rispondere alla notifica della Commissione per la protezione dei dati entro un termine di
otto settimane; in caso contrario, la Commissione stessa può trasmettere i dati all’interessato.
9. Il Belgio
4
Nel Belgio chiunque gode del diritto di accesso indiretto ai dati di carattere personale che lo
riguardano trattati dai servizi di polizia. Per esercitare tale diritto l’interessato presenta una
domanda alla Commissione per la protezione della vita privata.
La domanda, recante data e firma, è inoltrata a mezzo posta alla Commissione per la protezione
della vita privata. Essa contiene cognome e nome, data di nascita e nazionalità dell’interessato,
nonché una fotocopia del suo documento di identità.
La domanda riporta inoltre, ove il richiedente disponga di tali informazioni, la designazione
dell’autorità o del servizio competente e tutti gli elementi pertinenti relativi ai dati oggetto di
contestazione, natura, circostanze, modo in cui si è venuti a conoscenza dei dati contestati e
rettifiche eventualmente richieste. La procedura è gratuita.
Ogniqualvolta riceve una domanda di accesso indiretto ai dati di carattere personale trattati da
un servizio di polizia, la Commissione per la protezione della vita privata procede a controlli e
verifiche presso il servizio in questione.
Una volta eseguiti i controlli essa comunica all’interessato che sono state effettuate le verifiche
necessarie. In caso di trattamento di dati gestiti da un servizio di polizia a fini di controlli d’identità e
previo parere del servizio competente, la Commissione fornisce all’interessato qualsiasi altra
informazione essa reputi opportuna.
10. La Danimarca
5
In Danimarca il diritto di accesso ai dati è diretto. Le domande di diritto di accesso devono
essere indirizzate al Servizio di polizia, che è responsabile del trattamento.
La domanda non prevede formalità particolari. Alle domande di diritto deve essere data una
risposta tempestiva; qualora, in via eccezionale, i tempi di risposta superino le quattro settimane, il
responsabile del trattamento è tenuto a notificarlo all’interessato. Nella notifica sono specificati il
4
V. l. 8 dicembre 1992 relativa alla protezione della vita privata per quanto concerne il trattamento di dati personali,
modificata dalla legge dell’11 dicembre 1998 che recepisce la direttiva 95/46/CE del 24 ottobre 1995, e in particolare
l’articolo 13; r.d. 13 febbraio 2001 recante esecuzione della legge dell’8 dicembre 1992 relativa alla protezione della vita
privata per quanto concerne il trattamento dei dati personali, in particolare gli artt. da 36 a 46.
5
V. l. 31 maggio 2000, n. 429 sul trattamento dei dati personali.
109
motivo che non consente di prendere una decisione prima di quattro settimane e la data in cui si
prevede verrà presa la decisione.
In generale il diritto di accesso è accordato per iscritto ove l’interessato lo richieda. Se
l’interessato si presenta di persona al responsabile del trattamento, occorre stabilire se egli desideri
che i dati gli siano forniti per iscritto o verbalmente.
Le domande di diritto di accesso sono gratuite.
Si può presentare reclamo al Servizio di protezione dei dati contro una decisione del servizio di
polizia in materia di accesso. Nel trattare il reclamo, il Servizio di protezione dei dati esamina il caso
in sé, al fine di assicurarsi che non siano stati inseriti dati in modo contrario alle norme della CAS.
Ai sensi dell’art. 31, par. 1, della legge sul trattamento dei dati personali, il responsabile del
trattamento (in questo caso il Servizio di polizia) deve comunicare alla persona che abbia
presentato una richiesta in tal senso se sta trattando o dati che la riguardano. In caso affermativo,
le deve essere comunicato in forma intelligibile quali dati si stanno trattando, lo scopo di tale
trattamento, la categoria dei destinatari dei dati ed ogni informazione disponibile in merito alla fonte
di tali dati.
Ai sensi del combinato disposto dell’art. 32, par. 1 e dell’art. 30, par. 2 della legge, ciò non si
applica se sull’interesse della persona ad ottenere tali informazioni prevalgono interessi pubblici
vitali, ivi compresi la sicurezza nazionale, la pubblica sicurezza, la prevenzione, la ricerca,
l’accertamento e il perseguimento di infrazioni penali di infrazioni penali o di violazioni della
deontologia delle professioni regolamentate.
Ai sensi dell’art. 95 e degli artt. 98, 99 e 100 della CAS, lo scopo di inserire informazioni nel
sistema di informazione Schengen è limitato all’arresto di persone ricercate; alla produzione di
persone citate; alla notifica di una sentenza penale o di una richiesta di presentarsi; alla
sorveglianza discreta o controlli specifici sulle persone e sui veicoli e al rinvenimento di oggetti
ricercati a scopo di sequestro o di prova in un procedimento penale.
In relazione a tali scopi, vi saranno situazioni in cui all’interessato non può essere avvisato se
siano state inserite informazioni che lo riguardano ai sensi degli artt. 95, 98, 99 e 100 della
Convenzione. Diversamente, l’interessato potrebbe essere in grado di assumere iniziative
suscettibili di mettere in serio pericolo le misure da adottare a seguito della segnalazione (cfr. anche
l’art. 109, par. 2 della CAS).
11. La Finlandia
Per quel che riguarda la Finlandia, l’archivio di dati Schengen costituisce la sezione nazionale di
6
cui all’art. 92, par. 2, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen. L’archivio
appartiene alla Direzione generale della polizia e alla sua gestione provvede il Servizio centrale di
7
polizia giudiziaria sotto la supervisione della Direzione generale della polizia.
Le domande di verifica dei dati sono indirizzate direttamente all’autorità che gestisce questi dati,
ossia la polizia. Le domande relative al diritto di verifica possono essere indirizzate alla Direzione
generale della polizia, al Servizio centrale di polizia giudiziaria o al commissariato di polizia
distrettuale.
Le domande devono essere inoltrate dagli interessati stessi presso la polizia, corredate di un
documento attestante la loro identità.
6
7
V. art. 3, lett. b), punto 1), della legge relativa ai registri di polizia relativi alle persone.
Art. 5, l. cit.
110
L’esercizio del diritto di verifica è subordinato al versamento di una tassa soltanto se è trascorso
8
meno di un anno dall’ultima volta in cui l’interessato ha esercitato tale diritto.
Il gestore dell’archivio, entro un termine ragionevole, deve dare la possibilità alle persone
figuranti nell’archivio di consultare le informazioni ivi contenute e fornire tali informazioni nel caso in
cui riceva una domanda scritta in tal senso (art. 28 della legge relativa ai dati di carattere
personale).
Le decisioni relative alla divulgazione delle informazioni sono prese dal Servizio centrale di
polizia giudiziaria.
Se il Servizio centrale di polizia giudiziaria, che gestisce l’archivio, rifiuta di concedere l’accesso
ai dati contenuti nel SIS invocando l’art. 27 della legge relativa ai dati di carattere personale, esso
deve rilasciare un opportuno attestato e suggerire alla persona figurante nell’archivio di rivolgersi
all’autorità nazionale per la protezione dei dati personali. Tale persona può quindi sottoporre la
questione a questa autorità.
L’autorità nazionale per la protezione dei dati personali adotta decisioni vincolanti in materia di
diritto di verifica dei dati. Queste decisioni sono impugnabili presso il tribunale amministrativo
competente e successivamente dinanzi alla corte suprema amministrativa (art. 28 e 29 della legge
relativa ai dati di carattere personale).
12. La Francia
Il diritto di accesso in Francia è di tipo misto. Precisamente, è diretto allorché le persone
registrate nel SIS sono persone ricercate nell’interesse della famiglia (art. 97 della Convenzione),
minori che sono oggetto di un’opposizione all’uscita dal territorio (art. 97), minori fuggiaschi (art.
97), persone menzionate o identificabili in occasione della segnalazione di un veicolo rubato (art.
100). In tutti gli altri casi il diritto di accesso al SIS è indiretto.
In conformità dell’art. 39 della l. del 6 gennaio 1978 relativa all’informatica, agli archivi e alle
libertà, la commissione nazionale dell’informatica e delle libertà incarica uno dei propri membri,
magistrato o ex magistrato, che fa parte o ha fatto parte del Consiglio di Stato, della Corte di
cassazione o della Corte dei conti, di svolgere le indagini utili e avviare le necessarie modifiche.
Se la domanda riguarda uno dei quattro casi per i quali il diritto di accesso è diretto essa deve
essere inviata direttamente alla Direction générale de la police nationale – Ministère de l’intérieur.
Negli altri casi la domanda di diritto d’accesso deve essere inviata alla Commission nationale de
l’informatique et des libertés.
L’esercizio del diritto di accesso è strettamente personale. La domanda deve essere presentata
dall’interessato stesso (in nessun caso da un membro della sua famiglia) o dall’avvocato da lui
incaricato.
Non è richiesta alcuna formalità particolare. Tuttavia il richiedente deve indicare il proprio nome,
cognome, data e luogo di nascita e allegare la fotocopia leggibile di un documento che ne attesti
l’identità. Inoltre deve essere allegata alla domanda una copia di qualsiasi documento utile (notifica
di un rifiuto di visto fondato su una segnalazione nel SIS, decisione del giudice favorevole al
richiedente come l’abrogazione di un decreto di espulsione).
La procedura di diritto di accesso è gratuita.
Nell’ipotesi di un diritto di accesso indiretto (per esempio la persona è schedata in base all’art.
96 della Convenzione), la Commissione nazionale dell’informatica e delle libertà effettua le
necessarie verifiche (verifica dell’esistenza della segnalazione e del Paese da cui proviene la
segnalazione).
8
Cfr. art. 16 della legge sui registri di polizia.
111
Se la segnalazione è stata fatta dalle autorità francesi, il membro della commissione nazionale
dell’informatica e delle libertà verifica la fondatezza della segnalazione (validità della misura di
allontanamento dal territorio, ecc.) e chiede l’eventuale soppressione delle informazioni registrate.
Se la segnalazione è stata effettuata dalle autorità di un altro Paese Schengen, la commissione
suddetta adisce l’omologo straniero in conformità del principio di cooperazione tra autorità nazionali
di protezione dei dati. In questa ipotesi le verifiche sono compiute dall’omologo della commissione
nazionale dell’informatica e delle libertà, che la informa delle proprie ricerche e indagini. In questo
modo la commissione è in grado di rispondere al richiedente.
Nell’ipotesi in cui una persona incontri difficoltà nell’esercitare il proprio diritto di accesso diretto
alle informazioni registrate nel SIS, la commissione nazionale dell’informatica e delle libertà può
intervenire presso il Ministero degli interni francese.
La persona schedata è informata dal Paese che ha operato la segnalazione nel SIS.
Se si tratta di un Paese in cui il diritto d’accesso alle informazioni è diretto, essa è informata,
previo accordo dell’autorità di controllo nazionale del Paese segnalante dei motivi della sua
schedatura e eventualmente dei passi che può fare per ottenere la modifica, o la cancellazione
delle informazioni. Se al termine delle verifiche la persona è stata cancellata dal SIS, essa ne è
parimenti informata, purché il Paese da cui proviene la segnalazione sia d’accordo.
Se la persona è schedata da un Paese in cui il diritto di accesso alle informazioni è indiretto,
essa è informata, in conformità dell’art. 39, l. 6 gennaio 1978, del fatto che si è proceduto alle
verifiche.
Per le persone segnalate dalla Francia il principio non è univoco.
Nel caso in cui la domanda di diritto di accesso indiretto faccia seguito a un rifiuto di visto, la
commissione nazionale dell’informatica e delle libertà verifica se il richiedente è segnalato nel SIS
in base all’art. 96 della Convenzione.
Se la persona non è schedata nel SIS, la suddetta commissione chiede al Ministero degli Affari
esteri precisazioni complementari per sapere se il rifiuto risulti dal fatto che la persona compare in
uno schedario segnaletico del Ministero. In questo caso si effettuano le opportune verifiche.
Se la persona è segnalata nel SIS dalla Francia, a causa di un decreto di espulsione o di un
divieto di ingresso, la commissione nazionale dell’informatica e delle libertà ne informa il richiedente
e gli indica le possibilità di ricorso (richiesta di abrogazione del decreto o richiesta di revoca del
divieto di ingresso presso la giurisdizione che ha comminato la pena).
Negli altri casi il richiedente è informato del fatto che sono state compiute le verifiche e,
eventualmente, dei passi che può compiere presso il consolato, tenuto conto della sua situazione.
13. La Germania
Il diritto di accesso in Germania è di natura diretta. Esso viene esercitato direttamente presso il
servizio responsabile della raccolta dei dati. Se lo desidera, l’interessato può inoltre esercitare il suo
diritto di accesso passando per l’autorità di protezione dei dati.
Per quanto riguarda la forma della domanda e le informazioni e documenti da fornire, per evitare
confusioni devono essere forniti almeno il cognome (eventualmente il cognome da nubile), il nome
e la data di nascita. Per il resto, nessuna forma particolare è richiesta per la presentazione della
domanda. La procedura è gratuita.
L’autorità nazionale di protezione dei dati può venire incontro all’interessato nell’esercizio dei
suoi diritti trasmettendo la domanda di accesso all’organismo responsabile della raccolta dei
112
documenti (ad es. il Bundeskriminalamt), ovvero controllando, su richiesta dell’interessato, il rispetto
della legislazione in materia di protezione dei dati da parte del responsabile del trattamento dei dati.
Se la domanda riguarda una segnalazione ai sensi dell’art. 96 della Convenzione di applicazione
dell’accordo di Schengen, le informazioni vengono solitamente comunicate.
Se la domanda riguarda una segnalazione ai sensi dell’art. 95 o dell’art. 99 della CAS, la
trasmissione delle informazioni può essere respinta in base all’art. 19, par. 4 della legge federale
sulla protezione dei dati, qualora tale trasmissione sia tale da compromettere la buona esecuzione
dei compiti di competenza dell’organismo incaricato della raccolta, o di mettere a repentaglio la
sicurezza o l’ordine pubblico; lo stesso dicasi per i dati o la loro raccolta allorché devono essere
tenuti segreti in virtù di una norma di diritto o per la loro stessa natura, in particolare a motivo
dell’interesse maggiore giustificato da un terzo, per cui passa in secondo piano l’interesse che la
trasmissione dei dati rappresenta per l’interessato.
Se la segnalazione ai sensi dell’art. 95 della CAS è stata effettuata su iniziativa di un organismo
straniero, è necessario eventualmente tenere conto della posizione assunta dall’organismo da cui
proviene la segnalazione, conformemente a quanto è previsto all’art. 109, par. 1, terza frase della
CAS. In genere, le informazioni sono trasmesse dall’ufficio SIRENE del Bundeskriminalamt. Se
l’interessato si è rivolto all’autorità nazionale di protezione dei dati, le informazioni sono trasmesse
dal responsabile federale della protezione dei dati. Le informazioni trasmesse comprendono la base
giuridica della segnalazione, la data della medesima, l’organismo dal quale proviene e la durata
prevista per la conservazione dei dati.
14. La Grecia
L’art. 12, l. 2472/1997 prevede che il diritto di accesso sia esercitato direttamente (l’interessato
presenta la propria domanda direttamente all’ufficio SIRENE).
Tuttavia la pratica ha mostrato che la procedura di domanda diretta ha come solo effetto una
perdita di tempo, poiché resta senza risposta. Pertanto, poiché, a parere dell’autorità, essa
consente di dare immediata soddisfazione al cittadino, viene applicata la procedura di domanda
indiretta, benché naturalmente la procedura diretta non sia esclusa.
L’interessato presenta perciò in generale la domanda all’autorità per la protezione dei dati di
carattere personale, che la trasmette poi all’ufficio SIRENE.
La legge prevede che l’interessato presenti la domanda all’ufficio, tuttavia, in pratica l’interessato
indirizza la propria domanda all’Autorità di protezione dei dati di carattere personale.
L’interessato deve menzionare nella domanda il proprio nome e cognome, il nome del padre, la
data di nascita completa e la nazionalità. Gli altri dati come il numero della carta di identità del
passaporto, il nome della madre, l’indirizzo e il numero di telefono sono facoltativi. L’interessato
fornisce una fotocopia del passaporto.
L’interessato deve effettuare il pagamento di una tassa di accesso al responsabile del
trattamento (ufficio SIRENE) per poter esercitare il diritto di accesso, a norma dell’art. 12, l.
2472/1997, e per poter esercitare il diritto di opposizione, a norma dell’art. 13, l. 2472/1997 e della
decisione 436 adottata il 7 dicembre 1998 dall’autorità per la protezione dei dati di carattere
personale.
L’autorità nazionale di protezione dei dati di carattere personale trasmette all’ufficio SIRENE la
domanda dell’interessato e gli comunica le informazioni che lo riguardano nella misura in cui
sussistano le condizioni richieste al riguardo. L’autorità controlla inoltre la legittimità e la fondatezza
della segnalazione del richiedente nel SIS.
113
Se si tratta di una segnalazione a norma dell’art. 96 della Convenzione di Schengen, al
richiedente sono comunicate le informazioni che lo riguardano.
Se la segnalazione è stata effettuata a norma degli artt. 95 e 99 della Convenzione di Schengen,
è probabile che la comunicazione delle informazioni sia rifiutata. Inoltre questi dati non sono
comunicati se sono trattati per ragioni di sicurezza nazionale o in vista della verifica di infrazioni
particolarmente gravi, in conformità dell’art. 12, par. 5, l. 2472/1997. Nel caso di una segnalazione a
norma dell’art. 95 della Convenzione di Schengen presentata per iniziativa di un organismo
straniero, si tiene conto del parere di questo per comunicare i dati all’interessato.
In pratica i dati sono comunicati all’interessato dall’autorità per la protezione dei dati di carattere
personale.
Le informazioni trasmesse all’interessato riguardano la base giuridica della segnalazione, la data
della registrazione nel SIS, il servizio che l’ha effettuata e il periodo in cui deve essere conservata.
Se è stato registrato nel SIS dalle autorità di polizia greche, l’interessato presenta direttamente
al responsabile del trattamento la domanda per l’esercizio dei suoi diritti di accesso e di
opposizione, previsti rispettivamente agli artt. 12 e 13, l. 2472/1997.
15. L’Islanda
9
Il diritto d’accesso all’informazione è diretto.
La domanda deve essere inviata all’Ufficio SIRENE dell’Islanda, diretto dal Capo della polizia
nazionale islandese (CPNI).
Speciali moduli per la domanda possono essere compilati presso i Commissariati di polizia o la
sede della direzione della polizia nazionale islandese. L’Ufficio SIRENE decide se le informazioni
richieste possano essere comunicate.
Il richiedente deve fornire la prova della propria identità, la domanda deve essere compilata in
presenza di un funzionario di polizia. Il richiedente può chiedere l’accesso soltanto a informazioni
che lo riguardano personalmente. Tuttavia un tutore legale può chiedere l’accesso a informazioni
relative al suo assistito. L’esercizio del diritto di controllo è gratuito, ma nessuno può consultare il
proprio dossier più di una volta all’anno, salvo che circostanze eccezionali giustifichino un accesso
più frequente. In questo caso l’Ufficio SIRENE consulta l’autorità di protezione dei dati.
Quando un richiedente ha ricevuto la risposta-tipo: «Non è registrata alcuna informazione che la
riguardi/è vietata la comunicazione delle informazioni registrate», l’Ufficio SIRENE deve comunque
avvertire il richiedente che egli ha la possibilità di interporre appello presso il Ministero della
giustizia. Questo può chiedere all’autorità protezione dei dati un parere sulla decisione dell’Ufficio
SIRENE.
L’Ufficio SIRENE risponde senza indugio a tutte le domande, al più tardi entro un mese a
decorrere dalla data di ricezione della domanda. Se un richiedente è schedato lo si informa
dell’oggetto e dei motivi della schedatura. Quando l’oggetto della schedatura rende necessario
mantenere il segreto o quando è in causa l’interesse di terzi o anche quando è in corso
un’operazione di sorveglianza discreta, la persona schedata non ha il diritto di accedere ai dati che
la riguardano. Riceve in questo caso la stessa risposta di un richiedente non schedato, ossia: «Non
è registrata alcuna informazione che la riguardi/è vietata la comunicazione delle informazioni
registrate».
9
I principali testi nazionali applicabili sono la legge n. 16/2001 relativa al sistema di informazione Schengen in Islanda e il
regolamento n. 112/2001 riguardante il sistema di informazione Schengen in Islanda.
114
16. Il Lussemburgo
10
L’accesso è indiretto nel senso che il diritto di accesso può essere esercitato soltanto tramite
l’autorità di controllo. Si tratta dell’autorità di controllo istituita dall’art. 12-1 (4) della legge modificata
il 31 marzo 1979 che disciplina l’uso dei dati personali nel trattamento informatico.
La legge del 1979 non impone alcuna formalità particolare per le domande. La procedura è
gratuita.
A norma dell’articolo 12-1 (5) della legge del 1979 l’autorità procede alle verifiche e indagini utili
e fa apportare le rettifiche necessarie.
L’autorità informa l’interessato che la banca non contiene dati contrari alla convenzione, alla
legge e ai suoi regolamenti esecutivi né alle condizioni imposte dal Ministro.
L’interessato non ottiene nessuna informazione sul contenuto dei dati che lo riguardano.
17. I Paesi Bassi
La sezione nazionale del Sistema d’informazione Schengen è soggetta, per quanto attiene alle
segnalazioni di cui all’art. 96 della Convenzione di applicazione di Schengen, alla legge sulla
protezione dei dati di carattere personale (Wet bescherming persoonsgegevens). Alle altre
segnalazioni si applica la legge sui registri di polizia (Wet politieregisters).
A norma di queste due leggi le persone oggetto di una segnalazione hanno il diritto di prendere
conoscenza della stessa.
Le domande di accesso devono essere indirizzate al Korps Landelijke Politiediensten.
Quando una persona presenta una domanda di accesso, la sezione nazionale di informazione
criminale (Divisie Centrale Recherche Informatie) la consulta in merito alle modalità di trattamento
della domanda. Il servizio in questione esamina se può dare seguito alla domanda ovvero se
sussistono motivi giuridici ostativi alla stessa.
L’accesso ad una segnalazione effettuata in base all’art. 96 può tradursi nella consegna
all’interessato di una copia delle informazioni in essa contenute. Per quanto concerne le altre
categorie di segnalazioni, il loro contenuto può essere comunicato alla persona interessata o
questa ne prende effettivamente conoscenza, senza poterne però ottenere una copia.
Dopo avere preso conoscenza della segnalazione, l’interessato può presentare una domanda di
integrazione, rettifica o cancellazione degli archivi in essa contenuti.
Se il trattamento della domanda dà luogo ad una controversia, la domanda di conciliazione può
essere indirizzata al College Bescherming Persoonsgegevens.
L’intervento della College Bescherming Persoonsgegevens (autorità olandese di protezione dei
dati) è gratuito in caso di rifiuto della domanda. La College Bescherming Persoonsgegevens può
essere invitata inoltre ad esaminare se i dati sono stati registrati nel Sistema d’informazione
Schengen in conformità della convenzione di applicazione di Schengen e della legge.
In alternativa, ovvero se fallisce la conciliazione da parte della CBP, può essere presentata una
domanda presso il tribunale di primo grado dell’Aia affinché esamini il caso e deliberi come ritiene
opportuno.
10
Cfr. l. 31 marzo 1979 che disciplina l’uso dei dati personali nel trattamento informatico e reg. granducale 9 agosto 1993
che autorizza la creazione e l’utilizzo di una banca dati personali che costituisce la sezione nazionale del sistema
d’informazione Schengen (N.SIS) (il regolamento non disciplina il diritto di accesso).
115
18. La Norvegia
11
Il diritto di accesso è diretto.
La domanda di diritto di accesso deve essere formulata per iscritto e firmata. La relativa risposta
è trasmessa per iscritto in un termine ragionevole, che non può superare i trenta giorni dalla
ricezione della domanda.
L’autorità che gestisce gli archivi (SNIC) si pronuncia in prima istanza sulle domande. Se la
domanda è stata presentata a tale autorità, essa viene trasmessa all’autorità che ha ordinato la
registrazione dei dati corredata da una richiesta di parere. Se la domanda è stata presentata presso
l’autorità che ha ordinato la registrazione dei dati, tale autorità la trasmette all’autorità che gestisce
gli archivi, corredata da una richiesta di parere.
Nel caso in cui il diritto di accesso non sia accordato in quanto non sono stati registrati dati
relativi al richiedente o perché si applica la clausola di esclusione dell’atto che istituisce il SIS
(punto 15), vengono addotte sempre ragioni di altro tipo, affinché da esse non traspaia che esistono
registrazioni cui può essere rifiutato l’accesso.
19. Il Portogallo
12
In Portogallo, i cittadini fruiscono di un diritto di accesso indiretto ai dati del SIS. L’esercizio di
tale diritto è garantito dalla Comissão Nacional de Protecção de Datos (Commissione nazionale per
la protezione dei dati).
Le domande devono essere presentate per iscritto e devono indicare l’identità della persona che
desidera accedere ai dati che la riguardano. I richiedenti devono accludere alla domanda un
documento attestante la loro identità (carta d’identità o passaporto). L’esercizio del diritto di
accesso è gratuito.
Ai fini della comunicazione delle informazioni si tiene conto dell’eventuale esistenza di
informazioni che possano, in determinati casi, compromettere la prevenzione della criminalità o le
indagini giudiziarie ovvero la sicurezza dello Stato.
Alla comunicazione delle informazioni provvede la Comissão Nacional de Protecção de Datos.
20. La Spagna
In Spagna
13
il diritto di accesso è diretto.
La domanda deve essere indirizzata al responsabile dell’archivio secondo modalità che
consentano di comprovare l’invio e la ricezione della stessa; la domanda deve recare: nome e
cognome dell’interessato nonché copia del documento attestante la sua identità, come ad esempio
la carta nazionale d’identità o il passaporto; la richiesta vera e propria; un recapito per la
trasmissione delle comunicazioni, la data e la firma del richiedente; documenti a sostegno della
domanda, ove opportuno.
A tutt’oggi questa procedura è gratuita.
Autorità nazionale di protezione dei dati è l’Agencia de Protección de Datos.
11
V. l. relativa al Sistema d’informazione Schengen (LOV 1999-7-16-66); regg. di applicazione l. 16 luglio 1999, n. 66
relativa al Sistema d’informazione Schengen (regolamenti SIS).
12
La legislazione applicabile è la l. n. 67/98, del 26 ottobre 1998.
13
V. l. cost. n. 15/1999, del 13 dicembre, relativa alla protezione dei dati di carattere personale; Regio decreto n. 428/1993,
del 26 marzo, recante adozione dello statuto dell’Agencia de Protección de Datos; Regio decreto n. 1332/1994, del 20
giugno, che sviluppa alcuni principi della legge costituzionale; Istruzione 1/1998, del 19 gennaio, dell’Agencia de Protección
de Datos relativa all’esercizio dei diritti di accesso, rettifica e cancellazione.
116
Le persone che ritengono che alcuni dei loro diritti siano stati lesi in occasione della
presentazione di una domanda di diritto di accesso possono presentare un reclamo presso
l’Agenzia. Una volta pervenuto il reclamo, copia dello stesso è trasmesso al responsabile
dell’archivio affinché formuli le osservazioni che ritenga pertinenti. Infine, il direttore dell’Agenzia,
una volta ricevute le osservazioni e dopo aver esaminato le relazioni, le prove ed altri mezzi
istruttori quali, ove necessario, l’ispezione degli archivi nonché l’audizione della persona in causa e
del responsabile dell’archivio, si pronuncia sul reclamo presentato e notifica la sua decisione agli
interessati.
Qualora le informazioni relative all’interessato figurino nell’archivio SIS e siano state inserite
dalle autorità spagnole e nel caso in cui la decisione sia positiva, il responsabile dell’archivio
trasmette all’interessato copia cartacea dei dati che lo riguardano contenuti nell’archivio.
21. La Svezia
Il diritto di accesso ai dati
14
è diretto.
Ogni domanda di accesso ai dati deve essere rivolta alla Direzione della polizia nazionale,
l’autorità nazionale preposta alla protezione dei dati personali.
La domanda deve essere indirizzata per iscritto alla Direzione della polizia nazionale e recare la
firma del richiedente. Le informazioni devono essere trasmesse all’interessato nel corso del mese di
inoltro della domanda. L’accesso alle informazioni può essere concesso gratuitamente un volta
all’anno (anno civile).
La trasmissione o la non trasmissione dei dati dipende dalle disposizioni della legge sulla
riservatezza (1980:100), che può vietare la comunicazione di alcuni dati. Alla trasmissione dei dati,
laddove sia ammessa, provvede la Direzione della polizia nazionale.
14
Legislazione applicabile: articoli 26 e 27 della legge sui dati di carattere personale (1998:204) e articolo 8 della legge
relativa al Sistema d’informazione Schengen (2000:344).
117
RUBRICHE
RISPOSTE A QUESITI
Indice
N.
Ufficio
Oggetto
Pag.
211
UPPA
Richiesta di parere sul comando di personale dipendente di una
azienda speciale presso un ente pubblico non economico.
125
Proroga termini validità graduatorie di concorso per le assunzioni
presso pubbliche amministrazioni.
127
Mobilità per gli enti locali in vigenza della legge 30 dicembre 2004, n.
311 (legge finanziaria 2005).
128
Diritto alla conservazione del posto - mobilità volontaria - art.30 del
d.lgs. 30 marzo 2001, n.165.
130
Art. 34 bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 - ricostituzione del rapporto
di lavoro ex art. 26 del CCNL comparto regioni ed autonomie locali del
14.09.2000.
132
212
213
214
215
"
"
"
"
216
"
Anagrafe delle prestazioni e degli incarichi.
134
217
"
Richiesta di parere in ordine alla possibilità si sostituire un dipendente
dimissionario con un candidato utilmente collocato nella graduatoria.
135
123
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio mobilità
Parere n. 211/05
All'Unione nazionale incremento razze equine
Direzione generale amministrativa
Servizio affari generali
Via Cristoforo Colombo 283/A
00147 ROMA
Oggetto: richiesta di parere sul comando di personale dipendente di una azienda speciale presso
un ente pubblico non economico.
Sintesi: l'utilizzo di dipendenti di soggetti privati da parte delle pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 per lo svolgimento di prestazioni lavorative è possibile
soltanto nei casi previsti dalla legge. Poiché le aziende speciali si configurano come enti pubblici
economici, il cui personale è sottratto all'ambito di applicazione del d.lgs. n. 165/2001, non è
conforme alla normativa vigente l'attivazione di un comando di un dipendente da un'azienda
speciale verso un ente pubblico non economico.
Si fa riferimento alla lettera del 15 marzo 2005, prot. n. 17879, con la quale codesto Ente chiede il
parere del Dipartimento della funzione pubblica riguardo alla possibilità di attivare il comando di un
dipendente appartenente ad una azienda speciale del comune di Roma per lo svolgimento di
servizio temporaneo (comando) presso l'U.N.I.R.E..
A parere dello scrivente, in mancanza di diversa disposizione tale possibilità non é in linea con la
normativa vigente, attesa la natura di ente pubblico economico delle aziende speciali, come
riconosciuto dalla giurisprudenza.
Infatti, l'istituto del comando, che trovava la sua disciplina nell'art. 56 del d.P.R. n. 3/1957 e che è
stato ridisciplinato da alcuni contratti collettivi di comparto (comparti Presidenza del consiglio dei
ministri, ministeri, aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, agenzie fiscali,
i quali regolano "l'assegnazione temporanea"), è attivabile soltanto nei confronti del personale
dipendente dalle amministrazioni pubbliche comprese nell'ambito di applicazione dell'art. 1, comma
2, del d.lgs. n. 165/2001 e sempre che la contrattazione collettiva abbia proceduto a regolarlo.
Al riguardo, non si ritiene condivisibile quanto prospettato dall'ARAN nel parere allegato alla citata
nota, secondo cui, in virtù dell'equiparazione tra lavoratore pubblico e privato, sarebbe consentito
effettuare assegnazioni in base agli articoli 2103 e 2104 c.c. non solo tra pubbliche amministrazioni,
ma anche da aziende private.
Infatti, le ipotesi di utilizzo di prestazioni lavorative di soggetti estranei alla pubblica amministrazione
sono state espressamente previste e disciplinate dal legislatore. Basti pensare al conferimento di
incarichi dirigenziali a soggetti esterni (art. 19 d.lgs. n. 154/2001), all'immissione negli uffici di diretta
collaborazione degli organi politici (art. 14 d.lgs. n. 165/2001) e al ricorso all'affidamento di incarichi
di collaborazione ad esperti di "provata esperienza" per esigenze cui non si può far fronte con
personale in servizio (art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001).
125
Al contrario, ciò significa che non è presente nell'ambito dell'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni una regola di generale utilizzabilità di prestazioni lavorative di
personale dipendente da soggetti privati o comunque estraneo all'amministrazione, in quanto, come
noto, per principio generale le pubbliche amministrazioni si avvalgono di dipendenti reclutati
mediante concorso.
Ciò premesso, ove codesto ente volesse utilizzare personale non dipendente da una pubblica
amministrazione di cui all''art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, dovrà valutare la ricorrenza in
concreto dei presupposti di legge.
In particolare, per l'affidamento di incarichi o di collaborazioni coordinate e continuative si dovrà
tener conto dei limiti finanziari previsti dai commi 11 e 116 dell'art. 1, della l. 311/2004 (legge
finanziaria 2005), che fissa la spesa relativa che le amministrazioni pubbliche possono sostenere.
Si richiama peraltro la lettera 15 marzo 2005 del Dipartimento della funzione pubblica, adottata a
seguito di richieste di chiarimenti provenienti dalle pubbliche amministrazioni, sul tema
dell'affidamento di incarichi di studio, di ricerca e di consulenza, anche alla luce delle considerazioni
formulate sull'argomento dalle sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti, adunanza del
15 febbraio 2005.
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 14 aprile 2005.
126
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio programmazione, assunzioni e reclutamento
Parere n. 212/05
Al Comune di Treviso
Via Municipio, 16
31100 TREVISO
Oggetto: proroga termini validità graduatorie di concorso per le assunzioni presso pubbliche
amministrazioni.
In riferimento alla nota n. 16092 dell'1 marzo u.s. con la quale codesto ente ha chiesto il parere di
questo Ufficio in ordine alla proroga dei termini di validità delle graduatorie di concorso per le
assunzioni presso pubbliche amministrazioni, si rappresenta quanto segue.
Come è noto, l'art. 3, comma 61, della L. 350/2003 ha previsto un'ulteriore proroga di un anno dei
termini di validità delle graduatorie per le Amministrazioni soggette alle limitazioni delle assunzioni a
tempo indeterminato per l'anno 2004 e l'art.1, comma 100, della L. 311/2004 ha prorogato di un
triennio i termini di validità delle graduatorie per le assunzioni di personale presso le
amministrazioni pubbliche che per gli anni 2005, 2006 e 2007 che sono soggette a limitazioni delle
assunzioni.
In merito si ritiene che, poiché la norma di proroga triennale è entrata in vigore al 1° gennaio 2005,
la stessa sia applicabile a tutte quelle graduatorie che fossero in vigore alla stessa data,
indipendentemente se le stesse lo fossero perché in corso la vigenza ordinaria triennale o perché
prorogate dal comma 61 della legge n. 350/2003. Perciò le graduatorie delle amministrazioni
pubbliche soggette alle limitazioni delle assunzioni, che al 1° gennaio dell'anno in corso risultino
ancora valide, anche in virtù delle proroghe previste dalle leggi finanziarie degli anni precedenti,
possono considerarsi valide per tutto il triennio 2005/2007.
Pertanto le tre graduatorie concorsuali, approvate rispettivamente l'1.10.2000, 1.10.2001 e
l'1.10.2002, valide tre anni secondo quanto previsto dall'art. 91, comma 4, del d.lgs 267/2000, in
virtù delle proroghe previste dalle leggi finanziarie per le amministrazioni che sono soggette a
limitazioni delle assunzioni, manterranno la propria validità per tutto il triennio 2005/2007.
Per quanto riguarda il quesito se la normativa che disciplina la proroga si riferisca anche alle
assunzioni a tempo determinato si rappresenta quanto segue.
Il suindicato comma 100 dell'art. 1 della legge finanziaria n. 311/2004 nel prevedere una proroga ai
termini di validità delle graduatorie fa un generico riferimento a "graduatorie per le assunzioni di
personale", non specificando se queste ultime vadano intese come assunzioni a tempo
indeterminato ovvero a tempo determinato.
Deve, pertanto, ritenersi che, trattandosi comunque di graduatorie concorsuali alle quali si applica la
disciplina generale, vadano ricomprese nell'ambito di applicazione dell'art. 1, comma 100, anche
quelle concernenti concorsi per le assunzioni a tempo determinato.
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 2 maggio 2005.
127
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio mobilità
Parere n. 213/05
Città di San Benedetto del Tronto
Servizio gestione personale
Viale De Gasperi, 124
63039 San Benedetto del Tronto (AP)
e, p.c. Ministero dell'economia e delle finanze
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato – IGOP
Via XX Settembre, 97
00187 Roma
Ministero dell'interno
Dipartimento per gli affari interni e territoriali
Direzione centrale per le autonomie
Palazzo del Viminale
00187 Roma
Oggetto: mobilità per gli enti locali in vigenza della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge
finanziaria 2005).
Sintesi: in base all'art.1, commi 47 e 95, ultimo periodo, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(legge finanziaria 2005), per gli enti locali é possibile effettuare procedure di mobilità, anche
intercompartimentale, relative a personale proveniente da amministrazioni sottoposte a limitazione
delle assunzioni, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e purché sia stato
rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente. Detta mobilità, può essere attuata anche
nelle more dell'approvazione del dPCm di cui all'art. 1, comma 98, della medesima legge, ferma
restando la necessità di valutare da parte dell'ente la sussistenza del posto vacante su cui operare
la mobilità alla luce della normativa vigente in materia di rideterminazione delle dotazioni organiche,
al fine di non eludere quanto previsto dal comma 93 del citato articolo e di evitare situazioni di
soprannumero o di eccedenza.
Si fa riferimento alla lettera dell'11 febbraio 2005, n. 7325, con la quale codesta amministrazione
chiede il parere del Dipartimento della funzione pubblica in merito alla possibilità di dar corso a
procedure di mobilità del personale, all'interno del comparto o tra comparti differenti, in attesa
dell'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale saranno fissati
criteri e limiti per le assunzioni per il triennio 2005 2007 ai fini del concorso delle autonomie al
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica previsti dalla legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge
finanziaria 2005).
Al riguardo, si ritiene possibile effettuare procedure di mobilità, sia compartimentale che
intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte a limitazioni delle assunzioni, ai sensi dell'art.
1, commi 47 e 95, ultimo periodo, della predetta legge anche prima dell'adozione del menzionato
dPCm. Infatti, da un lato l'art. 1, comma 47, prevede che, in vigenza di disposizioni che stabiliscono
un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti
trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di
limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché sia
stato rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente. Dall'altro, l'art. 1, comma 95, nello
128
stabilire il divieto generale di assunzione, all'ultimo periodo prevede che è consentito, in ogni caso,
il ricorso alle procedure di mobilità, anche intercompartimentale.
Analogo avviso è stato espresso anche dal Ministero dell'economia e delle finanze e dal Ministero
dell'interno, nelle note, rispettivamente, del 17 marzo 2005, prot. n. 32008, e del 16 marzo 2005,
prot. n. 15700/5B4-208).
Si segnala che la predetta mobilità può essere attuata nei confronti dei dipendenti provenienti da
qualsiasi altra amministrazione, tranne che dal comparto scuola (a meno che non si tratti di docenti
inidonei alle funzioni di cui all'articolo 35, comma 5, terzo periodo, della legge n. 289 del 2002, che
sono personale eccedentario), dalle università e dagli ordini e collegi professionali e relativi consigli
e federazioni, poiché per questi dipendenti non sussistono specifici vincoli assunzionali. Le
eventuali acquisizioni in mobilità di queste ultime categorie di personale debbono essere
considerate, a fini economico-finanziari, come equivalenti a nuove assunzioni.
In conclusione, la normativa vigente consente la mobilità nei predetti limiti e, per gli enti locali che vi
erano soggetti, purché sia stato rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente.
Resta ferma la necessità di valutare da parte dell'ente la sussistenza del posto vacante su cui
operare la mobilità alla luce delle disposizioni in materia di rideterminazione delle dotazioni
organiche, al fine di non eludere quanto previsto dal comma 93 e di evitare situazioni di
soprannumero o di eccedenza, salva la considerazione delle particolari categorie di personale di cui
al comma 93 stesso (si rinvia in proposito alla lettera di questo ufficio indirizzata agli uffici territoriali
del Governo in data 31 marzo 2005, prot. n. 12674).
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 2 maggio 2005.
129
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio mobilità
Parere n. 214/05
Comune di Rosora
Ufficio del personale
Via XX Settembre, 11
60030 Rosora (AN)
p.c. Ministero dell'interno
Dipartimento per gli affari interni e territoriali
Direzione centrale per le autonomie
Palazzo Viminale
00184 Roma
Oggetto: diritto alla conservazione del posto - mobilità volontaria - art.30 del d.lgs. 30 marzo 2001,
n.165.
Sintesi: nell'ambito della disciplina collettiva del personale dipendente dal comparto regioni - enti
locali, non è previsto l'esperimento di un periodo di prova presso l'amministrazione di destinazione
a seguito del passaggio diretto da un'amministrazione all'altra e pertanto non spetta al dipendente
che transita in mobilità il diritto alla conservazione del posto presso l'ente di provenienza.
Si fa riferimento alla lettera del 5 maggio 2005, protocollo n. 2815, con cui codesto Comune ha
posto un quesito riguardante la sussistenza del diritto alla conservazione del posto presso l'ente di
originaria appartenenza in capo ad un dipendente che viene trasferito mediante passaggio diretto in
base all'art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165.
In proposito, si espongono le seguenti considerazioni.
I contratti collettivi relativi al comparto regioni enti locali non prevedono per il dipendente trasferito
con mobilità l'espletamento di un nuovo periodo di prova, né attribuiscono espressamente allo
stesso un diritto alla conservazione del posto presso l'amministrazione cedente a seguito del
passaggio.
Il patto di prova e la conservazione del posto sono disciplinati dall'art.14 bis del CCNL 6 luglio 1995,
come modificato dal CCNL del 14 settembre 2000.
Il comma 1 della citata clausola prevede l'esperimento della prova per il "dipendente assunto in
servizio a tempo indeterminato"; il comma 9 attribuisce al dipendente interessato il diritto alla
conservazione del posto, senza retribuzione, presso l'amministrazione di appartenenza, stabilendo
che in caso di recesso di una delle parti il medesimo rientra, a domanda, nella precedente categoria
e profilo.
A parere dello scrivente, l'esame testuale del menzionato articolo evidenzia che il periodo di prova è
previsto soltanto nell'ipotesi di nuova assunzione a seguito di una procedura di reclutamento e non
anche nel caso di passaggio per mobilità, che non realizza una nuova assunzione, ma si configura
come cessione del contratto di lavoro da un'amministrazione all'altra con continuità del rapporto.
130
Il dipendente che transita in mobilità è stato già assunto a seguito dell'espletamento delle procedure
di reclutamento previste per le pubbliche amministrazioni e, dopo la stipulazione del contratto di
lavoro, ha esperito con esito favorevole la prova secondo la durata fissata dal contratto collettivo.
Pertanto, di regola, una volta che tale condizione positiva si è realizzata, il dipendente è inserito
stabilmente nell'organizzazione della pubblica amministrazione e non é necessario un ulteriore
espletamento della prova a seguito di mobilità in altro ente, considerato anche che le pubbliche
amministrazioni agiscono in base al principio di imparzialità e la scelta dei funzionari e collaboratori
è caratterizzata dalle regole oggettive espresse nelle norme sulle procedure di reclutamento.
Ciò premesso, si ritiene che la ratio delle clausole dei contratti collettivi che disciplinano il diritto alla
conservazione del posto presso l'amministrazione di originaria appartenenza sia quella di evitare
che, a seguito di un eventuale esito negativo della prova con recesso di una delle parti, il
dipendente perda il posto di lavoro.
Il menzionato diritto è pertanto collegato alla previsione del periodo di prova e alla sua durata. Tale
conclusione è suffragata dall'espressa dizione della clausola contenuta nel comma 9 del citato
art.14 bis, che appunto lega temporalmente il diritto alla conservazione del posto al periodo di
prova.
In conclusione, si è dell'avviso che nell'ambito della disciplina del personale inserito nel comparto
regioni enti locali il dipendente che transita in mobilità non ha diritto alla conservazione del posto
presso l'amministrazione di origine.
Si segnala in materia anche un parere fornito dell'A.R.A.N. in risposta al quesito 123 nella raccolta
sistematica elaborata dall'Agenzia stessa reperibile sul sito internet dell'Agenzia.
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 25 maggio 2005.
131
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio personale pubbliche amministrazioni
Servizio mobilità
Parere n. 215/05
Alla regione Liguria
Direzione centrale risorse umane, finanziarie e strumentali
Settore coordinamento e gestione risorse umane
Via Fieschi
16100 Genova
Oggetto: art. 34 bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 - ricostituzione del rapporto di lavoro ex art. 26
del CCNL comparto regioni ed autonomie locali del 14.09.2000.
Sintesi: nel caso in cui un'amministrazione intenda accogliere una domanda di ricostituzione del
rapporto di lavoro presentata da un proprio ex dipendente, non è richiesto l'assolvimento
dell'obbligo di comunicazione preventiva previsto dall'art.34 bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165,
ferma restando la necessità di rispettare i vincoli derivanti dalla legge 30 dicembre 2004, n.311, e le
clausole dei contratti collettivi di riferimento.
Si fa riferimento alla lettera del 22 aprile 2004, prot. n. 53327/1512, con la quale codesta
Amministrazione chiede il parere del Dipartimento della funzione pubblica in merito alla sussistenza
dell'obbligo di comunicazione previsto dall'art.34 bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, al caso di
ricostituzione del rapporto di lavoro ai sensi dell'art. 26 del CCNL comparto regioni ed autonomie
locali del 14 settembre 2000.
In merito, si espongono le seguenti considerazioni.
L'art. 26, comma 1, del citato CCNL del 14 settembre 2000 prevede che il dipendente il cui rapporto
di lavoro si sia interrotto per effetto di dimissioni può richiedere, entro 5 anni dalla data delle
dimissioni stesse, la ricostituzione del rapporto di lavoro. L'accoglimento dell'istanza di riassunzione
è subordinato alla vacanza del posto nella dotazione organica dell'amministrazione.
Con la ricostituzione si instaura un nuovo rapporto di lavoro svincolato da quello precedente, fatto
salvo il ricongiungimento dei due periodi di servizio ai fini pensionistici. In termini economico
finanziari, la riammissione in servizio è sottoposta per le regioni e gli enti locali ai vincoli previsti
dall'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, il quale, ai fini della partecipazione
delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, fissa criteri e limiti per
le assunzioni per il triennio 2005 2007, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Per quanto concerne l'applicazione dell'art. 34 bis del d.lgs. n. 165 del 2001 al caso prospettato, la
norma prevede, prima di avviare le procedure di assunzione del personale, l'obbligo di
comunicazione ai soggetti di cui l'art. 34, commi 2 e 3, dell'area, il livello e la sede di destinazione
per i quali si intende bandire il concorso nonché, se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche
idoneità.
Benché la menzionata disposizione al comma 1 consideri esplicitamente le procedure di
assunzione del personale, a parere dello scrivente, essa va riferita alle procedure di reclutamento,
come si desume dal riferimento contenuto nel medesimo comma ai posti per i quali "si intende
bandire concorso" ovvero alle nuove assunzioni connesse all'utilizzo di graduatorie di idonei o di
132
altre amministrazioni (in ricorrenza dei presupposti; cfr.: lettera circolare DFP dell'11 aprile 2005,
pubblicata sul sito internet del Dipartimento della funzione pubblica, www.funzionepubblica.it).
La ricostituzione del rapporto di lavoro non rappresenta l'inserimento di una nuova unità per effetto
di una nuova procedura di reclutamento, quanto piuttosto l'inquadramento in ruolo di un soggetto
che era già dipendente dell'amministrazione in connessione all'esercizio di una facoltà accordata
dalla contrattazione collettiva e secondo le condizioni ivi stabilite. Conseguentemente, si ritiene che
nell'ipotesi in questione non sussistano i presupposti per l'applicazione del citato art. 34 bis.
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 3 giugno 2005.
133
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio personale pubbliche amministrazioni
Servizio per il trattamento del personale
Parere n. 216/05
Al Comune di Romans d'Isonzo
Via La Centa, 6 - 34075 (Gorizia)
Al Servizio per l'informatizzazione e l'informazione statistica
SEDE
Oggetto: anagrafe delle prestazioni e degli incarichi.
In riferimento al quesito posto con nota n. 6782 del 9 giugno 2005 si rappresenta quanto segue.
L'articolo 53, commi 12 e 13, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 dispone, fra l'altro, che
le amministrazioni che hanno autorizzato incarichi extraistituzionali a propri dipendenti provvedono
a comunicarlo al Dipartimento della funzione pubblica.
L'articolo 16 del d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, regolamento recante disposizioni in materia di
ordinamento dei segretari comunali e provinciali a norma dell'articolo 17, comma 78, della legge n.
127 del 1997, prevede, al comma 2 , che "l'autorizzazione di cui all'articolo 1, comma 60, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, per lo svolgimento di incarichi o per l'esercizio delle attività è
rilasciato dal sindaco ovvero dal presidente della provincia in cui il segretario presta servizio."
Ciò considerato questo Ufficio conviene con quanto contenuto nella deliberazione del CdA
nazionale dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali n.
200/2001.
Le convenzioni per l'ufficio di segreteria previste dall'articolo 10 del citato d.P.R. n. 465 del 1997,
cui si fa riferimento nel carteggio allegato alla nota cui si risponde, costituiscono fattispecie diversa
dagli incarichi extraistituzionali in quanto attività rientranti nei compiti d'istituto e regolarmente
remunerate secondo quanto previsto dal contratto collettivo di lavoro.
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 28 giugno 2005.
134
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della funzione pubblica
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio programmazione, assunzioni e reclutamento
Parere n. 217/05
Al Comune di Palermo
Corso Vittorio Emanuele, 261
90133 Palermo
Oggetto: richiesta di parere in ordine alla possibilità si sostituire un dipendente dimissionario con un
candidato utilmente collocato nella graduatoria.
In riferimento alla richiesta di parere, di cui alla nota n. 3960 del 8 aprile 2005, si rappresenta che il
quadro normativo che delinea l'ordinamento è dato dal d.P.C.M del 27 luglio 2004 e dalla Legge 30
dicembre 2004, n. 311.
Codesta amministrazione chiede se, dopo aver provveduto ad effettuare le assunzioni autorizzate
con il d.P.C.M. 27 luglio 2004, a seguito delle dimissioni date da un dipendente in servizio, è
possibile procedere alla sostituzione di un dipendente dimissionario con un altro candidato
risultante idoneo dalla graduatoria.
In proposito si espongono le seguenti considerazioni.
Ai sensi dell'art 1, comma 95, della l. 30 dicembre 2004, n. 311, vige il divieto di assunzioni per il
triennio 2005/2006/2007.
Per le regioni e le autonomie locali si applicano le disposizioni di cui al comma 98 e 95. Il comma 95
stabilisce che sono fatte salve le assunzioni autorizzate nel 2004 con d.P.C.M. del 24 luglio del
2004 ma non effettuate nel medesimo anno.
Ciò premesso si ritiene che codesta amministrazione, può procedere alla sostituzione del
dipendente dimessosi dal servizio, coprendo la vacanza in organico, attingendo tale risorsa umana
dalla graduatoria già esistente, a condizione che ciò avvenga nei limiti e nel rispetto del d.P.C.M.
del 24 luglio del 2004. Nel caso in cui questa sostituzione dovesse avvenire oltre i limiti di
assunzioni fissati dal d.P.C.M si applicano le disposizioni del comma 98, art 1 della legge 311 del
2004 e dei d.P.C.M attuativi, pertanto, in questo caso lo scorrimento della graduatoria potrà essere
effettuato solo nell'ambito di nuovi contingenti che verranno definiti ai sensi del richiamato comma
98.
Il direttore dell'ufficio
Francesco Verbaro
Roma, 22 luglio 2005.
135
CIRCOLARI
Indice
Pag.
Lettera circolare dell'11 aprile 2005
Direttiva n. 2 del 1° agosto 2005
Legge 30 dicembre 2004, n. 311: note esplicative in
materia di dotazioni organiche, mobilità ed
assunzioni.
141
Tirocini formativi e di orientamento.
152
139
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE
DIPARTIMENTO DELLA RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO
Ispettorato generale per gli ordinamenti del personale e l’analisi dei costi del lavoro pubblico
Prot. DFP/14115/05/1.2.3.1
Lettera circolare
Roma 11 aprile 2005
Alla Presidenza del Consiglio dei ministri
- Ufficio del segretario generale
a tutti i ministeri
- Gabinetto
- Direzione generale affari generali e personale
al Consiglio di Stato
- Ufficio del segretario generale
alla Corte dei conti
- Ufficio del segretario generale
all’Avvocatura generale dello Stato
- Ufficio del segretario generale
alle amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo
(per il tramite dei ministeri interessati)
al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro
- Ufficio del segretario generale
agli enti di cui all’articolo 70, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001
alle agenzie di cui al d.lgs. n. 300/1999
(per il tramite dei ministeri interessati)
agli enti pubblici non economici
(per il tramite dei ministeri vigilanti)
agli enti di ricerca
(per il tramite dei ministeri vigilanti)
e p.c., alla Presidenza della Repubblica
- Segretariato generale
all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)
141
Oggetto: legge 30 dicembre 2004, n. 311: note esplicative in materia di dotazioni organiche,
mobilità ed assunzioni.
Premessa
La legge 30 dicembre 2004, n.311 presenta diverse novità in materia di organici, mobilità e
assunzioni per le pubbliche amministrazioni.
In particolare la legge finanziaria per il 2005 dispone misure di contenimento della spesa per il
triennio 2005-2007 intervenendo in modo significativo su tutte le fasi della gestione del personale.
Pertanto appare utile fornire indicazioni corrette in materia al fine di orientare le amministrazioni in
questo processo di rivisitazione degli organici e di riduzione dei costi in materia di personale.
1. Misure in materia di dotazioni organiche
L’articolo 1, comma 93 contiene previsioni relative alla riduzione dei costi derivanti dalle dotazioni
organiche delle amministrazioni pubbliche, finalizzate a rendere gli organici coerenti con l’insieme
delle altre misure contenute nella legge stessa ed in particolare con il contingentamento pluriennale
delle assunzioni e la conseguente necessaria corrispondenza tra analisi dei fabbisogni, piano
occupazionale e dimensioni organizzative delle amministrazioni stesse.
In particolare, le politiche di finanza pubblica e di razionalizzazione delle pubbliche amministrazioni
comportano l’esigenza di organizzare le attività con minori risorse umane anche in considerazione
dei processi di decentramento e degli incrementi di produttività derivanti dai percorsi di
riqualificazione.
Sono direttamente destinatarie delle predette previsioni le amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie, incluse quelle fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, gli enti
di ricerca e gli enti di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni. Le amministrazioni delle Autonomie regionali e locali e gli enti del Servizio
sanitario nazionale individuano l’ambito di applicazione delle riduzioni in materia attraverso i decreti
del Presidente del Consiglio dei ministri, di cui al successivo comma 98 della legge finanziaria.
Dalla prevista riduzione delle dotazioni organiche sono esclusi taluni settori o categorie di personale
espressamente individuati dal comma 94.
La rideterminazione della dotazione organica deve essere operata sulla base dei principi e criteri
contenuti nell’articolo 1, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e nell’articolo 34 della
legge n. 289 del 2002, tenendo conto in particolare del processo tecnologico che consente alle
amministrazioni di adottare misure di razionalizzazione e riorganizzazione dei propri uffici, anche in
attuazione di quanto previsto dal successivo comma 192 sulle procedure informatizzate, finalizzate
ad una rapida e razionale riallocazione del personale ed alla ottimizzazione dei compiti direttamente
connessi con le attività istituzionali e dei servizi da rendere all’utenza, con significativa riduzione del
numero dei dipendenti attualmente applicati in compiti logistico-strumentali.
In concreto le amministrazioni devono effettuare, in armonia con le finalità della norma, un reale
sforzo per rendere le dotazioni organiche rispondenti alle effettive esigenze di servizio, anche
mediante un’oculata redistribuzione del personale, tenendo conto delle fondamentali competenze e
funzioni che individuano le missioni delle amministrazioni stesse nel contesto di una complessiva
analisi dei compiti istituzionali operata sulla base degli indirizzi programmatici e degli obiettivi
generali dell’azione amministrativa.
Le modalità procedurali attuative continuano ad essere quelle proprie dei rispettivi ordinamenti, con
l’introduzione, però, per il solo settore relativo alle amministrazioni dello Stato, anche ad
142
ordinamento autonomo, di una misura di semplificazione, consentendo la rideterminazione
attraverso il più rapido e meno complesso utilizzo del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, emanato su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la funzione
pubblica e con il Ministro dell’economia e delle finanze.
La riduzione minima richiesta deve essere non inferiore al 5% della spesa complessiva relativa al
numero dei posti in organico di ciascuna amministrazione. Occorre, pertanto, individuare
preliminarmente la spesa riferita alla dotazione organica del personale, comprensiva anche dei
dirigenti e suddivisa in aree e posizioni economiche. I costi da considerare sono quelli derivanti
dalla retribuzione complessiva iniziale comprensiva degli oneri riflessi riferita alle singole posizioni,
da moltiplicare per il relativo numero previsto nella dotazione organica di riferimento. La sommatoria
di detti costi determinerà il quantitativo economico su cui operare la predetta percentuale minima
del 5 %.
Dopo aver individuato la nuova spesa massima sulla base della quale poter rideterminare la propria
dotazione organica, le amministrazioni dovranno comunque provvedere sulla base della rilevazione
dei propri effettivi fabbisogni come previsto, in particolare, dall’articolo 6, comma 1, del decreto
legislativo n. 165/2001. Al riguardo si rinvia alla circolare n. 1 del 4 marzo 2004 del Ministro per la
funzione pubblica sulla materia.
Per le amministrazioni che non provvedano a porre in essere entro il 30 aprile 2005 le riduzioni
come in precedenza indicate, le stesse vedono la loro dotazione organica determinata ex lege, non
in via transitoria ma con effetti definitivi, in misura pari ai posti coperti dal personale di ruolo in
servizio, riferito a ciascuna qualifica, alla data del 31 dicembre 2004, più le procedure di mobilità
avviate dalle amministrazioni di destinazione alla stessa data, quelle speciali derivanti dai processi
di trasformazione o soppressione di amministrazioni pubbliche ovvero concernenti personale in
situazione di eccedenza effettuate entro il 30 aprile 2005 e le procedure concorsuali in atto alla data
del 30 novembre 2004.
Ulteriori indicazioni in materia di mobilità saranno fornite nel paragrafo successivo.
Ulteriormente, sempre per le amministrazioni inadempienti alla data del 30 aprile 2005, è prevista
come sanzione, l’applicazione dell’articolo 6, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 che
prevede il blocco delle assunzioni, anche con riguardo alle categorie protette. Una misura, cioè, che
inasprisce il generale divieto ad assumere personale a tempo indeterminato che in via ordinaria
esclude, appunto, le categorie protette, e che, rende inoperante la eventuale possibilità di utilizzare
le priorità ad accedere al fondo per le assunzioni, di cui al combinato disposto dei successivi commi
96 e 97, della legge finanziaria.
In considerazione delle finalità delle disposizioni della legge n. 311/2004 in materia di pubblico
impiego, è prevista inoltre una ulteriore rideterminazione delle dotazioni organiche sempre in
riduzione al termine del triennio 2005/2007 che tenga conto degli effetti derivanti dalle previsioni
relative al blocco delle assunzioni.
Quanto sopra a conferma dell’indirizzo teso a non produrre differenziali non più giustificati tra
dotazioni organiche di diritto e contingenti di personale presente in servizio e necessario al reale
fabbisogno.
In considerazione dell’avvicinarsi della scadenza del 30 aprile 2005 e della rilevanza delle
conseguenze che la mancata rideterminazione delle proprie dotazioni organiche attraverso la
riduzione della relativa spesa del 5% comportano per le amministrazioni, si sollecitano le stesse a
porre in essere prioritariamente le relative attività, anche in relazione al fatto che la possibilità di
prendere in considerazione eventuali richieste di autorizzazioni a bandire o ad assumere è
subordinata all’acquisizione da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della
funzione pubblica e del Ministero dell’economia e finanze delle relative dotazioni organiche che,
naturalmente, tengano conto delle predette previsioni contenute nel comma 93.
143
2. Mobilità
La legge n. 311 del 2004 dedica particolare attenzione al tema della mobilità costituendo la
principale modalità di reclutamento in uno scenario di contenimento delle assunzioni.
L’attivazione di procedure di mobilità volontaria e d’ufficio (cioè relativa alla ricollocazione dei
dipendenti in disponibilità iscritti nelle apposite liste) viene incontro ad alcune esigenze
fondamentali: il soddisfacimento del fabbisogno professionale delle amministrazioni mediante
acquisizione di adeguate risorse umane, una più razionale distribuzione del personale tra le
amministrazioni o all’interno della stessa amministrazione, il contenimento dei costi per le spese di
personale, evitando l’assunzione di nuove unità lì dove il fabbisogno può essere soddisfatto
mediante l’attuazione della mobilità, il desiderio del dipendente di trovare una collocazione
lavorativa più consona alle proprie necessità professionali o personali.
Il principio del previo esperimento delle procedure di mobilità è stato più volte affermato dal
legislatore.
Si menziona, in proposito, l’articolo 39 della legge n. 449 del 1997, il quale prevede che, nell’ambito
dell’istruttoria effettuata dal Dipartimento della funzione pubblica e dalla Ragioneria generale dello
Stato per l’autorizzazione alle assunzioni, occorre verificare, oltre all’effettiva esigenza di
reperimento di personale, l’impraticabilità di soluzioni alternative collegate a procedure di mobilità.
L’articolo 34, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce poi che, nella
programmazione triennale del personale, le nuove assunzioni sono subordinate alla verificata
impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell’apposito elenco e, cioè, al
personale eccedentario per il quale i tentativi di ricollocazione all’interno e all’esterno
dell’amministrazione interessata non abbiano avuto esito.
L’effettività del principio, con riferimento al personale in disponibilità, è stata successivamente
assicurata mediante l’articolo 7 della legge n. 3 del 2003, che ha introdotto l’articolo 34 bis
nell’ambito del decreto legislativo n. 165 del 2001. Infatti, tale disposizione stabilisce un obbligo di
comunicazione preventiva per le amministrazioni che vogliono bandire concorsi, le quali debbono
indicare la posizione professionale che intendono ricoprire, i titoli e le eventuali idoneità richiesti,
nonché la sede da ricoprire. La comunicazione preventiva è volta a verificare se sussiste personale
in disponibilità da ricollocare sui posti che l’amministrazione vorrebbe mettere a concorso, in modo
da evitare l’immissione di nuove unità in presenza di personale eccedentario, che rischia la
risoluzione del rapporto di lavoro.
La ricollocazione in questo caso avviene mediante assegnazione da parte del Dipartimento della
funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, o delle strutture
regionali o provinciali competenti, a seconda che il personale in disponibilità sia proveniente da
amministrazioni dello Stato o da enti pubblici nazionali ovvero da altre amministrazioni.
Recentemente, il decreto legge n. 7 del 2005, come modificato dalla legge di conversione 31 marzo
2005, n. 43, ha novellato l’articolo 34 bis citato, rendendo la disposizione più chiara ed esplicitando
la possibilità per il Dipartimento della funzione pubblica di avviare ricognizioni presso pubbliche
amministrazioni, ove ritenuto opportuno per una più rapida ricollocazione del personale in
disponibilità.
In quest’ultimo caso, l’acquisizione del dipendente avviene in modo concordato e l’assegnazione è
disposta con decreto del Dipartimento, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze.
Si coglie l’occasione per precisare che la comunicazione di cui all’articolo 34 bis citato non è
necessaria ove l’amministrazione intenda ricoprire il posto vacante mediante attivazione di mobilità
volontaria, in quanto tale procedura non determina l’immissione di nuove risorse nell’organizzazione
amministrativa, ma solo lo spostamento di dipendenti da un’amministrazione all’altra.
Si segnala, inoltre, che il medesimo decreto legge, in sede di conversione, è intervenuto anche
sull’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
144
In particolare, la nuova disposizione rafforza il principio del previo esperimento delle procedure di
mobilità, specificando che le amministrazioni prima di procedere all’espletamento delle procedure
concorsuali debbono attivare le procedure di mobilità volontaria, provvedendo in via prioritaria
all’immissione in ruolo dei dipendenti in posizione di comando o fuori ruolo in servizio presso la
stessa. Come chiarito dalla norma, l’attuazione della mobilità presuppone un inquadramento su
posto vacante di professionalità corrispondente per area e posizione economica.
L’articolo 1, comma 96, della legge n. 311 del 2004 prevede espressamente che le autorizzazioni in
deroga al divieto di assunzione di cui al comma 95 sono subordinate al previo effettivo svolgimento
delle procedure di mobilità. Con questa norma, pertanto, la legge finanziaria ha chiaramente
subordinato la possibilità di procedere ad assunzioni all’acquisizione preventiva del personale in
mobilità corrispondente alla posizione da ricoprire, in un’ottica di razionalizzazione
dell’organizzazione e di contenimento della spesa.
Al riguardo, è chiaro che l’istruttoria finalizzata a verificare la possibilità di assunzione mediante
mobilità deve essere svolta al momento della determinazione di acquisizione di nuove unità di
personale e, più a monte, al momento della programmazione dei fabbisogni, ma la decisione si
ripercuote poi sulle effettive nuove assunzioni. In sostanza, la valutazione circa l’acquisizione in
mobilità da parte di ciascuna amministrazione deve essere compiuta precedentemente all’indizione
del concorso o della procedura selettiva, sia mediante il ricorso alla mobilità volontaria sia mediante
l’invio della comunicazione prescritta dall’articolo 34 bis del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Conseguentemente, in sede di esame delle richieste di autorizzazione a bandire nuovi concorsi il
Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
valuteranno, mediante la documentazione richiesta per l’istruttoria, se è stato operato il ricorso alle
procedure di mobilità.
In ordine all’attivazione della mobilità volontaria, al momento della presentazione della richiesta di
autorizzazione a bandire, l’amministrazione dovrà documentare la previa attivazione delle
procedure di mobilità con riferimento alle professionalità considerate. Pertanto, il rilascio
dell’autorizzazione sarà condizionato alla valutazione del serio e concreto tentativo di attivazione
della mobilità.
Per quanto concerne specificamente l’applicazione dell’articolo 34 bis, di regola la relativa
comunicazione dovrà essere inoltrata al Dipartimento della funzione pubblica dopo il rilascio
dell’autorizzazione a bandire mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto la
verifica circa la sussistenza di personale da ricollocare va riferita al momento in cui si intende
effettivamente attivare la procedura di reclutamento.
Si richiama l’attenzione sulla sanzione di nullità delle assunzioni effettuate in violazione delle
previsioni di cui al citato articolo 34 bis.
Analogamente, anche la richiesta ad assumere dovrà essere accompagnata dalla documentazione
inerente la mobilità, questa volta con riferimento non semplicemente all’attivazione, ma all’effettivo
espletamento della stessa, con indicazione della provenienza e della posizione del personale
assorbito, anche con riguardo a quelle categorie per le quali la legge prevede delle agevolazioni (ad
esempio, in quanto provenienti da processi di trasformazione o privatizzazione di pubbliche
amministrazioni).
Si segnala al riguardo che, in mancanza di apposite clausole dei contratti collettivi o di una specifica
autorizzazione che attribuisca la competenza alla disciplina in capo ad altri soggetti, la valutazione
circa la corrispondenza professionale è rimessa all’apprezzamento discrezionale di ciascuna
amministrazione.
Oltre a subordinare le nuove assunzioni al previo esperimento delle procedure di mobilità, in
concomitanza con l’introduzione del divieto di assunzione generalizzato, la legge finanziaria
prevede un’agevolazione per l’attuazione delle relative procedure.
145
Al riguardo, rilevano il comma 47 e il comma 95, ultimo periodo, dell’articolo 1. In base al combinato
disposto di queste disposizioni, la mobilità può essere attuata tra amministrazioni soggette al
regime di limitazione delle assunzioni senza necessità di chiedere l’autorizzazione governativa ad
assumere. Per quanto concerne la mobilità in entrata nelle amministrazioni dello Stato e negli enti
pubblici non economici, stante la disposizione di cui al comma 101 dell’articolo 1, essa potrà essere
attuata nei confronti dei dipendenti provenienti da qualsiasi altra amministrazione, tranne che dal
comparto scuola (a meno che non si tratti di docenti inidonei alle funzioni di cui all’articolo 35,
comma 5, terzo periodo, della legge n. 289 del 2002, che sono personale eccedentario), dalle
università e dagli ordini e collegi professionali e relativi consigli e federazioni. Infatti, poiché per le
assunzioni di questi dipendenti non sono previste limitazioni, le eventuali acquisizioni in mobilità
sono soggette ad autorizzazione, analogamente a quanto accade per le nuove assunzioni.
Infine, si richiama l’attenzione sulla mobilità relativa ad alcune categorie di personale, indicate
nell’articolo 1, comma 93, della legge n. 311 del 2004. Si tratta, in particolare, della mobilità
connessa ai processi di trasformazione delle pubbliche amministrazioni, ove la legge abbia
riconosciuto un’opzione per la permanenza nel rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni,
come nel caso dell’Agenzia del demanio, ovvero relativa al personale eccedentario o in
disponibilità, come i trasferimenti concernenti i docenti inidonei al servizio di cui al menzionato
articolo 35 della legge n. 289 del 2002 e i segretari comunali e provinciali in disponibilità ex articoli
33 e 34 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Per quanto concerne i dipendenti optanti dell’Agenzia del demanio, in base alla legge finanziaria
per l’anno 2005 e a quella relativa all’anno 2004, le acquisizioni in mobilità possono essere
effettuate anche in soprannumero rispetto alla dotazione organica rideterminata a norma
dell’articolo 1, comma 93, della predetta legge n. 311, salvo riassorbimento al verificarsi delle
occorrenti vacanze di posti.
Ove la prescritta rideterminazione non intervenisse nei termini di legge, con la conseguente
determinazione ex lege al personale in servizio al 31 dicembre 2004, le eventuali acquisizioni in
mobilità effettuate entro il 30 aprile 2005 verrebbero assimilate - quanto alla dotazione organica - al
personale in servizio alla predetta data del 31 dicembre. Quest’ultimo criterio vale anche per le altre
categorie di dipendenti sopra menzionate, per le quali vige la regola generale dell’assorbimento su
posto vacante di organico di posizione corrispondente.
Con l’occasione si richiama l’attenzione delle amministrazioni sulle ricognizioni che il Dipartimento
della funzione pubblica sta effettuando.
3. Autorizzazione all’avvio delle procedure concorsuali.
Una novità introdotta dalla legge n. 311 del 2004 riguarda la disposizione contenuta nel comma
104, dell’articolo 1, che, modificando il secondo periodo del comma 4, dell’articolo 35 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, subordina l’avvio delle procedure concorsuali, come disposto
dall’articolo 39 della legge n. 449 del 1997, all’emanazione di apposito decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri.
Le amministrazioni destinatarie di detta disposizione sono le amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie, ivi compresa l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei
segretari comunali e provinciali, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, con organico
superiore alle 200 unità.
Tale misura mira a contenere, conseguentemente alla riduzione degli organici, l’avvio delle
procedure di reclutamento, subordinandolo al previo esperimento delle procedure di mobilità,
nonché a tenere conto delle reali possibilità di assunzioni previste dalla citata legge n. 311 del
2004.
Le amministrazioni interessate, ai fini della relativa autorizzazione, dovranno, pertanto fare
apposita richiesta contestualmente alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della
funzione pubblica - U.P.P.A. - Servizio per la programmazione delle assunzioni e reclutamento –
146
Corso Vittorio Emanuele II, n. 116 – 00186 Roma ed al Ministero dell’economia e delle finanze,
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – I.G.O.P. – Ufficio II, Via XX Settembre n. 97 00187 Roma.
La richiesta dovrà essere corredata della seguente documentazione:
− dotazioni organiche vigenti, come rideterminate ai sensi del comma 93, articolo 1 della legge
n. 311 del 2004;
− l’atto di programmazione triennale dei fabbisogni approvato ai sensi dell’articolo 39 della
legge n. 449 del 1997, nonché la relazione concernente l’esistenza di effettive, motivate e
indilazionabili esigenze di servizio, che rendano non più rinviabili le procedure concorsuali
programmate;
− scheda attestante lo svolgimento o l’avvio delle procedure di mobilità e contenente il numero
delle unità di personale in ingresso con indicazione delle amministrazioni di provenienza.
L’autorizzazione di cui al comma 1 sarà rilasciata con la condizione della verifica del rispetto delle
previsioni di cui all’articolo 1, comma 93, della legge n. 311 del 2004, nonché dell’espletamento
delle procedure di mobilità volontaria (anche con riferimento all’acquisizione di dipendenti
provenienti dalla trasformazione di amministrazioni pubbliche e di dipendenti in situazione di
eccedenza o disponibilità) a cui successivamente dovrà seguire la comunicazione di cui all’articolo
34 bis del decreto legislativo n. 165 del 2001.
4. Misure in materia di assunzioni.
Il divieto riguarda tutte le assunzioni di personale a tempo indeterminato derivanti da procedure
concorsuali pubbliche, ivi comprese quelle per la qualifica di dirigente, incluse le assunzioni relative
ai vincitori di procedure selettive pubbliche, anche nel caso in cui le unità da assumere siano già
dipendenti della medesima amministrazione che ha bandito il concorso ovvero di altre
amministrazioni.
Tale divieto non si applica alle università, agli ordini ed ai collegi professionali e relativi consigli e
federazioni, nonché al comparto scuola, per il quale trovano applicazione le disposizioni di cui agli
articoli 22 della legge n. 448 del 2001, e 35 della legge n. 289 del 2002. Alle università si applicano
le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 105, della legge n. 311 del 2004.
Per i conservatori e le accademie si continua ad applicare in materia di assunzioni la disciplina
autorizzatoria di cui all’art. 39, comma 3 bis, della legge 27 dicembre 1997 n. 449 e successive
modifiche. Cosi come previsto dall’art. 3, comma 58 della legge n. 350/2003, in quanto ad oggi non
è stata data completa attuazione alla legge 21 dicembre 1999, n. 508 che prevede l’emanazione di
appositi regolamenti.
Sono altresì escluse dal divieto anche le assunzioni in favore delle amministrazioni autorizzate con
il decreto del Presidente della Repubblica 25 agosto 2004 ma non ancora effettuate alla data del 1°
gennaio 2005, quelle connesse con la professionalizzazione delle Forze Armate, nonché quelle
previste da norme speciali indicate espressamente al comma 95, dell’articolo 1, della legge n. 311
del 2004.
E’, infine, confermata la possibilità per tutte le pubbliche amministrazioni di procedere, anche per il
2005, alle assunzioni relative alle categorie protette.
Il comma 96 dell’articolo 1 della citata legge n. 311 del 2004 prevede, per fronteggiare indifferibili
esigenze di servizio di particolare rilevanza ed urgenza, una specifica possibilità di deroga al divieto
di assunzione a tempo indeterminato in favore delle amministrazioni elencate in premessa, nel
senso che le amministrazioni sottoposte al blocco possono procedere, per l’anno 2005 e previo
effettivo svolgimento delle procedure di mobilità, ad avviare assunzioni di personale nel limite di un
contingente corrispondente ad una spesa pari a 40 milioni di euro per l’anno 2005 e a 120 milioni di
euro a regime.
147
Si richiama l’attenzione sul rispetto dei predetti vincoli finanziari, che costituiscono il presupposto
per l’emanazione del provvedimento autorizzatorio, con particolare riferimento ai tempi di
assunzione per l’anno 2005.
La possibilità di assunzione è subordinata all’obbligo che hanno le amministrazioni pubbliche di
esperire, prima di avviare le procedure di reclutamento di personale, la mobilità al fine di favorire
una più razionale ed efficace utilizzazione del personale in servizio.
Le medesime amministrazioni interessate sono tenute a dimostrare l’esistenza di effettive, motivate
ed indilazionabili esigenze di servizio, tra cui quelle volte ad assicurare la funzionalità e
l’ottimizzazione delle risorse disponibili per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente
con i vincoli finanziari e di bilancio.
Dette esigenze di servizio dovranno risultare anche dall’atto di programmazione triennale del
fabbisogno di personale approvato dai vertici delle amministrazioni, ai sensi dell’articolo 39 della
legge n. 449 del 1997.
Nell’ambito della deroga al divieto di assunzione, l’articolo 3, comma 97, della citata legge n. 311
del 2004 prevede alcuni criteri di priorità e precedenza dettati da particolari esigenze funzionali ed
organizzative, nonché dalla finalità di favorire l’immissione di specifiche professionalità e categorie
di personale.
Le priorità riguardano:
− l’assunzione di personale del settore della ricerca, di personale che presti attualmente o
abbia prestato servizio per almeno due anni in posizione di comando o distacco presso l’APAT
ai sensi dell’articolo 2, comma 6 del decreto legge 11 giugno 1998, n. 180, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 1998, n. 267, di personale del Consiglio per la ricerca e la
sperimentazione in agricoltura, di personale necessario per assicurare il rispetto degli impegni
internazionali ed il controllo dei confini dello stato, di personale addetto alla difesa nazionale;
− l’assunzione dei vincitori e degli idonei del concorso pubblico a 443 posti di ufficiale
giudiziario C1, pubblicato nella G.U., 4^ serie speciale, n. 98 del 13 dicembre 2002, per la
copertura delle vacanze organiche nei ruoli degli ufficiali giudiziari C1 e nei ruoli dei cancellieri
C1 dell’amministrazione giudiziaria, l’assunzione dei candidati a magistrato del Consiglio di
Stato risultati idonei del concorso a consigliere di Stato che abbiano conservato, senza
soluzione di continuità, i requisiti per la nomina a tale qualifica fino alla data di entrata in vigore
della predetta legge n. 311/2004, nonché i vincitori dei concorsi banditi per le esigenze di
personale civile degli arsenali della Marina militare ed espletati alla data del 30 settembre 2004;
− l’assunzione di personale addetto ai compiti di sicurezza pubblica e di difesa nazionale
(decreto legge 31 marzo 2005, n. 45).
5. Trattenimento in servizio.
L’articolo 1 quater del decreto legge n. 136 del 2004, convertito con modifiche dalla legge n. 186 del
2004 attribuisce ai dipendenti della amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001 la facoltà di richiedere il trattenimento in servizio fino al
compimento del settantesimo anno di età.
Il trattenimento in servizio in questione, peraltro, non forma oggetto di un diritto potestativo del
dipendente (come nell’ipotesi del mantenimento in servizio fino al compimento delle
sessantasettesimo anno di età, prevista dal primo comma dell’articolo 16 decreto legislativo n. 503
del 1992), ma è subordinato ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione. Tuttavia
l’articolo 1, comma 99, della legge n. 311 del 2004 estende l’ambito applicativo del blocco delle
assunzioni previsto dalle disposizioni di cui ai commi da 93 a 107 “… anche al trattenimento in
servizio di cui all’articolo 1 quater del decreto legge 28 maggio 2004, n. 136…”.
In sostanza, il legislatore ha inteso equiparare il trattenimento in servizio fino a 70 anni ad una
nuova assunzione, assoggettandolo, dunque, alle medesime disposizioni previste dall’articolo 1,
commi 93 e seguenti, della legge finanziaria.
148
Il medesimo comma 99 esclude espressamente il comparto scuola dai vincoli e limiti assunzionali di
cui ai commi 95 e 97 della legge, per il quale settore si applica la specifica disciplina autorizzatoria
delle assunzioni. Per i conservatori e le accademie si rinvia a quanto precisato al punto 4.
Ciò posto, le amministrazioni di cui al comma 95 dell’articolo 1 della legge n. 311 del 2004 che
intendessero trattenere il personale ai sensi della suindicata normativa sono tenute a trasmettere
apposita richiesta di autorizzazione allo scrivente Dipartimento ed al Ministero dell’economia e delle
finanze, con allegata la documentazione di cui al successivo paragrafo tenendo conto
eventualmente dei tempi delle procedure di autorizzazione.
6. Procedura per l’autorizzazione all’assunzione delle amministrazioni pubbliche in deroga al
blocco.
Le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 95, della legge n. 311 del 2004, che
intendano avviare, per il corrente anno, assunzioni a tempo indeterminato di unità di personale, in
deroga al blocco delle assunzioni previsto dalla medesima normativa, sono tenute, ai fini della
relativa autorizzazione, a fare apposita richiesta utilizzando l’allegato modello.
In detto modello, per singola posizione economica, dovranno essere espressamente indicate:
− le unità richieste, distinguendo se a tempo pieno o part-time;
− il numero dei posti disponibili in organico per ciascuna posizione, che tenga conto delle
disposizioni sulla rideterminazione delle dotazioni organiche, di cui al comma 93;
− la retribuzione complessiva annua lorda da riconoscere al personale richiesto;
− la provenienza del personale di cui si richiede l’assunzione (N.B.: nel caso di personale già
dipendente della stessa amministrazione o ente, specificare la qualifica di provenienza e la
retribuzione complessiva annua già percepita; qualora per una stessa qualifica si verificassero
più casistiche, occorrerà utilizzare più righe nella tabella);
− la data di approvazione della graduatoria di merito relativa al concorso interessato alla
richiesta, specificando se si tratta di vincitori o di idonei.
Dette richieste di autorizzazione dovranno essere corredate anche di:
− dotazioni organiche vigenti, come rideterminate ai sensi del comma 93, dell’articolo 1 della
legge n. 311 del 2004;
− relazione concernente l’esistenza di effettive, motivate e indilazionabili esigenze di servizio,
che rendano non più rinviabili le assunzioni programmate, nonché il tipo di priorità, tra quelle
elencate nell’articolo 1, comma 97, della legge n. 311 del 2004, per le quali si chiede
l’autorizzazione ad assumere in deroga al blocco delle assunzioni;
− scheda attestante l’effettivo svolgimento delle procedure di mobilità, contenente il numero
delle unità di personale acquisite e le amministrazioni di provenienza;
− relazione tecnico-finanziaria concernente i programmi di attuazione delle assunzioni richieste
ed i costi complessivi per l’anno 2005 e quelli a regime.
7. Conclusioni
Alla luce di quanto esposto, le amministrazioni che hanno già provveduto ad inviare la relativa
documentazione sono invitate ad integrarla secondo quanto sopra richiesto.
In ogni caso, tenuto conto della limitata disponibilità finanziaria del fondo, nonché delle situazioni
prioritarie indicate dalla legge per talune amministrazioni o categorie di personale, si invitano le
amministrazioni in indirizzo a circoscrivere le eventuali richieste di deroga a casi eccezionali ed
urgenti. Si fa presente, infine, che le assunzioni che saranno autorizzate nell’anno 2005 dovranno
essere effettuate nel corso del medesimo anno.
Si invitano le amministrazioni, nel formulare tali richieste, a valutare attentamente le proprie
esigenze organizzative e funzionali in quanto modifiche ai contingenti autorizzati potranno essere
considerate solo in casi eccezionali ed in presenza di determinati presupposti obiettivi sopravvenuti
149
(come ad esempio, la riorganizzazione di uffici, l’attribuzione di nuovi compiti, l’emanazione di
specifici provvedimenti legislativi o regolamentari che incidono sulla struttura dell’amministrazione).
Si precisa inoltre che nel solo caso di richieste di assunzione di personale già dipendente della
stessa amministrazione o ente il relativo onere verrà valutato in termine di differenziale di costo tra
le qualifiche di provenienza e di destinazione.
Le richieste di autorizzazione dovranno, infine, essere trasmesse entro e non oltre il 30 maggio
2005 contestualmente alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica - U.P.P.A. - Servizio per la programmazione delle assunzioni e reclutamento – Corso
Vittorio Emanuele II, n. 116 – 00186 Roma e al Ministero dell’economia e delle finanze,
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – I.G.O.P. – Ufficio II, Via XX Settembre, n. 97 00187 Roma.
Il modello allegato alla presente lettera, che è possibile scaricare dal sito internet del Dipartimento
della funzione pubblica: www.funzionepubblica.it, concernenti le richieste di autorizzazione, dovrà
essere, altresì, inviato ai seguenti indirizzi di posta elettronica:
− [email protected]
− [email protected]
Le richieste di assunzione saranno sottoposte, ai sensi dell’articolo 39, comma 3 ter della legge n.
449 del 1997, all’esame del Consiglio dei ministri, ai fini dell’adozione della delibera autorizzatoria,
previa istruttoria da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica e del Ministero dell’economia e delle finanze.
.
Presidenza del Consiglio dei ministri
Dipartimento della funzione pubblica
Ministero dell’economia e delle finanze
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
Il direttore dell’Ufficio per il personale delle
pubbliche amministrazioni
f.to Francesco Verbaro
L’ispettore generale capo dell’Ispettorato per gli
ordinamenti del personale e l’analisi dei costi del lavoro
pubblico
f.to Giuseppe Lucibello
150
151
Part time
Totale complessivo
Tempo pieno
Unità di personale richieste
Qualifica/Categoria - Posizione
Numero di
posti previsti
nella dotazione
organica e
attualmente
non coperti
nella qualifica
di riferimento
Ente/Amministrazione
Qualifica
precedente
Provenienza (specificare se conosciuta)
ASSUNZIONI RICHIESTE
Data di
approvazione
graduatoria
E-mail ___________________________________________
N. fax ___________________________________________
N. Telefono ___________________________________________
Nominativo ___________________________________________
FUNZIONARIO RESPONSABILE _____________________________________________
AMMINISTRAZIONE / ENTE _________________________________________________
Nel caso,
specificare se le
unità richieste
sono relative a
vincitori o idonei
(V/I)
Valutazione
onere
complessivo
Totale complessivo
Valutazione
onere unitario
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Direttiva n. 2/2005
Alla Presidenza del Consiglio dei ministri
Segretariato generale
Roma
alle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo
Loro sedi
al Consiglio di Stato
Ufficio del segretario generale
Roma
alla Corte dei conti
Ufficio del segretario generale
Roma
all’Avvocatura generale dello Stato
Ufficio del segretario generale
Roma
alle agenzie
Loro sedi
all’ARAN
Roma
alla Scuola superiore della pubblica amministrazione
Roma
agli enti pubblici non economici (tramite i ministeri vigilanti)
Loro sedi
agli enti pubblici (ex art. 70 del d.lgs n. 165/01)
Loro sedi
agli enti di ricerca (tramite il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca)
Roma
alle istituzioni universitarie (tramite il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca)
Roma
alla Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI)
e, p. c.,
alla Conferenza dei presidenti delle Regioni
all’ANCI
all’UPI
152
Oggetto: tirocini formativi e di orientamento.
Premessa
La pubblica amministrazione è costantemente impegnata in un processo di riforma delle proprie
attività finalizzato alla creazione di un sistema in grado di rispondere ai bisogni della collettività e del
sistema economico, per questo anche nel settore del lavoro pubblico si è evidenziata la necessità di
acquisire nuove e sempre più aggiornate e qualificate professionalità. Proprio in un contesto
normativo e finanziario di forte limitazione alle assunzioni assume grande rilevanza la qualità e la
professionalità del capitale umano da reclutare. Di qui la scelta di promuovere politiche ed azioni
dirette ad attrarre e formare i giovani migliori provenienti dal mondo universitario instaurando
rapporti di collaborazione con il mondo della ricerca e della formazione universitaria.
In questo contesto si colloca la presente direttiva, che intende chiarire le modalità di svolgimento
dei tirocini formativi e di orientamento nelle pubbliche amministrazioni e favorirne la diffusione,
coerentemente con gli intenti già espressi nel Protocollo d’intesa tra il Dipartimento della Funzione
Pubblica e la Conferenza dei Rettori delle Università italiane del 9 maggio 2002 e, più in generale,
con lo spirito sotteso a tale documento, finalizzato a favorire una costante cooperazione ed
interazione tra pubblica amministrazione e mondo della formazione e ricerca universitaria.
Destinatari e promotori dei tirocini
Questo Dipartimento ritiene, alla luce di quanto evidenziato in premessa, di prioritario interesse per
le amministrazioni favorire l’utilizzo dei tirocini di studenti regolarmente iscritti ad un ciclo di studi
presso l’Università, di giovani laureati che frequentano scuole o corsi di perfezionamento e
specializzazione, dottorati di ricerca, nonché di giovani che frequentano scuole o corsi di
perfezionamento e specializzazione post-secondari, anche non universitari,proprio al fine di
assicurare loro l’acquisizione di competenze idonee, spendibili successivamente nel mercato del
lavoro delle pubbliche amministrazioni.
E’ il caso di sottolineare che, pur nella pluralità di possibili soggetti promotori dei tirocini, un ruolo
preponderante, per quanto concerne lo svolgimento di tirocini formativi in ambito pubblico, è svolto
dalle Università e dagli istituti universitari statali e non statali abilitati al rilascio dei titoli accademici,
per l’interesse che i neolaureati più meritevoli suscitano nelle Amministrazioni, nonché dalle
istituzioni pubbliche di alta cultura e formazione e dalle scuole di formazione delle pubbliche
amministrazioni.
Quadro normativo di riferimento
Le disposizioni che disciplinano i tirocini formativi si rinvengono nell’art. 18 della legge 25
giugno1997, n. 196 e nel decreto ministeriale del 25 marzo 1998, n. 142, adottato Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministero della pubblica istruzione e con il
Ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica, che ne ha fissato criteri e modalità
di svolgimento. Come peraltro precisato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 50 del 2005 la
disciplina dei tirocini appartiene alla competenza normativa delle Regioni. Pertanto la normativa
nazionale troverà applicazione solo in assenza di una specifica disciplina a livello regionale.
L’istituto del tirocinio formativo così delineato costituisce il punto di arrivo di un processo di
avvicinamento fra mondo dell’istruzione e della formazione e mondo del lavoro che ha
caratterizzato, nel settore privato, le politiche del lavoro degli anni più recenti ed è finalizzato ad
aumentare le possibilità di concreto inserimento dei giovani nel mondo del lavoro.
I tirocini formativi o di orientamento promossi dagli Atenei in riferimento alla tipologia individuata
dalla legge n. 196 del 1997 costituiscono lo strumento attraverso il quale accompagnare i giovani
universitari verso scelte professionali utili per un consapevole ed effettivo inserimento nel mondo
del lavoro.
153
Nell’ambito che qui interessa, cioè una formazione dei giovani universitari orientata all’acquisizione
delle competenze gestionali, organizzative, progettuali e strategiche necessarie agli amministratori
della pubblica amministrazione, acquista un ruolo preponderante il rapporto fra Atenei promotori dei
tirocini formativi e pubbliche amministrazioni ospitanti, in quanto le prassi che si consolideranno in
merito alle convenzioni stipulate fra tali soggetti per l’attivazione dei tirocini formativi contribuiranno
a creare una tipologia di formazione universitaria utilmente spendibile nel mercato del lavoro della
pubblica amministrazione, nonché un’attività di ricerca utile a sostenere i processi di innovazione
della pubblica amministrazione.
Oltre alle richiamate disposizioni occorre ricordare come il Ministero del lavoro si sia attivato per
fornire ulteriori indicazioni con la circolare n. 92 del 15 luglio1998.
Rispetto a tali disposizioni occorre, inoltre, operare alcune considerazioni specifiche per le
pubbliche amministrazioni, che di seguito saranno evidenziate, al fine di garantire un corretto
impiego di tale istituto.
Ad esempio il citato D M n. 142 del 1998 estende le disposizioni relative ai tirocini formativi ai
cittadini comunitari che effettuino esperienze professionali in Italia, anche nell’ambito di programmi
comunitari, in quanto compatibili con la regolamentazione degli stessi. Le estende, inoltre, ai
cittadini extracomunitari secondo principi di reciprocità, secondo “criteri e modalità da definire
mediante decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro
dell’interno, il Ministro della pubblica istruzione e il Ministro dell’Università e della ricerca scientifica
e tecnologica”, come previsto dall’articolo 8. Tuttavia occorre ricordare che in ambito pubblico deve
tenersi conto delle disposizioni contenute nell’articolo 51 della Costituzione, nell’articolo 2 del DPR
10 gennaio 1957, n. 3 e dall’articolo 2, comma 1, del DPR n. 487 del 1984, le quali richiedono il
requisito della cittadinanza italiana per l’accesso al lavoro pubblico. Deve inoltre tenersi conto dei
limiti posti per i cittadini dei paesi membri dell’Unione europea, dall’articolo 38 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 e dal DPCM 7 febbraio 1994, n. 174. Pertanto l’opportunità di far accedere
giovani comunitari o extracomunitari deve essere valutata alla luce di tali disposizioni e delle finalità
dei singoli tirocini.
Natura del tirocinio
Con la legge 25 giugno 1997, n. 196 è stata data una sistematica disciplina normativa all’istituto,
introducendo il tirocinio formativo e di orientamento, quale periodo di formazione finalizzato a
realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro e ad agevolare le scelte professionali a favore
dei soggetti che hanno già assolto l’obbligo scolastico.
Il Tirocinio formativo e di orientamento consiste in un periodo di formazione professionale o anche
di mero orientamento al lavoro che permette ai giovani di prendere contatto diretto con il mondo
produttivo. Il datore di lavoro pubblico ospitante è obbligato essenzialmente a far svolgere, sulla
base di un Progetto formativo e/o di orientamento, un’adeguata attività formativa al tirocinante,
oppure una esperienza di lavoro ai fini di mero orientamento al mondo del lavoro. Il Tirocinio ai
sensi dell’art. 18, comma 1, lett. d), della legge 196/97 non costituisce rapporto di lavoro poiché non
ne riveste le caratteristiche, né lo potrebbe in ambito pubblico dove l’accesso al rapporto di lavoro è
soggetto alla regola del concorso pubblico.
La caratteristica peculiare dell’istituto è rappresentata dall’inserimento del giovane in un contesto
preordinato alla sua formazione professionale, rispetto alla quale la sua prestazione, che di fatto
consiste in una attività lavorativa, è ammessa in quanto indispensabile per la formazione stessa.
Questa, non costituendo rapporto di lavoro subordinato, non consente la corresponsione di alcuna
retribuzione. Né tanto meno le amministrazioni dovranno utilizzare i tirocinanti in sostituzione del
personale di ruolo e per colmare le vacanze in organico.
Pertanto oggetto del rapporto fra tirocinante e amministrazione ospitante sono l’esperienza
formativa rientrante in un percorso di educazione e formazione che all’interno di quest’ultima viene
154
impartito e l’attività svolta dal tirocinante che è finalizzata all’apprendimento delle modalità operative
con le quali si esercitano le funzioni attribuite dall’ordinamento alle pubbliche amministrazioni. Tali
attività non possono essere considerate quali prestazioni corrispettive, tuttavia costituiscono un
onere per entrambi i soggetti.
Attivazione dei tirocini
L’attivazione del tirocinio formativo avviene tramite la stipula di una convenzione fra il soggetto
promotore e il datore di lavoro ospitante cui è allegato un progetto formativo e di orientamento.
E’ il caso di sottolineare come la convenzione debba corrispondere a quelli che sono gli obiettivi
formativi del corso di studi e del progetto formativo ed infatti è previsto che il tirocinante sottoscriva
quest’ultimo quale accettazione.
La convenzione, inoltre, è l’atto con il quale l’Ateneo promotore e l’Amministrazione ospitante si
obbligano ad assicurare al tirocinante, che è terzo rispetto all’atto, la formazione corrispondente al
progetto allegato.
Si richiama l’attenzione sull’importanza di concordare attentamente il contenuto del progetto
formativo e/o di orientamento. In tale sede devono essere puntualmente definiti gli obblighi che si
costituiscono in capo alle parti e sarà escluso ogni possibile dubbio sulla natura non lavorativa del
rapporto. Sarà, inoltre, certificata esattamente la formazione effettuata che, come previsto dall’art. 6
del decreto citato, può avere valore di credito formativo ed essere inserita, a seguito di idonea
certificazione dei promotori, nei curricula degli interessati per favorirne l’inserimento nel mondo del
lavoro.
Ciò premesso per ciascun tirocinante sarà allegato alla convenzione un progetto formativo e/o di
orientamento nel quale saranno indicati, fra l’altro, con precisione gli obiettivi e le modalità di
effettuazione del tirocinio; il tutor incaricato dall’Ateneo promotore ed il responsabile incaricato
dall’amministrazione; la durata ed il periodo di svolgimento; la struttura amministrativa presso la
quale si svolgerà il tirocinio.
Sono allegati al decreto n. 142 del 1998 uno schema tipo sia del progetto che della convenzione,
schemi che, pertanto, possono essere presi quale riferimento anche dalle pubbliche
amministrazioni e rispetto ai quali inserire le specificità che rispondono alla tipicità della singola
amministrazione, quale datore di lavoro pubblico.
La durata dei tirocini deve essere diversificata a seconda del livello di istruzione del tirocinante e
non può comunque superare i 12 mesi per gli studenti universitari, come previsto dall’art. 7 del
decreto. Poiché si tratta di inserire i tirocinanti in organizzazioni produttive complesse è auspicabile
che la durata dei tirocini sia concordata tenendone conto, in modo da garantire l’effetto formativo
desiderato.
In particolare, va ribadito come il tirocinio formativo nelle amministrazioni costituisca una
qualificante opportunità non solo per i tirocinanti, ma anche per le amministrazioni, le quali potranno
introdurre gli studenti nell’ambito di progetti e processi riguardanti le principali riforme in atto e le
tematiche emergenti, quali ad esempio: il riordino dei Ministeri, anche alla luce del decentramento
delle funzioni delle amministrazioni centrali, l'analisi di impatto della regolamentazione, i sistemi di
controllo interni e di valutazione, la gestione delle risorse umane in termini manageriali, la
comunicazione pubblica e le relazioni con i cittadini, la realizzazione di quanto previsto dai
programmi per l'e-government e, in generale, l’aggiornamento dei profili professionali.
Per questo le amministrazioni dovranno svolgere un ruolo attivo non di semplici “ospitanti”
contribuendo ad individuare le materie, gli studi, le relazioni, le analisi utili alla propria
organizzazione ad ai processi in corso.
155
6. Obblighi dei promotori, delle amministrazioni ospitanti e dei tirocinanti
Gli obblighi posti a carico dei soggetti coinvolti nei tirocini, puntualmente indicati nel richiamato D M
n. 142 del 1998, sono ricordati qui di seguito.
6.1 Promotori
Anche se il tirocinio non costituisce rapporto di lavoro i tirocinanti debbono essere assicurati contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali e per la responsabilità civile verso terzi. Tale
obbligo è posto a carico dell’ente promotore. È importante rilevare come l’assicurazione copra lo
svolgimento di tutte le attività rientranti nel progetto formativo e di orientamento, anche al di fuori
della sede dell’Amministrazione.
Qualora il promotore sia una struttura competente in materia di collocamento, è il datore di lavoro
che può assumere a proprio carico l’onere della copertura INAIL.
Spetta agli enti promotori, inoltre, l’onere di trasmettere copia della convenzione e di ciascun
progetto formativo alla Regione e alla competente struttura territoriale del Ministero del Lavoro e
delle politiche sociali
Gli Atenei promotori, al fine di favorire l’esperienza del tirocinante, individuano un tutor quale
responsabile didattico-organizzativo delle attività, che è figura distinta dal responsabile nominato
dall’Amministrazione ospitante ma che con tale figura opera in stretto coordinamento. Al tutor
didattico-organizzativo è infatti affidato il compito di mantenere i contatti con questi e con il
tirocinante per verificare l’andamento del tirocinio, eventualmente riorganizzandone il percorso
qualora fosse necessario, in relazione agli obiettivi definiti nel progetto formativo, alla stesura del
quale può collaborare in coordinamento con il responsabile aziendale. Inoltre supporterà il
tirocinante nella stesura della relazione finale e comunicherà al responsabile dei tirocini della
propria struttura ogni eventuale sospensione o variazione del progetto formativo.
6.2 Amministrazioni ospitanti
Per quanto concerne le amministrazioni ospitanti queste debbono favorire l’esperienza del
tirocinante, consentendogli l’approccio diretto all’organizzazione e ai processi lavorativi.
Le medesime, durante lo svolgimento dello stage devono, inoltre, affiancare al tirocinante un
responsabile della struttura che segua le attività di formazione e ne favorisca l’inserimento nei
processi organizzativi al fine di favorire la conoscenza dell’organizzazione ed un apprendimento
attivo fondato su esperienze qualificate.
Il responsabile aziendale opera, come già ricordato, in stretta connessione con il tutor didatticoorganizzativo, eventualmente anche ai fini della stesura del progetto formativo. Cura l’inserimento
del tirocinante nella struttura operativa presso la quale si svolge il tirocinio, assistendolo in tutte le
fasi di svolgimento, redige la relazione finale sulla qualità della prestazione del tirocinante. In caso
di infortunio dovrà informare tempestivamente l’ente promotore ai fini assicurativi.
I costi dei tirocini, non costituendo tra l’altro rapporto di lavoro, non sono a carico delle
amministrazioni ospitanti. Queste potranno, eventualmente, valutare l’opportunità di prevedere per i
tirocinanti un rimborso spese, sotto forma di borsa di studio, sempre nell’ambito delle disponibilità di
bilancio provvedendo, eventualmente, ad individuare requisiti e limiti per l’ammissione a tale
beneficio.
6.3 Obblighi del tirocinante
Durante lo svolgimento del tirocinio formativo e di orientamento il tirocinante è tenuto a svolgere le
attività previste dal progetto formativo di orientamento, osservando gli orari concordati e rispettando
l’ambiente di lavoro e le esigenze di coordinamento dell’attività di ricerca con l’attività
dell’amministrazione. Dovrà altresì rispettare le norme in materia di igiene, salute e sicurezza sui
luoghi di lavoro, nonché mantenere la necessaria riservatezza per quanto attiene ai dati,
156
informazioni e conoscenze in merito ai procedimenti amministrativi e ai processi organizzativi in
generale, acquisiti durante lo svolgimento del tirocinio.
In considerazione dei costi anche indiretti sopportati dalle singole Amministrazioni per ciascun
tirocinio, appare opportuno che sia acquisita agli atti un’idonea documentazione che illustri i risultati
dell’esperienza del tirocinio, nonché degli elaborati delle ricerche condotte. In merito, quindi, le
amministrazioni sono chiamate a svolgere un ruolo attivo comunicando i temi e gli argomenti di
interesse istituzionale, contribuendo a definire il progetto formativo, nella esplicita consapevolezza
comune circa le disposizioni costituzionali e i vincoli finanziari che regolano l’accesso nelle
pubbliche amministrazioni.
Il tirocinante dovrà, pertanto, fornire relazioni periodiche all’Ateneo promotore sull’attività in corso di
svolgimento ed elaborare una relazione a conclusione del periodo formativo, da consegnare
all’Amministrazione ospitante.
E’ inoltre tenuto a segnalare al tutor didattico-organizzativo ogni eventuale sospensione od
inconveniente imputabile a sé o all’amministrazione ospitante.
7. Diritti delle parti
E’ il caso di sottolineare, ulteriormente, che la convenzione fra soggetto promotore e soggetto
ospitante viene stipulata nell’esclusivo interesse del tirocinante che è soggetto terzo rispetto all’atto.
Con tale atto i primi due si obbligano a garantire a quest’ultimo la formazione puntualmente
individuata nel progetto di formazione allegato alla convenzione. Ciò comporta che le parti potranno
recedere dalla convenzione solo per gravi motivi, quali un comportamento del tirocinante tale da far
venir meno le finalità del progetto formativo, oppure nel caso in cui l’amministrazione non rispetti i
contenuti del progetto formativo o non consenta l’effettivo svolgimento dell’esperienza formativa del
tirocinante.
Per quanto riguarda quest’ultimo si può ritenere che il medesimo possa invece interrompere il
tirocinio in quanto il progetto è costituito nel suo interesse.
Il tirocinio si considera sospeso, e non interrotto, nei periodi di svolgimento del servizio militare o
civile, e nei periodi di astensione obbligatoria per maternità, secondo la previsione contenuta
nell’articolo 7 del DM n. 142 del 1998. Le eventuali proroghe sono ammesse entro i limiti massimi
indicati nel medesimo articolo.
Rimborsi
Con l’occasione si ricorda che l’art. 18, comma 1, lett. g, della L. 196/97 ha previsto la possibilità di
ammettere al rimborso, totale o parziale, degli oneri finanziari, ivi comprese le spese sostenute per
il vitto e l’alloggio dei giovani tirocinanti, connessi all’attuazione di progetti di tirocini formativi e di
orientamento a favore di giovani del Mezzogiorno presso imprese di regioni del Centro e del Nord,
da effettuarsi nei limiti delle risorse finanziarie preordinate allo scopo nell’ambito del Fondo per
l’occupazione di cui all’articolo 1 del decreto legge 20 maggio 1993, n. 148, come convertito dalla
legge 19 luglio 1993, n. 236.
L’articolo 26, comma 6, della legge n. 196 del 1997, relativo agli interventi a favore di giovani
inoccupati nel Mezzogiorno, ha demandato ad un decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale la fissazione delle modalità e dei criteri per il rimborso degli oneri sostenuti a titolo di
assicurazione contro gli infortuni sul lavoro sostenuti dai datori di lavoro che abbiano attivato tirocini
di orientamento o formativi ai sensi di disposizioni di legge vigenti. Anche tale rimborso grava sul
Fondo per l’occupazione. Le amministrazioni verificheranno con le Regioni la possibilità di avvalersi
delle disponibilità di tale Fondo.
Per quanto concerne la possibilità che i datori di lavoro siano ammessi al rimborso totale o parziale
degli oneri finanziari connessi all’attuazione dei progetti di tirocinio, si richiama quanto disposto nel
157
citato DM n. 142 del 1998 all’articolo 9 il quale lo prevede per quei progetti avviati a favore di
giovani del mezzogiorno presso imprese di regioni del centro e del nord e comprensivi anche delle
spese sostenute per il vitto e per l’alloggio e lo pone a carico del Fondo per l’occupazione, istituito
dall’articolo 1 del decreto legge n. 148 del 1993. I rimborsi sono previsti prioritariamente per i
progetti definiti all’interno di programmi quadro predisposti dalle regioni, sentite le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative. Le modalità di rimborso sono indicati nel decreto
direttoriale 22 gennaio 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 71 del 26 marzo 2001.
Finalità per le pubbliche amministrazioni
E', infine, il caso, in questa sede, di evidenziare l’opportunità che si offre alla pubblica
amministrazione di impegnarsi fattivamente nella formazione culturale e professionale dei giovani
che si affacciano al mondo del lavoro, sia nella previsione di un inserimento nel settore del lavoro
pubblico che in quei settori del lavoro privato che con la pubblica amministrazione interagiscono.
In particolare attraverso l’utilizzo dei tirocini formativi l’amministrazione concorre alla formazione del
capitale umano cui attingere, contribuendo anche ad orientare i giovani universitari in quegli ambiti
della pubblica amministrazione che offrono maggiori prospettive ed opportunità di impiego, a tal fine
rafforzando la collaborazione con le istituzioni universitarie, pubbliche e private ed in generale con il
mondo della formazione e della ricerca.
Si ricorda quindi come tale opera di orientamento potrà consentire di sviluppare percorsi di
istruzione e formazione orientati, in particolare, alle nuove necessità delle amministrazioni
pubbliche, quali, ad esempio, l’innovazione tecnologica, l’attività decisionale, la valutazione dei
risultati, la qualità dei processi, la semplificazione delle procedure, così come indicato dai
programmi e dalle disposizioni vigenti.
Roma, 1 agosto 2005.
Il ministro per la Funzione pubblica
Mario Baccini
158
GIURISPRUDENZA
Indice
Pag.
Corte di giustizia europea
Sezione II
12/05/2005
163
"
7/07/2005
168
Sentenza n.
1/2005
178
Sentenza n.
"
"
Corte costituzionale
"
".
159/2005
181
"
"
172/2005
185
"
"
190/2005
189
Ordinanza n.
216/2005
193
Sentenza n.
274/2005
197
"
322/2005
200
Sentenza n.
6635/2005
206
"
6745/2005
208
Sentenza n.
1745/2005
210
"
Corte suprema di cassazione
Sezioni unite civili
"
"
Consiglio di Stato
Sezione IV
"
"
"
1770/2005
213
"
"
"
2112/2005
219
"
"
"
2872/2005
221
"
"
"
2998/2005
223
Ordinanza n.
201/2005
225
"
352/2005
232
Sentenza n.
1/2005
235
C.G.A. Sicilia
Sezione giurisdizionale
"
"
Corte dei conti
Sezioni riunite
Sezione giurisdizionale
Abruzzo
"
"
393/2005
243
Sezione giurisdizionale
Liguria
"
"
704/2005
248
Sezione giurisdizionale
Sicilia
"
"
1258/05
254
161
TAR
Abruzzo (PE)
Sentenza n.
Campania (NA, sez. IV)
"
(SA, sez. I)
Lazio (RM, sez. II)
190/2005
260
"
"
3780/2005
268
"
"
760/2005
278
Sentenza n.
3047/2005
281
Sardegna (CA, sez. I)
"
"
1170/2005
283
Sicilia (PA, sez. I)
"
"
560/2005
286
Toscana (FI, sez. II)
"
"
2137/2005
288
162
CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA
Sezione II
Presidente e relatore: Timmermans
Sentenza 12 maggio 2005 (causa C-278/03)
(Esperienza professionale e cittadini comunitari)
Ricorrente Commissione delle Comunità europee - Oggetto: «Inadempimento di uno Stato – Libera
circolazione dei lavoratori – Concorsi per l’assunzione di personale docente nella scuola pubblica
italiana – Omessa o insufficiente presa in considerazione dell’esperienza professionale acquisita in
altri Stati membri – Articolo 39CE – Articolo 3 del regolamento (CEE) n.1612/68».
1. Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che la
Repubblica italiana, non tenendo conto dell’esperienza professionale acquisita da cittadini
comunitari nella funzione pubblica di un altro Stato membro ai fini della partecipazione dei detti
cittadini a concorsi per l’assunzione di personale docente nella scuola pubblica italiana, è venuta
meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli articoli 39Ce e 3 del regolamento (Cee) del
Consiglio 15 ottobre 1968, n.1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della
Comunità (GUL257, pag. 2).
Ambito normativo
La normativa comunitaria
2. Ai sensi dell’articolo 39, n.1, CE, «la libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità è
assicurata». Essa implica, in base al n. 2 dello stesso articolo, «l’abolizione di qualsiasi
discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda
l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro».
3. L’articolo 3 del regolamento n. 1612/68 esplicita i principi stabiliti dall’articolo 39Ce per quanto
riguarda, più in particolare, l’accesso all’impiego. Pertanto, ai sensi del n. 1 di questa disposizione,
non sono applicabili, nell’ambito del detto regolamento, «le disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative o le pratiche amministrative di uno Stato membro:
– che limitano o subordinano a condizioni non previste per i nazionali la domanda e l’offerta di
impiego, l’accesso all’impiego ed il suo esercizio da parte degli stranieri;
– o che, sebbene applicabili senza distinzione di nazionalità, hanno per scopo o effetto esclusivo
o principale di escludere i cittadini degli altri Stati membri dall’impiego offerto».
La normativa nazionale
4. Nella sua versione applicabile ai fatti della presente causa, l’articolo 37 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche
e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Supplemento ordinario alla GURI n. 30 del 6 febbraio 1993; in prosieguo: il
«decreto legislativo n.29/1993»), stabiliva:
«1. I cittadini degli Stati membri della Comunità economica europea possono accedere ai posti di
lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici
poteri, ovvero non attengono alla tutela dell’interesse nazionale.
2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400, sono individuati i posti e le funzioni per i quali non può prescindersi dal
possesso della cittadinanza italiana, nonché i requisiti indispensabili all’accesso dei cittadini di cui al
comma 1.
3 Nei casi in cui non sia intervenuta una disciplina di livello comunitario, all’equiparazione dei titoli di
studio e professionali si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su
163
proposta dei ministri competenti. Con eguale procedura si stabilisce l’equivalenza tra titoli
accademici e di servizio rilevanti ai fini dell’ammissione al concorso e della nomina».
La fase precontenziosa del procedimento ed il ricorso
5. Avendo avuto conoscenza dei problemi incontrati da diversi cittadini comunitari nell’ambito della
loro partecipazione ai concorsi per l’assunzione di personale docente nella scuola pubblica italiana,
problemi derivanti essenzialmente dalla mancata presa in considerazione, da parte delle autorità
italiane, dell’esperienza professionale acquisita precedentemente da tali cittadini in altri Stati
membri, la Commissione, in data 24 novembre 1999, ha inviato alla Repubblica italiana una lettera
nella quale invitava quest’ultima a presentare le sue osservazioni relative a tale situazione e ad
informarla sia sulle norme vigenti in materia sia sul modo in cui essa intendeva in concreto risolvere
i detti problemi.
6. In un primo tempo, le autorità italiane hanno negato qualsiasi obbligo di prendere in
considerazione l’esperienza acquisita dai cittadini comunitari al di fuori dell’Italia. Con lettera 28
marzo 2000 del Ministero della Pubblica istruzione, tali autorità hanno infatti sostenuto che, in
considerazione delle regole e delle caratteristiche proprie di ciascun sistema scolastico nazionale,
era obbligatorio che la detta esperienza fosse acquisita presso istituti rientranti nel sistema
scolastico italiano. Una previa armonizzazione dei criteri applicabili in ciascuno Stato membro
sarebbe quindi indispensabile affinché le attività di insegnamento prestate da cittadini comunitari in
Stati membri diversi dalla Repubblica italiana possano essere prese in considerazione ai fini della
partecipazione di questi cittadini a concorsi per l’assunzione nel servizio pubblico italiano.
7. In seguito all’invio, in data 6 aprile 2001, di una lettera di diffida con cui si richiamava l’attenzione
delle autorità italiane sugli obblighi derivanti dagli articoli 39 CE e 3 del regolamento n. 1612/68,
come interpretati dalla Corte, in particolare nella sentenza 23 febbraio 1994, causa C-419/92,
Scholz (Racc. pag. I-505), il governo italiano ha ammesso che la posizione adottata, nel caso di
specie, dal Ministero della Pubblica istruzione appariva in contrasto con le disposizioni della
normativa nazionale, le quali contemplerebbero, all’articolo 37 del decreto legislativo n. 29/1993,
l’obbligo di prendere in considerazione le qualificazioni e l’esperienza acquisite nel servizio pubblico
di altri Stati membri. Lo stesso governo ha aggiunto tuttavia che il riconoscimento dell’esperienza e
dell’anzianità di servizio maturata dai cittadini comunitari al di fuori del territorio nazionale
continuava a porre un certo numero di difficoltà a causa della mancata attuazione, da parte di tale
Ministero, della procedura prevista dall’articolo 37, n. 3, del detto decreto legislativo. Secondo il
governo italiano, la mancata trasmissione, alla Presidenza del Consiglio dei ministri, dei documenti
necessari per l’adozione del decreto che stabilisce l’equivalenza tra diplomi, titoli e qualificazioni
acquisiti negli altri Stati membri costituisce, innegabilmente, una violazione degli obblighi
incombenti al Ministero della Pubblica istruzione, ma tale violazione comporterebbe tuttavia
unicamente una violazione del diritto interno, in quanto la normativa nazionale è di per sé
compatibile con il diritto comunitario.
8. In tale contesto, ritenendo che l’inadempimento persistesse poiché non erano stati adottati tutti i
provvedimenti al fine di rendere effettivo l’obbligo delle autorità italiane di prendere in
considerazione l’esperienza e l’anzianità acquisite da cittadini comunitari nelle attività di
insegnamento svolte al di fuori dell’Italia, la Commissione, in data 26 giugno 2002, ha emesso un
parere motivato con cui invitava la Repubblica italiana ad adottare i provvedimenti necessari per
conformarvisi entro due mesi a decorrere dalla sua notifica. Non avendo ottenuto alcuna risposta a
tale parere, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
9. Nel controricorso, il governo italiano contesta la fondatezza dell’inadempimento addebitato.
Facendo riferimento, in particolare, all’articolo 38 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche
164
(Supplemento ordinario alla GURI n. 106 del 9 maggio 2001) – il quale corrisponde, in sostanza,
all’articolo 37 del decreto legislativo n. 29/1993 – nonché al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 7 febbraio 1994, n. 174, relativo al «Regolamento recante le norme sull’accesso dei cittadini
degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche»
(GURI n. 61 del 15 marzo 1994), tale governo sostiene che sia la normativa sia la prassi delle
autorità italiane sarebbero conformi ai requisiti comunitari.
10. Per quanto riguarda, più in particolare, il settore dell’insegnamento, lo stesso governo fa
presente che l’assunzione degli insegnanti avviene, in Italia, in base a tre distinte modalità, ossia,
per il 50% dei posti disponibili in ogni anno scolastico, mediante concorso per titoli ed esami, ai
sensi dell’articolo 400 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n.297, recante approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine
e grado (Supplemento ordinario alla GURI n. 115, del 19 maggio 1994; in prosieguo: il «decreto
legislativo n. 297/1994»), e, per il residuo 50%, mediante graduatorie permanenti di cui all’articolo
401 del medesimo decreto legislativo; apposite graduatorie per il conferimento di supplenze,
contenenti i nomi degli insegnanti abilitati ad effettuare sostituzioni, vengono infine utilizzate per
coprire i posti disponibili temporaneamente vacanti.
11. Secondo il governo italiano, non è stata operata alcuna discriminazione tra i cittadini italiani e
quelli degli altri Stati membri per quanto riguarda la prima e la terza modalità di assunzione del
personale docente poiché, nel primo caso, ossia quello del concorso per titoli ed esami,
l’esperienza professionale non svolgerebbe alcun ruolo nell’ambito del procedimento di assunzione
mentre, nel terzo caso, relativo alle ipotesi di sostituzione o di supplenza, il decreto ministeriale 25
maggio 2000, n.201, relativo al «Regolamento recante le norme sulle modalità di conferimento delle
supplenze al personale docente ed educativo ai sensi dell’articolo 4 della legge 3 maggio 1999,
n.124» (GURI n.168 del 20 luglio 2000; in prosieguo: il «decreto n. 201/2000»), contemplerebbe
esplicitamente l’attribuzione di un certo punteggio corrispondente alle attività di insegnamento
svolte nelle scuole o negli istituti universitari degli altri Stati membri. Il governo italiano fa riferimento
in particolare, a tal riguardo, all’allegato A di questo decreto il quale, al punto E, nota 9,
equiparerebbe tali attività a servizi di terza fascia, che danno diritto, in Italia, all’attribuzione di un
punteggio di 0,50 per ogni mese di insegnamento svolto in un altro Stato membro, fino ad un
massimo di tre punti per anno.
12. Per quanto riguarda invece la seconda modalità di assunzione del personale docente in Italia,
ossia l’assunzione operata mediante graduatorie permanenti, il governo italiano non nega che
esiste una disparità di trattamento a seconda che le attività d’insegnamento di cui trattasi siano
state svolte in Italia o in altri Stati membri. Secondo questo governo, una tale disparità è tuttavia
giustificata in quanto l’insegnamento svolto all’estero avverrebbe sulla base di ordinamenti,
programmi e contenuti diversi da quelli previsti in Italia e quindi sarebbe sprovvisto del requisito di
«specificità» voluto dalla legge, il quale dà diritto, conformemente al decreto ministeriale 27 marzo
2000, n. 123, relativo al «Regolamento recante le norme sulle modalità di integrazione e
aggiornamento delle graduatorie permanenti previste dagli articoli 1, 2, 6 e 11, comma 9, della
legge 3 maggio 1999, n. 124» (GURI n. 113 del 17 maggio 2000; in prosieguo: il «decreto
ministeriale n. 123/2000»), all’attribuzione di un punteggio supplementare nell’ambito del
procedimento di assunzione.
Giudizio della Corte
13. In via preliminare, occorre respingere subito l’argomento del governo italiano secondo cui
nessuna violazione del diritto comunitario può essere addebitata alla Repubblica italiana in quanto
la sua normativa è conforme a tale diritto e l’inadempimento deriva, nella fattispecie, da una
semplice prassi adottata dalle autorità competenti o dal ritardo di queste ultime nell’adozione dei
provvedimenti necessari per il riconoscimento dell’esperienza acquisita dai cittadini comunitari in
attività di insegnamento esercitate al di fuori del territorio nazionale. Infatti, un inadempimento può
derivare dall’esistenza di una prassi amministrativa che viola il diritto comunitario, anche se la
normativa nazionale vigente è, di per sé, compatibile con tale diritto (v., in tal senso, sentenza 26
giugno 2001, causa C-212/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4923, punto 31).
165
14. Per quanto riguarda poi la materialità dell’infrazione addebitata, relativa alla violazione degli
articoli 39 CE e 3 del regolamento n.1612/68, occorre ricordare che, secondo il primo di questi due
articoli come interpretato dalla Corte, qualora un ente pubblico di uno Stato membro, assumendo
personale per posti che non rientrano nella sfera di applicazione dell’articolo 39, n. 4, CE, stabilisca
di tener conto delle attività lavorative anteriormente svolte dai candidati presso una pubblica
amministrazione, tale ente non può, nei confronti dei cittadini comunitari, operare alcuna distinzione
a seconda che tali attività siano state esercitate presso la pubblica amministrazione dello stesso
Stato membro o presso quella di un altro Stato membro (v., in particolare, sentenza Scholz, cit.,
punto 12).
15. Per quanto riguarda l’articolo 3 del regolamento n.1612/68, occorre ricordare che esso esplicita
i diritti enunciati all’articolo 39CE per quanto riguarda, in particolare, l’accesso all’impiego e deve
pertanto essere interpretato allo stesso modo dell’articolo 39 CE.
16. Orbene, nel caso di specie, non si può negare che questi diritti vengono violati dalla Repubblica
italiana per quanto riguarda l’accesso dei cittadini comunitari ai concorsi per l’assunzione di
personale docente nella scuola pubblica di tale Stato membro.
17. Per quanto riguarda, infatti, l’assunzione di personale docente effettuata sulla base di
graduatorie permanenti le quali, come è stato rilevato al punto 10 della presente sentenza,
riguardano la metà dei posti disponibili per anno scolastico, il governo italiano, nel controricorso, ha
riconosciuto che ai cittadini comunitari veniva applicato un trattamento diverso a seconda che
l’esperienza professionale presa in considerazione ai fini dell’iscrizione in tali graduatorie fosse
stata acquisita nel territorio nazionale o in altri Stati membri, giustificando tale disparità con
l’assenza di equivalenza tra i contenuti e i programmi dell’insegnamento italiano e quelli
dell’insegnamento svolto al di fuori dell’Italia.
18. Orbene, dalla giurisprudenza menzionata al punto 14 della presente sentenza risulta che un
rifiuto assoluto di prendere in considerazione l’esperienza acquisita grazie ad attività
d’insegnamento svolte in altri Stati membri, il quale sarebbe basato sull’esistenza di differenze tra i
programmi d’insegnamento di detti Stati non può essere giustificato. Infatti, non si può negare che
un’esperienza d’insegnamento specifica quale quella richiesta dalla normativa italiana, in particolare
nel settore dell’insegnamento artistico o nell’insegnamento prestato ai portatori di handicap, può
essere acquisita anche in altri Stati membri.
19. Per quanto riguarda la terza modalità di assunzione, richiamata al punto 10 della presente
sentenza, relativa all’assunzione operata sulla base di apposite graduatorie per il conferimento di
supplenze, nemmeno essa sembra garantire pienamente la parità di trattamento richiesta dagli
articoli 39 CE e 3 del regolamento n. 1612/68. Infatti, dall’analisi delle disposizioni comunicate dal
governo italiano nel corso del presente procedimento emerge un diverso grado di valutazione
dell’esperienza professionale a seconda che questa sia stata acquisita nel territorio nazionale o in
altri Stati membri.
20. Come la Commissione ha rilevato nella replica, risulta infatti dal decreto ministeriale n.
201/2000, e più in particolare dal suo allegato A, punto E, nota 9, che i servizi forniti in scuole o
istituti universitari degli altri Stati membri sono sempre valutati come servizi della terza fascia del
detto punto E, relativa alle «altre attività di insegnamento», le quali danno diritto all’attribuzione di
mezzo punto per mese di insegnamento prestato, con un massimo di tre punti per ciascun anno
scolastico. La lettura dello stesso decreto rileva tuttavia anche che solo le attività d’insegnamento
svolte in istituzioni convittuali o in scuole materne, elementari, secondarie o artistiche della
Repubblica italiana – siano esse pubbliche o private, ma riconosciute o sovvenzionate dallo Stato
italiano – vengono fatte rientrare nelle prime due fasce dello stesso punto E, che riguardano,
rispettivamente, il servizio «specifico» o «non specifico» di insegnamento, che danno in particolare
diritto, il primo, all’attribuzione di due punti per ogni mese di insegnamento fino ad un massimo di
dodici punti per ciascun anno scolastico e, il secondo, ad un punto per ogni mese di insegnamento
fino ad un massimo di sei punti per ciascun anno scolastico.
21. In tale contesto, si deve constatare che, anche se l’esperienza professionale acquisita da
cittadini comunitari fuori del territorio nazionale viene presa in considerazione nell’ambito
166
dell’assunzione operata sulla base delle graduatorie per il conferimento di supplenze, essa non
viene sempre valutata allo stesso modo di un’esperienza analoga acquisita nel territorio nazionale,
senza che il governo italiano abbia fornito a tal riguardo la minima giustificazione.
22. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, occorre quindi constatare che la
Repubblica italiana, non tenendo conto o, quantomeno, non tenendo conto in maniera identica, ai
fini della partecipazione di cittadini comunitari ai concorsi per l’assunzione di personale docente
nella scuola pubblica italiana, dell’esperienza professionale acquisita da questi cittadini nelle attività
di insegnamento a seconda che queste attività siano state svolte nel territorio nazionale o in altri
Stati membri, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli articoli 39 CE e 3,
n. 1, del regolamento n. 1612/68.
Sulle spese
23. Ai sensi dell’articolo 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle
spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della
Repubblica italiana, che è rimasta soccombente, quest’ultima dev’essere condannata alle spese.
P.Q.M.
la Corte (seconda sezione) dichiara e statuisce:
1) La repubblica italiana, non tenendo conto o, quantomeno, non tenendo conto in maniera identica,
ai fini della partecipazione dei cittadini comunitari ai concorsi per l’assunzione di personale docente
nella scuola pubblica italiana, dell’esperienza professionale acquisita da questi cittadini nelle attività
di insegnamento a seconda che queste attività siano state svolte nel territorio nazionale o in altri
Stati membri, è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli articoli 39 CE e 3,
n. 1, del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei
lavoratori all’interno della Comunità.
2) La repubblica italiana è condannata alle spese.
167
CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA
LUXEMBOURG
Sentenza 7 luglio 2005, seconda sezione,
(Inadempimento di uno Stato – Articoli 12 CE, 149 CE e 150 CE – Condizioni d’accesso agli studi
universitari – Discriminazione),
nella causa C-147/03, avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE,
proposto il 31 marzo 2003, dalla Commissione delle comunità europee, ricorrente, rappresentata
dai sigg. W. Bogensberger e D. Martin, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
sostenuta dalla repubblica di Finlandia, interveniente, rappresentata dalle sig.re
Guimaraes-Purokoski e T. Pynnä, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
A.
contro
la repubblica d’Austria, convenuta, rappresentata dai sigg. H. Dossi e E. Riedl, in qualità di agenti,
nonché dai sigg. C. Ruhs e H. Kasparovsky, in qualita di consulenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo.
LA CORTE
(seconda sezione),
composta dalla
sig.ra R. Silva de Lapuerta, presidente della quinta sezione facente funzione di presidente della
seconda sezione,
sig. J. Makarczyk, giudice relatore,
sigg. C. Gulmann, P. Kūris e J. Klučka, giudici,
sig. F. G. Jacobs, avvocato generale, cancelliere,
sig.ra M.F. Contet, amministratore principale,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 25 novembre 2004,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 20 gennaio 2005,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Con il presente ricorso la Commissione delle comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che
la repubblica d’Austria, non avendo adottato i provvedimenti necessari a garantire che i titolari di
diplomi d’istruzione secondaria conseguiti in altri Stati membri possano accedere agli studi superiori
e universitari che essa organizza alle stesse condizioni dei titolari di diplomi d’istruzione secondaria
conseguiti in Austria, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 12 CE, 149
CE e 150 CE.
168
Contesto normativo
La normativa comunitaria
L’art. 3, n. 1, CE così dispone:
«Ai fini enunciati all’articolo 2, l’azione della comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo
previsti dal presente trattato:
(…)
q). un contributo ad un’istruzione e ad una formazione di qualità e al pieno sviluppo delle culture
degli Stati membri».
Ai sensi dell’art. 12, primo comma, CE:
«Nel campo di applicazione del presente trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari
dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».
L’art. 149 CE prevede quanto segue:
«1. La comunità contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione
tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della
responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e
l’organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche.
2. L’azione della comunità è intesa:
(...)
a favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti, promuovendo tra l’altro il riconoscimento
accademico dei diplomi e dei periodi di studio,
(...)
3. La comunità e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni
internazionali competenti in materia di istruzione, in particolare con il Consiglio d’Europa.
(...)».
Infine, a termini dell’art. 150 CE:
«1. La comunità attua una politica di formazione professionale che rafforza ed integra le azioni degli
Stati membri, nel pieno rispetto della responsabilità di questi ultimi per quanto riguarda il contenuto
e l’organizzazione della formazione professionale.
2. L’azione della comunità è intesa:
(...)
a facilitare l’accesso alla formazione professionale ed a favorire la mobilità degli istruttori e delle
persone in formazione, in particolare dei giovani (…)».
La normativa nazionale
L’art. 36 della legge sugli studi universitari (Universitäts-Studiengesetz, in prosieguo: l’«UniStG»),
intitolato «diploma speciale di maturità per accedere agli studi universitari» (Besondere
Universitätsreife), così dispone:
«1). Oltre ad essere in possesso di un diploma generale di maturità, gli studenti devono dimostrare
di soddisfare le specifiche condizioni che consentono l’accesso diretto al corso di studi universitari
prescelto stabilite dallo Stato che ha rilasciato il diploma.
2). Laddove il diploma di maturità sia stato conseguito in Austria, si tratta del superamento degli
esami supplementari il cui superamento è prescritto al fine di poter accedere allo specifico corso di
studi universitari ai sensi della Universitätsberechtigungsverordnung (Regolamento di accesso allo
studio universitario).
3). Laddove il corso di studi prescelto dallo studente in Austria non sia previsto nello Stato che ha
rilasciato il diploma, questi dovrà soddisfare le condizioni d’ammissione previste in tale Stato per
l’accesso ad un corso di studi il più possibile simile a quello prescelto in Austria.
4). Il ministro federale ha facoltà di emanare regolamenti atti a designare gruppi di persone i cui
diplomi di maturità, per via dello stretto legame con l’Austria, o delle attività da questi svolte per la
repubblica austriaca, saranno da considerarsi equiparati, sotto il profilo del possesso degli specifici
requisiti per l’accesso all’istruzione universitaria, ai diplomi di maturità rilasciati in Austria.
169
5). In base al certificato prodotto a dimostrazione del possesso di un diploma di maturità generale, il
rettore dell’università determina se lo studente soddisfi i requisiti specifici richiesti per l’accesso al
corso di studi prescelto».
Procedimento precontenzioso
Il 9 novembre 1999 la Commissione ha indirizzato alla repubblica d’Austria una lettera di diffida
nella quale sosteneva che l’art. 36 dell’UniStG è in contrasto con gli 12 CE, 149 CE e 150 CE e
invitava pertanto la repubblica d’Austria a presentarle osservazioni entro il termine di due mesi.
Con lettera 3 gennaio 2000, la repubblica d’Austria ha risposto alla diffida.
Il 29 gennaio 2001, la Commissione ha notificato alle autorità austriache una diffida
complementare, cui esse hanno risposto con lettera 3 aprile 2001.
La Commissione, non reputandosi soddisfatta delle risposte presentate dalla repubblica d’Austria, il
17 gennaio 2002 ha inviato a quest’ultima un parere motivato, invitandola ad adottare, entro due
mesi dalla notifica, i provvedimenti necessari a garantire che i titolari di diplomi d’istruzione
secondaria conseguiti negli altri Stati membri possano accedere agli studi superiori o universitari
austriaci alle stesse condizioni dei titolari dei diplomi d’istruzione secondaria ottenuti in Austria.
Poiché la risposta inviata dal governo austriaco il 22 marzo 2002 non è stata ritenuta soddisfacente
dalla Commissione, quest’ultima ha proposto il presente ricorso.
Con ordinanza del presidente della Corte 17 settembre 2003, la repubblica di Finlandia è stata
ammessa ad intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Sulla domanda di riapertura della fase orale
Con istanza 8 febbraio 2005, pervenuta alla cancelleria della Corte il 15 febbraio 2005, la
repubblica d’Austria ha chiesto la riapertura della fase orale del procedimento. Essa fonda la
propria domanda su informazioni di stampa successive all’udienza. Stando a tali informazioni,
cinque Länder tedeschi intenderebbero introdurre, a partire dall’inverno 2005-2006, diritti di
iscrizione pari a EUR 500. L’introduzione di tali diritti d’iscrizione comporterebbe un ostacolo
all’effetto regolatore dell’accesso agli studi superiori austriaci.
Peraltro, la riaperture della fase orale consentirebbe alla repubblica d’Austria di discutere le
conclusioni dell’avvocato generale.
In proposito, è sufficiente ricordare che lo Statuto della Corte e il suo regolamento di procedura non
prevedono, per le parti, la possibilità di depositare osservazioni in risposta alle conclusioni
presentate dall’avvocato generale (v., in particolare, ordinanza 4 febbraio 2000, causa C-17/98,
Emesa Sugar, Racc. pag. I-665, punto 2).
Per quanto riguarda l’altro motivo dedotto dalla repubblica d’Austria ai fini della riapertura della fase
orale, occorre ricordare che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, o anche su
domanda delle parti, ordinare la riapertura della fase orale, ai sensi dell’art. 61 del suo regolamento
di procedura, se ritiene che siano necessari ulteriori chiarimenti o che la causa debba essere decisa
sulla base di un argomento che non è stato dibattuto tra le parti (v., in particolare, sentenze 13
novembre 2003, causa C-209/01, Schilling e Fleck-Schilling, Racc. pag. I-13389, punto 19, e 17
giugno 2004, causa C-30/02, Recheio – Cash & Carry, Racc. pag. I-6051, punto 12).
Poiché la presente fattispecie non è riconducibile ad alcuna di queste due ipotesi, la Corte ritiene
che non occorra disporre la riapertura della fase orale.
170
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
La repubblica d’Austria conclude nel senso dell’irricevibilità del ricorso, affermando che la
Commissione ha modificato l’oggetto del procedimento tra la fase precontenziosa e il presente
ricorso. In tal senso, la Commissione avrebbe sostenuto, nel ricorso, che il procedimento non
riguarda il riconoscimento accademico dei diplomi d’istruzione secondaria quale effettuato dalle
autorità austriache, mentre, nel parere motivato, essa avrebbe indicato quale oggetto del
procedimento «la questione della conformità al diritto comunitario della normativa austriaca che
disciplina il riconoscimento accademico dei diplomi ottenuti in altri Stati membri e l’accesso dei loro
titolari agli studi superiori».
In subordine, la repubblica d’Austria conclude per l’irricevibilità del motivo attinente al potere
regolamentare conferito alle autorità austriache dall’art. 36, n. 4, dell’UniStG, in quanto la
Commissione svilupperebbe un argomento in proposito per la prima volta nell’atto introduttivo del
ricorso.
La Commissione risponde sostenendo che l’oggetto del procedimento avviato nei confronti della
repubblica d’Austria è rimasto identico tra la fase precontenziosa e quella del presente ricorso. In
particolare, sottolinea che, nella lettera di diffida complementare indirizzata alla repubblica
d’Austria, essa aveva affermato che oggetto del procedimento era soltanto la compatibilità della
normativa austriaca con il Trattato CE per quanto riguarda l’accesso agli studi superiori da parte dei
titolari di diplomi d’istruzione secondaria conseguiti negli altri Stati membri, restando esclusa la
questione del riconoscimento accademico dei diplomi.
Per quanto riguarda l’art. 36, n. 4, dell’UniStG, la Commissione sottolinea che non intendeva
sollevare una nuova censura. Essa si prefiggeva unicamente di attirare l’attenzione della Corte sul
fatto che tale norma, che istituiva una discriminazione indiretta nei confronti dei cittadini degli altri
Stati membri, ha sostituito una disposizione simile che creava una discriminazione diretta fondata
sulla cittadinanza. Ciò facendo, la Commissione non avrebbe sollevato una nuova contestazione,
bensì soltanto illustrato il fatto che, sebbene essa accetti l’argomento della repubblica d’Austria
secondo cui l’art. 36 dell’UniStG non creerebbe una discriminazione diretta, esso costituirebbe
comunque una discriminazione dissimulata.
Giudizio della Corte
Come risulta da una giurisprudenza costante, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di offrire
allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso
incombenti in forza del diritto comunitario e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti
formulati dalla Commissione (v., in particolare, sentenze 10 maggio 2001, causa C-152/98,
Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-3463, punto 23; 15 gennaio 2002, causa C-439/99,
Commissione/Italia, Raccc. pag. I-305, punto 10, e 27 novembre 2003, causa C-185/00,
Commissione/Finlandia, Racc. pag. I-14189, punto 79).
Ne consegue che la lettera di diffida inviata dalla Commissione allo Stato membro e, poi, il parere
motivato della Commissione delimitano la materia del contendere, che quindi non può più venir
ampliata. Di conseguenza, il parere motivato e il ricorso devono vertere sugli stessi addebiti (v., in
particolare, sentenze 29 settembre 1998, causa C-191/95, Commissione/Germania, Racc. pag.
I-5449, punto 55; 11 luglio 2002, causa C-139/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-6407, punto
18, e Commissione/Finlandia, cit., punto 80).
Tuttavia, ciò non significa che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra
l’esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni
del ricorso, purché l’oggetto della controversia, come definito nel parer motivato, non sia stato
ampliato o modificato (v., in particolare, sentenze citate Commissione/Germania, punto 56;
Commissione/Spagna, punto 19 e Commissione/Finlandia, punto 81).
171
Occorre rilevare che, nella fattispecie, la Commissione non ha modificato l’oggetto della lite tra la
fase precontenziosa e quella contenziosa. Nel ricorso, infatti, la Commissione ha formulato addebiti
e dedotto motivi identici a quelli menzionati nelle due lettere di diffida e nel parere motivato.
Pertanto, la repubblica d’Austria era debitamente informata della natura della violazione di diritto
comunitario invocata dalla Commissione, nonché, in particolare, della natura indirettamente
discriminatoria della disposizione nazionale in questione, che riguardava dunque le condizioni
d’accesso al sistema austriaco di accesso agli studi superiori e universitari per gli studenti titolari di
diplomi d’istruzione secondaria di altri Stati membri.
Quanto alla censura vertente sull’art. 36, n. 4, dell’UniStG, la Commissione ha chiaramente indicato
di averlo menzionato soltanto per illustrare il fatto che tale paragrafo aveva sostituito una norma
simile che era direttamente discriminatoria. Non si tratta, pertanto, di un nuovo addebito.
Ne consegue che la Commissione non ha modificato né ampliato l’oggetto della lite nell’atto
introduttivo e che il ricorso è ricevibile.
Nel merito
Sull’ambito di applicazione del diritto comunitario
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che la discriminazione contenuta nell’art. 36 dell’UniStG riguardi
unicamente le condizioni d’accesso agli studi superiori o universitari austriaci, questione che, a suo
parere, rientra nell’ambito di applicazione ratione materiae del Trattato.
Anche la repubblica di Finlandia ritiene, come la Commissione, che il ricorso verta unicamente sulle
condizioni di ammissione agli studi superiori austriaci dei titolari di diplomi ottenuti in un altro Stato
membro, lasciando impregiudicata la questione del riconoscimento accademico dei diplomi.
La repubblica d’Austria sostiene che l’art. 36 dell’UniStG disciplina il riconoscimento dei diplomi
d’istruzione secondaria al fine dell’accesso alle università austriache. Orbene, essa afferma che il
riconoscimento accademico dei diplomi al fine di iniziare o proseguire studi superiori, o qualunque
altra formazione, non rientra nell’ambito di applicazione del Trattato.
Giudizio della Corte
Ai sensi dell’art. 12, primo comma, CE, nel campo di applicazione del Trattato, e senza pregiudizio
delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base
alla nazionalità.
Come la Corte ha già dichiarato al punto 25 della sentenza 13 febbraio 1985, causa 293/83, Gravier
(Racc. pag. 593), le condizioni di accesso alla formazione professionale rientrano nell’ambito di
applicazione del Trattato (v. altresì sentenza 1° luglio 2004, causa C-65/03, Commissione/Belgio,
Racc. pag. I-6427, punto 25).
Risulta inoltre dalla giurisprudenza che tanto gli studi superiori quanto gli studi universitari
costituiscono una formazione professionale (v. sentenze 2 febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot,
Racc. pag. 379, punti 15-20, e 27 settembre 1988, causa 42/87, Commissione/Belgio, Racc. pag.
5445, punti 7 e 8).
Nella fattispecie, l’art. 36 dell’UniStG stabilisce le condizioni d’accesso agli studi superiori o
universitari in Austria. Esso dispone, in proposito, che i titolari di diplomi d’istruzione secondaria
conseguiti in altri Stati membri, oltre a dover rispondere ai requisiti generali d’accesso agli studi
superiori o universitari, devono provare che ricorrono le condizioni specifiche per l’accesso al corso
di studi prescelto, fissate dallo Stato di rilascio ditali diplomi e che consentano l’ammissione diretta
a tali studi.
172
Ciò premesso, la disposizione controversa va esaminata alla luce del Trattato e, in particolare, sotto
il profilo del principio di non discriminazione in ragione della nazionalità sancito dall’art. 12 CE.
Sul motivo vertente su una violazione del diritto comunitario
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che il diritto alla parità di trattamento sancito dall’art. 12 CE include
necessariamente, salvo essere privato di qualunque effetto utile, il diritto, per i titolari di diplomi
conseguiti in un altro Stato membro – una volta che il loro diploma sia stato giudicato equivalente –
di non essere assoggettati a condizioni non imposte agli studenti che abbiano conseguito il loro
diploma in Austria al fine di accedere ad uno stesso corso di studi superiori o universitari austriaco.
Orbene, ai sensi dell’art. 36 dell’UniStG, l’accesso dei titolari di diplomi conseguiti in un altro Stato
membro a determinati corsi di studi superiori o universitari austriaci sarebbe subordinato a una
condizione cui non soggiacciono i titolari di diplomi d’istruzione secondaria conseguiti in Austria.
La Commissione afferma che tale condizione costituisce una discriminazione indiretta in quanto,
sebbene i cittadini austriaci che abbiano conseguito un diploma in un altro Stato membro siano
anch’essi soggetti alla medesima condizione, essa inciderebbe più sui cittadini degli altri Stati
membri che non sui cittadini austriaci.
La repubblica di Finlandia ritiene, alla stregua della Commissione, che la condizione imposta
dall’art. 36 dell’UniStG, la quale non riguarderebbe i titolari di diplomi austriaci d’istruzione
secondaria, sia in contrasto con il diritto comunitario, in particolare con l’art. 12 CE.
La repubblica d’Austria contesta l’analisi della Commissione secondo la quale l’accesso agli studi
superiori sarebbe subordinato, in Austria, ad un procedimento in due fasi, costituito, in un primo
tempo, dal riconoscimento, su base paritaria, dei diplomi d’istruzione secondaria e, in un secondo
tempo, dalla verifica della sussistenza di altre condizioni. L’ammissione alle università austriache
sarebbe, in realtà, subordinata alla prova della maturità generale nonché della maturità specifica
per gli studi universitari, e non sarebbe imposta alcun’altra condizione oltre al riconoscimento
accademico della qualifica che dà accesso agli studi universitari.
Giudizio della Corte
Secondo una costante giurisprudenza, il principio della parità di trattamento vieta non soltanto le
discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza ma anche qualsiasi forma dissimulata di
discriminazione che, in applicazione di altri criteri di distinzione, conduca di fatto allo stesso risultato
(v., in particolare, sentenze 12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu, Racc. pag. 153, punto 11; 1°
luglio 2004, Commissione/Belgio, cit., punto 28, e 15 marzo 2005, causa C-209/03, Bidar, Racc.
pag. I-0000, punto 51).
Nella fattispecie, la normativa nazionale di cui trattasi dispone che gli studenti che abbiano
conseguito il diploma d’istruzione secondaria in uno Stato membro diverso dalla repubblica
d’Austria e che intendano intraprendere un determinato corso di studi superiori o universitari
austriaco devono non soltanto produrre il detto diploma, ma altresì provare di possedere i requisiti
d’accesso agli studi superiori o universitari nello Stato che ha rilasciato il loro diploma, quali , in
particolare, il superamento di un esame di accesso o il conseguimento di un livello sufficiente per
essere inclusi nel numerus clausus.
Risulta così che l’art. 36 dell’UniStG introduce una disparità di trattamento non soltanto a
svantaggio degli studenti che abbiano conseguito un diploma d’istruzione secondaria in uno Stato
membro diverso dalla repubblica d’Austria, ma anche tra questi stessi studenti, a seconda dello
Stato membro in cui hanno ottenuto il diploma d’istruzione secondaria.
173
Orbene, le facilitazioni concesse dal Trattato in materia di libera circolazione non dispiegano
pienamente i propri effetti se una persona si trova penalizzata per il semplice fatto di esercitarle.
Tale considerazione è particolarmente importante nel settore dell’istruzione, tenuto conto degli
obiettivi perseguiti dall’art. 3, n. 1, lett. q), CE e dall’art. 149, n. 2, secondo trattino, CE, quelli cioè di
favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti (v. sentenza 11 luglio 2002, causa C-224/98,
D’Hoop, Racc. pag. I-6191, punti 30-32).
La giurisprudenza ha peraltro dichiarato che lo status di cittadino dell’Unione è destinato ad essere
lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri, che consente a chi tra essi si trovi nella
medesima situazione di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni a
tal riguardo espressamente previste, il medesimo trattamento giuridico (sentenza 20 settembre
2001, causa C-184/99, Grzelczyk, Racc. pag. I-6193, punto 31, e sentenza D’Hoop, cit., punto 28).
Si deve pertanto constatare che la normativa di cui trattasi sfavorisce i titolari di diplomi d’istruzione
secondaria conseguiti in uno Stato membro diverso dalla repubblica d’Austria, in quanto essi non
possono accedere agli studi superiori austriaci alle stesse condizioni vigenti per i titolari
dell’equivalente diploma austriaco.
In tal senso, l’art. 36 dell’UniStG, sebbene applicabile indistintamente a tutti gli studenti, è tale da
pregiudicare maggiormente i cittadini di altri Stati membri rispetto ai cittadini austriaci, cosicché la
differenza di trattamento istituita da tale norma determina una discriminazione indiretta.
Di conseguenza, la disparità di trattamento in parola può essere giustificata solo se basata su
considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate e adeguatamente
commisurate allo scopo legittimamente perseguito dal diritto nazionale (sentenze 24 novembre
1998, causa C-274/96, Bickel e Franz, Racc. pag. I-7637, punto 27, e D’Hoop, cit., punto 36).
Sulla giustificazione di una discriminazione
Argomenti delle parti
Sulla giustificazione vertente sulla salvaguardia dell’omogeneità del sistema austriaco degli studi
superiori o universitari
La repubblica d’Austria afferma che la giustificazione di un trattamento diverso rientrante nell’ambito
di applicazione dell’art. 12 CE non si limita ai motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di
salute pubblica e che, secondo una giurisprudenza costante, vi sarebbe, nelle ipotesi di
discriminazione indiretta, la possibilità di giustificare discriminazioni fondate sulla cittadinanza.
In proposito la repubblica d’Austria si richiama alla salvaguardia dell’omogeneità del sistema di
formazione austriaco. Fondandosi, per analogia, sulla giurisprudenza della Corte, essa afferma che,
se non fossero presi in considerazione i diritti conferiti nel Paese d’origine, essa potrebbe aspettarsi
che numerosi titolari di diplomi conseguiti negli Stati membri tentino di proseguire una formazione
universitaria o studi superiori in Austria e che tale situazione genererebbe problemi di ordine
strutturale, di personale e finanziari (v. sentenze 28 aprile 1998, causa C-158/96, Kohll, Racc. pag.
I-1931, punto 41, e 12 luglio 2001, causa C-368/98, Vanbraekel e a., Racc. pag. I-5363, punto 47).
A parere della Commissione, risulta dalla giurisprudenza della Corte, e in particolare dalle sentenze
15 ottobre 1969, causa 15/69, Ugliola (Racc. pag. 363) e 14 novembre 1995, causa C-484/93,
Svensson e Gustavsson (Racc. pag. I-3955), che una misura discriminatoria può giustificarsi
unicamente sulla scorta dei motivi derogatori espressamente citati dal Trattato, vale a dire l’ordine
pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica. Orbene, nessun motivo di questo tipo sarebbe
stato invocato dalla repubblica d’Austria.
Inoltre, ammettere che la normativa austriaca possa essere giustificata da motivi diversi da quelli
espressamente previsti dal Trattato equivarrebbe, secondo la Commissione, a destituire di ogni
senso la nozione di discriminazione indiretta, quale emerge dalla citata sentenza Sotgiu, vale a dire
una discriminazione che, ancorché fondata su un criterio apparentemente neutro, sfoci di fatto nel
medesimo risultato di una discriminazione fondata sulla cittadinanza.
174
La Commissione osserva peraltro che, in ogni caso, l’art. 36 dell’UniStG viola il principio di
proporzionalità.
Sulla giustificazione vertente sulla prevenzione di un abuso del diritto comunitario
La repubblica d’Austria rammenta che la Corte, nelle cause che hanno dato luogo alle sentenze 7
febbraio 1979, causa 115/78, Knoors (Racc. pag. 399), e 3 ottobre 1990, causa C-61/89,
Bouchoucha (Racc. pag. I-3551), ha riconosciuto l’interesse legittimo che uno Stato può avere ad
impedire che taluni suoi cittadini, avvalendosi delle facilitazioni create ai sensi del Trattato, si
sottraggano abusivamente al vigore della propria normativa nazionale in materia di formazione
professionale e che il diritto comunitario non consente di eludere la legislazione nazionale in
materia di formazione professionale.
La Commissione replica ricordando che la Corte, con sentenza 21 novembre 2002, causa
C-436/00, X e Y (Racc. pag. I-10829), ha dichiarato che l’esistenza di un comportamento abusivo o
fraudolento dovrebbe essere oggetto di un esame individuale, caso per caso, e fondarsi su elementi
obiettivi, e che il semplice fatto di esercitare il proprio diritto alla libera circolazione non può essere
considerato costitutivo di un abuso (sentenza 9 marzo 1999, causa C-212/97, Centros, Racc. pag.
I-1459).
Sulla giustificazione vertente sulle convenzioni internazionali
La repubblica d’Austria afferma che l’art. 36 dell’UniStG è conforme alle convenzioni concluse
nell’ambito del Consiglio d’Europa, nella fattispecie quelle dell’11 dicembre 1953, relativa
all’equivalenza dei diplomi che danno accesso all’istruzione universitaria (Série des traités
européens n. 15, in prosieguo la: «convenzione del 1953»), e quella dell’11 aprile 1997, sul
riconoscimento delle qualifiche relative agli studi superiori nella regione europea (Série des traités
européens n. 165; in prosieguo: la «convenzione del 1997»).
La Commissione ricorda che, ai sensi dell’art. 307 CE, le disposizioni del Trattato non pregiudicano
i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente alla data di adesione di uno
Stato membro, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall’altra. Tuttavia,
nella misura in cui tali convenzioni sono incompatibili con il Trattato, lo Stato o gli Stati membri
interessati dovrebbero ricorrere a tutti i mezzi atti ad eliminare le incompatibilità constatate.
Essa rammenta altresì la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale, se è vero che l’art.
307 CE consente agli Stati membri di rispettare obblighi derivanti da convenzioni internazionali
anteriori al Trattato nei confronti di Paesi terzi, esso non li autorizza tuttavia a far valere diritti
derivanti da tali convenzioni nei rapporti intracomunitari (sentenza 2 luglio 1996, causa C-473/93,
Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3207, punto 40).
Di conseguenza, secondo la Commissione, la repubblica d’Austria non può appellarsi alla
convenzione del 1953. Quanto alla convenzione del 1997, neanch’essa potrebbe essere invocata,
essendo stata conclusa dopo l’adesione della repubblica d’Austria.
Giudizio della Corte
Sulla giustificazione vertente sulla salvaguardia dell’omogeneità del sistema austriaco di studi
superiori o universitari.
Occorre ricordare, come rilevato al punto 47 della presente sentenza, che l’art. 36 dell’UniStG crea
una discriminazione indiretta, in quanto può pregiudicare gli studenti di altri Stati membri in misura
maggiore rispetto agli studenti austriaci. Risulta inoltre dal dibattimento dinanzi alla Corte che la
normativa austriaca è intesa a restringere l’accesso alle università nazionali dei titolari di diplomi
conseguiti in altri Stati membri.
175
Orbene, come rileva l’avvocato generale al paragrafo 52 delle conclusioni, un numero eccessivo di
domande d’accesso a determinate formazioni può trovare una soluzione nell’adozione di
provvedimenti non discriminatori specifici, quali la previsione di un esame di ammissione o i
requisito di un punteggio minimo, risultando così salvaguardato l’art. 12 CE.
Occorre inoltre rilevare che i rischi paventati dalla repubblica d’Austria non sono specifici del suo
sistema di studi superiori o universitari, ma sono stati, e sono tuttora, sopportati anche da altri Stati
membri. Tra questi Stati vi è il Regno del Belgio, che aveva istituito restrizioni simili, giudicate
incompatibili con i dettami del diritto comunitario (v. sentenza 1° luglio 2004, Commissione/Belgio,
cit.).
Si deve aggiungere che spetta alle autorità nazionali che intendono avvalersi di una deroga al
principio fondamentale di libera circolazione delle persone provare, in ciascun caso, che le loro
normative sono necessarie e proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito. Le giustificazioni che
possono essere addotte da uno Stato membro devono essere corredate da un’analisi dell’idoneità e
della proporzionalità della misura restrittiva adottata da tale Stato, nonché dagli elementi che
consentono di suffragare il suo argomento (v., in tal senso, sentenze 13 novembre 2003, causa
C-42/02, Lindman, Racc. pag. I-13519, punto 25, e 18 marzo 2004, causa C-8/02, Leichtle, Racc.
pag. I-2641, punto 45).
Nella fattispecie, la repubblica d’Austria si è limitata a sostenere in udienza che, nella facoltà di
medicina, il numero di iscrizioni potrebbe giungere al quintuplo del numero di posti disponibili, il che
minaccerebbe l’equilibrio finanziario del sistema di studi superiori austriaco e, di conseguenza, la
sua stessa esistenza.
Si deve sottolineare che alla Corte non è stata prodotta alcuna stima relativa ad altre facoltà e che
la repubblica d’Austria ha riconosciuto di non disporre di altri dati in proposito. Peraltro, le autorità
austriache hanno ammesso il carattere essenzialmente preventivo della disposizione nazionale di
cui trattasi.
Occorre pertanto constatare che la repubblica d’Austria non ha dimostrato che, in assenza dell’art.
36 dell’UniStG, l’esistenza del sistema d’istruzione austriaco in generale, e la salvaguardia
dell’omogeneità degli studi superiori in particolare, sarebbero messe a repentaglio. Di
conseguenza, la legislazione di cui trattasi non è compatibile con gli obiettivi del Trattato.
Sulla giustificazione vertente sulla prevenzione di un abuso del diritto comunitario
Il governo austriaco ha dedotto, in secondo luogo, una giustificazione vertente sulla necessità per
gli Stati membri di prevenire un abuso del diritto comunitario, sottolineando l’interesse legittimo che
uno Stato membro può avere ad impedire che, avvalendosi delle facilitazioni create in forza del
Trattato, taluni dei suoi cittadini si sottraggano abusivamente al vigore della propria legislazione
nazionale in materia di formazione professionale.
Secondo la giurisprudenza, la sussistenza di un comportamento abusivo o fraudolento dev’essere
oggetto di un esame individuale, caso per caso, e fondarsi su elementi obiettivi (v. sentenze
Centros, cit., punti 24 e 25, nonché X e Y, punti 42 e 43).
Giova altresì ricordare che l’art. 149, n. 2, secondo trattino, CE dispone espressamente che l’azione
della comunità è intesa a favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti, promuovendo tra
l’altro il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio. Inoltre, ai sensi dell’art. 150,
n. 2, terzo trattino, CE, l’azione della comunità è intesa a facilitare l’accesso alla formazione
professionale ed a favorire la mobilità degli istruttori e delle persone in formazione, in particolare dei
giovani.
Nella fattispecie, è sufficiente rilevare che la possibilità, per uno studente dell’Unione europea che
abbia conseguito un diploma d’istruzione secondaria in uno Stato membro diverso dalla repubblica
d’Austria, di accedere agli studi superiori o universitari austriaci alle stesse condizioni dei titolari di
176
diplomi conseguiti in Austria costituisce l’essenza stessa del principio della libera circolazione degli
studenti garantito dal Trattato, e non può pertanto configurare di per sé un abuso di tale diritto.
Sulla giustificazione vertente sulle convenzioni internazionali
La repubblica d’Austria afferma, in terzo luogo, che l’art. 36 dell’UniStG è conforme alle convenzioni
del 1953 e del 1997.
Va rilevato in proposito che, ai sensi dell’art. 307 CE, le disposizioni del Trattato non pregiudicano i
diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, per gli Stati aderenti, anteriormente alla data
della loro adesione, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall’altra.
Tuttavia, e nella misura in cui tali convenzioni sono incompatibili col Trattato, lo Stato o gli Stati
membri interessati devono ricorrere a tutti i mezzi atti ad eliminare le incompatibilità constatate.
Per giurisprudenza costante, sebbene l’art. 307 CE consenta agli Stati membri di rispettare obblighi
derivanti da convenzioni internazionali anteriori al Trattato nei confronti di Paesi terzi, esso non li
autorizza tuttavia a far valere diritti derivanti da tali convenzioni nei rapporti intracomunitari (v., in
particolare, sentenze Commissione/Lussemburgo, cit., punto 40, nonché sentenza 1° febbraio
2005, causa C-203/03, Commissione/Austria, Racc. pag. I-0000, punti 57-59).
Di conseguenza, la repubblica d’Austria non può addurre a giustificazione né la convenzione del
1953 né, a fortiori, quella del 1997, successiva all’adesione della repubblica d’Austria all’Unione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre dichiarare che la repubblica d’Austria, non
avendo adottato i provvedimenti necessari per garantire che i titolari di diplomi d’istruzione
secondaria conseguiti negli altri Stati membri possano accedere agli studi superiori e universitari
che essa organizza alle stesse condizioni dei titolari di diplomi d’istruzione secondaria conseguiti in
Austria, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 12 CE, 149 CE e 150
CE.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle
spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la repubblica
d’Austria, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (seconda sezione) dichiara e statuisce:
la repubblica d’Austria, non avendo adottato i provvedimenti necessari per garantire che i titolari di
diplomi d’istruzione secondaria conseguiti negli altri Stati membri possano accedere agli studi
superiori ed universitari che essa organizza alle stesse condizioni dei titolari di diplomi d’istruzione
secondaria conseguiti in Austria, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt.
12 CE, 149 CE e 150 CE.
La repubblica d’Austria è condannata alle spese.
177
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Valerio ONIDA, presidente
e
Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
giudici,
ha pronunciato la
Ordinanza n. 1 del 2005
(Indennizzabilità infortunio in itinere)
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), aggiunto dall'art. 12 del decreto legislativo
23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali), promosso con ordinanza del 29 aprile 2003 dal Tribunale di Trento nel
procedimento civile vertente tra M.P.L. ed altri contro l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro (INAIL), iscritta al n. 673 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di costituzione dell'INAIL;
udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 2004 il giudice relatore Franco Bile;
udito l'avvocato Luigi La Peccerella per l'INAIL.
Ritenuto
- che il Tribunale di Trento – adito dai superstiti di un assicurato deceduto nel percorso dal luogo di
lavoro a casa, interrotto solo per una breve sosta – ha dichiarato, con ordinanza del 29 aprile 2003,
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo
comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), aggiunto dall'art. 12 del
decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), nella parte in cui esclude dall'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali gli infortuni in itinere in ogni
caso di interruzione non necessitata del normale percorso di andata e ritorno dal luogo di abitazione
a quello di lavoro e non solo quando l'interruzione determini l'insorgenza di una situazione di rischio
diversa da quella occasionata dallo svolgimento delle mansioni lavorative, così da comportare il
venir meno dell'«occasione di lavoro» prevista dall'art. 2, primo comma, del citato d.P.R. n. 1124 del
1965;
- che, secondo il giudice rimettente, la disposizione censurata violerebbe l'art. 3, primo comma,
della Costituzione (in ragione dell'ingiustificato trattamento differenziato tra lavoratori infortunati in
tali circostanze rispetto agli altri assicurati rimasti vittime di infortuni parimenti accaduti in occasione
di lavoro), l'art. 38, secondo comma, Cost. (per la mancata previsione, in favore di lavoratori
infortunati pur sempre in presenza di un'occasione di lavoro, di mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita) e l'art. 76 Cost. (non avendo il legislatore delegato rispettato il principio ed il criterio direttivo
178
fissato dall'art. 55, comma 1, lettera u), della legge 17 maggio 1999, n. 144, recante la delega al
Governo per il riordino, tra l'altro, della normativa che disciplina l'INAIL, secondo cui la specifica
disposizione per la tutela dell'infortunio in itinere doveva essere formulata recependo «i principi
giurisprudenziali consolidati in materia»);
- che – osserva il giudice rimettente – la giurisprudenza aveva escluso l'indennizzabilità
dell'infortunio solamente quando l'interruzione elettiva del percorso casa-lavoro (e viceversa)
avesse avuto caratteri tali da determinare una situazione di rischio diversa da quella occasionata
dallo svolgimento delle mansioni lavorative, mentre al contrario l'art. 2, terzo comma, del d.P.R. n.
1124 del 1965 escluderebbe dalla tutela assicurativa gli infortuni in itinere in ogni caso di
interruzione non necessitata del normale percorso di andata e ritorno dal luogo di abitazione a
quello di lavoro;
- che, nella specie, la questione è rilevante atteso che l'assicurato si era fermato per non più di
cinque minuti presso un esercizio di ristoro situato sul tragitto lavoro-casa senza deviazione alcuna
e, ripreso il percorso verso la propria abitazione con la propria autovettura, era uscito di strada,
rimanendo vittima di un incidente mortale;
- che si è costituito l'INAIL chiedendo dichiararsi l'inammissibilità o la manifesta infondatezza della
sollevata questione di costituzionalità.
Considerato
- che il terzo comma dell'art. 2 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, quale introdotto dall'art. 12 del
decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, in forza della delega di cui all'art. 55, comma 1, lettera
u), della legge 17 maggio 1999, n. 144, nel definire i presupposti della fattispecie dell'infortunio in
itinere, che costituisce «un prolungamento dell'assicurazione cui il lavoratore sia soggetto in ragione
della natura o delle modalità delle mansioni dedotte nel contratto» (sentenza n. 429 del 1990),
esclude dalla tutela assicurativa, quale eccezionale ipotesi di deroga al canone generale
dell'indennizzabilità, il caso di interruzioni o deviazioni a condizione che esse non siano affatto
dipendenti dal lavoro o che, comunque, non siano necessitate;
- che, prima ancora di verificare la sussistenza di questa condizione negativa perché l'infortunio non
sia indennizzabile, occorre che la soluzione di continuità nel tragitto compiuto dal lavoratore dalla
propria abitazione al luogo di lavoro, e viceversa, abbia la connotazione e la consistenza di una
vera e propria “interruzione”, per definire la quale occorre tener conto della giurisprudenza
ordinaria, tanto più che il legislatore delegato (art. 55, comma 1, lettera u), della legge n. 144 del
1999, cit.) ha posto, come specifico criterio direttivo per disciplinare l'infortunio in itinere, proprio il
recepimento dei princìpi giurisprudenziali consolidati in materia;
- che l'esigenza del rispetto di tale criterio di delega (art. 76 della Costituzione) richiede di
interpretare la disposizione censurata, posta dal legislatore delegato, in modo che sia in armonia
con la giurisprudenza in materia, secondo la quale una breve sosta, che non alteri le condizioni di
rischio per l'assicurato, non integra l'ipotesi dell'“interruzione”;
- che questo orientamento giurisprudenziale, ben presente al giudice rimettente, vale ad indirizzare
verso l'interpretazione adeguatrice della disposizione censurata, come anche la difesa dell'Istituto
non manca di rilevare, e non già, come ritiene il medesimo giudice, ad evidenziare un asserito, ma
insussistente, scostamento dal criterio direttivo da parte della stessa disposizione ove letta –
contraddittoriamente – in termini estensivi della fattispecie esclusa dall'indennizzabilità;
- che l'interpretazione stretta dell'ipotesi dell'“interruzione” è suggerita anche dalla tendenziale
generalità della regola dell'indennizzabilità dell'infortunio in occasione di lavoro, onde la prevista
deroga ad essa non può che essere intesa restrittivamente;
- che infatti questa Corte (sentenza n. 171 del 2002) ha in particolare affermato che «presupposto
esclusivo per la configurabilità dell'obbligo assicurativo è l'esposizione al rischio», evidenziando «la
tendenziale estensione della garanzia a tutti i soggetti che, per ragioni di lavoro intese in senso
ampio, siano esposti ad un rischio obiettivamente riferibile alle lavorazioni protette»;
- che quindi il giudice rimettente – affermando invece un'assoluta equiparazione tra breve sosta e
interruzione – muove da un erroneo presupposto interpretativo;
- che pertanto la questione è manifestamente infondata.
179
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo
comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione
obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), aggiunto dall'art. 12 del
decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali), sollevata, in riferimento agli articoli 3, primo comma,
38, secondo comma, e 76 della Costituzione, dal Tribunale di Trento con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 gennaio
2005.
180
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Fernanda CONTRI, presidente,
e
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, giudici,
ha pronunciato la
Sentenza n.159 del 2005
(Concorsi interni)
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28
(Inquadramento degli ispettori fitosanitari), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 6 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 18 del
registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione della regione Calabria;
udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato
Benito Spanti per la regione Calabria.
Ritenuto in fatto.
1. Con ricorso notificato in data 6 febbraio 2004 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento all’art. 97,
primo e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge della
regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
L’art. 1 della citata legge regionale prevede che il personale dipendente dall’assessorato
all’agricoltura della regione Calabria, il quale alla data di entrata in vigore della legge svolga le
mansioni di ispettore fitosanitario o ne abbia acquisito la qualifica con la partecipazione a corsi di
formazione professionale espletati dalla stessa regione e svolga talune attività tecnico-ispettive
specificamente elencate ovvero sia componente "essenziale ed indispensabile" di talune
commissioni regionali, "può accedere, previo superamento di un concorso per esami e titoli, alla
qualifica di funzionario – Categoria D3".
Il medesimo articolo prevede, inoltre, al comma 2, secondo periodo, che "gli idonei al concorso, per
titoli ed esami, presteranno servizio presso il Dipartimento Agricoltura, Caccia e Pesca".
Il ricorrente sostiene che il predetto meccanismo concorsuale, nel consentire l’accesso alla qualifica
superiore di "funzionario D3" a tutti gli idonei, e nell’essere ristretto al solo personale interno,
violerebbe il principio costituzionale del pubblico concorso (art. 97, primo e terzo comma, della
Costituzione), come interpretato dalla giurisprudenza di questa Corte.
In particolare la difesa erariale richiama le sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del
2003, nelle quali si è affermato che "l’accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a
funzioni più elevate non sfugge, di norma, alla regola del pubblico concorso, cui è possibile
apportare deroghe solo se particolari situazioni ne dimostrino la ragionevolezza" e che non sono
ragionevoli "norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza
181
concorso o comunque senza adeguate selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la
copertura della totalità dei posti vacanti".
Il ricorrente chiede, pertanto, la declaratoria di incostituzionalità della legge regionale impugnata.
2. Si è costituita in giudizio la regione Calabria prospettando, preliminarmente, l’inammissibilità del
ricorso e, nel merito, l’infondatezza dello stesso.
Quanto all’eccezione di inammissibilità la resistente ritiene che il ricorso sia oltremodo generico.
Nel merito la regione richiama la sentenza n. 34 del 2004 di questa Corte, rilevando come essa
riconosca la derogabilità della regola del pubblico concorso "nell’esercizio di una discrezionalità che
trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, ed
il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza
della scelta operata dal legislatore".
Nel caso di specie, secondo la resistente, la legge impugnata intenderebbe consolidare pregresse
esperienze lavorative maturate nell’ambito dell’amministrazione. E questa scelta sarebbe
ragionevole, in quanto si tratterebbe, in particolare per le attività tecnico-ispettive, di funzioni che
richiedono una esperienza professionale maturata in relazione alle specificità colturali e vegetali del
territorio calabrese.
L’interesse a consolidare queste peculiari esperienze professionali legittimerebbe, pertanto,
secondo la regione Calabria, una procedura concorsuale, come quella in questione, integralmente
riservata al personale interno e specificamente qualificato.
In prossimità dell’udienza pubblica la regione Calabria ha depositato ulteriore memoria nella quale
sviluppa le difese già svolte.
La regione riconosce che l’impugnata legge regionale n. 28 del 2003 deroga al principio del
pubblico concorso, dato che prevede una integrale riserva per il personale già svolgente funzioni di
ispettore fitosanitario, inquadrato nella categoria C4, per l’accesso alla superiore categoria D3
(funzionario), ma sostiene che la norma sarebbe ragionevole, in quanto la progressione verticale
dei dipendenti svolgenti compiti di ispettore fitosanitario non costituirebbe un avanzamento
automatico, essendo subordinato ad un accertamento meritocratico, ed in quanto la scelta di
ricorrere ad una procedura di selezione solo interna si giustificherebbe nell’ottica di perseguire il
riconoscimento della professionalità e della qualità delle prestazioni lavorative individuali del
personale interessato ed al fine di valorizzarne le capacità professionali promuovendone lo sviluppo
in linea con le esigenze di efficienza degli enti.
In tal senso la regione Calabria richiama il disposto degli articoli 35 e 52, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) ed il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto
Regioni ed autonomie locali, stipulato in data 1° aprile 1999, i quali, secondo la resistente,
delineerebbero un quadro complessivo all’interno del quale lo sviluppo della carriera professionale,
per effetto di un accrescimento della professionalità in occasione e nel corso dello svolgimento del
rapporto, costituirebbe la regola e, pertanto, legittimerebbe la procedura concorsuale prevista dalla
legge impugnata.
La resistente sottolinea, poi, che diverse Regioni (e tra esse l’Emilia-Romagna) hanno riconosciuto
ai propri dipendenti incaricati di svolgere le importanti funzioni di ispettore fitosanitario
l’inquadramento alla categoria D, senza peraltro nemmeno ricorrere a procedure concorsuali, e
chiarisce, in punto di fatto, che il costo del reinquadramento del personale già in servizio determina
una spesa di euro 143.620, nettamente inferiore al costo da sostenere nell’ipotesi di copertura dei
medesimi posti attraverso pubblico concorso e instaurazione di nuovi rapporti di lavoro.
Considerato in diritto.
1. La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento all’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, ha ad oggetto la legge della regione
Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
Il ricorrente censura la citata legge regionale, in quanto prevede l’accesso alla qualifica "funzionario
D3" mediante un concorso riservato al solo personale interno ed in quanto prevede che tutti gli
idonei presteranno servizio presso il dipartimento agricoltura, caccia e pesca.
Il ricorrente, in particolare, prospetta la sostanziale deroga al principio del pubblico concorso attuata
dal legislatore regionale limitando l’accesso alla procedura concorsuale ai soli dipendenti
dell’assessorato all’agricoltura della regione Calabria che già svolgano le mansioni di ispettori
fitosanitari o ne abbiano acquisito la qualifica con la partecipazione a corsi di formazione
182
professionale espletati dalla stessa regione e svolgano talune attività tecnico-ispettive
specificamente elencate ovvero siano componenti "essenziali ed indispensabili" di talune
commissioni regionali.
La difesa erariale prospetta, poi, la violazione dell’art. 97 della Costituzione anche sotto un diverso
profilo, in quanto sostiene che il meccanismo concorsuale prescelto, nel prevedere l’accesso alla
qualifica superiore di tutto il personale ritenuto idoneo, realizzerebbe un illegittimo scivolamento
automatico verso una posizione superiore.
2. La regione Calabria eccepisce l’inammissibilità del ricorso, prospettandone la assoluta genericità.
3. L’eccezione di inammissibilità sollevata dalla regione non è fondata, in quanto il ricorso, sebbene
succintamente argomentato, è chiaro e determinato e non lascia dubbi sull’oggetto della
contestazione.
4. Nel merito la questione è fondata.
4.1. Come le stesse parti hanno ricordato nei propri atti, questa Corte ha riconosciuto nel concorso
pubblico (art. 97, terzo comma, della Costituzione) la forma generale ed ordinaria di reclutamento
per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza
dell’amministrazione (sentenze n. 34 del 2004, n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n.
453 del 1990 e n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo "in presenza
di peculiari situazioni giustificatrici", nell’esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella
necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma,
della Costituzione) ed il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una
valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
La Corte ha, al riguardo, sottolineato che la regola del pubblico concorso può dirsi pienamente
rispettata solo qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194 del 2002). E, in particolare, ha
riconosciuto che l’accesso al concorso può essere condizionato al possesso di requisiti fissati in
base alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate
nell’ambito dell’amministrazione. Tuttavia ciò può accadere "fino al limite oltre il quale possa dirsi
che l’assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso norme di privilegio, escluda, o
irragionevolmente riduca, la possibilità di accesso per tutti gli altri aspiranti con violazione del
carattere pubblico del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a tutela anche
dell’interesse pubblico, dall’art. 97, terzo comma, della Costituzione" (sentenza n. 141 del 1999).
Inoltre questa Corte ha chiarito (sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003) che
pure l’accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate non sfugge, di
norma, alla regola del pubblico concorso e che non sono pertanto ragionevoli norme che prevedano
scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza concorso o comunque senza adeguate
selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti.
4.2. Alla luce di questo costante orientamento deve essere valutata la legge della regione Calabria
n. 28 del 2003.
Il legislatore regionale ha previsto (art. 1, comma 1) un concorso integralmente riservato per
l’accesso alla qualifica di funzionario D3 ed ha stabilito (art. 1, comma 2) che tutti gli idonei
presteranno servizio presso il dipartimento agricoltura, caccia e pesca.
Questa disposizione è viziata da evidente irragionevolezza per quanto riguarda la limitazione, al
solo personale interno, della partecipazione al concorso.
Secondo la difesa regionale, questa limitazione dell’accesso al concorso si giustificherebbe, in
quanto le attività tecnico-ispettive indicate nei numeri 4), 6), 7) e 8) della lettera a) del comma 1
dell’articolo 1 (e pertanto il controllo sistematico e periodico sulle colture agrarie e forestali, il
controllo fitosanitario, la vigilanza e le analisi di laboratorio sui vegetali e sui prodotti vegetali e
l’attuazione dei regolamenti comunitari relativi alla riduzione dell’impiego dei fitofarmaci)
costituiscono funzioni che richiedono una esperienza professionale maturata in relazione alle
specificità colturali e vegetali del territorio calabrese.
Questa argomentazione non è tuttavia condivisibile, in quanto presuppone una specificità, in senso
assoluto, delle colture e della vegetazione calabrese nel panorama fitosanitario nazionale e
comunitario, la quale, in tutta evidenza, non sussiste affatto. D’altra parte si deve rilevare che sono
legittimati al concorso anche soggetti che svolgono funzioni tecniche o amministrative (art. 1,
comma 1, lettera a, numeri 1, 2, 3 e 5, e lettera b), per le quali è del tutto inconferente il riferimento
a questa presunta specificità assoluta delle colture e della vegetazione.
183
Nemmeno è condivisibile l’ulteriore argomentazione prospettata dalla regione Calabria, secondo cui
la normativa legale e contrattuale relativa al personale in questione delineerebbe un quadro
complessivo all’interno del quale la progressione verticale costituirebbe la regola di sviluppo della
carriera.
Non si può infatti negare che nella fattispecie il passaggio da un’area ad un’altra comporta
l’accesso ad un nuovo posto di lavoro con relativa progressione in carriera ed è quindi soggetto al
principio del pubblico concorso (cfr. sentenza n. 320 del 1997). Di conseguenza deve sussistere un
ragionevole punto di equilibrio fra quest’ultimo principio e l’interesse a consolidare pregresse
esperienze lavorative (cfr. sentenze n. 205 e n. 34 del 2004).
Alla luce di quanto sopra esposto deve, pertanto, ritenersi che la riserva concorsuale integrale a
favore del personale indicato dall’art. 1, comma 1, lettere a) e b), della legge della regione Calabria
n. 28 del 2003 è irragionevole e rende, complessivamente, la scelta legislativa regionale lesiva del
parametro di cui all’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28
(Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2005.
184
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Fernanda CONTRI, presidente,
e
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, giudici,
ha pronunciato la
Sentenza n. 172 del 2005
(Rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare)
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Veneto 27 febbraio
2004, n. 4 (Norme per la trasparenza dell’attività amministrativa regionale), promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 30 aprile 2004, depositato in cancelleria il 6
maggio 2004 ed iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2005 il giudice relatore Guido Neppi Modona;
uditi l’avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati
Romano Morra e Andrea Manzi per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto.
Con ricorso notificato il 30 aprile e depositato il 6 maggio 2004, il Presidente del Consiglio dei
ministri, sulla base della deliberazione adottata il 29 aprile 2004, ha promosso, in riferimento all’art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale in via
principale dell’art. 3 della legge della Regione Veneto 27 febbraio 2004, n. 4 (Norme per la
trasparenza dell’attività amministrativa regionale), che prevede che il dipendente regionale
condannato con sentenza di primo grado per reati contro la pubblica amministrazione sia
immediatamente trasferito ad altra sede o assegnato ad altro incarico.
Ad avviso del ricorrente, la norma invaderebbe l’ambito della legislazione esclusiva statale nella
materia dell’ordinamento civile e penale, come stabilito dall’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. La legge statale 27 marzo 2001, n. 97, che tra l’altro nell’art. 3 prevede, in caso di rinvio a
giudizio per taluni reati contro la pubblica amministrazione (tra cui peculato, concussione,
corruzione), il trasferimento del dipendente ad altro ufficio, avrebbe inoltre già dettato una compiuta
disciplina in tema di rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare nei confronti dei
dipendenti pubblici.
L’art. 3 della legge regionale denunciata, quand’anche lo si volesse ritenere applicabile – come
suggerito dalla stessa Regione Veneto  ai soli reati contro la pubblica amministrazione diversi da
quelli elencati nella legge n. 97 del 2001, finirebbe perciò con l’introdurre ulteriori effetti sanzionatori
conseguenti a fatti reato, interferendo con attribuzioni esclusive dello Stato.
Con atto in data 19 maggio 2004 si è costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo il rigetto
del ricorso. La Regione osserva che la disciplina dell’art. 3 della legge regionale «non intacca
l’ambito di competenza statale», ma si limita a prevedere a carico del dipendente regionale
185
condannato in primo grado un «provvedimento di mobilità» a tutela dell’assetto organizzativo
dell’apparato regionale, finalizzato ad assicurare i principî di buon andamento e di imparzialità
dell’amministrazione. La norma impugnata sarebbe quindi di esclusiva competenza regionale,
riguardando la disciplina dell’ordinamento degli uffici.
Non sarebbe inoltre dato ravvisare alcuna sovrapposizione con la legge n. 97 del 2001, in quanto i
provvedimenti cautelari ivi previsti a carico del dipendente (trasferimento a seguito del rinvio a
giudizio e sospensione dal servizio a seguito di condanna anche non definitiva) trovano
applicazione per i delitti espressamente elencati dalla legge, mentre per tutti gli altri reati contro la
pubblica amministrazione si procederà, in presenza di una condanna di primo grado, al
trasferimento di sede o all’attribuzione ad altro incarico secondo quanto disposto dall’art. 3 della
legge regionale.
In ogni caso – precisa la difesa della Regione - i provvedimenti di cui alla normativa regionale non
rappresenterebbero un «effetto sanzionatorio conseguente a fatti reato», integrando semplici
«provvedimenti di mobilità», correlati al pregiudizio derivante dalla permanenza del dipendente
condannato con sentenza di primo grado nella medesima sede o con il medesimo incarico.
In una successiva memoria depositata il 9 novembre 2004 l’Avvocatura insiste sulla inammissibile
sovrapposizione della normativa regionale alla disciplina statale in tema di conseguenze del
procedimento penale sul rapporto di pubblico impiego e ribadisce che i provvedimenti previsti dalla
legge impugnata, presupponendo non la sola pendenza del procedimento, ma la emissione di una
sentenza di condanna, anche se non definitiva, produrrebbero effetti non meramente cautelari,
bensì sanzionatori, caratterizzati dalla irreversibilità. Il trasferimento di sede e l’attribuzione di altro
incarico non avrebbero infatti effetti provvisori, posto che non ne è prevista la cessazione con il
venir meno della condanna, ma si atteggerebbero a vere e proprie sanzioni adottate in via
anticipata rispetto alla condanna definitiva.
La disciplina impugnata sarebbe di conseguenza riferibile alla materia degli effetti del processo
penale (in particolare, della sentenza di condanna in primo grado) sul rapporto di impiego e
atterrebbe al diritto penale, rientrante nella competenza esclusiva dello Stato anche sotto il profilo
della tutela dell’ordine pubblico.
Dal suo canto la Regione Veneto, con memoria depositata il 26 gennaio 2005, ribadisce che
l’esigenza sottesa al trasferimento d’ufficio è quella di «tutelare interessi amministrativi» che
afferiscono direttamente al rapporto di servizio del dipendente e al pregiudizio derivante
all’amministrazione dalla permanenza dell’impiegato condannato nell’ufficio. Qualsiasi richiamo alla
materia penale ovvero a quella dell’ordine pubblico - quest’ultima tardivamente menzionata nella
memoria dell’Avvocatura – sarebbe perciò del tutto inconferente.
Infine, infondata sarebbe anche l’argomentazione dell’Avvocatura circa l’irreversibilità degli effetti
del trasferimento, posto che, da un lato, lo stesso art. 3 della legge regionale fa «salvo quanto
previsto dalle norme vigenti», così assicurando la piena applicazione della disciplina statale e,
conseguentemente, la provvisorietà degli effetti del provvedimento cautelare; dall’altro, l’art. 3,
comma 1, della legge n. 97 del 2001, nel fare «salva l’applicazione della sospensione dal servizio in
conformità a quanto previsto dai rispettivi ordinamenti», riconosce la possibile coesistenza di
ulteriori e specifiche disposizioni a tutela degli interessi pubblici fondamentali propri di ciascun
ordinamento.
Nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2005 i difensori delle parti hanno ribadito le
argomentazioni e le conclusioni sostenute in precedenza.
Considerato in diritto.
1. Oggetto della questione di legittimità costituzionale sollevata in via principale dal Presidente del
Consiglio dei ministri è l’art. 3 della legge della Regione Veneto 27 febbraio 2004, n. 4 (Norme per
la trasparenza dell’attività amministrativa regionale). La disposizione censurata stabilisce che, fatto
salvo quanto previsto dalle norme vigenti, «l’amministrazione regionale procede immediatamente al
186
trasferimento di sede o all’attribuzione ad altro incarico del dipendente condannato, per i reati
contro la pubblica amministrazione, con sentenza di primo grado».
Secondo il Governo, la norma regionale invade l’ambito della legislazione esclusiva dello Stato in
tema di ordinamento civile e penale, riconosciuta dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, sovrapponendosi alla legge statale 27 marzo 2001, n. 97, relativa ai rapporti tra
procedimento penale e procedimento disciplinare, che in relazione ad alcuni gravi reati contro la
pubblica amministrazione contempla nell’art. 3, comma 1, il trasferimento ad altro ufficio in caso di
rinvio a giudizio e nell’art. 4 la sospensione dal servizio in caso di condanna anche non definitiva.
La Regione Veneto sostiene invece che la disposizione impugnata si limita a prevedere un
provvedimento di mobilità nell’ambito della disciplina che regola l’assetto organizzativo degli uffici
regionali, al fine di tutelare il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione,
rientrante nella sfera della competenza residuale delle regioni.
2. La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri non è
fondata.
3. Va preliminarmente rilevato che l’art. 3 della legge regionale n. 4 del 2004 si apre con l’espressa
clausola di salvezza di quanto previsto dalle norme vigenti; la disciplina censurata non si
sovrappone pertanto alle disposizioni della legge statale, ma deve ritenersi operante, come
sostenuto dalla Regione Veneto, solo in relazione ai reati contro la pubblica amministrazione diversi
da quelli previsti dalla legge statale n. 97 del 2001.
4. Secondo il ricorrente la legge regionale censurata, nel prevedere a seguito di sentenza di
condanna di primo grado il trasferimento ad altra sede del dipendente pubblico o l’attribuzione ad
altro incarico, introduce «ulteriori effetti sanzionatori conseguenti a fatti reato», legati «non alla sola
pendenza del procedimento penale ma alla emissione di sentenze di condanna di primo grado».
Tale disciplina determinerebbe «effetti non meramente cautelari ma sanzionatori, attesa la loro
irreversibilità», e inciderebbe su una materia che, oggettivamente, «è quella degli effetti del
processo penale (e, anzi, della sentenza penale di condanna di primo grado) nel rapporto di
impiego» e, quindi, attiene al «diritto penale».
Sulla base di queste argomentazioni, e tenuto conto che il ricorso non contiene alcuna motivazione
a supporto del generico richiamo anche all’ordinamento civile, non vi è quindi dubbio che la censura
mossa dal Governo alla norma regionale si riferisce esclusivamente all’invasione della competenza
statale in materia di ordinamento penale. Riguardo a tale sfera di competenza, questa Corte ha
peraltro già avuto occasione di affermare (v., da ultimo, sentenza n. 185 del 2004) che la materia
penale deve essere «intesa come l’insieme dei beni e valori ai quali viene accordata la tutela più
intensa» e che essa «nasce nel momento in cui il legislatore nazionale pone norme incriminatrici»,
mediante la configurazione delle fattispecie, l’individuazione dell’apparato sanzionatorio e la
determinazione delle specifiche sanzioni.
Coerentemente a questa impostazione, in tema di sospensione cautelare obbligatoria dal servizio
prevista dall’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, nei confronti di pubblici dipendenti che
abbiano riportato condanna, anche non definitiva, per delitti di criminalità organizzata o per
determinati delitti contro la pubblica amministrazione, la Corte ha rilevato che tale misura non ha
natura sanzionatoria, bensì meramente cautelare, essendo «collegata alla pendenza di un’accusa
penale nei confronti di un funzionario pubblico», che di per sé espone l’amministrazione «ad un
pregiudizio direttamente derivante dalla permanenza dell’impiegato nell’ufficio» e «risponde a
esigenze proprie della funzione amministrativa e della pubblica amministrazione presso cui il
soggetto colpito presta servizio» (sentenza n. 206 del 1999).
Deve pertanto escludersi che la meno incisiva misura del provvisorio trasferimento di sede o
dell’assegnazione ad altro incarico, prevista dalla disposizione censurata, costituisca effetto penale
della sentenza di condanna per determinati fatti reato, e sia perciò inscrivibile nella materia
dell’ordinamento penale.
5. Le finalità che la norma intende perseguire, significativamente inserita in una legge intitolata
«Norme per la trasparenza dell’attività amministrativa regionale», sono ravvisabili nell’esigenza di
tutelare l’immagine, la credibilità e, appunto, la trasparenza dell’amministrazione regionale; interessi
che, anche prima dell’eventuale pronuncia di una sentenza definitiva di condanna, possono risultare
pregiudicati dalla permanenza nell’ufficio del dipendente che abbia commesso nell’esercizio delle
sue funzioni un reato contro la pubblica amministrazione.
187
Alla luce del principio di buon andamento dei pubblici uffici e del dovere dei cittadini cui sono
affidate funzioni pubbliche di «adempierle con disciplina ed onore» (artt. 97 e 54, secondo comma,
Cost.), la disposizione in esame offre dunque alla amministrazione regionale uno strumento volto a
realizzare l’interesse pubblico di garantire la credibilità e la fiducia di cui l’amministrazione deve
godere presso i cittadini (v. sentenze n. 206 del 1999 e n. 145 del 2002); interesse leso dal
discredito che la condanna, anche solo di primo grado, può recare all’immagine del corretto
funzionamento dei pubblici uffici, e certo prevalente su quello individuale del dipendente alla
permanenza nella medesima sede o nel medesimo ufficio. La misura risulta pertanto ispirata non
già da ragioni punitive o disciplinari, quanto da esigenze, lato sensu cautelari, in funzione
dell’organizzazione interna degli uffici (v. ancora sentenza n. 206 del 1999: p. 9 del considerato,
ove il trasferimento dell’impiegato ad altra sede, ufficio o mansione, in contrapposizione con la
misura cautelare della sospensione dal servizio, viene significativamente definito «misura
organizzativa»), atteso che le esigenze di trasparenza e di credibilità della pubblica
amministrazione sono direttamente correlate al principio costituzionale di buon andamento degli
uffici.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione
Veneto 27 febbraio 2004, n. 4 (Norme per la trasparenza dell’attività amministrativa regionale),
sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 maggio
2005.
188
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Fernanda CONTRI, presidente,
e
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, giudici,
ha pronunciato la
Sentenza n.190 del 2005
(Concorso pubblico)
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 3 della legge della Regione Marche 24
febbraio 2004, n. 4 (Disposizioni eccezionali e straordinarie in attuazione del piano sanitario
regionale 2003/2006 relative al personale delle strutture sanitarie private titolari di accordi
contrattuali con il servizio sanitario regionale), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificato il 3 maggio 2004, depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 53
del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto in fatto.
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 3 maggio 2004, depositato il
successivo giorno 10, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
(quest'ultimo «in quanto ai primi due collegato») della legge della Regione Marche 24 febbraio
2004, n. 4 (Disposizioni eccezionali e straordinarie in attuazione del piano sanitario regionale
2003/2006 relative al personale delle strutture sanitarie private titolari di accordi contrattuali con il
servizio sanitario regionale), in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
L'art. 1 della suddetta legge, riferisce la difesa erariale, prevede l'inserimento nei ruoli regionali del
Servizio sanitario nazionale (S.s.n.) del personale, già assunto con contratto a tempo indeterminato
da unità operative o strutture sanitarie private, che risulti in esubero a seguito dei processi di
riconversione o disattivazione o soppressione delle predette unità e strutture, determinati
dall'attuazione del piano sanitario regionale 2003/2006 (comma 1); tale inserimento riguarda
esclusivamente il personale delle strutture che abbiano stipulato accordi contrattuali con il Servizio
sanitario regionale ai sensi dell'art. 23 della legge della Regione Marche 16 marzo 2000, n. 20,
recante “Disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio, accreditamento
istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private”
(comma 2).
Le modalità di assunzione del personale in esubero, prosegue l'Avvocatura, sono indicate nell'art.
2, commi 2, 3 e 4, e consistono in «selezioni per i titoli di servizio, professionali e culturali ed esame
orale», determinando «la copertura dei posti vacanti in organico», nonché comportando, «in caso di
carenza d'organico», che si provveda alla «rideterminazione del fabbisogno». L'art. 3 – cui rinvia
l'art. 2, comma 3, per la rideterminazione del fabbisogno di organico finalizzato all'inserimento in
questione – prevede che tale «rideterminazione d'organico sia fatta in ambito territoriale zonale
189
dalle aziende del servizio sanitario regionale ed in ambito regionale dalla Regione, d'intesa con le
aziende del S.s.r., “tenuto conto della consistenza degli esuberi accertati”».
In conclusione, la legge regionale impugnata – sottolinea la difesa erariale – prevede che con
procedura riservata (e non quindi con concorso pubblico) «siano fatte assunzioni in pubblico
impiego, coprendo con tale sistema i posti in organico e predisponendo anche un aumento
dell'organico in caso di sua insufficienza per l'inserimento del personale in esubero che abbia
superato la procedura selettiva riservata»; da qui il contrasto delle norme censurate con «gli articoli
3, 51 e 97, primo e terzo comma, della Costituzione, secondo la interpretazione più volte offertane
dalla Corte costituzionale nonché da ultimo nelle sentenze n. 274 del 2003, n. 373 e n. 194 del
2002».
2. Si è costituita la Regione Marche chiedendo che il ricorso venga dichiarato non fondato per il
seguente ordine di motivi.
Innanzitutto, la materia dello stato giuridico ed economico del personale delle Regioni e degli enti
regionali apparterrebbe alla potestà legislativa residuale delle Regioni stesse (art. 117, quarto
comma, Cost.). Inoltre, la legge censurata detterebbe norme «nell'ambito della tutela della salute»
rientrante tra le materie di competenza concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.). In questa
prospettiva le norme regionali impugnate costituirebbero «legittima attuazione dell'esercizio
dell'autonomia legislativa della Regione che, in materia di organizzazione del servizio sanitario a
livello regionale, ha sicuramente il potere di organizzare l'erogazione dei servizi in maniera efficace,
consentendo – anche attraverso l'utilizzazione di professionalità già acquisite in ruoli
sostanzialmente analoghi – la migliore continuità e funzionalità delle attività sanitarie».
Secondo la difesa regionale, inoltre, la legge in esame non violerebbe neanche il principio
costituzionale del concorso quale metodo di accesso ai pubblici uffici. Viene richiamata, a tal
proposito, la sentenza n. 274 del 2003 di questa Corte, nella quale si rinviene l'affermazione
secondo cui sarebbe possibile apportare deroghe al metodo del pubblico concorso «qualora
ricorrano particolari situazioni che le rendano non irragionevoli», quali, nel caso di specie,
l'assunzione di lavoratori socialmente utili che «avevano, nella precarietà, acquisito l'esperienza
necessaria a far ritenere la stabilizzazione della loro posizione funzionale alle esigenze di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione)». La difesa della
Regione sostiene che anche la finalità perseguita dalla legge regionale impugnata, volta «alla non
dispersione delle specifiche professionalità acquisite» all'interno delle strutture sanitarie private,
rende ragionevole, e quindi conforme alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione
imposte dall'art. 97 della Costituzione, le modalità di accesso ai ruoli regionali previste dalla legge
stessa.
Ad ulteriore conferma della legittimità delle norme censurate la resistente pone in evidenza il loro
carattere dichiaratamente «eccezionale» e «straordinario» (art. 1, comma 1), come dimostrerebbe
la stessa previsione contenuta nell'art. 5, secondo cui la legge regionale è destinata ad applicarsi
«sino al termine di efficacia del piano», il che renderebbe ragionevole la scelta del legislatore
regionale «anche tenendo conto del fondamentale interesse della Regione alla corretta erogazione
del servizio sanitario».
A ciò si aggiunge che l'inserimento del personale in esubero nei ruoli regionali non avverrebbe in
maniera automatica, ma sarebbe subordinato al conseguimento di una specifica idoneità derivante,
secondo quanto statuito dall'art. 2, comma 2, da apposite «selezioni per i titoli di servizio,
professionali e culturali ed esame orale, svolte dalle aziende del S.s.r. mediante commissioni
esaminatrici appositamente nominate». Anche sotto questo profilo, pertanto, secondo la Regione, la
legge impugnata sarebbe conforme «ai principi di razionalità normativa e di buon andamento
dell'amministrazione stabiliti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione».
Per quanto attiene alla assunta violazione dell'art. 51 della Costituzione, a sostegno
dell'inconferenza del parametro invocato, viene richiamata la sentenza n. 34 del 2004 di questa
Corte che ha affermato che tale norma, «nel porre il principio che “tutti i cittadini dell'uno e dell'altro
sesso possono accedere agli uffici pubblici (…) in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge”, attua il fondamentale principio dell'art. 3 della Costituzione, ma non detta le
regole di accesso al pubblico impiego».
3. In data 16 novembre 2004 l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria con la
quale ha dedotto che la utilizzazione di procedure riservate a determinate categorie, e non aperte a
tutti i possibili interessati aventi titolo, contrasta sia con l'art. 3 che con l'art. 51 della Costituzione,
che del principio di uguaglianza rappresenterebbe specifica e concreta applicazione nella materia
190
dell'accesso al pubblico impiego, riconoscendo la possibilità di accesso a tutti i cittadini aventi i
requisiti voluti dalla legge. Secondo la difesa erariale, le norme impugnate contrastano anche con
l'art. 97 della Costituzione, in quanto prevedono procedure selettive non fondate sul confronto
competitivo, ma su valutazioni di titoli di servizio, professionali e culturali ed un esame orale.
In relazione alle difese svolte dalla Regione Marche, l'Avvocatura generale dello Stato replica
osservando, innanzitutto, che la legge regionale in esame «non ha ad oggetto la disciplina sullo
stato giuridico ed economico del personale della Regione, dal momento che le disposizioni
denunziate non riguardano il modo di essere o di svilupparsi di un rapporto di impiego già sorto, ma
proprio e soltanto il modo di accedere al rapporto e quindi un momento antecedente alla formazione
del rapporto».
In secondo luogo, il contenuto delle disposizioni censurate non può in alcun modo essere ricondotto
alla “tutela della salute” che si realizza «attraverso la determinazione di standard di previsione e
terapie, la diffusione di adeguate informazioni sanitarie, la realizzazione di strutture sanitarie, ma
certo non attraverso la collocazione di personale già dipendente da strutture sanitarie private nei
ruoli regionali».
In terzo luogo, la difesa erariale osserva come la procedura disciplinata dalla legge impugnata non
risponda al modello del concorso pubblico di cui all'art. 97 Cost. sia perché riservata ad una
determinata categoria di soggetti e non aperta a tutti gli interessati in possesso dei requisiti di legge,
sia perché strutturata non sul confronto competitivo, ma su una «selezione affidata a valutazione di
titoli e solo in via aggiuntiva ad esame orale».
Infine, si contesta anche l'addotta esistenza delle ragioni eccezionali che dovrebbero giustificare,
nella prospettiva della Regione Marche, l'uso di uno strumento diverso dal concorso pubblico e che
sarebbero rappresentate dalla necessità di non disperdere le esperienze svolte in strutture sanitarie
private riconvertite o disattivate. Ciò in quanto «l'eccezionalità che consente l'uso di strumenti di
accesso diversi dal concorso pubblico deve concretarsi in una esigenza della amministrazione e
non in una esigenza o una opportunità per il personale del cui accesso al pubblico impiego si
tratta». Né vale, secondo la difesa erariale, il richiamo alla sentenza n. 274 del 2003 di questa
Corte, in quanto in quel caso si trattava di valutare la legittimità costituzionale di una legge
regionale che consentiva l'inquadramento nei ruoli regionali di personale precario (lavoratori c.d.
socialmente utili) già da tempo alle dipendenze della Regione. Nel caso in esame, invece,
sottolinea l'Avvocatura, si tratta di personale di provenienza privata, «il cui inserimento nei ruoli
regionali non rappresenta un naturale sbocco delle attività svolte, ma un radicale mutamento di tipo
di rapporto (dal privato al pubblico) ed una definitiva occupazione senza concorso di ruoli pubblici».
4. Nell'imminenza dell'udienza la Regione Marche ha depositato una memoria con la quale ha
ribadito di essere titolare di potestà legislativa residuale in materia di stato giuridico ed economico
del personale delle Regioni e degli enti regionali; che la legge regionale impugnata interviene nella
materia concorrente della tutela della salute; che, infine, non sarebbe stato violato il principio
dell'accesso al pubblico impiego mediante concorso per le ragioni già illustrate nell'atto di
costituzione in giudizio.
Considerato in diritto.
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via principale gli artt. 1, 2 e 3 della legge
della Regione Marche 24 febbraio 2004, n. 4 (Disposizioni eccezionali e straordinarie in attuazione
del piano sanitario regionale 2003/2006 relative al personale delle strutture sanitarie private titolari
di accordi contrattuali con il Servizio sanitario regionale), in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione.
L'art. 1 della predetta legge disciplina l'inserimento nei ruoli regionali del servizio sanitario nazionale
(S.s.n.) del personale, già assunto con contratto a tempo indeterminato da unità operative o
strutture sanitarie private, che risulti in esubero a seguito dei processi di riconversione o
disattivazione o soppressione delle predette unità e strutture, determinati dall'attuazione del piano
sanitario regionale 2003/2006; tale inserimento riguarda il personale delle strutture che abbiano
stipulato accordi contrattuali ai sensi dell'art. 23 della legge della Regione Marche 16 marzo 2000,
n. 20 (Disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio, accreditamento
istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private).
L'art. 2 prevede, tra l'altro, che l'assunzione del predetto personale avvenga attraverso «selezioni
per i titoli di servizio, professionali e culturali ed esame orale, svolte dalle aziende del S.s.r.
mediante commissioni esaminatrici appositamente nominate».
191
L'art. 3, infine, detta criteri per la determinazione del fabbisogno d'organico finalizzato
all'inserimento del personale risultato idoneo.
Secondo il ricorrente le riportate disposizioni – prevedendo che con procedura riservata (e non
quindi con concorso pubblico) «siano fatte assunzioni in pubblico impiego, coprendo con tale
sistema i posti in organico e predisponendo anche un aumento dell'organico in caso di sua
insufficienza per l'inserimento del personale in esubero che abbia superato la procedura selettiva
riservata» – si porrebbero in contrasto con gli indicati parametri costituzionali.
2. La questione è fondata.
2.1. In via preliminare, risulta inconferente il rilievo difensivo della Regione Marche secondo cui la
“materia” incisa dalle disposizioni censurate rientrerebbe nell'ambito della propria potestà
legislativa. Il ricorrente, infatti, non deduce ragioni di incompetenza legislativa, in quanto indica
parametri costituzionali (artt. 3, 51 e 97) che non attengono a profili di riparto delle competenze e,
nondimeno, sono evocabili dallo Stato nella impugnazione in via principale di una legge regionale
(sentenze n. 162 del 2004 e n. 274 del 2003).
2.2. Ai fini della risoluzione della questione di legittimità costituzionale proposta dallo Stato appare,
inoltre, necessario premettere che la giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che il
concorso rappresenta la forma generale ed ordinaria di reclutamento di personale nel pubblico
impiego, in quanto meccanismo idoneo a garantire il canone dell'efficienza dell'azione
amministrativa (tra le altre, sentenze n. 205 e n. 34 del 2004; n. 1 del 1999). Questa Corte ha,
inoltre, ritenuto che una deroga a siffatto principio sia possibile soltanto in presenza di peculiari
situazioni giustificatrici individuate dal legislatore nell'esercizio di una discrezionalità non
irragionevole, che trovi il proprio limite specifico nella necessità di meglio garantire il buon
andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 194 del 2002).
2.3. Nella specie, a prescindere dalle finalità indicate dal legislatore regionale, non può ritenersi
utilizzabile la valorizzazione delle «specifiche professionalità acquisite» dal personale in discorso, al
fine di legittimare la deroga al principio del concorso pubblico; e ciò non solo perché si è in
presenza di una generica indicazione di ragioni giustificative, ma anche per il fatto che non si tratta
di «consentire il consolidamento di pregresse esperienze maturate nella stessa amministrazione»
(cfr. sentenza n. 205 del 2004).
Le disposizioni censurate, infatti, hanno stabilito l'inserimento nei ruoli regionali di personale
assunto con contratto a tempo indeterminato da strutture sanitarie private, ancorché firmatarie di
accordi contrattuali ex art. 23 della legge della Regione Marche n. 20 del 2000, e dunque di
personale non reclutato a suo tempo dalla pubblica amministrazione mediante pubblico concorso
(sentenza n. 205 del 2004).
In definitiva, dunque, le norme impugnate – prevedendo selezioni caratterizzate da una arbitraria e
irragionevole forma di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi – si pongono in contrasto con
i parametri costituzionali evocati.
3. La dichiarazione di illegittimità costituzionale degli impugnati artt. 1, 2 e 3 della legge della
Regione Marche n. 4 del 2004 rende, ovviamente, sostanzialmente inapplicabili gli artt. 4 e 5 della
stessa legge. Tali norme – prevedendo rispettivamente le modalità di copertura delle spese
derivanti dal provvedimento legislativo in questione, nonché il termine entro il quale hanno vigore le
disposizioni della legge regionale – non presentano, infatti, alcuna autonomia applicativa.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Marche 24 febbraio
2004, n. 4 (Disposizioni eccezionali e straordinarie in attuazione del piano sanitario regionale
2003/2006 relative al personale delle strutture sanitarie titolari di accordi contrattuali con il servizio
sanitario regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 maggio
2005.
192
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Piero Alberto CAPOTOSTI, presidente
e
Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, giudici,
ha pronunciato la seguente
Ordinanza n. 216 del 2005
(Concorso pubblico)
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 14-bis, del decreto-legge 19 dicembre
1984, n. 853 (Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto e di imposte sul reddito e
disposizioni relative all’Amministrazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17
febbraio 1985, n. 17, promosso con ordinanza del 16 settembre 2003 dal Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia – sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da M.A.A. ed altri contro il
Ministero delle finanze, iscritta al n. 1041 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 2003.
Visti l’atto di costituzione di M.A.A. ed altri, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 19 aprile 2005 il giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l’avvocato Arturo Merlo per M.A.A. e l’avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza del 16 settembre 2003, il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia – sezione staccata di Catania, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 36, 51 e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 14-bis, del decreto-legge
19 dicembre 1984, n. 853 (Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto e di imposte sul
reddito e disposizioni relative all’Amministrazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 febbraio 1985, n. 17;
che l’art. 4, comma 14-bis, estende i benefici giuridici ed economici previsti dal decreto del
Presidente della Repubblica 1° giugno 1972, n. 319 (Riordinamento delle ex carriere speciali), al
personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie (tecniche e amministrative) che abbia
sostenuto concorsi di accesso alle carriere con almeno tre prove scritte nelle materie professionali e
di istituto ed abbia svolto mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle ex carriere speciali;
che il remittente lamenta la violazione degli indicati parametri costituzionali, in quanto la norma
censurata, nell’estendere i suddetti benefici giuridici ed economici al personale di concetto delle
soppresse carriere ordinarie (tecniche ed amministrative) solo in presenza delle ricordate condizioni
di accesso, non ha incluso tra le categorie beneficiarie il restante personale della carriera di
concetto (capi tecnici e geometri);
che, in punto di fatto, il Tribunale amministrativo espone di dovere decidere il ricorso proposto da
alcuni impiegati dell’Ufficio tecnico erariale (UTE) di Messina, inquadrati nella settima qualifica
funzionale, con il profilo professionale di "capi tecnici", avverso la nota prot. n. 1827 del 19 febbraio
1992 del Ministero delle finanze-Divisione personale I, sezione I, con la quale il Ministero ha
comunicato al dirigente dell’UTE che la diversità di trattamento, soprattutto economica, venutasi a
creare a seguito dell’applicazione della normativa introdotta con l’art. 4, comma 14-bis, del decreto-
193
legge n. 853 del 1984, convertito, con modificazioni, nella legge n. 17 del 1985, tra il personale in
possesso dei requisiti richiesti dalla suddetta legge, inquadrato, ai sensi del d.P.R. n. 319 del 1972,
nella ottava qualifica funzionale, e coloro che, come i ricorrenti, sono stati esclusi e sono rimasti
nella settima qualifica, è di esclusiva pertinenza del legislatore, senza che l’amministrazione possa
assumere alcuna determinazione discrezionale al riguardo;
che, in punto di rilevanza, il remittente richiama, anzitutto, la giurisprudenza di questa Corte, per la
quale la dedotta incostituzionalità di una norma di legge può costituire l’unico motivo su cui può
validamente fondarsi la proposizione di un ricorso giurisdizionale;
che il Tribunale amministrativo sostiene, poi, che dall’accoglimento della questione proposta ed, in
particolare, dall’estensione dei benefici giuridici ed economici previsti dal d.P.R. n. 319 del 1972 a
tutto il personale della carriera di concetto delle soppresse carriere ordinarie, discenderebbe
l’accoglimento del ricorso avanti a sé proposto;
che il giudice a quo ritiene che la questione non sia manifestamente infondata, in quanto la norma
impugnata determinerebbe una posizione giuridico-economica deteriore per i "capi tecnici" e i
geometri, rispetto a quella di altri colleghi che occupano lo stesso posto in organico ed esercitano le
medesime funzioni;
che questo irragionevole diverso trattamento di situazioni identiche discenderebbe, secondo il
remittente, da una circostanza affatto casuale, in quanto il numero delle prove scritte del concorso
di accesso è stato fissato in modo diverso secondo i vari periodi storici, "mentre l’idoneità
conseguita tende sempre ad accertare una professionalità" di analoga valenza;
che sul piano giuridico-economico il trattamento deteriore dei ricorrenti nel giudizio a quo, continua
il remittente, consisterebbe nella impossibilità per gli stessi di esercitare il diritto, previsto dal d.P.R.
n. 319 del 1972, di opzione a transitare nella carriera amministrativa e, conseguentemente, di
conseguire la ottava qualifica funzionale (non prevista in quella tecnica) e gli ulteriori benefici
economici collegati allo sviluppo nella nuova carriera;
che la circostanza che a qualifiche e mansioni identiche venga riservato un trattamento economico
e giuridico differente violerebbe gli articoli 3, 36 e 51 della Costituzione e, più complessivamente, il
generale principio di ragionevolezza;
che la norma censurata, nel determinare il ricordato diverso trattamento di situazioni identiche,
violerebbe anche, sempre secondo il remittente, l’art. 97 della Costituzione ed, in particolare, i criteri
di logica e di coerenza "nell’organizzazione amministrativa";
che il remittente sostiene, al riguardo, che "i presupposti di buon andamento della P.A. si
identifichino non soltanto con la emanazione di adeguati strumenti legislativi e regolamentari, e con
la scrupolosa osservanza degli stessi, ma anche con l’attribuzione al personale della legittima
posizione giuridico-retributiva, atteso che, come è naturale, la violazione, al riguardo, dei necessari
canoni di giustizia distributiva si traduce, in capo ai dipendenti interessati, in uno stato di
insufficiente serenità, che non può non ripercuotersi sul lavoro dei relativi Uffici, creando un clima di
tensione e di incertezza";
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, è intervenuto nel giudizio, chiedendo che sia dichiarata l’infondatezza della questione
proposta;
che la difesa erariale sostiene che la norma censurata sia ragionevole, in quanto la diversità di
prova di accesso giustificherebbe il differente trattamento giuridico ed economico tra i ricorrenti, che
non hanno sostenuto le tre prove concorsuali previste dall’art. 4, comma 14-bis, del decreto-legge
n. 853 del 1984, convertito, con modificazioni, nella legge n. 17 del 1985, e gli altri dipendenti, che
tali tre prove hanno invece sostenuto e superato;
che sono intervenuti anche i ricorrenti nel giudizio a quo, i quali hanno sviluppato argomentazioni
sostanzialmente coincidenti con quelle dell’ordinanza di remissione ed hanno chiesto l’accoglimento
della questione;
che con successiva memoria il Presidente del Consiglio dei ministri ha sviluppato le argomentazioni
dell’atto di intervento;
che l’Avvocatura rileva che il remittente ha richiesto un intervento manipolativo-estensivo della
norma censurata e sostiene l’inammissibilità di una tale pronuncia, in ragione della natura
eccezionale e del carattere di beneficio della norma in questione;
che l’art. 4, comma 14-bis, del decreto-legge n. 853 del 1984, in effetti, estende la disciplina
contenuta nel d.P.R. n. 319 del 1972 (e, pertanto, la assimilabilità alle carriere direttive delle
carriere speciali di concetto) al personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie
dell’amministrazione finanziaria, in possesso di certi requisiti;
194
che, secondo l’Avvocatura, la norma censurata avrebbe natura eccezionale, in quanto solo per le
ex carriere speciali (che non conoscevano al loro interno, per i gradi inferiori, distinzioni tra carriere
direttive e carriere di concetto) sussisterebbero ragioni per la assimilazione tra carriere di concetto e
carriere direttiva, mentre, in ogni altra ipotesi, e pertanto anche in relazione ai dipendenti delle ex
carriere ordinarie della amministrazione finanziaria, tale assimilazione si risolverebbe in un mero
beneficio;
che a sostegno di tale interpretazione la difesa erariale richiama le sentenze n. 190 del 1992 e n.
479 del 1993 di questa Corte, le quali hanno escluso la possibile estensione, mediante sentenza
additivo-manipolativa, della disciplina in questione a personale diverso da quello espressamente
previsto dal decreto-legge n. 853 del 1984;
che la difesa erariale ribadisce, per il resto, la ragionevolezza della norma, che fonda il differente
trattamento economico e giuridico sul maggiore rigore del concorso di accesso con tre prove scritte.
Considerato che viene nuovamente all’esame di questa Corte la questione di legittimità
costituzionale dell’articolo 4, comma 14-bis, del decreto-legge 19 dicembre 1984, n. 853
(Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto e di imposte sul reddito e disposizioni relative
all’Amministrazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 1985, n. 17;
che il suddetto art. 4, comma 14-bis, estende i benefici normativi ed economici previsti dal decreto
del Presidente della Repubblica 1° giugno 1972, n. 319 (Riordinamento delle ex carriere speciali), al
personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie (tecniche e amministrative) che abbia
sostenuto concorsi di accesso alle carriere con almeno tre prove scritte nelle materie professionali e
di istituto ed abbia svolto mansioni analoghe a quelle degli impiegati delle ex carriere speciali;
che il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, lamenta la
violazione degli articoli 3, 36, 51 e 97 della Costituzione, in quanto la norma censurata,
nell’estendere i suddetti benefici giuridici ed economici al personale di concetto delle soppresse
carriere ordinarie (tecniche ed amministrative) solo in presenza delle ricordate condizioni di
accesso, non ha incluso tra le categorie beneficiarie l’intero personale della carriera di concetto
(capi tecnici e geometri);
che, in particolare, il remittente lamenta la violazione degli articoli 3, 36 e 51 della Costituzione, in
quanto ad identiche qualifiche e mansioni nell’ambito della stessa pubblica amministrazione
verrebbe riservato un trattamento economico e giuridico differente secondo il numero delle prove
concorsuali sostenute al momento dell’accesso, e dell’art. 97 della Costituzione, in quanto
nell’attribuire a personale di identica qualifica e mansione una posizione giuridica retributiva
differente si determinerebbe una situazione illogica ed incoerente, che si tradurrebbe in uno stato di
insufficiente serenità dei dipendenti interessati e creerebbe un clima di tensione ed incertezza;
che, come questa Corte ha già chiarito (sentenze n. 190 del 1992 e n. 479 del 1993 ed ordinanze n.
316 del 1991 e n. 484 del 1994), "la norma censurata ha un carattere del tutto derogatorio rispetto
al sistema, né è in alcun modo riconducibile alla disciplina delle ex carriere speciali e della loro
soppressione, fondandosi piuttosto su un apprezzamento discrezionale del legislatore, che ha
inteso estendere ad alcune categorie di pubblici dipendenti i ricordati benefici sulla base di due
presupposti, costituiti dall'articolazione del concorso di accesso su tre prove scritte e dall'analogia o
identità delle mansioni svolte rispetto a quelle degli appartenenti alle carriere speciali";
che trattandosi di eccezioni fondate su uno specifico e circoscritto apprezzamento del legislatore,
non può la Corte (cfr. sentenza n. 190 del 1992) estendere tale disciplina oltre i casi espressamente
considerati, compiendo valutazioni di fatto e scelte ordinamentali che il legislatore, nell'uso dei
poteri che gli competono, non ha inteso fare;
che, d’altra parte, la censurata limitazione dell’estensione del beneficio al solo personale che abbia
avuto accesso all’impiego pubblico mediante il superamento di tre prove concorsuali,
contrariamente a quanto assume il remittente, non è affatto irragionevole, poiché il maggiore
numero di prove sostenute è di per sé un elemento non incongruo per differenziare i dipendenti
nell’ambito della stessa categoria;
che si deve, peraltro, sottolineare che le prove di concorso per i profili professionali in questione
sono state tre fino all’entrata in vigore dell’art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 1970, n. 1077 (Riordinamento delle carriere degli impiegati civili dello Stato);
che, anteriormente, l’art. 173 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3
(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) disponeva,
infatti, che per l’accesso alle carriere di concetto "le prove scritte devono essere almeno due",
mentre l’art. 25 del decreto del Presidente della Repubblica 28 settembre 1959, n. 1340 (Norme per
i concorsi di ammissione e di promozione nelle carriere dell’Amministrazione finanziaria) faceva
195
riferimento al quadro B/1 annesso al decreto stesso, il quale prevedeva per i profili in questione tre
prove scritte;
che, successivamente, il ricordato art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1077 del
1970 ha previsto "due prove scritte ed un colloquio", per cui solo a decorrere dall’entrata in vigore di
questa disposizione si sono avuti concorsi con due prove scritte;
che il riferimento alle tre prove scritte si risolve in un riferimento temporale e di conseguenza può
essere richiamato il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte,
secondo il quale "lo stesso fluire del tempo costituisce un elemento diversificatore delle situazioni
giuridiche" (cfr. ordinanze n. 121 del 2003 e n. 108 del 2002);
che, pertanto, la questione posta dal remittente in riferimento agli articoli 3, 36 e 51 della
Costituzione è manifestamente infondata;
che è, d’altro canto, inconferente il richiamo dell’articolo 97 della Costituzione, atteso che, per
costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. ordinanze n. 263 del 2002 e n. 205 del 1998), il
principio del buon andamento non è invocabile al fine di conseguire miglioramenti economici da
parte del personale dipendente della pubblica amministrazione.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma
14-bis, del decreto-legge 19 dicembre 1984, n. 853 (Disposizioni in materia di imposta sul valore
aggiunto e di imposte sul reddito e disposizioni relative all’Amministrazione finanziaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36, 51 e
97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – sezione staccata di
Catania, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 maggio
2005.
Depositata in Cancelleria il 31 maggio 2005.
196
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Piero Alberto CAPOTOSTI, presidente
e
Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO, giudici,
ha pronunciato la
Sentenza n. 274 del 2005
(Processo tributario – Cessata materia del contendere - Pagamento delle spese da parte
dell'amministrazione virtualmente soccombente)
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 46, comma 3, del decreto legislativo 31 dicembre
1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), promosso con ordinanza del 14 ottobre 2003
dalla Commissione tributaria provinciale di Napoli sul ricorso proposto da Costruzioni Cerimele
S.p.a. in liquidazione contro l’Ufficio delle entrate di Napoli 1, iscritta al n. 1021 del registro
ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell’anno 2005.
Udito nella camera di consiglio del 4 maggio 2005 il giudice relatore Annibale Marini.
Ritenuto in fatto.
1. Con ordinanza del 9 dicembre 1997 la Commissione tributaria provinciale di Napoli ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 46,
comma 3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
«nella parte in cui preclude ai giudici, nella declaratoria di estinzione della controversia per
cessazione della materia del contendere, di condannare l’amministrazione virtualmente
soccombente al pagamento delle spese».
Con successiva ordinanza del 14 ottobre 2003 il medesimo giudice ha rinnovato l’ordine di
trasmissione degli atti a questa Corte, rimasto precedentemente ineseguito.
1.1. Il giudizio a quo ha ad oggetto l’impugnativa di una cartella di pagamento emessa nell’anno
1996 dal I Ufficio IVA di Napoli nei confronti di una società in liquidazione, per l’importo di £.
1.401.962.497.
In punto di fatto, il giudice adito ha accertato che, successivamente all’instaurazione del giudizio,
l’ufficio impositore aveva disposto lo sgravio, in sede di autotutela, dell’intera somma iscritta a ruolo.
Cessata di conseguenza la materia del contendere, rileva il rimettente che andrebbe dichiarata
l’estinzione del giudizio, ai sensi dell’art. 46, comma 1, del decreto legislativo n. 546 del 1992, con
conseguente applicabilità della disposizione di cui al comma 3 dello stesso articolo, secondo cui «le
spese del giudizio estinto a norma del comma 1 restano a carico della parte che le ha anticipate,
salvo diverse disposizioni di legge».
Si tratta – continua il rimettente – di una disposizione che preclude l’applicabilità, nel processo
tributario, della disciplina propria del processo civile, secondo la quale il regolamento delle spese,
197
nel caso di cessazione della materia del contendere, consegue invece alla valutazione della
soccombenza virtuale rimessa al giudice della causa.
1.2. Ad avviso del medesimo rimettente, la norma in questione si porrebbe in contrasto con i principi
costituzionali sotto un duplice profilo.
In primo luogo – tenuto conto che, per la particolare natura del processo tributario, solo il
contribuente può assumere la veste di ricorrente e d’altro canto la cessazione della materia del
contendere consegue, normalmente, ad atti compiuti dall’amministrazione convenuta in via di
autotutela – sarebbe leso il principio di uguaglianza di trattamento tra le parti del processo,
esonerandosi irragionevolmente l’amministrazione dall’onere del pagamento delle spese anticipate
dalla controparte.
In secondo luogo, considerata l’esistenza dell’obbligo di difesa tecnica per le cause di valore
superiore a £. 5.000.000, la norma di cui si tratta costituirebbe un indubbio ostacolo all’esercizio, da
parte del contribuente, del diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’art. 24 della Costituzione.
Considerato in diritto.
1. La Commissione tributaria provinciale di Napoli dubita, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 46, comma 3, del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo
contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), secondo cui, in caso di estinzione del
giudizio per definizione delle pendenze tributarie o per qualsiasi altra ipotesi di cessazione della
materia del contendere, le spese restano a carico della parte che le ha anticipate, salvo diverse
disposizioni di legge.
La norma impugnata violerebbe il principio di eguaglianza, favorendo ingiustamente
l’amministrazione finanziaria nei confronti della controparte, e si porrebbe altresì in contrasto con il
diritto di difesa, tutelato dall’art. 24 della Costituzione, operando in funzione obiettivamente
dissuasiva rispetto all’esercizio, da parte del contribuente, del diritto alla tutela giurisdizionale.
2. L’art. 46, comma 3, del decreto legislativo n. 546 del 1992 è stato più volte oggetto di scrutinio di
legittimità costituzionale, in riferimento a diversi parametri ed anche all’art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo dell’asserita violazione del principio di eguaglianza rispetto al tertium comparationis
rappresentato dalla disciplina del processo civile. Le relative questioni sono state dichiarate non
fondate (sentenza n. 53 del 1998), manifestamente infondate (ordinanze n. 465 del 2000, n. 265 e
n. 77 del 1999, n. 368 del 1998) o manifestamente inammissibili (ordinanza n. 68 del 2005).
La questione di legittimità costituzionale della stessa norma deve essere ora esaminata sotto il
diverso aspetto, anch’esso evocato dal rimettente, della irragionevolezza della norma censurata.
Il rimettente, infatti, nel rilevare che la norma avvantaggia in maniera ingiustificata la parte che
determina con un proprio comportamento volontario la cessazione della materia del contendere (il
che, egli afferma, «può avvenire – e avviene con maggior frequenza – per effetto di ravvedimento
dell’Amministrazione finanziaria nel corso della controversia attraverso l’istituto dell’autotutela»)
denuncia solo apparentemente una violazione del principio di eguaglianza tra le parti del processo
– proprio in quanto, come egli stesso implicitamente riconosce, della norma può giovarsi talvolta
anche il contribuente – ma in realtà pone in dubbio la ragionevolezza stessa del regolamento delle
spese dettato, in riferimento a tale ipotesi astratta, dalla norma impugnata.
2.1. La questione, prospettata in tali termini, è fondata.
Occorre muovere dalla premessa che il processo tributario è in linea generale ispirato – non
diversamente da quello civile o amministrativo – al principio di responsabilità per le spese del
giudizio, come dimostrano l’art. 15 del decreto legislativo n. 546 del 1992, secondo cui la parte
soccombente è condannata a rimborsare le spese, salvo il potere di compensazione della
commissione tributaria (a norma dell’art. 92, secondo comma, del codice di procedura civile), e l’art.
44 del medesimo decreto legislativo, secondo cui, in caso di rinuncia al ricorso, il ricorrente che
rinuncia deve rimborsare le spese alle altre parti, salvo diverso accordo tra loro.
La compensazione ope legis delle spese nel caso di cessazione della materia del contendere,
rendendo inoperante quel principio, si traduce, dunque, in un ingiustificato privilegio per la parte che
pone in essere un comportamento (il ritiro dell’atto, nel caso dell’amministrazione, o l’acquiescenza
alla pretesa tributaria, nel caso del contribuente) di regola determinato dal riconoscimento della
fondatezza delle altrui ragioni, e, corrispondentemente, in un del pari ingiustificato pregiudizio per la
controparte, specie quella privata, obbligata ad avvalersi, nella nuova disciplina del processo
198
tributario, dell’assistenza tecnica di un difensore e, quindi, costretta a ricorrere alla mediazione
(onerosa) di un professionista abilitato alla difesa in giudizio.
L’intrinseca irragionevolezza della norma, in quanto riferita all’ipotesi di ritiro dell’atto impugnato,
che ricorre nel giudizio a quo, emerge del resto con particolare evidenza anche nel confronto con la
disciplina prevista per l’ipotesi di annullamento o riforma dell’atto, in via di autotutela, nel corso del
processo amministrativo, avente analoga natura impugnatoria. L’art. 23, settimo comma, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), dispone infatti, in
tal caso, che «il tribunale amministrativo regionale dà atto della cessata materia del contendere e
provvede sulle spese», anche, ovviamente, dichiarandone la compensazione qualora ne ricorrano i
presupposti.
3. L’art. 46, comma 3, del decreto legislativo n. 546 del 1992 risulta in definitiva lesivo, sotto
l’aspetto considerato, del principio di ragionevolezza, riconducibile all’art. 3 della Costituzione, e ne
va di conseguenza dichiarata l’illegittimità costituzionale nella parte in cui si riferisce alle ipotesi –
cui esclusivamente ha riguardo l’ordinanza di rimessione – di cessazione della materia del
contendere diverse dai casi di definizione delle pendenze tributarie previsti dalla legge, dovendo,
pertanto, in tali ipotesi la commissione tributaria pronunciarsi sulle spese ai sensi dell’art. 15,
comma 1, del decreto legislativo n. 546 del 1992.
Resta assorbita ogni altra e diversa censura avanzata dal rimettente.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 46, comma 3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992,
n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art.
30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), nella parte in cui si riferisce alle ipotesi di cessazione
della materia del contendere diverse dai casi di definizione delle pendenze tributarie previsti dalla
legge.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2005.
Depositata in cancelleria il 12 luglio 2005.
199
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
la Corte costituzionale
composta dai signori:
Piero Alberto CAPOTOSTI, presidente
e
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, giudici,
ha pronunciato la
Sentenza n. 322 del 2005
(Assenza dal servizio per ragioni di salute)
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2003), promosso con ordinanza del 9 luglio 2004 dal tribunale di Roma nel procedimento civile
vertente tra Be.Ca. ed altri e Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, iscritta al n. 894
del registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie
speciale, dell’anno 2004.
Visto l’atto d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio dell’8 giugno 2005 il giudice relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto in fatto.
1. Nel corso di un giudizio, promosso nei confronti del Ministero dell’istruzione, dell’università e
della ricerca da alcuni insegnanti dichiarati permanentemente inidonei allo svolgimento della
funzione di docente per motivi di salute e utilizzati in altri compiti, volto all’accertamento del diritto,
in ragione di quanto previsto dai contratti collettivi di settore, alla conservazione del rapporto di
impiego, il tribunale di Roma, con ordinanza del 9 luglio 2004, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell’art. 35, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), per violazione
degli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione.
1.1. La norma sospettata di illegittimità costituzionale dispone che «il personale docente dichiarato
inidoneo alla propria funzione per motivi di salute, ma idoneo ad altri compiti, dalla commissione
medica operante presso le aziende sanitarie locali, qualora chieda di essere collocato fuori ruolo o
utilizzato in altri compiti, è sottoposto ad accertamento medico da effettuare dalla commissione di
cui all’articolo 2-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 157, come modificato
dall’articolo 5 del decreto legislativo 29 giugno 1998, n. 278, competente in relazione alla sede di
servizio. Tale commissione è competente altresì ad effettuare le periodiche visite di controllo
disposte dall’autorità scolastica. Il personale docente collocato fuori ruolo o utilizzato in altri compiti
per inidoneità permanente ai compiti di istituto può chiedere di transitare nei ruoli
dell’amministrazione scolastica o di altra amministrazione statale o ente pubblico. Il predetto
personale, qualora non transiti in altro ruolo, viene mantenuto in servizio per un periodo massimo di
cinque anni dalla data del provvedimento di collocamento fuori ruolo o di utilizzazione in altri
compiti. Decorso tale termine, si procede alla risoluzione del rapporto di lavoro sulla base delle
200
disposizioni vigenti. Per il personale già collocato fuori ruolo o utilizzato in altri compiti, il termine di
cinque anni decorre dalla data di entrata in vigore della presente legge».
Il giudice a quo premette che l’accertamento della inidoneità permanente risale, per tutti i ricorrenti,
a data anteriore all’entrata in vigore della legge n. 289 del 2002 e che l’utilizzazione del personale
docente, inidoneo allo svolgimento delle proprie funzioni, è disciplinata dal contratto collettivo
nazionale di lavoro (CCNL) del comparto scuola, sottoscritto il 4 agosto 1995, dal contratto collettivo
decentrato nazionale (CCDN), stipulato il 1° febbraio 1996 e modificato dal successivo CCDN del
24 ottobre 1997, nonché dal contratto collettivo decentrato provinciale (CCDP), sottoscritto il 18
marzo 1999; disciplina che riguarda, altresì, anche il personale amministrativo, tecnico e ausiliario
(personale ATA), nonché i dirigenti.
La norma censurata, ad avviso del rimettente, introduce una causa di "licenziamento in futuro",
peraltro diversa dalla generale previsione di legge del licenziamento per giusta causa o giustificato
motivo, per la sola categoria docente cui appartengono i ricorrenti.
Tale norma, quindi, comporterebbe un danno economico legato alla perdita della progressione
economica di carriera, con conseguenze sul trattamento pensionistico e sulla indennità di
liquidazione e discriminerebbe il personale docente inidoneo rispetto al personale scolastico
dirigente ed amministrativo, analogamente inidoneo, per il quale non è previsto alcun transito ad
altra amministrazione, né la risoluzione del rapporto di lavoro.
Vi sarebbe, altresì, una disparità di trattamento nei confronti del personale docente per mancata
applicazione delle tutele di cui agli artt. 33 e 34 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
relativi alla gestione delle eccedenze di personale e alla mobilità collettiva. La norma violerebbe,
inoltre, il principio di tutela delle posizioni lavorative dei portatori di handicap, di cui all’art. 39 del
d.lgs. n. 165 del 2001, in base al quale le pubbliche amministrazioni ne devono promuovere
l’assunzione e non il licenziamento.
La disposizione censurata contrasterebbe, quindi, con gli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione, in
quanto verrebbe ad introdurre una disciplina svantaggiosa per i soli docenti e non per le altre due
categorie di personale che operano nel mondo della scuola (dirigenti e personale ATA).
2. È intervenuto in giudizio, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale ha dedotto preliminarmente la inammissibilità della questione, attesa
la carenza di adeguata motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza della stessa.
2.1. Secondo la difesa erariale, l’ordinanza di rimessione risulterebbe, infatti, priva di
argomentazione circa gli effetti della invocata pronuncia di incostituzionalità rispetto all’esito del
giudizio a quo, del quale non viene neanche indicato chiaramente il contenuto della domanda e, in
particolare, il tipo di pronuncia richiesto. Ciò anche in ragione della circostanza che manca qualsiasi
provvedimento che incida sul rapporto di lavoro dei ricorrenti. Deduce la difesa dello Stato, quindi,
come lo scopo del giudizio a quo appaia proprio il conseguimento della declaratoria di illegittimità
costituzionale, circostanza che, per l’appunto, renderebbe inammissibile, per difetto di rilevanza nel
giudizio principale, la questione stessa.
Il giudice a quo si sarebbe poi limitato solo ad affermare apoditticamente la sussistenza del
requisito della non manifesta infondatezza, mediante il semplice rinvio alle argomentazioni
prospettate dalla difesa dei ricorrenti. Dovrebbe, pertanto, trovare applicazione la giurisprudenza di
questa Corte secondo la quale la questione di legittimità costituzionale è manifestamente
inammissibile nei casi in cui il giudice a quo si limiti a rinviare per relationem al contenuto di un atto
della parte privata senza esplicitare le ragioni che lo hanno indotto a dubitare della legittimità
costituzionale della norma censurata e senza descrivere la fattispecie sottoposta alla Corte.
2.2. Nel merito, l’Avvocatura chiede che la questione sia dichiarata non fondata. Essa deduce, al
riguardo, come non sembri sufficiente, per ritenere che la norma denunciata abbia violato il
parametro costituzionale della parità di trattamento sancito dall’art. 3 della Costituzione, il confronto
con la distinta disciplina prevista dalla contrattazione collettiva per tutte le categorie del personale
scolastico (personale docente, personale amministrativo, tecnico e ausiliario e dirigenti, vale a dire
presidi e direttori didattici); disciplina che, a seguito dell’entrata in vigore della norma in esame,
continuerebbe ad applicarsi al personale diverso da quello docente. Secondo la difesa erariale,
infatti, l’appartenenza di tutte le categorie di personale sopra indicato all’amministrazione scolastica
non è sufficiente a superare le profonde differenze esistenti nei profili professionali del personale
docente, da una parte, e di quello amministrativo, tecnico ed ausiliario, nonché di quello dirigente,
dall’altra. In realtà, mentre è possibile ipotizzare che il soggetto dichiarato inidoneo
all’insegnamento, ma idoneo ad altri compiti, possa essere utilmente impiegato in altri settori della
201
stessa amministrazione o di altra amministrazione statale o ente pubblico, di converso non è
facilmente ipotizzabile una soluzione simile anche per il personale scolastico dirigente o
amministrativo dichiarato inidoneo, per motivi di salute, a svolgere le mansioni previste dal profilo di
appartenenza. L’Avvocatura ricorda, altresì, come il comma 6 dell’art. 35 della legge n. 289 del
2002 stabilisca che «per il personale amministrativo, tecnico e ausiliario dichiarato inidoneo a
svolgere le mansioni previste dal profilo di appartenenza non si procede al collocamento fuori ruolo.
I collocamenti fuori ruolo eventualmente già disposti per detto personale cessano il 31 agosto
2003». Infine, la difesa dello Stato deduce come non si possa sostenere che la norma censurata
leda il principio della tutela del lavoro ed il diritto alla retribuzione dei lavoratori, riconosciuti
rispettivamente dagli artt. 35 e 36 della Costituzione, in quanto la risoluzione del rapporto di lavoro
viene individuata, come estrema ratio, nell’ipotesi in cui il docente dichiarato inidoneo alla propria
funzione per motivi di salute, ma idoneo ad altri compiti, non intenda chiedere, nel termine massimo
di cinque anni, di transitare nei ruoli dell’amministrazione scolastica o di altra amministrazione
statale o ente pubblico. In questo caso la risoluzione del rapporto di lavoro discende direttamente
dalla mancata volontà del dipendente di trovare, comunque, nel settore pubblico ed in tempi
sicuramente ragionevoli, una nuova ed idonea collocazione lavorativa confacente al proprio stato di
salute.
2.3. Con successiva memoria, l’Avvocatura ha insistito nelle richieste già formulate ribadendo le
difese svolte.
Considerato in diritto.
1. Il tribunale di Roma, adìto con ricorso da alcuni insegnanti, dichiarati permanentemente inidonei
allo svolgimento della funzione di docente per motivi di salute e utilizzati in altri compiti, per
l’accertamento del diritto degli stessi alla conservazione del rapporto di lavoro, dubita della
legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), per
violazione degli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione.
1.1. La norma in questione dispone che il personale docente, dichiarato inidoneo alla propria
funzione per motivi di salute, ma idoneo ad altri compiti, collocato fuori ruolo o utilizzato
diversamente, può chiedere di transitare nei ruoli dell’amministrazione scolastica o di altra
amministrazione statale o ente pubblico; qualora non transiti in altro ruolo, viene mantenuto in
servizio per un periodo massimo di cinque anni dalla data del provvedimento di collocamento fuori
ruolo o di utilizzazione in altri compiti e, decorso tale termine, si procede alla risoluzione del
rapporto di lavoro sulla base delle disposizioni vigenti.
L’ultimo inciso dell’art. 35, comma 5, contiene una disposizione transitoria, in ragione della quale,
per il personale già collocato fuori ruolo o utilizzato in altri compiti (è questa la condizione in cui si
trovano i ricorrenti nel giudizio a quo), il termine di cinque anni decorre dalla data di entrata in
vigore della legge medesima.
Ad avviso del rimettente, la norma in esame contraddice quanto previsto dalla normativa
contrattuale di settore, arreca un danno economico ai ricorrenti e viola il principio della tutela delle
posizioni lavorative dei portatori di handicap (art. 39 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
che reca «Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»).
La disposizione censurata sarebbe, quindi, lesiva degli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione, in quanto
introdurrebbe una disciplina svantaggiosa per i soli docenti e non per le altre due categorie di
personale che operano nel mondo della scuola (dirigenti e personale amministrativo, tecnico e
ausiliario – personale ATA).
Si realizzerebbe, in particolare, una disparità di trattamento nei confronti del personale docente per
la mancata applicazione, nei confronti dello stesso, delle tutele previste dagli artt. 33 e 34 del d.lgs.
n. 165 del 2001.
Il tribunale ha osservato, in ordine alla rilevanza della questione, che la risoluzione del rapporto di
lavoro, ai sensi della disposizione impugnata, in ragione delle condizioni oggettive e soggettive in
cui si trovano i ricorrenti, potrebbe avvenire «in qualsiasi momento e comunque entro gennaio
2008».
2. Ciò precisato, occorre darsi carico, preliminarmente, della eccezione di inammissibilità della
questione, per carenza di motivazione in ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza,
sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato.
202
L’eccezione non è fondata.
2.1. Il giudice rimettente ha esplicitato, con motivazione non implausibile (cfr. sentenze n. 147 del
2005 e n. 339 del 2004), le ragioni della rilevanza e della non manifesta infondatezza della
questione, chiarendo, in particolare, come il giudizio a quo sostanzialmente abbia ad oggetto una
domanda di accertamento del diritto alla conservazione del rapporto di impiego, diritto di cui i
ricorrenti prospettano la lesione per effetto dell’applicazione della norma sospettata di illegittimità
costituzionale.
3. La questione, però, deve essere dichiarata inammissibile per la parte che riguarda l’indicazione,
quali parametri che si assumono violati, degli artt. 35 e 36 della Costituzione, in quanto viene
enunciata dal rimettente senza alcuna motivazione specifica (ex multis, ordinanze n. 149 del 2005,
n. 318 e n. 156 del 2004).
4. Con riferimento, dunque, al solo parametro dell’art. 3 della Costituzione, ai fini dell’esame nel
merito della questione sollevata dal giudice a quo, è opportuno procedere ad una ricognizione della
disciplina che regola la fattispecie, con la precisazione che restano estranee allo scrutinio di
costituzionalità tutte le questioni relative alla disciplina della materia contenuta in atti di
contrattazione collettiva per le varie categorie di personale della scuola, quale che sia la funzione
svolta o il profilo professionale di appartenenza.
4.1. La norma sospettata di illegittimità costituzionale si inserisce nell’ambito della disciplina della
dispensa dal servizio per assoluta e permanente inidoneità fisica o incapacità o persistente
insufficiente rendimento del personale docente e dei dirigenti, di cui all’art. 512 del decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado). Analoga disposizione, di
carattere generale per tutto il personale del pubblico impiego, è contenuta nel decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato), il quale all’art. 71 stabilisce che, scaduto il periodo massimo
di aspettativa per infermità previsto dall’art. 68 o dall’art. 70 dello stesso decreto, l’impiegato che
risulti non idoneo per infermità a riprendere servizio è dispensato ove non sia possibile utilizzarlo,
su domanda, in altri compiti attinenti alla sua qualifica.
Per il comparto della scuola (docenti, dirigenti e impiegati), per effetto degli artt. 514 e 579 del d.lgs.
n. 297 del 1994, il personale dichiarato inidoneo all’espletamento della propria funzione per motivi
di salute può, a domanda, essere utilizzato in altri compiti.
Va, inoltre, ricordato che gli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamati dal giudice a quo
come parametri interposti, hanno disciplinato, rispettivamente, le "eccedenze di personale" e la
"mobilità collettiva" (art. 33), da un lato, e la "gestione del personale in disponibilità" (art. 34),
dall’altro.
Dette norme, in connessione anche con il successivo art. 34-bis, dispongono, tra l’altro, che:
a) la riduzione del personale eccedente può avvenire secondo una procedura, che coinvolga le
organizzazioni sindacali, rigidamente disciplinata; procedura che si conclude – ove il personale
in esubero non possa essere impiegato diversamente nell’ambito della medesima
amministrazione ovvero ricollocato presso altre amministrazioni – con il collocamento in
disponibilità per la durata massima di ventiquattro mesi;
b) il personale in disponibilità è iscritto in appositi elenchi (art. 34, comma 1) tenuti dal
Dipartimento della funzione pubblica per i dipendenti lato sensu statali (comma 2) e dalle
strutture regionali e provinciali, di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469
(Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro,
a norma dell’articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59) per gli altri dipendenti pubblici;
entrambe le suindicate strutture hanno il compito di provvedere alla riqualificazione
professionale dello stesso personale ed alla ricollocazione degli interessati presso altre
amministrazioni, collaborando e coordinandosi tra loro;
c) decorso infruttuosamente il periodo di ventiquattro mesi, il rapporto di lavoro si intende
definitivamente risolto.
4.2. Quanto alla giurisprudenza di questa Corte, va ricordato che con sentenza n. 3 del 1994, nel
pronunciare l’illegittimità costituzionale dell’art. 132, primo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957 (nella
parte in cui non prevedeva la riammissione in servizio per chi fosse stato dispensato per motivi di
salute), la Corte ha affermato che «la dispensa per motivi di salute si fonda su una situazione (lo
stato di infermità) la quale (…) è ovviamente indipendente dalla volontà dell’interessato – per cui
certamente esula dal provvedimento una valutazione negativa del comportamento dell’impiegato (e
203
comunque qualsiasi profilo sanzionatorio)». Va ricordato, altresì, come la Corte, con la sentenza n.
212 del 1983, nell’esaminare gli effetti dell’assenza dal servizio per infermità del docente non di
ruolo, ha affermato che «in tutto l’ambito della pubblica amministrazione non è mai riconosciuto
all’impiegato il diritto ad un’assenza illimitata dal servizio a causa d’infermità; è sempre stabilito,
invece, un periodo più o meno lungo, decorso il quale, ove l’impiegato non sia in grado di riprendere
servizio, si fa luogo alla cessazione del rapporto d’impiego, applicando, secondo i casi, gli istituti
all’uopo preordinati (collocamento a riposo per motivi di salute, dispensa dal servizio per inabilità
fisica, licenziamento, ecc.)».
Va ricordato, infine che, con sentenza n. 388 del 2004, questa Corte ha avuto modo di affermare
che «l’art. 34 del d.lgs. n. 165 del 2001 enuncia esplicitamente il principio per cui il personale in
esubero presso pubbliche amministrazioni, sia statali che locali, deve poter essere ricollocato
durante il periodo di mobilità presso altre amministrazioni sia per evitare la cessazione definitiva del
rapporto di lavoro sia anche per realizzare, in termini globali, un contenimento della spesa per il
personale».
4.3. Dall’esame delle richiamate disposizioni normative, dunque, e dalla giurisprudenza di questa
Corte emerge con chiarezza che sussiste un principio generale, nell’ordinamento del pubblico
impiego, in forza del quale il personale inidoneo al servizio per ragioni di salute, prima di essere
dispensato, deve essere posto nelle condizioni di continuare a prestare servizio nell’assolvimento di
compiti e funzioni compatibili con le sue condizioni di idoneità fisica. Soltanto nel caso in cui non sia
possibile tale utilizzazione, o per ragioni di carattere oggettivo o per scelta dell’interessato, ne è
disposto il collocamento a riposo d’autorità.
5. Tanto rilevato, deve essere esaminata la questione di legittimità costituzionale della norma
impugnata per asserita violazione dell’art. 3 della Costituzione in ragione della ingiustificata
disparità di trattamento che sussisterebbe tra il personale docente, da un lato, e il personale
dirigente e amministrativo, tecnico ed ausiliario, dall’altro.
Secondo, infatti, la prospettazione formulata dall’ordinanza di rimessione, tale disparità di
trattamento deriverebbe sia dalla impossibilità di applicare al personale docente le disposizioni degli
artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 165 del 2001, sia dalla sussistenza – in ordine al medesimo personale – di
una disciplina differenziata, in senso sfavorevole, rispetto a quanto previsto per i dirigenti e per il
personale ATA.
5.1. La questione non è fondata.
5.2. Quanto al primo profilo, si può osservare che gli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 165 del 2001
attengono ad istituti diversi, strutturalmente e funzionalmente, rispetto a quello interessato dalla
norma sospettata di illegittimità costituzionale.
5.3. In merito poi alla denunciata disparità di trattamento del personale docente rispetto al
personale dirigente e al personale ATA, in ragione della previsione solo per i primi della risoluzione
del rapporto di lavoro ai sensi dell’art. 35, comma 5, della legge n. 289 del 2002, va osservato che
le indicate tipologie di personale versano in una situazione di stato giuridico che non ne consente
l’assimilazione in una unica categoria, con la conseguenza che non è irragionevole la previsione di
una diversa disciplina in materia.
Il Titolo I della Parte III del d.lgs. n. 297 del 1994 (artt. da 395 a 541), la cui rubrica reca "Personale
docente, educativo, direttivo e ispettivo", agli artt. 395 e 396 definisce in maniera specifica la
funzione docente (intesa come esplicazione essenziale dell’attività di trasmissione della cultura, di
contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e
alla formazione umana e critica della loro personalità), rispetto alla funzione direttiva (prevedendosi
per questa che «il personale direttivo assolve alla funzione di promozione e di coordinamento delle
attività di circolo o di istituto; a tal fine presiede alla gestione unitaria di dette istituzioni, assicura
l’esecuzione delle deliberazioni degli organi collegiali ed esercita le specifiche funzioni di ordine
amministrativo, escluse le competenze di carattere contabile, di ragioneria e di economato, che non
implichino assunzione di responsabilità proprie delle funzioni di ordine amministrativo»). L’art. 25
del d.lgs. n. 165 del 2001, al comma 1, prevede, poi, che nell’ambito dell’amministrazione scolastica
periferica è istituita la qualifica dirigenziale per i capi di istituto preposti alle istituzioni scolastiche ed
educative alle quali è stata attribuita personalità giuridica ed autonomia a norma dell’articolo 21
della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e successive modificazioni ed integrazioni. I dirigenti scolastici sono inquadrati in
ruoli di dimensione regionale e rispondono, agli effetti dell’articolo 21, per i risultati conseguiti, che
204
sono valutati tenuto conto della specificità delle funzioni e sulla base delle verifiche effettuate da un
nucleo di valutazione istituito presso l’amministrazione scolastica regionale.
Quanto alla disciplina del personale amministrativo, tecnico e ausiliario (personale ATA), essa è
contenuta nel Titolo II della Parte III (artt. da 542 a 580) del d.lgs. n. 297 del 1994.
In particolare, per il personale in questione l’art. 579, comma 1, prevede che «gli impiegati
appartenenti al personale amministrativo, tecnico ed ausiliario, se riconosciuti permanentemente
non idonei agli specifici compiti del ruolo di appartenenza, possono essere trasferiti, a domanda,
con decreto del provveditore agli studi, su parere favorevole del consiglio di amministrazione
provinciale, sempre che vi sia disponibilità di posti, in altro profilo professionale della medesima
qualifica funzionale per i cui compiti sia loro riconosciuta la necessaria idoneità».
Alla luce delle citate disposizioni è palese che il giudice a quo muove dall’erroneo convincimento
che le tre categorie di personale, che operano nel mondo della scuola (personale docente, dirigente
e ATA), siano riconducibili ad una medesima disciplina di stato giuridico, con la conseguenza che
sarebbe ingiustificata una diversa regolamentazione in ordine alle modalità e alla durata del
trattenimento in servizio in caso di riconosciuta inabilità allo svolgimento delle rispettive funzioni di
istituto per motivi di salute.
Il presupposto di tale convincimento non corrisponde al dato normativo, il quale si caratterizza per
discipline di stato giuridico distinte per le tre categorie. Si tratta, infatti, di categorie che presentano
sostanziali diversità di funzioni, che giustificano la differenziata valutazione operata dal legislatore –
con scelta discrezionale non irragionevole – in ordine al collocamento fuori ruolo e all’assegnazione
a compiti diversi da quelli inerenti alla qualifica di appartenenza originaria. Non può, quindi, essere
affermata l’esistenza di quella identità di situazioni giuridiche, rispetto alle quali la disciplina
impugnata sia idonea a determinare una disparità di trattamento rilevante agli effetti dell’art. 3 della
Costituzione.
Inoltre, in un complessivo quadro di misure volte alla razionalizzazione delle risorse finanziarie per
la scuola e nell’ambito di una politica generale di contenimento della spesa, trovano giustificazione
norme dirette alla più proficua utilizzazione del personale che, pur non idoneo per ragioni di salute
all’espletamento della funzione docente, può essere ancora proficuamente utilizzato in altre
funzioni, previo il transito presso altre strutture organizzative pubbliche. Né è senza significato che il
comma 6 dello stesso art. 35 oggetto di censura stabilisca che «per il personale amministrativo,
tecnico e ausiliario dichiarato inidoneo a svolgere le mansioni previste dal profilo di appartenenza
non si procede al collocamento fuori ruolo» e che «i collocamenti fuori ruolo eventualmente già
disposti per detto personale cessano il 31 agosto 2003».
Alla luce, pertanto, delle considerazioni che precedono, deve essere dichiarata la non fondatezza
della questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice rimettente in riferimento all’art. 3
della Costituzione.
P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE
- dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 5, della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2003), sollevata, in riferimento agli articoli 35 e 36 della Costituzione, dal
tribunale di Roma, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
- dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35, comma 5, della predetta
legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal tribunale di Roma,
con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 luglio
2005.
Depositata in cancelleria il 26 luglio 2005.
205
CORTE DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili
Sentenza 30 marzo 2005 n. 6635
(Giurisdizione e rapporto di impiego dei professori)
Presidente: Prestipino – Relatore: Roselli
G.D'A. c. C.B. e Ministero dell'università.
Svolgimento del processo
Con ricorso del 21 dicembre 2000 al Tribunale amministrativo regionale del Lazio P.C. e C.B.,
professori universitari, chiedevano l'annullamento del decreto del 25 ottobre precedente, con cui il
Ministero dell'università aveva nominato G.D'A. rettore dell'Università dì Roma "La Sapienza".
Questo decreto era, secondo i ricorrenti, illegittimo perché emesso sulla base di norme dello statuto
universitario formulato in violazione dell'art. 97, commi 1 e 2, d.P.R. 11 luglio 1980 n. 382, che
attribuiva il diritto dì elettorato attivo per la carica dì rettore ai soli professori ordinari, straordinari ed
associati. Le dette norme statutarie ed in particolare l'art. 10, comma 3, estendevano il corpo
elettorale ad alcuni studenti e personale tecnico-amministrativo, in tal modo limitando lo status di
elettori, del quale erano titolari gli stessi ricorrenti, il cui voto singolo veniva attenuato nel suo
valore, ossia nella sua attitudine a concorrere alla costituzione della carica di rettore.
Il D'A., costituitosi, chiedeva con ricorso a queste sezioni unite il regolamento preventivo di
giurisdizione, mentre il C. controricorreva.
Il Pubblico ministero chiedeva dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Col primo motivo il ricorrente afferma il difetto assoluto di giurisdizione per improponibilità della
domanda, non fondata su alcuna posizione giuridica soggettiva. Infatti le norme invocate a
sostegno del ricorso al TAR non cancellano in alcun modo, secondo l'attuale ricorso ex art. 41
c.p.c., il diritto di voto di ciascuno degli elettori, peraltro regolarmente esercitato, ma si limitano ad
ampliare il corpo elettorale. Il fatto che tale estensione possa indirettamente ridurre il peso del voto
di alcuni di loro costituisce un pregiudizio capace di incidere, ad avviso del ricorrente, su un mero
interesse di fatto, ma non anche su un interesse giuridico. Ciò basterebbe ad escludere la
giurisdizione amministrativa e più in generale qualsiasi tutela giurisdizionale.
Il motivo non è fondato.
Da lungo tempo queste sezioni unite affermano potersi ravvisare un difetto assoluto di giurisdizione
solo quando manchi nell'ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare
l'interesse dedotto in giudizio, sì che non possa individuarsi alcun giudice titolare del potere di
decidere. Attiene, per contro, al merito della controversia ogni questione attinente all'idoneità di una
norma di diritto a tutelare il concreto interesse affermato dalla parte in giudizio (da ult. Cass. sez.
un. 8 luglio 2003 n. 10734, in termini).
Nel caso di specie attraverso il ricorso al TAR la parte ha invocato norme del d.P.R. 11 luglio 1980
n. 382, che a suo avviso forniscono concreta tutela ai professori universitari titolari del diritto di
eleggere il rettore senza che l'effettivo contenuto dello stesso diritto venga illegittimamente
diminuito, mentre attiene al merito della controversia l'accertamento della sussistenza della lesione
lamentata.
206
Col secondo motivo il ricorrente sostiene l'appartenenza della lite alla giurisdizione ordinaria sia per
trattarsi di diritto soggettivo non affievolito da alcun provvedimento amministrativo, sia in forza della
cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego, attuata con il d.lgs. n. 165 del 2001.
Neppure questo motivo è fondato.
Il decreto legislativo n. 165 del 2001, nel dettare norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche, attribuisce al giudice ordinario, in funzione dì giudice
del lavoro, le relative controversie (art. 63, comma 1) ma lascia al giudice amministrativo, in sede di
giurisdizione esclusiva, quelle relative ai rapporti di lavoro di cui all'art. 3 (art. 63. comma 4). tra le
quali quelle concernenti il rapporto d'impiego dei professori e ricercatori universitari (art. 3, comma
2). Nel caso di specie la controversia ha per oggetto lo status del professore universitario ricorrente
in quanto dipendente da una pubblica amministrazione, né dagli atti di causa risultano parti diverse
da professori o ricercatori, oltreché dalla pubblica amministrazione datrice di lavoro (la giurisdizione
amministrativa in materia è stata affermata, seppure in fattispecie parzialmente diversa, da Cass.
17 aprile 2003 n. 6220, riferita anch'essa all'art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001).
Dichiarata la giurisdizione amministrativa, le spese processuali gravano sul ricorrente.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione dell'autorità giudiziaria amministrativa e condanna il ricorrente al
pagamento delle spese processuali complessivamente in euro duemilacento di cui euro duemila per
onorario, oltre a spese generali ed accessori di legge.
Depositata in cancelleria il 30 marzo 2005.
207
CORTE DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili
Sentenza 31 marzo 2005 n. 6745
(Concorrenza di giurisdizioni)
Presidente: Carbone – Relatore: Ciuffi
DIRITTO
Ha osservato in diritto quanto segue.
"La Corte costituzionale, con la sentenza 28 luglio 2004 n. 281, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 34 comma 1 e 2 del decreto legislativo n. 80 del 1998 nella parte in cui,
eccedendo dai limiti della delega, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
tutta la materia dell'edilizia e dell'urbanistica, e non si è limitato ad estendere la giurisdizione
amministrativa - nei limiti in cui essa, in base alla disciplina previgente, già conosceva di quella
materia, sia a titolo di legittimità che in via esclusiva - alle controversie concernenti i diritti
patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno.
Conseguentemente, secondo la Corte, l'art. 35 va interpretato nel senso che il potere di riconoscere
i diritti patrimoniali consequenziali, ivi incluso il risarcimento del danno, è limitato alle sole ipotesi in
cui il giudice amministrativo fosse già munito di giurisdizione, tanto di legittimità quanto esclusiva.
Ancor più esplicitamente nella precedente pronuncia n. 204 del 6 luglio 2004, la Corte aveva
affermato che la dichiarazione di incostituzionalità non investiva in alcun modo l'art. 7 della legge n.
205 del 2000 nella parte in cui sostituiva l'art. 35 del d.lg. n. 80 del 1998: il potere riconosciuto al
giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto non costituisce, infatti, sotto alcun profilo, una nuova "materia"
attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico
demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della
pubblica amministrazione. Secondo la Corte, l'attribuzione di tale potere non soltanto appare
conforme alla piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di Stato, ma
anche, e soprattutto, affonda le sue radici nella previsione dell'art. 24 Cost., il quale, garantendo alle
situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che
il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente il superamento della regola (avvenuto,
peraltro, sovente in via pretoria nelle ipotesi "olim" di giurisdizione esclusiva), che imponeva,
ottenuta tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, per vedersi riconosciuti
i diritti patrimoniali consequenziali e l'eventuale risarcimento del danno, costituisce null'altro che
l'attuazione del precetto di cui all'art. 24 Cost.
Ciò premesso, va rilevato che, nel sistema normativo previgente alla riforma del 1998-2000, era
stata costantemente riconosciuta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per l'intera
area delle concessioni edilizie (v. Cass. 2003 n. 5903; 2001 n. 15641; 1998 n. 11934); ivi
comprese, ovviamente, quelle in materia di sanatorie.
Come incidentalmente affermato nella sentenza delle sezioni unite n. 500/1999 (ed in altre
pronunce successive, quali ordinanza 2001 n. 15641; sentenza 2003 n. 157), per i giudizi pendenti
alla data del 30 giugno 1998 non si poneva il problema di una giurisdizione esclusiva estesa ai diritti
patrimoniali consequenziali, in ragione del limite posto dall'art. 7 della legge n. 1034 del 1971. Nella
stessa sentenza, peraltro, si rilevava, per completezza di esame, che in relazione alle controversie
instaurate a partire dal 1° luglio 1998, la realizzata concentrazione dinanzi al giudice amministrativo
della giurisdizione piena (di annullamento e di risarcimento), nella materia attribuita alla
giurisdizione esclusiva di detto giudice, risolveva in radice il problema.
208
La conferma di ciò si ha nel fatto che nei lavori parlamentari che preludevano alla legge 205/2000 si
affermava che, con la novella integrale degli artt. 33, 34 e 35 del d.lgs. 80/1998, si tendeva, tra
l'altro, "a superare alcuni problemi posti dalla sentenza n. 500/1999".
Tutto ciò premesso, trattasi di stabilire se, alla luce della predetta normativa, e della lettura datane
dalla Corte costituzionale, il privato possa richiedere al giudice amministrativo anche il risarcimento
del danno, o debba necessariamente farlo, risultandogli preclusa la facoltà dì chiedere
autonomamente il risarcimento del danno dinanzi al giudice ordinario.
Orbene, l'ampiezza della formulazione della norma di cui all'art. 35 cit., l'esiguità della riserva di
giurisdizione ordinaria fatta salva nella seconda parte della disposizione; la chiara volontà del
legislatore desumibile dai lavori preparatori; il carattere categorico delle affermazioni contenute
nelle decisioni della Corte costituzionale, ove chiaramente si privilegia l'esigenza, in attuazione del
precetto di cui all'art. 24 Cost., di concentrare dinanzi ad un medesimo giudice la tutela piena ed
effettiva delle situazioni giuridiche soggettive; sono tutti argomenti che inducono a ritenere
maggiormente fondata la seconda ipotesi,
Interpretazioni approdanti al risultato della concorrenza delle giurisdizioni nell'area del risarcimento
del danno da esercizio dei poteri amministrativi rischierebbero, come è stato autorevolmente
osservato - di rompere l'equilibrio costituzionale delineato nelle decisioni della Corte, introducendo
poi inevitabili incertezze, non essendo la formazione del "diritto vivente" in materia affidato
all'elaborazione di un unico giudice. Inoltre, tali interpretazioni contrasterebbero con il principio
generale che esclude il condizionamento della giurisdizione rispetto a ragioni di connessione,
precludendo l'ordinamento che la scelta del giudice possa dipendere dalla strategia processuale
della parte che agisce in giudizio; ancor più perché si rimetterebbe alla volontà delle parti il
realizzare o meno quella concentrazione dì tutela giudiziaria, la cui ratio è alla base della soluzione
legislativa, avallata dal giudice delle leggi, che ha attribuito alla giurisdizione amministrativa anche
le controversie risarcitorie".
Questa Corte condivide le osservazioni del Pubblico ministero, e le fa proprie.
Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione esclusiva dell'autorità giudiziaria amministrativa e condanna F.R.
a rifondere al Comune dì Macchiagodena le spese di lite, che liquida in 1,600,00 euro (di cui
1.500,00 per onorari), oltre accessori di legge.
Roma, 3 marzo 2005.
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2005.
209
CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV
Sentenza 13 aprile 2005 n. 1745
(Accesso e segreto d’ufficio)
Presidente: Riccio – Estensore: Cacace
Ministero di grazia e giustizia (Avv.ra Stato) c. G. (avv. Manzo) - Conferma T.A.R. Lazio - Roma,
sez. I, sentenza n. 1338 del 1998.
FATTO
Con l'impugnata decisione, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, I
sezione, ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato, iscritto nell'albo delle persone idonee
all'ufficio di presidente di seggio elettorale tenuto presso la cancelleria della Corte di appello di
Roma, statuendo il diritto di accesso dello stesso all'albo medesimo, nonché ai provvedimenti di
nomina dei presidenti di seggio in alcune consultazioni elettorali degli anni 1995, 1996 e 1997.
Ricorre in appello il Ministero di grazia e giustizia, chiedendo la riforma della sentenza.
Resiste l'appellato con analitica memoria, che, premessa eccezione di inammissibilità dell'appello,
conclude per la sua manifesta infondatezza.
Con ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di consiglio del 28 luglio 1998, è stata accolta
la domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata. La causa è stata chiamata e
trattenuta in decisione alla Camera di consiglio dell'8 febbraio 2005.
DIRITTO
1. II Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, I sezione, ha accolto il ricorso
proposto dall'odierno appellato, iscritto nell'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di
seggio elettorale tenuto presso la cancelleria della Corte di appello di Roma, statuendo il diritto di
accesso dello stesso all'albo medesimo, nonché ai provvedimenti di nomina dei presidenti di seggio
in alcune consultazioni elettorali degli anni 1995, 1996 e 1997.
Il giudice di primo grado ha ritenuto, in particolare, "sufficiente a qualificare il richiedente come
soggetto dotato di una specifica legittimazione" l'esigenza "di individuare possibili elementi di prova
da esibire nel corso di un procedimento penale tuttora pendente" (pag. 4 sent.).
L'amministrazione appellante deduce, da un lato, che la enunciata esigenza sarebbe "venuta
senz'altro meno" (essendo "intervenuta l'ordinanza di archiviazione del G.I.P. presso il Tribunale di
Roma ... relativamente al procedimento penale pendente nei confronti del dirigente di Cancelleria
della Corte d'appello di Roma dr. G.C., a seguito di denuncia del Sig. G.": pag. 9 app.); dall'altro,
che, una volta riconosciuto che il sig. G. non aveva formulato la domanda di accesso per verificare
una presunta lesione dell'interesse alla nomina per le operazioni elettorali, sia da escludersi "che la
P.A. possa essere utilizzata come una sorta di banca dati a disposizione degli utenti, da parte di
terzi per la tutela di situazioni non correlate con un rapporto diretto con l'amministrazione" (pag. 10
app.).
"In definitiva", si conclude, la domanda di accesso di cui si tratta "risulta priva di fondamento sia
qualora la si consideri formulata con riferimento alla mancata nomina dell'interessato alle operazioni
elettorali, sia qualora sia ricollegata (come, invero, semplicisticamente e riduttivamente ritenuto dal
TAR) a procurarsi elementi di prova per il processo penale pendente" (pag. 12 app.).
210
2. Resiste l'appellato, eccependo anzitutto il difetto di legittimazione processuale in capo al ministro,
in rappresentanza del quale l'Avvocatura dello Stato ha proposto appello; infatti, egli afferma, "ai
sensi dell'art. 16, lett. f), d.lgs. 3.2.1993, n. 29, la legittimazione a promuovere e a resistere alle liti,
con il relativo potere di conciliare e transigere, nell'esercizio dei poteri di gestione amministrativa,
spetta in via esclusiva al dirigente generale e non al ministro" (pag. 2 mem. del 31 luglio 1998).
Nel merito, egli contesta la fondatezza dell'avversario appello, sottolineando, in particolare, come
non valga ad escludere la sussistenza del suo interesse ad accedere, ai sensi della legge n.
241/90, all'albo de quo, "la circostanza che il G.I.P. presso il Tribunale di Roma ... abbia ritenuto allo stato degli atti - di disporre l'archiviazione del procedimento penale a carico di C.G., in quanto
trattasi di un provvedimento adottato rebus sic stantibus, ben potendo le indagini essere riaperte in
ogni momento sulla base di nuovi elementi di prova che, per l'appunto, il sig. G. ha interesse a
rappresentare al giudice penale nell'ottica di una più ampia denunciata fattispecie di abuso d'ufficio"
(pag. 3 mem. cit.).
3. Può prescindersi dall'esame della proposta eccezione di inammissibilità del gravame, in quanto
lo stesso si rivela comunque infondato nel merito.
4. Va premesso, invero, che la legge 7 agosto 1990, n. 241, all'art. 22, primo comma, dopo aver
enunciato le finalità della nuova disciplina (assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e
favorirne lo svolgimento imparziale), sancisce il riconoscimento di un generale diritto di accesso ai
documenti amministrativi «secondo le modalità della presente legge», a tutti coloro che abbiano un
«interesse a tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ».
Nonostante la sua ampiezza, la norma contiene una precisa indicazione di principio, che circoscrive
tale diritto a quei soggetti che, nel richiedere di accedere ai documenti, abbiano un interesse
strumentale rispetto alla protezione di posizioni giuridicamente rilevanti (di diritto soggettivo, di
interesse legittimo, d'interesse collettivo o diffuso).
Tale diritto è preordinato alla circolazione delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni e,
soprattutto, tra amministrazione e cittadino (Consiglio Stato, ad. gen., 11 maggio 1992, n. 75). Ne
risulta un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell'azione
amministrativa con i principii di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione da parte
dell'amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi,
che implica, da un lato, l'eccezionalità della segretazione di tali atti in relazione esclusivamente alla
qualità di questi ultimi (piuttosto che al soggetto che li detiene), dall'altro, la necessità della verifica,
in capo al richiedente l'accesso ai documenti, della titolarità di un interesse giuridico differenziato da
quello indistinto degli appartenenti alla comunità.
4.1. Quanto al primo aspetto (quello della qualità e del grado di protezione delle informazioni
richieste), l'art. 24 della legge n. 241/1990 prevede distinte ipotesi di esclusione del diritto di
accesso e le individua espressamente, nel suo primo comma:
a) nei "... documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi dell'art. 12 della legge 24/10/1977 n.
801 ..." e nei casi "... di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento"
(nelle ipotesi di cui al primo comma, l'esclusione ivi prevista, siccome precisamente
individuata dallo stesso legislatore, è direttamente operante allorquando si tratti o di atti
coperti da "segreto di Stato" ex lege n. 801/1977, ovvero di atti o categorie di essi, per i quali
altre specifiche disposizioni legislative individuino una necessità di apposizione del segreto di
ufficio o di divieto di divulgazione);
b) nel comma secondo, laddove elenca le specifiche categorie di interessi pubblici, cui
riconnette una esigenza di salvaguardia dall'accesso ai relativi atti, da soddisfarsi in una
successiva sede regolamentare (nelle ipotesi di cui al secondo comma l'esclusione non è,
dunque, operante direttamente, in quanto il divieto è efficace soltanto dopo che le
amministrazioni competenti abbiano individuato e tipizzato, in apposito atto regolamentare ed
esclusivamente in relazione agli interessi pubblici espressamente indicati dal legislatore, i casi
specifici di esclusione del diritto di accesso);
c) ancora, nel quinto comma, laddove il legislatore fa salve le esigenze specifiche e le
disposizioni particolari in materia di dati acquisiti dal Centro di Elaborazione Dati del Ministero
dell'Interno per le esigenze di sicurezza pubblica (così facendo salve, in genere, le specifiche
esigenze connesse alla sicurezza interna dello Stato).
Ciò posto e venendo al caso di specie, rileva il Collegio che né l'Albo delle persone idonee
all'ufficio di presidente di seggio elettorale (di cui all'art. 1 della legge 21 marzo 1990, n. 53), né
gli atti di gestione dell'albo stesso (iscrizioni e cancellazioni, che costituiscono espressione
211
indubbia di potestà amministrativa, cui è correlata una situazione soggettiva, in capo agli elettori
interessati, giuridicamente rilevante e dunque certamente tutelabile), né i provvedimenti di
nomina dei presidenti di seggio (emanati, ex artt. 35 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 e 20 del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dal Presidente della Corte d'appello e che, riguardati sotto il
decisivo profilo della loro natura e del contenuto che li caratterizza, non possono non essere
considerati atti amministrativi) rientrano in alcuno dei casi (in via legislativa o regolamentare
determinati), in cui il segreto d'ufficio possa essere legittimamente opposto.
4.2. Quanto al secondo degli aspetti che condizionano la azionabilità del diritto di accesso (e
cioè quello della sussistenza di un interesse personale e differenziato alla visione degli atti di cui
si tratta in capo al soggetto richiedente), va ricordato che i canoni di cui alla legge n. 241 del
1990 si intendono soddisfatti allorché tale soggetto abbia, al riguardo, un diritto soggettivo od un
interesse legittimo, o vanti, comunque, un interesse differenziato e qualificato all'estensione,
finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future (Cons. St., V, 7
settembre 2004, n. 5873). Orbene, un tale interesse è sicuramente ravvisabile ogniqualvolta
l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di dimostrati interessi giuridici del richiedente,
fatti valere in giudizio.
E' quanto si verifica, appunto, nel caso all'esame, nel quale l'odierno appellato ha fatto valere, in
relazione al richiesto accesso ai cennati documenti, non solo e non tanto la sua qualità di
cittadino iscritto all'Albo predetto, quanto quella di parte offesa in un procedimento penale
involgente possibili ipotesi di abuso d'ufficio anche nella gestione di tale Albo, al fine della
individuazione di potenziali elementi di prova, da esibire in esso. Peraltro, non può negarsi, da
un lato, che gli atti amministrativi, cui l'appellato pretende di avere accesso, a lui comunque si
riferiscono (direttamente od indirettamente), dall'altro che la conoscenza di tali documenti si
rivela, anche solo potenzialmente, utile alla tutela della sua posizione soggettiva giuridicamente
rilevante di persona offesa dal reato, che riceve, nel vigente sistema processuale, larghissima
considerazione, risultando, dalla congerie di diritti e facoltà ch'essa può esercitare in ogni stato e
grado del procedimento penale, un ruolo non secondario di collaborazione con la pubblica
accusa.
Né l'esigenza di meglio tutelare i propri diritti defensionali nel procedimento instaurato dinanzi al
G.I.P. del Tribunale di Roma può dirsi in qualche modo venuta meno sol perché, nelle more del
presente giudizio, il procedimento stesso risulta archiviato, giacché la pretesa (e contestata)
esigenza di conoscenza degli atti amministrativi di cui si discute può pur sempre correttamente
rivelarsi funzionale alla facoltà dell'interessato di fornire al pubblico ministero ulteriori e concreti
elementi di prova, tali da indurlo a ravvisare l'esigenza di nuove investigazioni, con conseguente
richiesta al giudice di decreto di riapertura delle indagini (ex art. 414 c.p.p.).
5. In forza delle sopra esposte considerazioni, il ricorso, in definitiva, deve essere respinto.
Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono,
come di regola, la soccombenza.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul
ricorso indicato in epigrafe, lo respinge.
Condanna il Ministero della giustizia alla rifusione delle spese del grado in favore dell'appellato,
liquidandole in Euro 5.000,00, oltre I.V.A. e C.P.A.
Cessano gli effetti dell'ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di consiglio del 28 luglio
1998, di accoglimento della domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 8 febbraio 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione
quarta, riunito in Camera di consiglio.
Depositata in segreteria il 13 aprile 2005.
212
CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV
Presidente: Varrone – Estensore: Maruotti
Sentenza 13 aprile 2005 n. 1770
(Giurisdizione e affidamento da parte della RAI dei servizi di vigilanza)
Mondialpol S.p.A. (avv. Presutti) c. RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.A. (avv. Morbidelli), Istituto di
Vigilanza Sipro Sicurezza professionale s.r.l. (avv. Paletti) ed Istituto di vigilanza Città di Roma s.r.l.
(avv. Racco) - Annulla T.A.R. Lazio, sez. III ter, 9 giugno 2004, n. 5460.
FATTO
1. Con la nota n. 1410 del 19 febbraio 2004, il Direttore della divisione produzione TV della s.p.a.
RAI ha invitato alcune imprese "a partecipare ad un incontro propedeutico ad una "raccolta di
offerte" per i servizi di vigilanza presso i nostri cespiti aziendali", distinti in due lotti.
Alle medesime imprese, il Direttore ha trasmesso anche la nota n. 1411 di pari data (con l’allegato
capitolato tecnico), con cui sono state determinate le "condizioni d’offerta" e le relative modalità.
Al termine della procedura, la s.p.a. RAI ha assegnato il lotto n. 1 alla s.r.l. Istituto di Vigilanza Città
di Roma e il lotto n. 2 alla s.r.l. Istituto di Vigilanza Sipro.
2. Col ricorso di primo grado n. 3389 del 2004 (proposto al TAR per il Lazio), la s.p.a. Mondialpol
Roma – che ha presentato distinte offerte per i due lotti – ha impugnato tutti gli atti della procedura,
comprese le note nn. 1410 e 1411 del 19 febbraio 2004, ed ha chiesto il risarcimento dei danni.
Con la sentenza n. 5460 del 2004 il TAR:
- ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa, in ragione della applicabilità dell’art.
7 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158;
- ha dichiarato inammissibili il primo, il terzo e il sesto motivo del ricorso ed ha respinto il secondo
ed il quarto motivo;
- ha compensato tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
3. Con l’appello n. 5685 del 2004, la s.p.a. Mondialpol Roma ha impugnato la sentenza del TAR ed
ha chiesto che, in sua riforma, siano accolte le domande formulate in primo grado.
La s.p.a. RAI, con un controricorso contenente un appello incidentale, ha impugnato la sentenza del
TAR nella parte in cui ha affermato la sussistenza della giurisdizione esclusiva ed ha chiesto altresì
che il ricorso di primo grado sia dichiarato inammissibile.
Si sono altresì costituite in giudizio la s.r.l. Istituto di Vigilanza Città di Roma e la s.r.l. Istituto di
Vigilanza Sipro, che hanno chiesto la reiezione del gravame.
Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato memorie difensive, con cui hanno approfondito le
questioni controverse ed hanno insistito nelle già formulate conclusioni.
4. All’udienza del 15 febbraio 2005 la causa è stata trattenuta per la decisione ed è stato
conseguentemente depositato il dispositivo della decisione.
DIRITTO
1. Nel presente giudizio, è controversa la legittimità degli atti con cui la s.p.a. RAI ha assegnato alle
società appellate i servizi di vigilanza armata presso i suoi "cespiti aziendali" (distinti in due lotti, per
il valore complessivo di circa 7 milioni di euro, più altri 7 in caso si rinnovo), al termine della
procedura avviata con le note nn. 1410 e 1411 del 19 febbraio 2004 del Direttore della divisione
produzione TV.
La s.p.a. Mondialpol Roma:
- è stata invitata a partecipare alla procedura, con le medesime note di data 19 febbraio 2004;
213
- ha presentato distinte offerte per entrambi i lotti;
- ha impugnato innanzi al TAR per il Lazio tutti gli atti della procedura, chiedendone l’annullamento
oltre il risarcimento del danno.
Con la sentenza impugnata, il TAR ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa,
ha dichiarato inammissibili il primo, il terzo e il sesto motivo del ricorso, ha respinto il secondo ed il
quarto ed ha compensato tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
La sentenza del TAR è stata impugnata:
- in via principale, dalla s.p.a. Mondialpol Roma, che ha chiesto l’accoglimento delle censure
formulate in primo grado ed ha riproposto la domanda di risarcimento del danno;
- in via incidentale, dalla s.p.a. RAI, che ha chiesto che sia dichiarato inammissibile il ricorso in
primo grado per difetto di interesse, nonché che sia dichiarato il difetto di giurisdizione
amministrativa.
2. Per il suo carattere preliminare, va dapprima esaminato l’appello incidentale, per la parte in cui
ha chiesto che sia dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa.
2.1. Va premesso che la sentenza ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, sulla base
delle seguenti considerazioni:
- l’art. 8 § 1. della direttiva europea n. 38 del 1993, poi percepita col decreto legislativo n. 158 del
1995, non assoggetta alle regole sull’evidenza pubblica le attività di televisione e di radiodiffusione
(pur rientrando nel settore delle telecomunicazioni).
3. Va dunque verificato se nella controversia trova applicazione l’art. 6, comma 1, della legge 21
luglio 2000, n. 205, per il quale "sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie relative a procedure di affidamento di lavoro, servizi e forniture
svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della
normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla
normativa statale o regionale".
Come ha rilevato questo Consiglio (ad. plen., 23 luglio 2004, n. 9), con tale disposizione, il
legislatore:
- ha individuato una ipotesi di giurisdizione esclusiva per le liti concorrenti le procedure
caratterizzate dalla doverosa indizione di una gara, in applicazione della normativa comunitaria;
- ha previsto una regola processuale strettamente conseguente alla sussistenza dell’obbligo di
indizione di una gara in base a regole pubblicistiche (ed a poteri di natura amministrativa), poco
importando – in coerenza col diritto comunitario – la natura giuridica del soggetto tenuto a seguire il
procedimento.
4. Ritiene la Sezione che la s.p.a. RAI era effettivamente tenuta a indire la gara per l’affidamento
del servizio di vigilanza armata e di sicurezza, per un importo senz’altro superiore alla soglia
comunitaria.
Risulta al riguardo decisivo considerare che la s.p.a. RAI:
a) va qualificata come impresa pubblica, ai sensi dell’art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 158
del 1995;
b) mentre non è tenuta ad applicare le disposizioni del decreto legislativo n. 158 del 1995 per gli
appalti "esclusi" e "nel settore delle telecomunicazioni" (come indicati nell’art. 8), quale impresa
pubblica è invece tenuta ad applicare l’art. 7, comma 3, per il quale, "per gli appalti di servizi di cui
all’allegato XVI-B" (tra cui rientrano al n. 23 i servizi "di sicurezza eccettuati i servizi con furgoni
blindati"), "si applicano solo gli articoli 19 e 28";
c) deve dunque indire la gara, per tali servizi, inserendo le specifiche "prescrizioni tecniche" –
disciplinate dall’art. 19 – "nei documenti generali o nel capitolato di ciascun appalto" (di cui al
comma 1), da porre a base dei bandi.
5. Quanto alla applicabilità dell’art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 158 del 1995, in questa
sede è sufficiente rilevare che:
- il TAR, con una specifica statuizione rimasta incontestata, ha rilevato l’applicabilità del medesimo
art. 2, poiché la s.p.a. RAI è "posseduta dallo Stato-persona, il quale procede altresì, sia pure in
virtù di procedure di garanzia strettamente correlate alle funzioni di pubblico servizio, alla nomina
del consiglio di amministrazione e degli organi di vigilanza e, soprattutto, all’indirizzo ed al controllo
delle sue attività";
214
- risultano peraltro specifiche tali circostanze, poiché le azioni della s.p.a. RAI possono appartenere
solo allo Stato, agli enti pubblici o alle società a totale partecipazione pubblica (ai sensi dell’art. 1
della legge n. 206 del 1993), i componenti del consiglio di amministrazione sono designati da organi
dello Stato (art. 2 della legge n. 206 del 1993) e sussistono poteri di controllo e di vigilanza del
Ministero delle comunicazioni e della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi.
6. Quanto alla applicabilità degli articoli 7, comma 3, 19 e 28 del decreto legislativo n. 158 del 1995,
ad avviso della Sezione e decisivo considerare che i "soggetti aggiudicatori" possono non applicare
le disposizioni del medesimo decreto legislativo solo quando si tratti di uno degli "appalti esclusi"
dall’art. 8 (tra i quali la lettera c) del comma 1 annovera i "servizi di telecomunicazione"), mentre per
gli altri appalti, non compresi nella tassativa elencazione del comma 1, resta ferma l’applicabilità
delle altre disposizioni del decreto legislativo (e in particolare quelle sull’obbligo di indizione della
gara, di cui agli artt. 11 ss.).
In altri termini, in coerenza col diritto comunitario, il decreto legislativo:
- esonera l’impresa pubblica alla indizione della gara quando si tratti di selezionare il contraente che
svolga un servizio di telecomunicazione;
- impone la gara, quando l’impresa pubblica – che svolge quale attività unica o prevalente il servizio
di telecomunicazione – intenda concludere un contratto per selezionare il contraente che svolga un
servizio diverso da quello di telecomunicazione e indicato nell’allegato XVI-B.
7. Quanto infine, alla conseguente applicabilità degli articoli 19 e 28 (richiamati dall’art. 7, comma 3,
del decreto legislativo n. 158 del 1995), emerge in essi – per gli appalti indicati nell’allegato XVI-B –
hanno ribadito l’obbligo di indizione della gara;
- l’art. 19 (che ha attribuito rilievo alle specifiche prescrizioni tecniche dell’appalto) al comma 7 si
riferisce ai "bandi pubblicati ai sensi dell’art. 11";
- l’art. 28 ha disposto che "i soggetti aggiudicatori che hanno assegnato un appalto … comunicano
alla Commissione CE … i risultati della procedura di aggiudicazione".
Pertanto, qualora sia superata la soglia comunitaria, solo mediante l’indizione della prescritta gara
l’impresa pubblica può aggiudicare i servizi indicati nell’Allegato XVI-B, tra cui quello di vigilanza,
anche quando la sua unica o prevalente attività sia quella inerente alle telecomunicazioni.
8. Quanto precede comporta che:
- la s.p.a. RAI – valutato l’importo dei contratti – era tenuta a bandire la gara per la scelta del
contraente nel rispetto delle disposizioni del decreto legislativo n. 158 del 1995, in quanto "impresa
pubblica";
- è applicabile l’art. 6, comma 1, della legge n. 205 del 2005, con la conseguente sussistenza della
giurisdizione amministrativa esclusiva;
- va respinto l’appello incidentale sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa (sicché
diventano irrilevanti le ulteriori questioni, trattate dalle parti, sulla correttezza della statuizione con
cui il TAR ha altresì qualificato la s.p.a. RAI come organizzazione di diritto pubblico).
9. Si deve pertanto passare all’esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso originario,
formulate con l’appello incidentale dalla s.p.a. RAI.
10. Sotto un primo profilo, la s.p.a. RAI ha dedotto che:
- l’appellante s.p.a. Mondialpol Roma "è divenuta titolare dei servizi di vigilanza degli immobili RAI
di cui al presente ricorso, con contratti stipulati il 1° ottobre 2000, proprio in base ad un
procedimento negoziale a trattativa privata (conseguente all’autonomia negoziale della RAI s.p.a.),
senza nemmeno alcun confronto concorrenziale tra più offerenti, mentre oggi essa lamenta la
violazione delle regole di evidenza pubblica comunitaria in materia di appalti pubblici di servizi, che
allora sarebbero state violate per prime proprio al momento dell’aggiudicazione dell’appalto di
servizi alla Mondialpol;
- poiché l’appellante non si è collocata in posizione utile nelle graduatorie redatte per i due lotti, il
suo interesse strumentale dovrebbe essere considerato "illegittimo" (perché volto ad ottenere la
sostanziale prorogatio del rapporto e la conservazione di una "posizione di vantaggio ottenuta
contra ius"):
- sarebbe pertanto proponibile l’exceptio doli generalis, che anche nel diritto pubblico renderebbe
non meritevole di tutela una situazione originata contra legem.
215
11. Ritiene la Sezione che l’eccezione di inammissibilità così formulata vada respinta.
Nel presente giudizio, sono irrilevanti le pregresse modalità con cui la s.p.a. Mondialpol Roma ha
ottenuto l’assegnazione dalla s.p.a. RAI dei medesimi servizi per i suoi cespiti immobiliari, a
decorrere dal 2000.
Infatti, sia col ricorso di primo grado che con l’atto di appello, essa:
- non ha fatto valere una sua particolare posizione di preferenza, fondata sui precedenti contratti (il
che altrimenti avrebbe fatto sorgere questioni sulla rilevabilità della nullità per violazione di norme
imperative);
- ha agito a tutela del suo interesse legittimo (volto alla indizione di una gara nel rispetto della
normativa vigente), quale società che svolge servizi di vigilanza e di sicurezza e allo stesso modo di
quanto avrebbe potuto fare una qualsiasi altra società operante nel settore, con avente precedenti
rapporti con la s.p.a. RAI.
Non trovano pertanto eccezione le norme costituzionali sulla tutelabilità in giudizio dell’interesse
legittimo.
12. Sotto un secondo profilo, l’appellante incidentale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per
acquiescenza, poiché la s.p.a. Mondialpol Roma ha partecipato senza riserve alla procedura
comparativa, censurando la lettera di invito e gli atti allegati, ma non anche le modalità di
svolgimento della comparazione da parte della commissione esaminatrice.
Tale eccezione va esaminata congiuntamente alla statuizione con cui il TAR ha dichiarato
inammissibile il primo motivo del ricorso originario.
Ad avviso del TAR, la s.p.a. Mondialpol Roma non avrebbe potuto lamentare la mancata
pubblicazione delle note del 19 febbraio 2004, poiché "ha avuto piena e specifica contezza
dell’avviso di gara, sì da parteciparvi e da proporre offerta", ricevendo altresì "un congruo numero di
informazioni", tale da consentirle di comprendere "l’oggetto del servizio e gli adempimenti del caso,
oltre che di formulare offerta".
13. Ritiene la Sezione che – per le ragioni che seguono – il ricorso di primo grado nel suo
complesso vada considerato ammissibile (sicché va respinta la seconda eccezione formulata con
l’appello incidentale e va invece accolta la censura dell’appellante sulla statuizione di
inammissibilità del suo primo motivo originario).
13.1. Va premesso che al termine della procedura attivata con gli atti nn. 1410 e 1411 del 19
febbraio 2004, la s.p.a. RAI ha concluso i contratti con le società appellate nel corso del mese di
aprile 2004.
Il ricorso di primo grado risulta dunque tempestivo, perché notificato in data 5 aprile 2004.
13.2. Ciò posto, rileva la Sezione che:
- non può essere ravvisata alcuna acquiescenza nella determinazione dell’appellante di partecipare
"senza riserve" alla procedura, i cui atti ha poi impugnato in sede giurisdizionale;
- sussiste il suo interesse a dedurre la violazione delle regole di pubblicità e ad ottenere la
rinnovazione della gara, anche se le sono state trasmesse le note in data 19 febbraio 2004.
Bisogna al riguardo tenere conto dei principi formulati in materia dalla giurisprudenza (che la
Sezione condivide e fa propri), per i quali:
- l’impresa del settore può senz’altro impugnare gli atti in base ai quali l’amministrazione conclude
un contratto in assenza del procedimento specificamente prescritto dalla legge, non rilevando la
formale qualità di offerente (Corte Giust. C.E., Sez. I, 11 gennaio 2005, n. 2603; Cons, Stato, Sez.
V, 19 marzo 1999, n. 292; Sez. V, 14 novembre 1996, n. 1374; Sez. V, 22 marzo 1995, n. 454:
- la proposizione della domanda di partecipazione alla gara non risulta un comportamento
compatibile con la volontà di impugnare il bando (Sez. V, 10 febbraio 2000, n. 734).
Pertanto, non si può ammettere che una impresa – informata di una selezione comunque indetta e
pur partecipandovi – perda la possibilità di ottenere la tutela giurisdizionale, quando faccia valere il
proprio interesse alla indizione della gara in conformità della normativa, il cui rispetto avrebbe
potuto comportare l’aggiudicazione in suo favore (anche, come nella specie, nell’ambito di una
associazione temporanea di imprese, preclusa dalle lettere di invito).
14. Si può pertanto passare all’esame dell’appello principale.
Per il loro carattere preliminare e assorbente, vanno esaminati il primo ed il terzo motivo del ricorso
originario (che risultano strettamente connessi, in quanto proposti al dichiarato scopo di ottenere la
rinnovazione della gara, nel rispetto della normativa di settore).
216
15. Con l’originario primo motivo (riproposto a p. 5 del gravame), la s.p.a. Mondialpol Roma ha
lamentato che gli atti nn. 1410 e 1411 del 19 febbraio 2004 si sono posti in violazione dell’art. 11 del
decreto legislativo n. 158 del 1995 e con le regole di pubblicità e trasparenza: secondo l’assunto, la
s.p.a. RAI avrebbe dovuto far pubblicare il bando sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica e su
quella della Comunità.
Inoltre, con l’originario terzo motivo (riproposto a p. 6 del gravame), la società ha lamentato che
l’ultima pagina dello "schema di contratto" (allegato 2 alle note del 19 febbraio 2004), per la parte in
cui ha disposto che "sono escluse le associazioni temporanee d’impresa", si è posta in violazione
dell’art. 23 del decreto legislativo n. 158 del 1995.
16. Ritiene la Sezione che tali censure – da trattare congiuntamente per la connessione dei loro
aspetti procedimentali e sostanziali – siano fondate e vadano accolte.
16.1. Va premesso che, con la sentenza impugnata, il TAR:
- ha dichiarato inammissibile il primo motivo (con una statuizione riformata al precedente punto
13.2);
- ha respinto in terzo motivo, rilevando che la s.p.a. Mondialpol Roma non potrebbe dolersi del
divieto di associazioni temporanee di imprese, in quanto ha partecipato alla gara quale impresa
singola.
16.2. Ciò premesso, quanto ai principi di pubblicità e di trasparenza, la Sezione richiama le ragioni
già esposte nei precedenti punti 4-8, per le quali la s.p.a. RAI – quale impresa pubblica – avrebbe
dovuto scegliere, nel rispetto delle disposizioni del decreto legislativo n. 158 del 1995 e, dunque, in
particolare dell’art. 11.
Esso ha prescritto le "modalità di indizione delle gare", tra cui rientrano quelle riguardanti la
trasmissione "all’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee" (comma 2) e quelle
riguardanti le ulteriori pubblicazioni (di cui al comma 3).
Quanto al contestato divieto di presentazione delle offerte da parte di imprese raggruppate, a sua
volta esso si è posto in contrasto con i principi fondanti il diritto comunitario e con l’art. 23 del
decreto legislativo n. 158 del 1995 (sulle "riunioni di imprese", per il quale "le associazioni degli
imprenditori, fornitori o prestatori di servizio, possono fare offerte o negoziare con i soggetti di cui
all’art. 2").
Contrariamente a quanto ha ritenuto la sentenza gravata, sul piano sostanziale la s.p.a. RAI, non
attuando le modalità di indizione prescritte dall’art. 11 e vietando le associazioni temporanee di
imprese, ha alterato il principio della concorrenza libera ed ha limitato le possibilità di
partecipazione delle imprese interessate, nell’ambito della Unione europea, anche con riferimento
alla posizione dell’appellante.
Infatti, la mancata pubblicazione del bando e il divieto di proporre offerte nell’ambito di associazioni
temporanee d’imprese – considerati unitariamente – non solo hanno precluso ad altre imprese di
venire a conoscenza della gara, ma hanno anche inciso negativamente sulle stesse facoltà
dell’appellante, che – non potendosi avvalere dell’associazione temporanea di imprese – non ha
potuto formulare un’offerta coerente con la normativa di settore.
17. L’annullamento degli atti di attivazione della procedura comporta l’annullamento per l’illegittimità
derivata, degli atti ulteriori del procedimento, nonché la caducazione degli effetti dei contratti
conclusi dalla s.p.a. RAI con le società appellate, controinteressate in primo grado (Sez. V, 28
maggio 2004, n. 3465; Sez. VI, 19 novembre 2003, n. 7470; Sez. VI, 14 marzo 2003, n. 1518; Sez.
V, 5 marzo 2003, n. 1218; Sez. VI, 14 gennaio 2000, n. 244; Sez. V, 25 maggio 1998, n. 677; Sez.
V, 30 marzo 1993, n. 435).
Va invece respinta la domanda di risarcimento del danno, riformulata in questa sede dall’appellante,
poiché:
- già in primo grado essa è stata proposta solo subordinatamente al mancato accoglimento della
domanda di annullamento;
- l’interesse strumentale dell’appellante – volto alla rinnovazione della gara – è integralmente
soddisfatto con le precedenti statuizioni di annullamento;
- le spese di partecipazione sono state sostenute per ottenere ugualmente le aggiudicazioni,
malgrado le presentazioni dell’offerta neppure risultasse essenziale per la proposizione del ricorso
di primo grado.
217
18. Per le ragioni che precedono:
- l’appello incidentale va respinto;
- con reiezione della domanda risarcitoria, va accolto l’appello principale, sicché, in riforma della
gravata sentenza e in accoglimento del ricorso di primo grado, vanno annullate le note nn. 1410 e
1411 del 19 febbraio 2004, con i conseguenti atti della gara.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta):
- respinge l’appello incidentale;
- accoglie l’appello principale e, per l’effetto in riforma della sentenza impugnata, annulla gli
atti impugnati in primo grado.
Compensa tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 15 febbraio 2005, presso la sede
del Consiglio di Stato, Palazzo Spada.
Depositata in segreteria il 13 aprile 2005.
218
CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV
Presidente: Salvatore – Estensore: Anastasi
Sentenza 3 maggio 2005 n. 2112
(Sanzione disciplinare)
Ministero dell’Interno (Avv.ra Stato) c. B. (n.c.) - Annulla T.A.R. Lazio - Roma, sez. I ter, 10 maggio
2004, n. 4079.
FATTO E DIRITTO
1. Con decreto in data 7 agosto 2000 il capo della polizia di Stato ha irrogato all’ispettore B. la
sanzione disciplinare della destituzione dal servizio, per essersi lo stesso ripetutamente rifiutato di
sottoporsi ad accertamenti sanitari presso la competente Commissione medico ospedaliera.
Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale ha accolto il ricorso proposto dall’interessato
avverso la sanzione espulsiva. A sostegno del decisum il giudice di primo grado - dopo aver rilevato
che l’ispettore, allorché ha posto in essere il suo comportamento ostruzionistico, ora affetto da
sindrome ansiosa depressiva per cui poteva ipotizzarsi che lo stesso non fosse consapevole della
gravità della sua condotta - ha osservato che nel caso di specie, l’amministrazione prima di
ricorrere allo strumento disciplinare avrebbe dovuto esplorare la possibilità di dispensare il
dipendente per inidoneità fisica o per scarso rendimento.
La sentenza è impugnata dall’amministrazione che ne chiede l’integrale riforma, deducendo un
unico e articolato motivo d’appello.
All’udienza del 1° febbraio 2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
2. L’appello è fondato e va pertanto accolto.
Sostiene in generale l’appellante che il Tribunale ha posto a base della sentenza di annullamento
valutazioni sul merito della vicenda all’esame, così entrando in ambiti riservati alla discrezionalità
amministrativa.
In tal senso, in primo luogo l’amministrazione contesta la rilevanza e la fondatezza del giudizio
formulato del tribunale in ordine allo stato di incapacità naturale per sindrome ansioso-depressiva in
cui si sarebbe (probabilmente) trovato a versare l’ispettore B. nel momento in cui ha posto in essere
il comportamento ostruzionistico poi sanzionato in sede disciplinare.
Sotto un diverso profilo l’amministrazione deduce che erroneamente il Tribunale ha ritenuto nella
fattispecie attivabili, in luogo del procedimento disciplinare, le procedure per la dispensa dal servizio
a causa di inabilità o per persistente insufficiente rendimento.
Le doglianze, che vanno unitariamente esaminate, sono fondate.
Al riguardo si rileva innanzi tutto che nel corso del procedimento disciplinare l’interessato non ha
mai allegato la propria incapacità di intendere o volere e si è invece limitato a contestare la
censurabilità del comportamento da lui tenuto.
A giudizio del Collegio, in un contesto normativo in cui l’azione o omissione rilevante
disciplinarmente è quella posta in essere con coscienza e volontà, sarebbe stato in ogni caso onere
della parte addurre almeno ex post e cioè nel corso del procedimento disciplinare la pregressa
sussistenza di uno stato di disagio psichico tale da impedirle la percezione della gravità del
comportamento addebitato.
In disparte tale profilo, appare comunque decisivo rilevare che nemmeno nel ricorso di primo grado
l’interessato perviene ad adombrare con un minimo grado di attendibilità di aver versato, all’epoca
dei fatti, in una situazione patologica suscettibile di determinare quello stato di irresponsabilità che
dunque erroneamente il Tribunale ha dato per probabilisticamente acclarato, pur in contrasto con le
risultanze istruttorie ed in assenza di concludenti indizi probatori.
Per quanto riguarda la mancata dispensa per inidoneità, è poi sufficiente osservare che
l’interessato fu dichiarato idoneo dalla Commissione di seconda istanza e che lo stesso non aveva
219
mai ultimato il periodo massimo di aspettativa per infermità previsto dagli articoli 68 e 70 del D.p.r.
737/81: non sussistevano quindi i presupposti per intraprendere il relativo procedimento.
Infine, quanto al mancato utilizzo dello strumento della dispensa per insufficiente rendimento, deve
rilevarsi che esso ha natura diversa dal procedimento disciplinare, in quanto rivolto ad estromettere
dal servizio il personale che si sia dimostrato per un certo periodo di tempo del tutto inidoneo a
svolgere i propri compiti in una valutazione globale del relativo comportamento, a prescindere da
fatti specifici, tra i due procedimenti esistono indubbiamente punti di interferenza, in quanto se da
un lato lo scarso rendimento non necessariamente si accompagna a mancanze disciplinari,
dall’altro queste possono essere prese in considerazione al fine di valutare l’insufficiente
rendimento complessivo del dipendente stesso.
Sul piano teorico, è ben vero dunque che l’ennesima mancanza posta in essere da un soggetto già
sanzionato per ventisette volte con misure disciplinari (di cui due gravi) avrebbe potuto costituire
anche elemento valutabile nel più ampio contesto dello scarso rendimento.
Ciò posto, è però da osservare che il giudizio in ordine alla rilevanza di fatti specifici addebitati al
pubblico dipendente sotto l’aspetto immediatamente disciplinare e riservato all’amministrazione, alla
quale dunque spetta in definitiva di valutare nel merito se sussistono i presupposti legati per
l’attivazione - con le piene garanzie del contraddittorio - del procedimento finalizzato all’irrogazione
di misure sanzionatorie disciplinari.
In questo contesto di riferimento, al giudice della legittimità spetta per converso di sindacare la
scelta disciplinare dell’Amministrazione ove questa risulti viziata sotto profili di eccesso di potere
che nel caso in esame, avuto riguardo alle risultanze dell’inchiesta disciplinare ed alla gravità
(riconosciuta anche dal Tribunale) del comportamento ingiustificatamente ostruzionistico
reiteratamente posto in essere dal dipendente, si rivelano però insussistenti.
Sulla base delle considerazioni che precedono e nell’impossibilità di esaminare i profili di censura
assorbiti in primo grado a causa della mancata costituzione dell’appellato il ricorso
dell’Amministrazione va quindi accolta.
Ricorrono motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando,
- accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata,
- respinge il ricorso di primo grado.
Le spese del giudizio sono interamente compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso alla Camera di Consiglio del 1° febbraio 2005.
Depositata in segreteria in data 3 maggio 2005.
220
CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV
Presidente: Venturini – Estensore: Leoni
Sentenza 7 giugno 2005 n. 2872
(Impresa pubblica)
A. (avv.ti Pesole e Russo) c. Ministero dell’economia e delle finanze (Avv.ra Stato) e S. (n.c.) Conferma T.A.R. Campania – Napoli, sez. IV, 21 dicembre 2004, n. 19591.
FATTO E DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 9 marzo 2005, i ricorrenti indicati in epigrafe (dipendenti del Ministero
dell’economia e delle finanze – Agenzia del territorio – Ufficio provinciale di Napoli, inseriti nell’area
C1) hanno proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Campania – Napoli – Quarta sezione,
n. 19591 del 21 dicembre 2004, che aveva dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione,
l’impugnativa proposta dai medesimi avverso la loro mancata inclusione negli elenchi degli
ammessi al "percorso formativo" per l’accesso alla posizione C3.
2. I ricorrenti riprendono, in sostanza, le argomentazioni esposte dal giudice del lavoro di Napoli il
quale, con decisione del 21 gennaio 2005, aveva a sua volta dichiarato il proprio difetto di
giurisdizione in ordine all’anzidetta vicenda, richiamando talune pronunce della Corte di cassazione
a sezioni unite civili (e in particolare la sentenza n. 15403 del 15 ottobre 2003), secondo cui ogni
qual volta il passaggio ad un livello superiore determini, in virtù delle disposizioni normative o
contrattuali collettive, l'assunzione di nuovi compiti, l'adempimento di mansioni superiori e
l'investitura di responsabilità più elevate, viene a realizzarsi un mutamento sostanziale del rapporto
di lavoro, anche contrassegnato dalla sottoscrizione di un nuovo contratto individuale, e certamente
non una mera progressione economica, qualsiasi sia la denominazione della posizione funzionale
attribuita alla contrattazione collettiva, con conseguente attribuzione della potestà cognitiva in
materia al giudice amministrativo. Il predetto giudice del lavoro non aveva condiviso, invece, le
successive pronunce della stessa Corte di cassazione (e in particolare l’ordinanza n. 10183 del 26
maggio 2004), che hanno ritenuto appartenenti alla cognizione del giudice ordinario le controversie
attinenti a concorsi per soli interni, con passaggio da una qualifica ad un'altra, nell'ambito della
medesima area funzionale. Il menzionato giudice del lavoro aveva segnalato, in proposito, le
differenze esistenti tra i vari contratti collettivi e la irrazionalità del sistema che, nel caso di
contemporanee procedure riguardanti sia passaggi da un'area ad un'altra, sia passaggi all'interno
della stessa area, consentirebbe la devoluzione della giurisdizione in proposito a due diversi organi
giudicanti.
3. L'appello è infondato.
3.1. Il Collegio ritiene che siano pienamente condivisibili i principi di recente formulati dal giudice
della giurisdizione in ordine alle modalità di corretta interpretazione ed applicazione dell'art. 63,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (cfr. Cass. civ. ss.uu. 26 febbraio 2004, n.
3948).
Coerentemente, infatti, con la prospettiva imposta dall'articolo 97 della Carta costituzionale, che
richiede un selettivo accertamento delle attitudini per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni e, quindi, l'espletamento di un pubblico concorso, si è rilevato che il modulo
pubblicistico deve essere applicato non solo alle procedure concorsuali finalizzate alla costituzione,
per la prima volta, del rapporto del lavoro, ma anche alle prove selettive dirette a permettere
l'accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore, atteso che il termine
"assunzione", deve essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire.
3.2. In base alla vigente normativa contrattuale per il comparto dei ministeri, peraltro, il personale
viene suddiviso in tre diverse aree, A, B e C, ed è espressamente stabilito che il passaggio dei
dipendenti da una posizione all'altra, all'interno di una medesima area, avvenga mediante percorsi
221
di "riqualificazione e di aggiornamento professionale" strumentali alla progressione verso la
posizione superiore (v. artt. 13, 14 e 15 del contratto collettivo sottoscritto il 16 febbraio 1999 e non
modificato, per questa parte, dai successivi).
3.3. In tale prospettiva si configurano le seguenti ipotesi:
a) giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie relative a concorsi per soli esterni;
b) giurisdizione del giudice amministrativo su controversie relative a concorsi misti;
c) giurisdizione amministrativa quando si tratti di concorsi per soli interni comportanti passaggio da
un'area ad un'altra (salva la verifica di legittimità delle norme che escludono l'apertura all'esterno);
d) residuale giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie attinenti a concorsi per soli interni,
secondo procedure di diritto privato, comportanti il passaggio da una qualifica ad un'altra, ma
nell'ambito della medesima area.
3.4. Nel caso in esame, quindi, ricorrendo l'ipotesi sopra indicata sub d), così come nella fattispecie
specificamente considerata anche dalla suddetta sentenza della Corte di cassazione, non può che
concludersi per la devoluzione della controversia di cui si tratta alla giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria.
3.5. Né alcun rilievo in senso contrario può assumere l'osservazione contenuta nella succitata
decisione del giudice del lavoro di Napoli, relativa alla possibile coesistenza della giurisdizione di
due diversi organi giudiziari, in caso di procedure parallele finalizzate, da un lato, al passaggio da
un'area ad un'altra e, dall'altro lato, al passaggio ad una superiore posizione di lavoro nell'ambito
della medesima area contrattuale, trattandosi di inconvenienti inevitabilmente derivanti dalla
complessità del sistema delineato dal sistema normativo vigente nel settore.
4. L'appello deve essere, pertanto, respinto, apparendo corrette le statuizioni del giudice di primo
grado in proposito.
5. Sussistono, tuttavia, equi motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese dei due gradi
di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul
ricorso meglio specificato in epigrafe:
- respinge l’appello e per l’effetto conferma la sentenza impugnata;
- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 5 aprile 2005.
222
CONSIGLIO DI STATO
Sezione IV
Presidente: Salvatore – Estensore: Saltelli
Sentenza 7 giugno 2005 n. 2998
(Giurisdizione e concorsi interni)
N.S. (avv.ti Carcione e Gagliardi) c. Ministero dell’economia e delle finanze (avv. Stato Tortora) e R.
ed altro (n.c.) - Annulla T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 10 ottobre 2003, n. 8227.
FATTO
Con la sentenza n. 8227 del 10 ottobre 2003 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione seconda, ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il
ricorso proposto dal dott. N.S. per ottenere l’annullamento della graduatoria definitiva del concorso
per titoli di servizio, professionali e di cultura, integrato da colloquio, per il conferimento di 163 posti
di dirigente nel ruolo del Ministero delle finanze, bandito con decreto direttoriale del 2 luglio 1997,
nonché di tutti gli atti presupposti e consequenziali, con particolare riferimento al bando di concorso,
limitatamente all’articolo 3, nonché al verbale della commissione esaminatrice n. 2 del 23 giugno
1998, recante la specificazione dei titoli posseduti dai candidati.
Ad avviso del Tribunale, infatti, la controversia non riguardava una procedura concorsuale di
assunzione, bensì un concorso riservato al personale già interno, così che lo svolgimento della
procedura selettiva costituiva attività di gestione del rapporto di lavoro e rientrava nella giurisdizione
del giudice ordinario, ai sensi delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 29 del 1993,
trasfuse poi nel T.U. n. 165 del 2001.
Avverso tale statuizione ha proposto appello l’interessato con atto notificato il 24 novembre 2004,
sostenendo, innanzitutto, che nel caso di specie sussisterebbe la giurisdizione del giudice
amministrativo, erroneamente negata dai primi giudici, trattandosi di una vera e propria procedura
concorsuale (così come peraltro precisato dalla Suprema Corte di cassazione, a sezioni unite, con
la sentenza n. 15403 del 15 ottobre 2003) e riproponendo, poi, tutte le censure sollevate in prime
cure e non esaminate dal Tribunale.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze.
DIRITTO
1. La sezione è dell’avviso che nel caso di specie sussiste la giurisdizione del giudice
amministrativo, erroneamente negata dalla sentenza di primo grado.
1.1. L’articolo 63 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel prevedere la devoluzione al
giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, di tutte le controversie relative ai rapporti di
lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, ad eccezione dei cosiddetti settori non
contrattualizzati e nell’includere in tali controversie quelle concernenti l’assunzione al lavoro, ha
confermato la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie in materia di procedure
concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
La Corte di cassazione, dopo aver inizialmente ritenuto riservate al giudice amministrativo solo le
controversie concernenti l’assunzione "in senso stretto", relative, cioè, alla sola costituzione di nuovi
rapporti di lavoro, con esclusione quindi dei concorsi interni (Cass. ss.uu. 10 dicembre 2001, n.
15602; 27 febbraio 2002, n. 2954; 12 marzo 2003, n. 3568), ha successivamente assunto un più
223
articolato orientamento che, traendo argomento dall’indiscutibile applicabilità dell’articolo 97 della
Costituzione anche alle progressioni dei dipendenti verso posizioni di lavoro più elevate (Corte
costituzionale 30 ottobre 1997, n. 320; 30 aprile 1999, n. 151; 17 luglio 2000, n. 296), ha
riconosciuto sussistere la giurisdizione amministrativa anche in relazione alle procedure selettive
dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o ad un’area superiore
(Cass. ss.uu. 15 ottobre 2003, n. 15403).
Tale indirizzo ha trovato definitiva conferma nella recente ordinanza della Corte di cassazione, a
sezioni unite, n. 10183 del 26 maggio 2004 (pronunciata su di un ricorso per regolamento
preventivo di giurisdizione in relazione ad un processo pendente innanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, concernente proprio la legittimità del concorso a 163 posti di dirigente del
Ministero delle finanze, bandito con decreto ministeriale 2 luglio 1997), secondo cui, tra l’altro,
sussiste la giurisdizione amministrativa anche "quando si tratti di concorsi per soli interni che
comportino passaggio da un’area all’altra, spettando, poi, al giudice di merito la verifica di legittimità
delle norme che escludono l’apertura all’esterno".
1.2. I delineati principi sono pienamente applicabili al caso di specie in cui, come risulta dalla
documentazione in atti, la controversia concerne una procedura concorsuale per il passaggio
dall’area direttiva a quella dirigenziale con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo
(C.d.S., sez. IV, 3 novembre 2004, n. 7107; sez. VI, 7 ottobre 2004, n. 6510).
2. Pertanto l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, la impugnata sentenza deve essere
annullata con rinvio dell’affare al primo giudice, in quanto l’erronea declinatoria di difetto di
giurisdizione da parte del tribunale amministrativo regionale concretizza un difetto di procedura che
importa l’annullamento della sentenza con rinvio della controversia in primo grado (C.d.S., A.P., 8
novembre 1996, n. 23; C.d.S., sez. IV, 17 giugno 2003, n. 3404; sez. VI, 17 aprile 2003, n. 8143;
sez. V, 9 marzo 1995, n. 322; 29 novembre 1994, n. 1426; 10 dicembre 2003, n. 8143).
Il giudice del rinvio, cui spetta di verificare anche l’integrità del contraddittorio, provvederà anche in
ordine alle spese della presente fase del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando
sull’appello proposto dal dott. N.S. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. II, n. 8227 del 10 ottobre 2003, lo accoglie e dichiara che la controversia de qua
appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo; per l’effetto, annulla la sentenza impugnata,
rinviando l’affare al giudice di primo grado, che provvederà anche sulle spese della presente fase
del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 19 aprile 2005.
Depositata in segreteria il 7 giugno 2005.
224
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Palermo, sezione giurisdizionale
Ordinanza 11 aprile 2005 n. 201
(Atti e comportamenti della P.A.)
Presidente: Virgilio – Estensore: Corsaro
Comune di Milo (avv. Bisicchia) c. P. (avv. Gambino) - Rimette alla adunanza plenaria del Consiglio
di Stato la decisione dell’appello avverso T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, sentenza. 30 maggio 2003,
n. 175).
FATTO
Con ricorso presentato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione staccata
di Catania, portante il n. 6251/2000 il signor A.P. chiedeva dichiararsi l’obbligo del Comune di Milo a
risarcire i danni subiti in conseguenza della illegittima espropriazione di aree ai sensi degli artt. 34 e
35 del d.lgs. n. 80 del 31.3.1998, nonché la relativa condanna.
Ed infatti, con deliberazione della G.M. del Comune di Milo del 7.5.1986, veniva approvato il
progetto avente ad oggetto i lavori di trasformazione della via rurale di uso pubblico "Campanaro"
nel Comune di Milo.
Detto provvedimento, nel dichiarare l’urgenza e l’indifferibilità della opera pubblica, prevedeva che i
lavori dovevano avere inizio entro tre anni dalla data di adozione ed essere ultimati entro un anno
dalla data del verbale di consegna e le espropriazioni dovevano essere iniziate entro tre anni ed
essere ultimate entro cinque anni dal loro inizio.
In esecuzione della suddetta deliberazione, il sindaco del Comune di Milo, con provvedimento n. 14
dell’8.10.1987, ordinava l’occupazione d’urgenza degli immobili oggetto dell’intervento per la durata
di anni cinque dall’immissione in possesso.
In data 23.11.1987 il Comune di Milo procedeva all’immissione in possesso, occupando, come
risulta dal verbale di pari data, la particella 66 di mq. 552 del foglio 12 del N.C.T. di Milo, di proprietà
esclusiva del signor A.P..
Successivamente l’occupazione de qua diveniva illegittima per la mancata emanazione del decreto
di espropriazione, che doveva avvenire nel termine del 23.11.1994, come prorogato dalla legge n.
158/91.
Sul terreno occupato di proprietà del P. (e su terreni di altri soggetti) il Comune di Milo ha
effettivamente realizzato la strada di cui al progetto di pubblica utilità, ma senza perfezionare la
procedura espropriativa (in particolare senza emettere il decreto di esproprio).
Pertanto il signor P., essendo divenuta irreversibile la trasformazione del fondo, assumeva di avere
diritto, oltre alle indennità per occupazione legittima (con riferimento alle quali dovrà pronunciarsi il
giudice ordinario) al risarcimento dei danni subiti per effetto dell’illegittimità dell’occupazione e
conseguente irreversibile trasformazione del fondo, quantificato in Lit. 46.900.000, ai sensi dell’art.
5 bis, n. 7 bis, della legge n. 333/92, così come novellata dalla legge 23.12.1996, n. 662, rivalutate
al giorno dell’emittenda sentenza e con gli interessi legali sulle somme rivalutate dal giorno
dell’occupazione fino all’effettivo soddisfo.
Al riguardo, sosteneva il P., che, attesa la particolare appetibilità commerciale del fondo de quo,
classificato per mq. 292 in zona "B" dello strumento urbanistico e per 260 mq. in vigneto e
rocandete, comunque, nell’intero in zona vocata all’edificazione, il valore dello stesso non sarebbe
stato inferiore, alle date sopra indicate, a Lit. 150.000 al metro quadro.
225
Il signor P. chiedeva pertanto di ritenere e dichiarare che il Comune di Milo fosse tenuto a risarcire,
ai sensi degli artt. 34 e 35 del .d.lgs. 80/98, i danni subiti e subendi per i fatti di cui sopra; e per
l’effetto condannare il Comune di Milo a risarcire, per effetto dei danni subiti e subendi a seguito
dell’occupazione illegittima e della realizzazione dell’opera pubblica, nelle misure chieste e cioè in
Lit. 46.900.000, oltre agli interessi compensativi e di mora, con rivalutazione monetaria e gli
interessi, dalla maturazione del diritto al soddisfo; in subordine stabilire come quantificazione dei
danni la corresponsione di una somma con i criteri di cui sopra, con gli interessi legali e la
rivalutazione monetaria, con gli interessi compensativi e di mora di cui sopra.
Si costituiva in giudizio in Comune di Milo, che insisteva per la reiezione del gravame.
Con ordinanza n. 201/2001 l’adito TAR disponeva consulenza tecnica d’ufficio per accertare quanto
lamentato dal P..
Dalla disposta CTU emergeva che:
- le aree occupate sono state irreversibilmente trasformate;
- l’estensione complessiva delle aree occupate è superiore a quella prevista nel progetto originario;
- le aree occupate presentano caratteristiche non omogenee, essendo parte ricadente in zona "B"
(edificabili) e parte in zona "F" (agricole).
- il danno da occupazione illegittima veniva quantificato in €. 10.411,54), da maggiorarsi degli
interessi maturati, per complessivi € 28.933,98.
Con sentenza n. 175/2003, la sez. I dell’adito TAR Catania, accertata l’illegittima occupazione da
parte del Comune per la mancata emanazione del decreto di espropriazione, accoglieva il ricorso e
condannava il Comune di Milo al risarcimento in favore del P., dei danni conseguenti alla perdita del
diritto di proprietà delle aree irreversibilmente trasformate con i lavori di "Trasformazione in rotabile
della via rurale di uso pubblico Campanaro nel Comune di Milo", che liquidava in € 10.411,54,
somma da maggiorare degli interessi legali maturati nel periodo in cui si è protratta l’occupazione
illegittima e sino al 28.04.2001, ammontante a complessivi € 28.933,98, e condannava altresì il
Comune a corrispondere gli interessi legali ulteriori sino al soddisfo. Condannava altresì il Comune
di Milo al pagamento in favore del P., di spese ed onorari del giudizio, che liquidava in complessivi
€. 2.000,00, oltre al rimborso delle spese di consulenza tecnica per l’importo di € 1.847,00.
Appellava la citata decisione la parte soccombente, deducendo: violazione e falsa applicazione
dell’art. 53 del d.lgs. 165 del 30.3.2001 in relazione all’art. 88 del d.lgs. 18.8.2000.
Resisteva all’appello il signor A.P. che concludeva per il suo rigetto.
DIRITTO
1) Osserva il Collegio che il primo problema che porrebbe la controversia in esame, attiene alla
questione di giurisdizione.
Il problema si pone allorché in una lite pendente la giurisdizione passi ad un giudice diverso da
quello che era stato originariamente investito della controversia o per una legge processuale
sopravvenuta, o per una decisione della Corte Costituzionale che abbia dichiarato
costituzionalmente illegittima una norma di legge, modificando così i criteri astratti di attribuzione
della giurisdizione.
La necessità di rendere insensibile il processo ai fatti avvenuti dopo l’incardinazione, nota già ai
giuristi dell’epoca romana (a loro si deve la massima tradizionale "per citationem perpetuatur
jurisdictio"), fu poi codificata nell’art. 5 c.p.c..
L’art. 5 c.p.c. ha risolto il problema del momento al quale riferirsi per accertare i criteri di
giurisdizione, determinandoli "con riguardo allo stato di fatto esistente al momento della domanda, e
non riconoscendo rilevanza rispetto ad essa, ai successivi mutamenti dello stato medesimo",
consacrando quindi il principio della perpetuatio jurisdictionis.
Si riteneva che la regola dell'art. 5 c.p.c. risolvesse la situazione di conflitto che si determinava
allorché il mutamento della situazione di diritto o di fatto, individuasse la giurisdizione in capo ad un
giudice diverso da quello che legittimamente era stato investito della controversia, affermandosi che
la corretta scelta dell'attore conservasse la sua validità ed il giudice adito continuasse ad essere
226
competente, nonostante i mutamenti successivi incidenti sui criteri astratti determinativi della
giurisdizione.
La nuova formulazione dell’art. 5 c.p.c. è diretta a favorire la perpetuatio jurisdictionis e trova
applicazione nel caso di sopravvenuta carenza di giurisdizione del giudice originariamente adito e
quindi le modifiche normative processuali non determinano la sopravvenuta carenza di giurisdizione
del giudice originariamente adito (Cass. s.u. 20 novembre 2003, n. 17635; Cass. s.u.12 marzo
2003, n. 3599).
Tale principio dell’economia dei giudizi, che tende a perpetuare e non ad escludere la giurisdizione,
trova anche conferma nell’art. 37 c.p.c., laddove, il difetto di giurisdizione rilevabile d’ufficio resta
precluso dal giudicato sulla giurisdizione stessa, che può formarsi non solo nell’ipotesi di giudicato
esplicito, ma anche implicito (C.d.S., sez. VI, 1 dicembre 2003, n. 7862).
L’autorità di giudicato di una sentenza pronunciata in tema di giurisdizione opera anche con
riferimento ai mutamenti normativi sopravvenuti, ed esplica i suoi effetti sul rapporto giuridico
dedotto in giudizio con riferimento a tutte le controversie, destinate ad insorgere tra le medesime
parti, essendo irrilevante la sopravvenienza di nuove norme che implichino un nuovo e diverso
criterio di giurisdizione (Cass., s.u., 27 novembre 2002, n. 1210).
Si può quindi affermare che il momento determinativo della giurisdizione va fissato non soltanto allo
stato di fatto esistente al tempo della proposizione della domanda (come sancito dall'art. 5 c.p.c.,
nella formulazione precedente alla novella del 1990), ma anche con riferimento alla legge vigente in
quel momento, senza che possano successivamente rilevare i mutamenti tanto dello stato di fatto
quanto delle norme eventualmente sopravvenute (Cass. sez. IV, 27 novembre 2000).
Si ritiene che "il principio sancito dall'art. 5 c.p.c., secondo cui la giurisdizione si determina con
riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, non opera quando la
norma che detta i criteri determinativi della giurisdizione è successivamente dichiarata
costituzionalmente illegittima, atteso che la norma dichiarata costituzionalmente illegittima - a
differenza di quella abrogata - non può essere assunta, data l'efficacia retroattiva che assiste tale
tipo di pronunce della Corte costituzionale, a canone di valutazione di situazioni o di rapporti
anteriori alla pubblicazione della pronuncia di incostituzionalità, salvo il limite dei rapporti esauriti al
momento della pubblicazione della decisione, intendendosi per tali quelli accertati con sentenza
passata in giudicato o per altro verso già consolidati" (Cass. sez. un., 6 maggio 2002, n. 6487).
Le sentenze di accoglimento della Corte costituzionale hanno natura di accertamento ad effetti
costitutivi e tali effetti sono stabiliti dall’art. 136 cost. e dalla costante interpretazione dell’art. 30 l. 11
marzo 1953 n. 87 adottata dalla giurisprudenza di legittimità, comportano infatti l'eliminazione sin
dall'origine della norma, e ne impediscono l'applicazione a partire dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione (Cass. 9 gennaio 2004, n. 113; C.d.S., sez. IV, 21 luglio 2000, n.
4035; Cass. 25 marzo 1996 n. 2629; Cass. 1° febbraio 1996 n. 891).
La giurisprudenza ha esteso il principio dell'efficacia retroattiva delle sentenze di accoglimento della
Corte cost., anche nel caso delle sentenze non meramente ablative ma "additive", quelle cioè che
dichiarano la illegittimità di una disposizione nella parte in cui non preveda una determinata
statuizione (Cass. 14 marzo 2002, n. 3745).
Si afferma che non hanno rilevanza i successivi "mutamenti della legge" nell'ipotesi in cui,
ridetermina i criteri di attribuzione della giurisdizione, mentre tale effetto non si verifica ove la legge
venga dichiarata costituzionalmente illegittima. Infatti, la giurisdizione costituisce il presupposto per
lo svolgimento, di un processo, dinanzi ad un determinato ufficio giudiziario, e che la "ratio" del
principio della perpetuatio jurisdictionis si giustifica nell’esigenza di economia processuale a tutela
di chi agisce per far valere un diritto in giudizio.
L’accertamento del vizio di incostituzionalità, incidendo sul presupposto stesso del valido
svolgimento del processo, determina, secondo i principi che disciplinano gli effetti della
dichiarazione di illegittimità costituzionale (artt. 136 comma 1 Cost. e 30 comma 3 l. n. 87 del 1953),
l’eliminazione, con efficacia "ex tunc", della norma dichiarata incostituzionale, e l'invalidità degli atti
compiuti nel processo davanti al giudice ormai privo di giurisdizione, salve sempre le situazioni
esaurite (giudicato e decandenze).
La nuova formulazione dell'art. 5 c.p.c., che riconosce rilevanza decisiva, oltre che al fatto, anche al
il diritto, garantisce al cittadino la continuazione del processo, prescindendo da ogni mutamento di
fatto e di diritto, quale espressione della perpetuatio iurisdictionis, e si sviluppa, al di là della
giurisprudenza consolidata delle sezioni unite in tema di perpetuatio iurisdictionis, un indirizzo
interpretativo evolutivo, che da rilevanza alla competenza sopravvenuta, ispirata all'economia
processuale, frutto di una lettura funzionale dell'art. 5 c.p.c..
227
In tale prospettiva, in relazione agli spostamenti della giurisdizione dal giudice ordinario al giudice
amministrativo, sia la Cassazione - che ha ritenuto "ininfluente la nuova disciplina sulla competenza
giurisdizionale in ordine alle controversie in materia di pubblici servizi dettata sia dall'art. 33 d.lg. 31
marzo 1998 n. 80, in quanto dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 292 del
2000, sia dall'art. 7 l. 21 luglio 2000 n. 205 - che ha sostituito il testo originario dell'art. 33 citato - in
quanto entrato in vigore (il 10 agosto 2000) successivamente alla proposizione della domanda, e
quindi non rilevante, ex art. 5 c.p.c., rispetto alla giurisdizione come originariamente determinata"
(Cass. s.u. 21 marzo 2001, n. 127) - che il Consiglio di Stato – che si è ritenuto competente a
conoscere di una controversia qualora lo stesso, inizialmente incompetente, sia divenuto
competente per una sopravvenuta modifica legislativa (C.d.S., sez. IV, 28 settembre 2000, n. 4829)
- hanno privilegiato una lettura funzionale dell’art. 5 c.p.c..
Si ritiene che l'abrogazione, attenga ad un fenomeno di successione di leggi nel tempo, e sia quindi
regolata dal principio tempus regit actum, mentre la dichiarazione di illegittimità costituzionale
comporta che il giudice non può più applicare la norma ai giudizi in corso, con il limite dei rapporti
consolidati.
L’applicazione del principio di efficacia ex tunc della pronuncia di illegittimità costituzionale, a
differenza dell’abrogazione, comporta la nullità di tutto ciò che era avvenuto prima, e quindi la
carenza di giurisdizione del giudice originariamente adito, che non può essere superata dal
principio generale di conservazione della giurisdizione.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale pare non assimilabile al sopravvenuto mutamento
della norma regolatrice della giurisdizione e non costituisce una ipotesi di successione di leggi nel
tempo, tale da dare luogo all’applicazione dell'art. 5 c.p.c..
Il principio sancito dall'art. 5 c.p.c., secondo cui la giurisdizione si determina con riguardo alla legge
vigente al momento della proposizione della domanda, non opera quando la norma che detta i
criteri determinativi della giurisdizione è successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima,
atteso che la norma dichiarata costituzionalmente illegittima - a differenza di quella abrogata - non
può essere assunta, data l'efficacia retroattiva che assiste tale tipo di pronunce della Corte
costituzionale, a canone di valutazione di situazioni o di rapporti anteriori alla pubblicazione della
pronuncia di incostituzionalità, salvo il limite dei rapporti esauriti al momento della pubblicazione
della decisione, intendendosi per tali quelli accertati con sentenza passata in giudicato o per altro
verso già consolidati (Cass., s.u. 6 maggio 2002, n. 6487).
Secondo la giurisprudenza, la nuova formulazione dell'art. 5 c.p.c. - che afferma il principio che la
giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della
domanda, senza che abbiano rilevanza i successivi mutamenti di essa - non impedisce che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma, produca i propri effetti nei processi in corso.
Tale affermazione sembra insuperabile dato il tenore dell’art. 136 cost., e dell’art. 30 della L. 11
marzo 1953, n. 87. Anche se il richiamo a queste norme, difficilmente spiega il principio della
retroattività sugli effetti sulla legislazione anteriore all’entrata in vigore della Costituzione (Cass. 19
febbraio 2004, n. 3331) ed in tale ipotesi, si era affermato che si era in presenza di una retroattività
limitata.
Ma il principio della retroattività incontra ben altri limiti, che potrebbero far dubitare della sua
assolutezza, costituiti:
a) dai rapporti esauriti (Cass. 9 gennaio 2004, n. 1135 – "le sentenze di accoglimento della Corte
costituzionale hanno effetto retroattivo, con l'unico limite costituito dalle situazioni consolidate per
essersi il rapporto già esaurito; nel caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma
processuale, fin quando la validità ed efficacia degli atti disciplinati da detta norma sono "sub
iudice", il rapporto processuale non può considerarsi esaurito, sicché nel momento in cui viene in
discussione la ritualità dell'atto la valutazione della sua conformità alla disposizione va valutata
avendo riguardo alla sua modificazione conseguita alla sentenza di illegittimità costituzionale,
indipendentemente dal tempo in cui l'atto è stato compiuto. Pertanto, qualora nel giudizio di
opposizione a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada sia stata contestata la
regolarità della notificazione del processo verbale di contestazione della violazione, effettuata a
mezzo posta, il giudice deve verificare se la notificazione sia stata effettuata in conformità dell'art. 8,
commi 2 e 3, l. 890/82, nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale 346/98 nonché
del combinato disposto degli art. 149 c.p.c., e 4, comma 3, l. 890/82, nel testo risultante dalla
sentenza della Corte costituzionale 477/02");
b) da quelli coperti da giudicato (C.d.S., sez. V, 18 marzo 2004, n. 1424, - "il principio affermato
dall'art. 37 c.p.c., in base al quale il difetto di giurisdizione è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado
del processo, va coordinato con il sistema delle impugnazioni, operando esso ogniqualvolta non
228
esista una precedente statuizione espressa, mentre, se questa sia stata emessa, i giudici delle
successive fasi possono conoscere della questione soltanto se essa sia stata impugnata, essendo
tenuti, in caso contrario, ad applicare l'art. 329 comma 2 c.p.c."; nonché Cass. s.u., 1 ottobre 2002,
n. 14080 - "Il giudicato sulla giurisdizione può formarsi, oltre che a seguito della statuizione emessa
dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione in sede di regolamento preventivo di giurisdizione o di
ricorso ordinario per motivi attinente alla giurisdizione, solo per effetto di declaratoria espressa sulla
giurisdizione data dal giudice di merito e non investita da specifica impugnazione, ovvero a seguito
del passaggio in giudicato di una sentenza di merito che contenga il riconoscimento, sia pure
implicito, della giurisdizione del giudice adito; in mancanza di ciò, resta sempre prospettabile, e
rilevabile d'ufficio, ai sensi dell'art. 37 c.p.c., la questione di giurisdizione).
Si potrebbe quindi affermare che ove la sentenza dichiarativa di incostituzionalità intervenga dopo
l’esaurimento della fase svolta dinanzi al giudice originariamente adito, non si produca l’inefficacia
della fase processuale, tranne che la relativa questione sia stata sollevata prima della conclusione
di detta fase, ovvero sia stata dedotta come motivo di impugnazione della sentenza (Cass. s.u., 26
giugno 2003, n. 10163).
Nella controversia in esame, si potrebbe quindi ritenere che si sia comunque verificato il limite
dell’esaurimento in modo definitivo ed irrovocabile per avvenuta formazione del giudicato, non
avendo le parti sollevato la relativa eccezione né prima, né dopo la pronuncia della Corte
Costituzionale (Cass. 5 aprile 2001, n. 5039) e non sarebbe più possibile che possa essere rilevata
d’ufficio una questione dipendente da una decisione della Corte Costituzionale sopravvenuta nelle
more del giudizio, che attenga a profili non sottoposti all’esame del giudice (Cass. 11 dicembre
2000, n. 15596; Cass. 19 maggio 2000, n. 6541).
Le esigenze di economia processuale, espressione del principio della perpetuatio jurisdictionis,
dovrebbero trovare una soluzione in sintonia col principio della ragionevole durata del processo,
posto dall’art. 111 cost., operando quindi come diritto vivente il principio di continuazione del
giudizio per ragioni di economia e di accelerazioni processuali dinanzi il giudice adito, ai sensi
dell’art. 5 c.p.c..
Ed infatti, il difetto di giurisdizione potrebbe essere rilevato, nel giudizio di appello, soltanto se su
tale questione non si sia formato un giudicato implicito od esplicito. Nella specie avendo il giudice in
primo grado deciso nel merito, nulla osservando sulla propria giurisdizione, e non essendovi appello
sul punto, non potrebbe essere sollevata d’ufficio la questione relativa al difetto di giurisdizione
(C.d.S., sez. IV, 18 maggio 2004, n. 3186).
Nella fattispecie in esame, non sembrerebbe che sulla questione si sia formato il giudicato implicito,
e che non sia stato proposto appello sul punto.
2) La controversia ha per oggetto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subiti
per la perdita del diritto di proprietà delle aree irreversibilmente trasformate dalle opere realizzate.
Il Comune di Milo ordinava l’occupazione d’urgenza degli immobili per la durata di cinque anni e
procedeva all’immissione. L’occupazione diveniva illegittima per la mancata emanazione del
decreto di espropriazione nei termini previsti.
Sembrerebbe che nella fattispecie (ipotesi di occupazione legittima non perfezionata) si prescinda
dall’esistenza di un provvedimento della pubblica amministrazione e il giudizio, quindi, sul
risarcimento del danno, conseguente ad un comportamento della stessa amministrazione, non
implichi alcuna indagine sul potere, e sarebbe quindi di esclusiva competenza del giudice ordinario
e non del giudice amministrativo.
Ove invece si addivenisse, ritenendo che comunque il giudice, nell’ambito del rapporto processuale,
attui il controllo giurisdizionale del potere, e quindi possa decidere la questione in funzione del
rapporto in contestazione così come devoluto nel rapporto processuale, l’accertamento sull’autorità,
anche nell’ipotesi di carenza del potere stesso, non potrebbe che essere demandato al giudice
amministrativo, essendosi determinato comunque l’affievolimento del diritto soggettivo in interesse
legittimo, una volta emanato l’atto, quale manifestazione del potere.
Diversamente opinando, lasciando il privato arbitro di non reagire contro un atto illegittimo, per
ottenere il risarcimento del danno come rimedio alternativo, l’agire dell’amministrazione resterebbe
al di fuori del giudice della legittimità della stessa.
Ha affermato la Corte Costituzionale, con la decisione 204 del 2004, che è costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con l'art. 103 cost., l'art. 34 comma 1 d.lg. n. 80 del 1998, come sostituito
dall'art. 7 lett. b) l. n. 205 del 2000, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto "gli atti, i provvedimenti e i
229
comportamenti" anziché "gli atti e i provvedimenti" delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti
alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.
Nel determinare quali siano le particolari materie che, ai sensi dell'art. 103 cost., possono essere
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il legislatore non gode di
discrezionalità illimitata, ma è tenuto a rispettare il principio secondo cui le materie di giurisdizione
esclusiva debbono essere sempre individuate in base: a) al fatto che in esse la p.a. agisca
attraverso l'esercizio di poteri autoritativi; b) al fatto che esse coinvolgano comunque (anche)
interessi legittimi.
Come sopra già detto, una volta emanato l’atto, e quindi manifestatosi il potere, si è determinato
l’affievolimento del diritto soggettivo in interesse legittimo e quindi la competenza spetta al giudice
amministrativo al quale spetta accertare anche la contestazione sulla carenza anche sopravvenuta
del potere. Il collegamento tra interesse legittimo ed esercizio del potere appare di tutta evidenza
ove è pure innegabile che in conseguenza d’esercizio del potere il soggetto resta garantito nei limiti
della legittimità del potere esercitato. Ed infatti è da ritenere che nell’interesse legittimo è
difficilmente riscontrabile la pienezza del diritto soggettivo, non pare configurabile una signoria
dell’esercizio del potere da parte del titolare di interesse legittimo.
Preliminare appare la ricostruzione della definizione del concetto di atto e di comportamento. I
concetti giuridici hanno una loro valenza in quanto costituiscono lo schema del giudicare. Non si
deve trattare di mere formule empiriche ma devono essere tratti dal sistema.
Pare opportuno ricordare che il termine atto nella sua etimologia significhi concretizzazione della
potenza del soggetto intesa come volontà indirizzata mentre il comportamento altro non è che la
manifestazione esterna della volontà indirizzata. Il comportamento è un modo di atteggiarsi del
soggetto nella relazione con le persone o con l’ambiente e normalmente traduce e esteriorizza le
decisioni già prese o in atto o future. Appare quindi essere una definizione più di natura sociologica
che giuridica.
La p.a. nel suo agire pone in essere degli atti che possono tradursi in comportamenti, posti in
essere in esecuzione di atti amministrativi, che ancorché viziati sono manifestazione dell'attività
denunciata, restando comunque effetto dell'azione amministrativa, perché esteriorizzazione di una
manifestazione volitiva. I meri atti materiali della p.a., in quanto in alcun modo ricollegabili, neppure
implicitamente, all'esercizio di un potere amministrativo, possono essere definiti di mero
comportamento, in quanto espressione della mancanza di una determinazione (Cass. s.u., 3
ottobre 2002, n. 14218).
Nel giudizio gli atti della pubblica amministrazione non vengono in rilievo come meri comportamenti,
ma come atti giuridici idonei a modificare la realtà giuridica ed a produrre i conseguenti effetti
giuridici e, pertanto, l'accertamento, anche incidentale, del giudice ricade sulla legittimità-illegittimità
di un atto giuridico che ha comportato una lesione patrimoniale per il soggetto.
Appare quindi esplicitazione di tale principio l’affermazione giurisprudenziale che l'azione
possessoria contro la p.a. è esperibile sia se questa agisca "iure privatorum", sia se ponga in
essere un'attività "sine titulo", cioè in assenza di qualsiasi potere giuridico ad essa conferito dalla
legge, in quanto in tali casi si ha un comportamento meramente materiale e non opera, perciò, il
divieto di condanna ad un "facere" previsto dall'art. 4 l. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E. (Cass. s.u., 22
dicembre 1999, n. 924).
In conseguenza, si potrebbe ritenere condivisibile l’affer-mazione che risponde ad una
interpretazione del sistema più conforme ai principi costituzionali ritenere impugnabile il
comportamento omissivo tenuto dalla p.a.; ciò risulta infatti desumibile dall'art. 24, comma 1, cost.
secondo cui "Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi", e comma 2,
per il quale "la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento"; e, ancora,
dall'art. 103, comma 1, cost.; e, infine, dall'art. 113, comma 1, cost. secondo cui "contro gli atti della
p.a. è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli
organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa".
Nella fattispecie in esame va evidenziato che ai fini della determinazione della giurisdizione non è
rilevante il fatto formale che l’occupazione sia stata preceduta o meno da un atto o da un
comportamento, ma che sia diretta alla realizzazione dell’opera pubblica, che costituisce
sicuramente esplicazione del potere della p.a., mentre i comportamenti sono meri atti materiali e
non sono in alcun modo ricollegabili neppure implicitamente, all’esercizio o al non esercizio di un
potere amministrativo.
Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in ordine all'azione possessoria promossa dal privato
al fine di rimuovere gli effetti di atti materiali della p.a., in quanto questi ultimi non sono in alcun
230
modo ricollegabili, neppure implicitamente, all'esercizio di un potere amministrativo (Cass. s.u., 11
febbraio 2003, n. 2062).
L'istituto dell'occupazione appropriativa non va confuso con la generica ed indeterminata
apprensione "sine titulo" da parte di un ente pubblico per qualsivoglia ragione e fine, di un bene
immobile del privato (Cass. s.u., 14 aprile 2003, n. 5902).
Non c’è dubbio che l’attività dell’amministrazione, in quanto produttiva di effetti illegittimi, resta
soggetta al controllo giudiziario. Parrebbe quindi che la tutela risarcitoria, in quanto riferita ad atti
della p.a., rientra nell’ottica della tutela degli interessi legittimi ed è prevista dall’art. 24 della
Costituzione ed in virtù degli artt. 103 e 113 della Costituzione, attribuita al giudice amministrativo.
Sembrerebbe quindi opportuno che dopo le pronunce del giudice delle leggi, gli anzidetti
interrogativi vengano nuovamente sottoposti, attesa la loro rilevanza, alle decisioni dell’Adunanza
Plenaria sia sotto il profilo più generale, sia con riferimento alla più ristretta problematica delle
occupazioni illegittime.
In tale situazione, il Collegio ritiene opportuno, ex art. 10 quarto comma del D.P.R. 373/2003,
rimettere la soluzione della intera controversia alla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.
P.Q.M.
il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale non
definitivamente pronunciando sull’appello indicato in epigrafe, ne rimette l’esame all’Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato.
Così deciso in Palermo, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede
giurisdizionale, nella camera di consiglio del 2 febbraio 2005.
Depositata in segreteria il 11 aprile 2005.
231
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Palermo, sezione giurisdizionale
Ordinanza 31 maggio 2005 n. 352
(Pubblico impiego e mansioni superiori)
Presidente: Barbagallo – Estensore: Salvia
A.CO.S.ET. Azienda Consortile Servizi Etnei (ex C.A.E.) (avv. Faro) c. Clt. (avv. Buscemi) - Rimette
all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato la decisione dell’appello avverso la sentenza del T.A.R.
per la Sicilia, Catania, sez. III, 2 aprile 2001, n. 767
FATTO
Il sig. Crm. Clt., dipendente del C.A.E. (oggi A.CO.S.ET.) di Catania (8^ q.f.), in seguito alla
vacanza del posto di "Dirigente capo servizio coordinatore" (1^ q. f.), veniva incaricato con o.s.
19.3.1988, n. 2006, ad assumere le anzidette funzioni apicali. Con successiva delibera n. 58/89 il
consorzio deliberava di corrispondere al Clt. le dovute differenze retributive, ma limitatamente a un
anno: il periodo massimo stabilito dall’art. 72 del d.P.R. 13.5.1987 per le funzioni vicarie. Le
differenze retributive da corrispondere pertanto al sig. Clt. avrebbero dovuto coprire il (solo) periodo
20.3.1988/ 19.3.1989. Ma "inavvertitamente" (così ammette testualmente il consorzio) le anzidette
maggiorazioni economiche vennero di fatto erogate "sino al maggio 1991". Infine, con delibera n.
550 del 16.11.1991, il sig. Clt. venne riconfermato nell’incarico, col relativo trattamento economico,
sino all’espletamento del concorso per la copertura del posto vacante.
A questo punto nasce il contenzioso, alimentato per la verità dalla posizione negativa assunta
dall’organo di controllo (il CORECO) in ordine alla reiterazione degli anzidetti incarichi. Sta di fatto
che dopo il maggio del 1991 l’amministrazione, non solo non corrisponderà più maggiorazioni
retributive, ma pretenderà anche la restituzione delle somme "inavvertitamente" erogate per il
periodo 19.3.1989 - maggio 1991. Contro la mancata corresponsione, da parte del consorzio, delle
anzidette differenze retributive e i relativi accessori il signor Clt. ha proposto due distinti ricorsi (uno
contro il silenzio-rifiuto; il secondo contro il provvedimento esplicito di diniego).
Il giudice di primo grado - disposta la riunione dei ricorsi - ha accolto i ricorsi del sig. Clt.,
condannando l’amministrazione a corrispondere allo stesso le somme dovute per differenze
retributive, relativamente ai periodi di effettivo svolgimento delle mansioni superiori e relativi
accessori. Gli argomenti addotti dal TAR, a sostegno della pronuncia, si possono così riassumere:
a) è pacifico inter partes l’espletamento di mansioni superiori; b) la prestazione è esecutiva di
disposizioni emanate dall’amministrazione e, comunque, è stata riconosciuta utile dalla stessa; c) è
rinvenibile nell’art. 56 del regolamento organico del personale dipendente la norma che consente
l’attribuzione di mansioni superiori, in presenza di situazioni di necessità; d) sussiste infine il
requisito della vacanza e disponibilità del posto in organico.
La sentenza è stata impugnata innanzi a questo Consiglio dalla A.CO.S.ET..
L’appellante, ribadendo sostanzialmente gli argomenti addotti in primo grado, chiede, previa
sospensione, l’annullamento della sentenza, in quanto, a suo avviso, viziata sotto due fondamentali
profili: A) per aver dato valore allo svolgimento delle mansioni superiori, in contrasto con la
giurisprudenza consolidata che ritiene la irrilevanza (nel pubblico impiego) di dette mansioni (1°
motivo app.); B) per aver violato l’art. 72 del d.P.R. n. 268/1987, che impone il limite massimo di un
anno per il conferimento di mansioni superiori (2° motivo app.). Questo Consiglio con ordinanza
cautelare n. 800/01 del 13.9.2001 ha accolto la domanda di sospensione della sentenza.
232
DIRITTO
1. Passando adesso al merito, appare opportuno posporre la trattazione del primo motivo di ricorso,
iniziando dal secondo: e cioè dalla lamentata "Violazione dell’art. 72 DPR. n. 268/1987". Ricorda, al
riguardo, l’appellante che - pur consentendo il predetto articolo 72 (in caso di vacanza del posto di
vertice della struttura), l’affidamento delle relative funzioni a un dipendente di qualifica
immediatamente inferiore - esso tuttavia circoscrive tale possibilità al periodo massimo di "un
anno". Ora, poiché, nella specie, tale limite è stato ampiamente superato, nessun diritto il Clt.
potrebbe vantare per le mansioni svolte oltre l’anno prescritto.
Tale censura non sembra però fondata, alla luce della giurisprudenza formatasi in ipotesi analoghe.
In tema ad es. di personale sanitario, la giurisprudenza ha chiarito che il superamento del limite
temporale previsto dall’art. 29 del DPR n. 761/1979 non può incidere sfavorevolmente nella sfera
giuridica dell’impiegato, ma se mai su quella di chi ha violato il divieto (Cons. St., IV, 18.10.2002, n.
2378). Si tratterebbe in sostanza di "norme di azione", dalle quali non può farsi dipendere la perdita
di un diritto altrui. Il giudice di primo grado, non sembra pertanto essersi discostato dagli anzidetti
principi giurisprudenziali, oggi largamente condivisi.
2. Maggiore attenzione merita il primo motivo di ricorso, articolato nel seguente modo.
In primo luogo l’appellante - richiamando alcune massime giurisprudenziali - sostiene che nel
pubblico impiego l’espletamento delle mansioni superiori è irrilevante sia a fini di carriera che
economici. Da ciò deriverebbe l’ infondatezza della pretesa del Clt. e la richiesta di annullamento
della sentenza di primo grado.
L’argomento di per sé non è decisivo, perché se è vero che il legislatore - nel momento in cui
dispose la privatizzazione del pubblico impiego - aveva enunciato nell’art. 56 del d.lgs. n. 29/1993
quel principio (in deroga alla disciplina privatistica), è anche vero che nel tempo la portata del
medesimo - sotto la spinta soprattutto della giurisprudenza costituzionale - si è andata
progressivamente stemperando.
La prima breccia al riguardo è stata aperta dal d.lgs. n. 80/1998 (art. 25) che ha reintrodotto in
sostanza la rilevanza delle mansioni superiori sia agli effetti economici che di carriera, rinviandone
però l’operatività all’entrata in vigore della nuova disciplina dettata dai contratti collettivi. Poco dopo,
il d.lgs. n. 387/1998 (art. 15) - rimanipolando la precedente disciplina - ha fatto cadere il "rinvio" del
predetto art. 25, limitatamente alle "differenze retributive".
In dipendenza di ciò, la già richiamata sentenza di codesta adunanza plenaria n. 11 del 2000
statuisce appunto che "a decorrere dall’entrata in vigore dell’art. 15 del d.lgs. n. 387/1998" va
riconosciuto con carattere di generalità il diritto alle "differenze retributive" a favore del dipendente
pubblico che abbia svolto le funzioni relative alla qualifica immediatamente superiore. Alla luce delle
predette considerazioni, appare evidente che l’affermazione principale dell’appellante secondo cui
nel pubblico impiego l’espletamento delle mansioni superiori è irrilevante, pecca quanto meno di
eccesso.
Ma, sostiene sempre l’appellante, che, anche a voler riconoscere in linea di principio la rilevanza
agli effetti retributivi delle mansioni superiori, nel caso specifico esse non potrebbero essere
egualmente riconosciute, poiché il predetto art. 15 d.lgs. n. 387/1987 (che dovrebbe costituire la
base della pretesa del Clt.), non esplicherebbe effetti per il passato, ma solo per il futuro.
Quest’ultimo rilievo merita di essere attentamente vagliato, poiché proprio su questo punto (il valore
da attribuire a quest’ultimo articolo), si è creato negli ultimi anni una difformità di orientamento tra la
giurisprudenza amministrativa e quella della Corte di Cassazione.
Il punto di discrimine tra le due posizioni sembra consistere in ciò: che mentre il giudice
amministrativo considera l’art. 15 del d.lgs. n. 387/1998 come una comune disposizione legislativa
(frutto in sostanza di una libera scelta politica) e come tale avente efficacia per il futuro (ad. plen. n.
11/2000); la Cassazione invece - ripercorrendo la vicenda della giurisprudenza costituzionale in
materia - sembra configurare la novella dell’art. 15 come una sorta di intervento "correttivo" per
adeguare il sistema ai principi costituzionali e attenuare le più stridenti differenze con il regime del
lavoro privato. Le conseguenze sul piano pratico sono notevoli. Ed infatti, mentre per la
giurisprudenza amministrativa l’art. 15 varrebbe solo per il futuro (rappresentando in sostanza una
sorta di spartiacque tra un regime assolutamente preclusivo al riconoscimento delle mansioni
superiori e uno moderatamente più aperto), viceversa per la Cassazione, la ratio "adeguatrice" ai
principi costituzionali del predetto articolo giustificherebbe il carattere retroattivo del medesimo
(Cass. sez. lav. 8 gennaio 2004, n. 91).
233
A giudizio di questo collegio, una volta parificato (sia pure con qualche deroga e con non poche
forzature alla "natura delle cose"), il lavoro pubblico a quello privato, sembra difficile spiegare le
ragioni di un diverso trattamento - basato unicamente sul fattore "tempo" - da applicare ad una
medesima categoria di impiegati pubblici.
P.Q.M.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana in sede giurisdizionale, non
definitivamente pronunciando sull’appello indicato in epigrafe, ne rimette l’esame all’adunanza
plenaria del Consiglio di Stato.
Così deciso in Palermo, il 24 febbraio 2005.
Depositata in segreteria il 31 maggio 2005.
234
CORTE DEI CONTI
La Corte dei conti a sezioni riunite
in sede giurisdizionale composta dai seguenti magistrati:
dott. Antonino COCO, presidente;
dott. Nicola MASTROPASQUA, consigliere relatore;
dott. Camillo LONGONI, dott. Davide MORGANTE, dott. Bruno DI FORTUNATO, dott. Tommaso
MIELE, dott. Angela SILVERI, consiglieri,
ha pronunciato la
Sentenza n.1 del 2005
(Danno erariale e pluralità di soggetti)
nel giudizio su questione di massima proposta dal Procuratore generale con atto in data 31 luglio
2003 ed iscritto al n. 173/SR/QM del registro di segreteria;
visti gli atti di causa;
uditi nell’udienza pubblica del 9 marzo 2005, con l’assistenza del segretario sig. Pietro Montibello, il
relatore cons. Nicola Mastropasqua ed il Pubblico ministero nella persona del vice Procuratore
generale dott. Giovanni Saviano.
Ritenuto in
FATTO
Con atto depositato nella segreteria delle sezioni riunite il 31 luglio 2003 ed iscritto al n 173/SR/QM
del registro di segreteria il Procuratore generale ha chiesto la soluzione della seguente questione di
massima: “se il termine di 120 giorni per emettere l’atto di citazione previsto dall’art. 5 della L. 14
gennaio 1994, n. 19 (novellato dalla legge n. 639/96) in generale e, soprattutto, in ipotesi di
responsabilità solidale di componenti di un organo collegiale, debba ritenersi disposto, o meno,
quale procedimento unitario che imponga quale dato di decorrenza l’ultima delle modificazioni
dell’invito a dedurre ai presunti responsabili del danno erariale”.
La questione è stata proposta nella pendenza del giudizio d’appello instaurato dal medesimo
Procuratore generale avverso la sentenza della sezione giurisdizionale Regione Lombardia n.
1971/01/R del 21 dicembre 2001 e nei confronti di G.D.M., rappresentato e difeso dagli avv.ti
Federico Cipolla e Guido Romanelli, di F.T., anch’egli rappresentato e difeso dagli avv.ti Federico
Cipolla e Guido Romanelli, e di F.S., rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Paccione.
Il giudizio così introdotto è stato già discusso in due udienze, concluse con ordinanze.
Con la prima (n. 1/03/Ord. del 17/12/2003) è stata disposta la rinnovazione della notifica dell’atto
introduttivo della questione di massima nei confronti di F.T. e F.S., adempimento effettuato dal
Procuratore generale.
Con la seconda (1/04/Ord. del 12 luglio 2004) è stato sospeso il giudizio e sono stati rimessi gli atti
alla prima sezione centrale d’appello presso la quale pendeva il gravame proposto dal Procuratore
generale, perché si pronunciasse in ordine alla eccezione di inammissibilità dell’appello principale
235
per intempestività del gravame, pronuncia ritenuta pregiudiziale in termini di rilevanza in questa
sede.
La prima sezione giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza n. 412/2004/A del 31/12/2004, ha
dichiarato ammissibile l’appello principale proposto dal Procuratore generale nei confronti di tutti gli
appellati.
Con atto depositato in data 12 gennaio 2005 il Procuratore generale ha riassunto il giudizio.
Nell’originario ricorso la parte pubblica ricorda che il giudice di primo grado ha dichiarato
improcedibile la domanda nei confronti dei soggetti appellati per inosservanza del termine di 120
giorni previsto dall’art. 5, co. 1 della L. n. 19/94.
La pronuncia è conforme alla sentenza delle ss.rr. n. 13/2003/QM del 18/06/2003, secondo la quale
“nel caso di pluralità di inviti a dedurre, il termine, di cui all’art. 5, co. 1 del L. 15 novembre 1993, n.
453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, e successive modificazioni, di 120 giorni per
l’emissione dell’atto di citazione decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data in cui
l’invito è stato notificato allo stesso, senza alcun collegamento temporale con la notifica di analogo
atto ad altri soggetti presuntivamente coinvolti nella stessa vicenda dannosa”.
La sentenza afferma che l’art. 5 cit., concernente il termine di 120 giorni per emettere l’atto di
citazione, non distingue tra le ipotesi di un solo invitato ovvero di più invitati (presunti responsabili)
per una medesima vicenda dannosa.
Secondo la parte pubblica, la pronuncia delle sezioni riunite non appare del tutto esaustiva perché
non ha considerato le esigenze processuali, sia dei presunti responsabili che dell’attore, nel rilievo
che appaiono risolti solo mediante generici obiter dicta i problemi connessi con le obbligazioni
soggettivamente complesse derivanti da responsabilità collegiali e in solido (come nella
controversia a quo).
Detta considerazione ha indotto il Procuratore generale a sottoporre la questione alle sezioni riunite
per una rimeditazione in materia, considerando soprattutto la peculiarità della fattispecie in cui si sia
prospettato, secondo elementi obiettivi, il dolo dei componenti di un’organo collegiale.
In particolare sostiene che non è condivisibile la soluzione data in generale al problema dalle ss.rr.,
allorquando, ad es., tutti gli invitati chiedono, proprio nell’ultimo giorno utile loro assegnato per
fornire deduzioni e documenti, l’audizione, che può essere eseguita soltanto previa convocazione
con congruo preavviso.
In questo caso, come in altri analoghi che si presentano nella realtà fattuale, il procedimento non
può considerarsi esaurito con la scadenza del termine assegnato per il deposito delle deduzioni,
come potrebbe sembrare ad una disattenta lettura della norma, perché sovente è destinato a
proseguire ben oltre di esso, non per scelta funzionale all’attività del Procuratore reg.le, ma per
soddisfare necessità ed esigenze oggettive del convenibile, che non possono essere eluse (ad es.,
suo stato di malattia), per adempiere all’obbligo delle richieste di audizione. Queste, infatti,
potrebbero essere numerose ad essere prodotte per la gran parte nell’ultimo giorno assegnato per il
deposito delle deduzioni e le stesse audizioni potrebbero occupare molto o tutto il periodo dei 120
giorni riservato per la stesura e l’emissione della citazione. Sarebbe così sottratto all’Ufficio del
P.M., interamente o parzialmente, il tempo indispensabile per ponderare le determinazioni da
assumere e per la redazione della citazione.
Il rimedio della proroga del termine è ammissibile, poi, se il ritardo sia da riferire ad una scelta
operativa del P.M. contabile, quale l’esecuzione di ulteriori indagini, ma non quando egli sia
obbligato da legittime circostanze a concedere dilazioni al deposito di documenti o all’audizione, o
infine, ad eseguire le audizioni chieste in limine, tutte necessarie per la conclusione del
procedimento istruttorio di natura unitario.
236
Pertanto è da ritenere che la ratio della citata norma è nel senso che l’emissione della citazione non
venga ritardata oltre i 120 giorni successivi all’intero procedimento, ai fini della determinazione del
dies a quo del decorso del termine.
Peraltro, nella soluzione della questione va considerato che vige per il procedimento giuscontabile,
il principio generale desumibile dall’art, 7 del R.D. 13.8.1933, n. 1038, che al 3 comma dispone:
“quando nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine maggiore”.
Di certo, non può negarsi che in ipotesi di due o più soggetti invitati presunti responsabili in
relazione ad un medesimo fatto ossia ad una stessa vicenda causativa di danno erariale si sia in
presenza di uno stesso procedimento giuscontabile e che debba valere il riferito principio di cui
all’art. 7 del R.D. 1038/1933, dettato dalla logica processuale sia del principio del simultaneus
processus che dell’opportunità.
Allorquando venga dedotta nella formulazione dell’invito una pluralità di obbligazioni
soggettivamente complesse, o connesse per la loro struttura solidale, occorre che anche nella fase
pre-citazione possano essere considerate unitariamente le posizioni giuridiche che riguardano i
singoli invitati al fine di una visione unica e completa della causa illecita e dell’evento dannoso: ciò
dovrebbe indurre a seguire un procedimento istruttorio unitario per la formulazione dell’invito nei
confronti dei presunti corresponsabili (eadem causa obbligandi) e compartecipi nell’evento-danno e,
quindi, obbligati per la medesima prestazione (eadem res debita).
Esprime, pertanto, l’avviso che quando il preteso danno erariale discende dall’adozione di
provvedimenti da parte di un’organo collegiale, emerge un’esigenza processuale che impone
unitario ed unico atto introduttivo del giudizio.
Il ricorrente sottolinea, poi, tutti gli elementi che depongono per la necessità di un simultaneus
processus a garanzia dell’interesse degli stessi convenibili, che hanno il diritto a vedersi contestare
esclusivamente il proprio apporto nella produzione nel danno in parola.
D’altro canto il ricorrente, all’addotta aleatorietà del termine potenzialmente insita nel procedimento
c.d. unitario, oppone che far coincidere la data di decorrenza del termine dei 120 gg. per convenire
in giudizio i presunti responsabili con la scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni
da parte dell’ultimo soggetto cui è stato notificato l’invito significa riferirsi ad una circostanza
oggettiva, constatabile da parte di tutti i presunti responsabili, nonché dal collegio giudicante,
essendo certo il suo avverarsi.
Del resto, l’aspettativa del convenibile tutelata dalla norma in esame non è quella di essere
convenuto in giudizio in un termine inderogabilmente prefissato, ma piuttosto, in ipotesi di pluralità
di presunti corresponsabili solidali, in un termine che sia obiettivamente ragionevole e verificabile,
non soggetto ad arbitrii del P.M., bensì subordinato ad oggettive esigenze istruttorie e di garanzia,
per tutte le parti in giudizio ai sensi degli artt. 24 e 111 Costituzione.
Di conseguenza ad avviso del ricorrente, è indispensabile ritenere rilevante, ai fini della soluzione
della questione in esame nella ipotesi di responsabilità plurisoggettiva, l’ultima notifica dell’invito,
esito di un procedimento unitario.
Il Procuratore generale ha depositato ulteriori memorie, da ultimo in data 3 marzo 2005, nelle quali
ha illustrato le proprie tesi ed in particolare ha sottolineato la permanenza di contrasti
giurisprudenziali sulla questione pur dopo la sentenza di queste sezioni riunite n. 13/2003/QM,
depositando anche decisioni conformi alla propria tesi.
Gli avvocati Guido Romanelli e Federico Cipolla hanno presentato varie memorie, e da ultimo in
data 25 febbraio 2005, nelle quali contestano le tesi della parte pubblica, in particolare in ordine alla
esistenza di contrasto giurisprudenziale, e chiedono la conferma della tesi sostenuta nella sentenza
n. 13/2003/QM pienamente condivisibile.
Nell’odierna udienza di discussione il Pubblico ministero ha illustrato l’atto scritto.
237
Considerato in
DIRITTO
1. L’ammissibilità della questione di massima proposta dal Procuratore generale è attestata dalla
permanenza di contrasti giurisprudenziali sul punto pur dopo la sentenza di queste sezioni riunite n.
13/2003/QM del 18 giugno 2003, come è dimostrato dalla recentissima sentenza della II sezione
giurisdizionale centrale d’appello depositata dal ricorrente (cfr. sez.II n. 287/2004/R del 2 settembre
2004).
L’esame del quesito proposto richiede, proprio a ragione del permanere dei contrasti
giurisprudenziali, un approfondimento sistematico dell’istituto dell’invito a dedurre.
2. Il Procuratore regionale deve invitare, ai sensi dell’art. 5 1° comma della L. n. 19/1994 e
successive modificazioni, il presunto responsabile del danno a depositare, entro un termine
prefissato, le proprie deduzioni ed eventuali documenti nonché a chiedere, ove lo ritenga, di essere
sentito personalmente.
Questa fase procedimentale preprocessuale si inserisce in un momento ben preciso. Secondo il
testo normativo l’invito deve essere formulato dal Procuratore regionale prima di emettere l’atto di
citazione in giudizio, e cioè ad istruttoria conclusa quanto la parte pubblica abbia maturato
l’opinione che il soggetto invitato sia responsabile del danno.
In fase istruttoria, infatti, il Procuratore regionale dispone di ampi poteri quali enunciati dal comma
quarto dell’art. 2 e dal comma sesto dell’art. 5 della legge n. 19/1994, esercitati senza la presenza
degli indagati.
Dalle norme citate si deduce (e la giurisprudenza è pacifica sul punto) che l’invito a dedurre è un
istituto a garanzia del presunto responsabile, il quale può introdurre anteriormente all’inizio del
giudizio elementi, fatti e documenti idonei ad indurre il Procuratore regionale a non emettere l’atto di
citazione, a dimensionare diversamente la responsabilità, a chiamare in giudizio altri
corresponsabili.
L’invito a dedurre, in quanto obbliga il soggetto titolare dell’azione risarcitoria a svolgere attività a
favore del supposto debitore anteriormente all’inizio del giudizio ed incidente sull’esercizio
dell’azione, è istituto del tutto singolare.
Invero, anche a voler instaurare un parallelismo con il processo penale, la presenza in questo
dell’indagato in fase istruttoria è finalizzata alla formazione della prova in contraddittorio mentre i
termini di durata delle indagini sono intesi a limitare l’attività istruttoria del Pubblico ministero.
D’altro canto un istituto quale l’invito a dedurre si appaleserebbe di difficile compatibilità con un
ordinario giudizio civile, in quanto limiterebbe il diritto di azione, in contrasto con l’art. 24 Cost.
Altre considerazioni sono invece a farsi per quanto riguarda il giudizio di responsabilità
amministrativo contabile.
In questo la natura patrimoniale della responsabilità (da ultimo riconfermata da Corte cost. n. 354
del 28 ottobre - 15 novembre 2004) assume connotazioni particolari.
Invero, l’azione di responsabilità non è intesa al mero ripristino dell’equilibrio patrimoniale tra il
soggetto pubblico leso dal danno e autore dell’illecito che lo ha causato, ma tutela soprattutto
l’esigenza che i mezzi finanziari pubblici ed il patrimonio pubblico siano utilizzati per il
raggiungimento dei fini pubblici di cui è attributario il soggetto pubblico.
Questo aspetto finalistico si salda con un altro principio costituzionale sotteso all’attività della P.A. e
dei soggetti che la fanno agire, e cioè della responsabilità personale dei pubblici amministratori e
dipendenti per fatti, atti, attività in contrasto con i fondamentali canoni di legalità, imparzialità, buon
andamento dell’azione amministrativa. L’inserimento in Costituzione dell’art 28 ha inteso, attraverso
la previsione di una generalizzata responsabilità personale, “sanzionare” i comportamenti personali
devianti dai fondamentali principi di azione amministrativa. Le forme della tutela sono differenziate
in relazione ai diritti ed interessi lesi ed al tipo di giudizio nel quale vengono fatti valere, ma resta
fermo il principio costituzionale della responsabilità personale con il quale contrasterebbe qualsiasi
norma di legge ordinaria intesa ad irrazionalmente limitare la responsabilità.
3. La tutela accordata ai soggetti pubblici per i danni arrecati dai soggetti legati con essi da rapporto
di servizio si conforma nei tratti essenziali agli istituti civilistici, ma con significative differenze
coerenti ai sottolineati aspetti finalistici.
238
Fondamentale in questo senso è l’attribuzione in via esclusiva dell’azione di responsabilità al
Procuratore regionale/generale della Corte dei conti, quale soggetto rappresentativo degli interessi
dello stato-comunità, alla soddisfazione dei cui bisogni è destinato il patrimonio pubblico ed è
indirizzata l’attività amministrativa, sottraendo così alla valutazione discrezionale degli
amministratori degli enti pubblici la tutela dei diritti di cui si tratta.
La funzione istituzionale obbliga il Procuratore regionale/generale ad agire secondo principi di
imparzialità e di necessaria tutela degli interessi pubblici, espressi dalla obbligatorietà ed
irrinunciabilità dell’azione, attraverso la quale trova tutela sia l’interesse pubblico all’utilizzazione
finalizzata del patrimonio pubblico sia l’aspetto “sanzionatorio” dei comportamenti illeciti dei pubblici
amministratori e dipendenti.
E’ coerente con questa impostazione pubblicistica l’esigenza, che per la parte pubblica diventa
dovere di comportamento, di convenire in giudizio tutti i soggetti che hanno arrecato danno all’ente
pubblico con dolo o colpo grave sia a fini ripristinatori del patrimonio pubblico sia a fini
“sanzionatori” dei comportamenti devianti, rilevando sotto ambedue i profili che nel giudizio stiano
tutti i soggetti responsabili e solo essi (o più precisamente quelli che la parte pubblica ritiene
responsabili).
In quest’ottica pubblicistica appare di rilievo l’istituto dell’invito a dedurre, inteso come possibilità di
difesa del convenibile e come strumento offerto per un più corretto e mirato esercizio dell’azione di
responsabilità. Sotto il profilo funzionale la partecipazione del convenibile alla fase antecedente
l’esercizio dell’azione consente a questi una più compiuta difesa in relazione alla natura personale e
parziaria dell’azione risarcitoria (art. 1 comma I quater L. 20/1994). E’, invero, interesse del
convenibile che nel giudizio vengano valutate tutte le singole responsabilità, e quindi anche quelle
non individuate dal Procuratore regionale, per dimensionare la propria eventuale condanna. In via
di principio, infatti, l’individuazione nel processo e da parte del giudice della dimensione della
responsabilità di ciascun condannato in relazione ad altre accertate responsabilità in un contesto di
obbligazione parziaria, implica la necessità che all’unico giudizio partecipino tutti i soggetti ritenuti
responsabili.
Gli esposti aspetti funzionali dell’azione di responsabilità sono alla base delle considerazioni del
Procuratore generale intese a far prevalere anche in tema di termini per l’esercizio dell’azione a
seguito di invito a dedurre le esigenze del “simultaneus processus”.
4. Gli aspetti funzionali non esauriscono però l’ambito e gli effetti dell’invito a dedurre, dovendosi
riguardare l’istituto anche sotto il profilo strutturale. Sotto questo aspetto l’invito a dedurre è un atto
procedimentale preprocessuale formalizzato e connotato sulle categorie processuali.
Invero ai sensi dell’art. 5, comma primo, della L. 19/94 e successive modificazioni l’invito a dedurre
deve essere comunicato all’interessato mediante notifica, deve contenere un termine per il deposito
di deduzioni e documenti e per la richiesta di essere sentito personalmente non inferiore a trenta
giorni, da detto termine decorre un altro termine (prorogabile mediante procedimento giurisdizionale
camerale) per la chiusura delle indagini del Procuratore regionale.
La validità e l’efficacia degli atti processuali debbono essere accertate e valutate per ogni singolo
atto, secondo le disposizioni che le regolano.
Pertanto, per ogni singolo invito a dedurre, la sua emissione, la sua notifica, la concessione di un
termine dilatorio, l’osservanza dell’obbligo di sentire personalmente l’interessato attestano la piena
validità dell’atto, che solo così acquista piena efficacia.
Per altro l’invito a dedurre (ed il rispetto delle regole) è presupposto necessario o condizione per
l’esercizio dell’azione di responsabilità con conseguenti pronunce (di inammissibilità o di
improcedibilità a seconda delle opzioni prescelte sulle quali non è qui a soffermarsi) del giudice
adito ove comunque il giudizio venga introdotto.
Il termine di centoventi giorni previsto dall’art.5, c. 1° della legge 19/94 attiene, pertanto,
all’esercizio dell’azione di responsabilità od all’archiviazione degli atti dopo che sia stato emesso un
valido invito a dedurre.
In questo contesto si deve allora ritenere che l’’art. 5, comma primo, della L. n. 19/94 abbia inteso
stabilire l’obbligo del Procuratore regionale di definire la propria attività istruttoria con un atto
formale (sia pure a sola valenza interna per quanto riguarda l’archiviazione) da emettere entro
termini prefissati, stante l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativocontabile.
In sostanza il Procuratore regionale ha l’obbligo di concludere le proprie indagini, almeno allo stato
degli atti, accertando se esistono o meno i presupposti per l’esercizio (obbligatorio) dell’azione di
responsabilità, rendendone ostensive le ragioni in caso negativo sia pure attraverso un atto interno.
239
5. Resta a questo punto da stabilire la natura dei termini fissati dalla citata norma.
Va in proposito rilevato che la norma non prevede alcuna decadenza del potere del Procuratore
regionale di emettere l’atto di citazione in giudizio per il mancato rispetto del termine. Anzi
l’imposizione di un obbligo di alternativamente emettere l’atto di citazione o disporre l’archiviazione
ha fatto affermare a consolidata giurisprudenza delle sezioni di appello che detto potere permane
pur dopo la scadenza del termine, non potendosi logicamente e sistematicamente ammettere che
l’attività istruttoria del Procuratore regionale non abbia alcun esito né positivo né negativo.
D’altro canto l’archiviazione del Procuratore generale è, allo stato della legislazione, mero atto
interno, non sottoposto a valutazione del giudice e non doverosamente esternabile all’esterno,
esprimendo così una mera valutazione di inesistenza allo stato degli atti delle condizioni per
l’esercizio dell’azione di responsabilità.
Quanto agli effetti del mancato rispetto del termine, questi secondo le opzioni dottrinali e
giurisprudenziali, possono essere esterni all’atto fuori termine oppure investirlo.
Secondo quest’ultima opzione gli effetti della mancata osservanza del termine ordinatorio vanno
individuati di volta in volta in relazione alla natura dell’atto rispetto al quale il termine è stabilito
ovvero al mancato rispetto del termine fissato dal giudice nel provvedimento di proroga ovvero
mediante il collegamento a termini fissati per altri atti connessi (cfr. Cass. n. 3340 del 18 aprile
1997, n. 808 del 29 gennaio 1999).
In questa prospettiva al mancato rispetto dei termini di cui all’art. 5, primo comma, del D.L. n.
453/93 potrebbero in tesi collegarsi due tipi alternativi di conseguenze:
− la inutilizzabilità della fase preprocessuale dell’invito a dedurre con il conseguente obbligo del
Procuratore regionale di emettere un nuovo invito a dedurre, con pronuncia di inammissibilità o
improcedibilità dell’atto di citazione (sostanziale parificazione all’emissione dell’atto di citazione
in mancanza dell’invito a dedurre);
− la nullità dell’atto di citazione, con parificazione al mancato rispetto di altri termini processuali.
In ogni caso la pronuncia del giudice dovrà essere di natura meramente processuale con
esclusione di effetti diretti sul diritto sostanziale, e dovrà riguardare ogni singolo invito a dedurre
(cfr. sugli effetti del mancato rispetto dei termini nell’invito a dedurre sez. I n. 181/2002/A del 6
giugno 2002).
6. A questo punto, dopo aver affermato che gli aspetti strutturali e le connesse garanzie individuali
prevalgono sugli aspetti funzionali messi in luce dal ricorrente Procuratore generale, va accertato se
nella legislazione positiva si rinvengono disposizioni che, sulla base di determinati presupposti,
consentono di coniugare gli aspetti funzionali e gli aspetti strutturali dell’invito a dedurre nei limiti dei
principi innanzi indicati.
Il ricorrente Procuratore generale, al fine di stabilire che il termine di centoventi giorni di cui al primo
comma dell’art. 5 della L. n. 19/1994 decorre in ipotesi di pluralità di convenibili dalla data dell’ultima
notifica dell’invito a dedurre, ha invocato l’art. 7, terzo comma, del regolamento di procedura n.
1038/1933.
Il cit. art. 7 del R.D. n. 1038/1933, dopo aver fissato al primo comma il termine per comparire nei
giudizi innanzi alla Corte dei conti, stabilisce al terzo comma che “quando nello stesso
procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine maggiore”.
La norma è funzionale all’esigenza, presente anche nel previgente ordinamento, del “simultaneus
processus” nella ipotesi di più convenuti.
Questa esigenza è ancora più incisiva dopo la riforma del 1994 che, avendo stabilito la parziarietà
dell’unitaria obbligazione risarcitoria e rimesso alla valutazione del giudice la individuazione della
parte che ciascuno ha preso nella causazione del danno, impone l’esame unitario e comparato nel
medesimo procedimento delle posizioni, tra loro strettamente collegate, di tutti i convenuti chiamati
a rispondere del medesimo fatto dannoso.
In detto quadro ordinamentale, al fine di stabilire se la disposizione di cui al terzo comma dell’art. 7
del regolamento di procedura n. 1038/1933 sia applicabile anche al recente istituto dell’invito a
dedurre, vanno richiamate le considerazioni in ordine alla connotazione procedimentale dell’atto per
gran parte sottoposto alle stesse regole del processo.
Va posto in evidenza ancora che la legge di riforma n. 19/94, disciplinando l’attività preprocessuale
di indagine del Procuratore regionale, ha inserito nella fase terminale, quando l’organo pubblico ha
già individuato uno o più presunti responsabili di un danno pubblico, l’invito a dedurre quale difesa
avanzata dalle ragioni del presunto responsabile anche in vista di un più approfondito esercizio
dell’azione (cfr. ss.rr. n. 27/99/QM del 27 dicembre 1999).
240
A ciò consegue che, nella ipotesi nella quale il Procuratore regionale prima di emettere l’invito a
dedurre abbia individuato una pluralità di presunti corresponsabili del danno pubblico, l’invito a
dedurre debba essere emesso contestualmente nei confronti di tutti i presunti corresponsabili e
formulato in modo tale da far emergere le assunte corresponsabilità. Solo in tal modo infatti sarà
possibile ai soggetti convenibili esercitare pienamente la loro difesa avanzata. D’altro canto la
contestualità dell’invito a dedurre è funzionale anche all’esercizio in un unico processo delle azioni
di responsabilità nei confronti di tutti i soggetti ritenuti corresponsabili.
In quest’ambito di contestualità dei più inviti a dedurre, nel quale una pluralità di date di decorrenza
del termine dei centoventi giorni è mera conseguenza dell’attività di notifica, può soccorrere la
disposizione di cui al terzo comma dell’art. 7 del regolamento di procedura n. 1038/1933. Si tratta
invero di una norma processuale pienamente compatibile con la natura dell’invito a dedurre sotto
ambedue i profili strutturale e funzionale.
Negli esposti limiti può pertanto affermarsi che il dies a quo del termine di centoventi giorni stabilito
dal primo comma dell’art. 5 della legge n. 19/94 decorre dalla data dell’ultima notifica del
(contestuale) invito a dedurre.
In tutte le altre ipotesi, e soprattutto quando dall’esercizio delle facoltà concesse ai soggetti invitati
nasce l’esigenza di ulteriori indagini soggettive od oggettive da parte del Procuratore regionale,
soccorre l’istituto della proroga del termine delle indagini autorizzata dalla competente sezione
giurisdizionale. In tal modo, a garanzia delle esigenze di ragionevole durata dell’istruttoria e di
completezza dell’istruttoria stessa, la durata del potere di (ulteriore) indagine del Procuratore
regionale è sottoposto alla valutazione del giudice terzo.
D’altro canto, va notato, il termine di centoventi giorni di cui si discute viene ex lege prorogato sulla
base di una mera attività del Procuratore regionale.
E’ sufficiente, infatti, che questi chieda, anche per motivi infondati, la proroga del termine per poter
disporre comunque di un ulteriore periodo di quarantacinque giorni, decorrenti dal provvedimento
negativo del giudice, per emettere l’atto di citazione. Pertanto, anche assumendo il termine di
centoventi giorni quale garanzia del convenuto di conoscere in tempi certi se sarà o meno citato in
giudizio, in ogni caso egli è assoggettato all’ulteriore termine certo nell’an ma incerto nel quando
derivante dalla mera richiesta di proroga da parte del Procuratore regionale. Incentivare non
utilmente l’istituto della proroga comporterebbe l’appesantimento ed il prolungamento della
necessaria fase procedimentale preprocessuale, con effetti sulla durata complessiva del giudizio
contrastanti con i principi dell’art. 111 Cost. novellato.
Le esigenze prospettate dal Procuratore generale nell’atto introduttivo del presente giudizio trovano
comunque tutela nella ricostruzione complessiva dell’invito a dedurre innanzi delineata, senza che
questo incida in negativo sulle garanzie di tutela accordata alla parte pubblica, come a qualsiasi
soggetto dell’ordinamento, dall’art. 24 Cost.
7. La soluzione del proposto quesito è idonea a corrispondere anche alle esigenze prospettate dal
ricorrente Procuratore generale nella ipotesi di responsabilità dei componenti di un organo
collegiale (ipotesi nella quale è più evidente la necessità dell’unicità del processo ma anche della
contestualità dell’invito a dedurre).
Per quanto riguarda la ipotesi della responsabilità solidale, va esclusa la possibilità di pronuncia da
parte di queste sezioni riunite nei limiti in cui il quesito proposto attenga alla esistenza o meno di
litisconsorzio necessario in detta ipotesi.
Conclusivamente va, pertanto, affermato che il termine di cui all’art. 5, primo comma, della legge n.
19/1994 decorre, nella ipotesi che l’invito a dedurre sia emanato nei confronti di una pluralità di
soggetti ritenuti corresponsabili del danno erariale e così individuati nell’atto contestualmente ad
essi inviato, dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre.
In tutti gli altri casi, e quindi anche nella ipotesi che altri eventuali corresponsabili vengano
successivamente individuati, il dies a quo del termine di centoventi giorni di cui all’art. 5, primo
comma, L. n. 19/1994 decorre dalla data di notifica di ciascun invito a dedurre, soccorrendo alle
ulteriori esigenze istruttorie l’istituto della proroga.
Non è pronuncia per le spese, stante la natura del giudizio.
P.Q.M.
Le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale definitivamente pronunciando sulla
questione di massima proposta dal Procuratore Generale con atto depositato in data 31 luglio 2003
241
affermano che nella ipotesi in cui una pluralità di soggetti siano i presunti responsabili del danno
erariale e nei loro confronti venga emesso un contestuale invito a dedurre, il termine di centoventi
giorni di cui all’art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994 e
successive modificazioni decorre dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre. In tutte le altre
ipotesi, detto termine decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data di notifica dell’invito
nei suoi confronti.
Dispone che la segreteria provveda alla restituzione degli atti alla prima sezione giurisdizionale
centrale di appello presso la quale pendono i giudizi di merito nonché alle notifiche di rito.
Non è luogo a pronuncia per le spese.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 9 marzo 2005.
Depositata in segreteria il 25 marzo 2005.
242
CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regione Abruzzo
Sentenza 29 aprile 2005 n. 393
(Responsabilità amministrativo contabile)
Presidente, Minerva; estensore, Pozzato; P.M. Perin
Procura regionale c. R.B. (avv.ti Rossi e Camerini).
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 423/E.L. del registro di Segreteria, promosso dal
Procuratore regionale della Corte dei conti per l'Abruzzo nei confronti del signor B.R.;
visto l’atto introduttivo della causa;
visti tutti gli atti e documenti di causa;
uditi, alla pubblica udienza del giorno 23.3.2005, il giudice relatore dott. Marcovalerio Pozzato, l'avv.
Francesco Camerini per il convenuto, che ha insistito per il rigetto della domanda attorea, il
Pubblico ministero, S.P.G. Massimo Perin, che ha insistito per l’accoglimento della dedotta pretesa.
FATTO
L’atto di citazione della Procura della Corte dei conti per la Regione Abruzzo (notificato al
convenuto il 3.1.2005) riferisce che il Comune di Colonnella ha sopportato un esborso monetario,
pari a euro 14.643,35, essendo stata effettuata, nell’anno 1988, una fornitura di cornici d’argento (in
dispregio alle norme di contabilità pubblica), cui ha fatto seguito la soccombenza in giudizio, in
relazione alle pretese della ditta (F.V.) che aveva eseguito la predetta fornitura.
In esito alla lite giudiziaria il predetto Ente locale si è trovato altresì a versare all’avv. Luciano
Scaramazza (del Foro di Teramo) la somma di euro 3.030,38.
Rileva la predetta citazione che il sig. R.B., in qualità di Sindaco di Colonnella, aveva acquisito dalla
ditta F.V. una fornitura di cornici d’argento, che erano state successivamente consegnate ai
consiglieri comunali.
L’Amministrazione comunale succeduta a quella del B., tuttavia, non riconosceva (delibera 238 del
30.12.1988) la sussistenza del debito conseguente a detta fornitura, non essendo stata espletata
alcuna gara, in totale dispregio della normativa contabile; si opinava, in sostanza, che la fornitura in
questione dovesse essere riferita personalmente al sig. B., senza alcuna imputazione all’Ente
locale.
In tale contesto la ditta creditrice, non avendo ricevuto alcun pagamento a saldo della propria
fornitura, regolarmente effettuata (fattura del 13.6.1988), adiva le vie legali per ottenere il
pagamento di quanto dovuto; il Tribunale di Teramo, con sentenza n. 1523 dell’8.11.2002,
condannava il Comune di Colonnella per indebito arricchimento nei confronti della ditta opposta,
con aggravio delle spese legali.
Secondo la Procura regionale della Corte dei conti per l'Abruzzo gli importi pagati dal Comune di
Colonnella a titolo di risarcimento danni, spese legali e di giustizia costituiscono danno erariale, del
quale deve essere chiamato a rispondere il Sindaco di Colonnella (responsabile personalmente
dell’ordine della fornitura in questione) sig. R.B..
A seguito della notifica (8.10.2004) dell’invito di cui all’art. 5, comma 1 del D.L. 15 novembre 1993
n. 453, convertito, con modificazioni, nella L. 14 gennaio 1994, n. 19, il sig. B. ha affermato (con
nota di controdeduzioni prodotta, con l’assistenza dell’avv. R. Perilli, l’8.11.2004) che nessun
comportamento dannoso poteva a lui essere imputato.
243
La procedente Procura, ritenendo sussistente la responsabilità amministrativo-contabile del
convenuto in relazione a tali fatti, ha chiamato il Sig. B. in giudizio, con citazione notificata il
3.1.2005.
La predetta citazione ha quindi individuato il danno erariale da porre a carico del convenuto nella
somma di euro 17.673,73, corrispondente all’importo che ha aggravato il bilancio dell’ente locale
per spese di nessuna utilità che, con una gestione più accorta, potevano essere evitate.
In data 3.3.2005 gli avvocati Adriano Rossi, Vincenzo e Francesco Camerini si sono costituiti in
giudizio per il sig. B.; il collegio difensivo ha prodotto memoria difensiva chiedendo il rigetto della
pretesa attorea.
In particolare, viene in primo luogo eccepita la mancanza (anche indiziaria) della prova che
l’incolpato abbia in alcun modo effettuato l’ordinazione delle forniture al Comune.
In via gradata viene rilevato che, qualora si ammettesse che il convenuto aveva disposto le forniture
in questione (a titolo ovviamente personale), male fece il Comune a pagare e a prestare
acquiescenza alla sentenza di condanna; in tale prospettazione, viene fra l’altro sottolineato che il
mancato riconoscimento della utilitas (da parte dell’Ente locale) avrebbe dovuto indurre il Tribunale
a respingere la domanda del F. (con riferimento all’actio de in rem verso, ex art. 2041 c.c.).
Anche volendo seguire il criticato indirizzo seguito dal giudice di Teramo, proprio il riconoscimento
(per facta concludentia) dell’utilitas escluderebbe che al B. possano fare carico le somme pagate
dal Comune a titolo di rivalutazione, interessi e spese legali, nonché le spese del difensore
dell’ente; in tale prospettiva, l’arricchimento del Comune non potrebbe essere trasferito al B., che
dalla fornitura non ha ritratto alcun utile personale.
Da ultimo, pur dovendosi escludere che al convenuto possa essere ascritto un comportamento
gravemente colposo, viene comunque eccepita la prescrizione del diritto al risarcimento invocato
dalla precedente Procura, poiché, in base all’art. 93 del D.lgs. 267/2000, l’azione di responsabilità
nei confronti degli amministratori e del personale degli enti locali si prescrive in cinque anni dalla
commissione del fatto.
All’odierna udienza l'avvocato Camerini si è riportato ai propri atti conclusionali, insistendo per il
rigetto della pretesa attorea; ha ulteriormente evidenziato che da nessuna fonte risulterebbe
l’ascrivibilità (al suo assistito) dell’ordine delle forniture. Sempre nel merito, viene ribadita l’erroneità
della sentenza con cui il giudice civile ha condannato l’Amministrazione per l’indebito arricchimento
e il contegno processuale serbato in tale occasione dall’ente, che significativamente omise di
chiamare in garanzia il B. (sebbene fosse stato costantemente affermato che le forniture fossero
una sua iniziativa personale).
Da ultimo, in via estremamente gradata, il predetto difensore ha ribadito l’eccezione di
quinquennale prescrizione, che dovrebbe essere fatta decorrere dal 1988, anno in cui il fatto (in
ipotesi dannoso) fu commesso.
Il Procuratore regionale ha controdedotto alle conclusioni di parte convenuta riportandosi all'atto
introduttivo del presente giudizio, chiedendo l'integrale accoglimento della pretesa ivi formulata, non
opponendosi alla eventuale applicazione del potere riduttivo dell’addebito da parte della Sezione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Vanno in primo luogo disattese le eccezioni che parte convenuta ha sollevato in materia di
prescrizione: si deve infatti rilevare che, nella fattispecie in esame, avente ad oggetto un danno
erariale c.d. indiretto, la prescrizione non può che decorrere dal momento dell'effettiva erogazione
costituente danno erariale.
Secondo parte convenuta sarebbe, infatti, intervenuta prescrizione, atteso che l’acquisizione degli
oggetti (causativa del danno) è avvenuta nel maggio-giugno 1988, mentre l'atto di citazione è stato
244
notificato il 3.1.2005; si eccepisce, in sostanza, che la prescrizione opera per il tempo di cinque anni
all'indietro rispetto al "fatto", consistente nella consegna delle forniture.
Sul punto, rileva il Collegio che vero è che l'azione contabile deve ora esercitarsi in cinque anni dal
verificarsi del "fatto dannoso" (art. 1, c. 2, L. 14.1.1994, n. 20). Il nuovo termine prescrizionale da un
lato è teso a delimitare il periodo di incertezza in cui sono tenuti gli amministratori ed i dipendenti,
dall'altro è coerente con la funzione della responsabilità amministrativa non solo repressiva, ma
soprattutto preventiva di comportamenti dannosi analoghi a quelli oggetto di giudizio, funzione che
può esplicarsi utilmente solo se una definitiva pronuncia giunga in tempi ragionevoli.
Tale disposizione va posta in correlazione con il principio generale dettato dall’art. 2935 c.c.,
secondo cui la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere;
così non ragionando, in sicuro dispregio dei principi fondamentali del nostro ordinamento, a fronte
all’accertato contegno antidoveroso del soggetto responsabile e alle conseguenze dannose a
distanza sopraggiunte, ci si troverebbe innanzi a significative lesioni di interessi pubblici senza che
ci sia la corrispondente tutela giurisdizionale.
Muovendosi in tale ordine di idee, la Cassazione (cfr. SSUU, n. 875/1990) ha perspicuamente
chiarito che "la prescrizione del diritto al risarcimento del danno comincia a decorrere dal momento
in cui il danno stesso si è verificato e non da quello eventualmente diverso in cui è stato posto in
essere l’atto illecito".
In coerenza a tali principi, la giurisprudenza di questa Corte, formatasi sul termine iniziale della
prescrizione, è assolutamente consolidata nell'interpretare l'espressione "fatto dannoso"
(sostanzialmente sovrapponibile all’espressione "fatto" utilizzata dal legislatore nell’art. 93 del D.lgs
267/2000) nella concreta erogazione di somme da parte della pubblica amministrazione e non nel
fatto che tale erogazione ha reso inevitabile; vale la pena di osservare, in proposito, che tale
termine ("fatto") è costituito dall’elemento complesso condotta-evento e che la fattispecie dannosa
si completa con l’attualizzarsi di quest’ultimo.
Il Collegio afferma quindi, sulla scorta della propria giurisprudenza, (integrata con SS.RR. n. 7/QM
in data 24.5.2000) che, in ipotesi di danno c.d. "indiretto", il termine prescrizionale decorre dal
momento nel quale comincia a realizzarsi il danno ed il diritto può essere fatto valere. Occorre, nel
caso di specie, fare riferimento alla data del 4.6.2004, con cui la Giunta Comunale deliberò di dare
corso ai pagamenti (cfr., sul punto, anche Sez. III centr. app., n. 391/A in data 10.9.2003) in favore
della ditta creditrice; rispetto a tale termine l'azione, introdotta con atto di citazione del 3.1.2005,
risulta assolutamente tempestiva.
L'atto di citazione risulta quindi tempestivo e l'eccezione va respinta.
Nel merito, osserva il Collegio che la fattispecie in esame concerne il danno erariale scaturito da
spese legali e interessi conseguenti a procedimento giudiziario promosso dalla ditta F.V., che
effettuò forniture di cornici d’argento, consegnate agli uffici del Comune di Colonnella, senza
ricevere alcun corrispettivo da quest'ultimo.
Alla traditio degli oggetti al Comune non seguì, infatti, il versamento di alcuna somma di denaro e la
ditta fornitrice, pertanto, si vide costretta a adire le vie legali per vedersi riconosciuto quanto di
spettanza (da cui le spese erogate dall'ente locale per le forniture, le spese legali e gli interessi).
La Procura Regionale per l'Abruzzo ha ritenuto sussistenti in capo al convenuto sig. B. elementi di
responsabilità amministrativo-contabile in relazione a comportamenti contrari ai propri doveri di
ufficio e gravemente colposi, consistenti nell'avere provocato spese (con la probabile finalità di
ingraziarsi la gratitudine dei consiglieri comunali) senza osservare le procedure di legge.
Il danno erariale in evidenza nella presente fattispecie, in ipotesi ascrivibile al convenuto,
risulterebbe dal complesso degli esborsi effettuati, non sussistendo alcuna utilità della spesa per
l'ente locale, consistenti nel valore delle merci, negli accessori del credito, nelle spese legali e negli
interessi che il Comune non avrebbe dovuto sopportare.
245
Di contro, parte convenuta oppone la mancanza (anche indiziaria) della prova che all’incolpato sia
ascrivibile l’ordinazione delle forniture effettuate.
A parte ciò, nella denegata ipotesi che si riconosca che il convenuto abbia effettivamente ordinato
gli oggetti in questione, male fece il Comune a pagare e a prestare acquiescenza alla sentenza di
condanna, posto che, in tal caso, che il mancato riconoscimento della utilitas (da parte dell’Ente
locale) avrebbe dovuto indurre il Tribunale a respingere l’actio de in rem verso - ex art. 2041 c.c.della ditta F..
Comunque, il riconoscimento ex se (per facta concludentia) dell’utilitas escluderebbe che al B.
possano fare carico le somme pagate dal Comune a titolo di rivalutazione, interessi e spese legali,
nonché le spese del difensore dell’ente; in tale prospettiva, l’arricchimento del Comune non
potrebbe essere poi addebitato al B., che dalla fornitura non ha ritratto alcun utile personale (se non
nella cornice commemorativa -della sua medesima Amministrazione - a lui rimasta).
All'odierna udienza il rappresentante del Pubblico Ministero si è riportato all'atto introduttivo del
presente giudizio, chiedendo l'accoglimento della pretesa ivi dedotta; per converso l'avv. Camerini
ha chiesto l'assoluzione del convenuto da ogni addebito.
Il convenuto deve essere condannato.
Contrariamente a quanto affermato da parte convenuta, che ha eccepito la mancanza (anche
indiziaria) della prova che l’incolpato abbia in alcun modo effettuato l’ordinazione delle forniture al
Comune, va integralmente ascritta al consapevole contegno del B. la responsabilità per
l’acquisizione delle cornici d’argento di cui è questione.
La imputabilità del contegno scaturisce da più ordini di indizi (circa l’ordinazione diretta) e di motivi.
In primo luogo, risulta da una duplice serie di indizi concordanti l’attribuibilità della fornitura al B.
(nella sua veste di Sindaco):
1. risulta agli atti lettera, in data 6.3.1989, in cui l’avv. Angelo Lancione significa al B. che "come a
Sua conoscenza, il sig. F. ebbe a riceversi dalla Sua persona, all’epoca in qualità di Sindaco di
Colonnella, un ordine di consegna di nn. 28 cornici con targa, che venivano successivamente
rimesse al Comune di Colonnella";
2. la natura della fornitura, concernente cornici d’argento commemorative (in particolare, del
periodo in cui il B. rimase alla guida del Comune di Colonnella).
Tuttavia, a tacer di ciò, la responsabilità di tale acquisto dovrebbe essere comunque attribuita al B..
Se fosse vero, come parte convenuta ha affermato, che il Comune mai ordinò tali cornici, i
competenti uffici dell’Ente (in mancanza di documentazione a supporto del regolare acquisto)
avrebbero dovuto rifiutarsi di ricevere tali merci; comunque, anche in un momento successivo, il
Sindaco (che, nella sua qualità di vertice dell’apparato comunale, non poteva non conoscere la
palese illegittimità dell’acquisizione, in palese dispregio della normativa) avrebbe dovuto ordinare la
restituzione di tali oggetti (anziché, nella migliore delle ipotesi, rimanere inerte di fronte alla
distribuzione - anche a se stesso- di tali oggetti).
Non vi è chi non veda, infatti, che il comportamento compiuto e concludente degli uffici comunali cui
il B. era sovraordinato, nel concretizzare la sostanziale accettazione della fornitura, ha determinato
l’acquisizione degli oggetti (con un vantaggio - in senso meramente economico e con esclusiva
valenza civilistica - dell’Ente locale e un corrispondente svantaggio della ditta fornitrice).
A parte l’evidente consapevole dispregio della normativa contabile rilevabile a carico del sig. B., che
ha illegittimamente determinato l’acquisizione di oggetti (comportanti spese assolutamente non utili
e non conferenti con le finalità istituzionali dell’Ente locale - dovendosi all’uopo parlare di una
mancanza di utilitas in senso pubblicistico -), con la verosimile finalità personale di intrattenere
buoni rapporti con i consiglieri comunali, va infatti sottolineato che il convenuto pose in essere
comportamenti ulteriori, indirizzati a consentire l’acquisizione e la immotivata distribuzione delle
cornici commemorative ai soggetti beneficiari (per di più interni all’Amministrazione comunale,
senza che possa essere valorizzata alcuna forma - comunque illegittima- di spesa di
rappresentanza).
246
L’esame degli atti evidenzia, infatti, che il contegno del convenuto ha rivestito incidenza causale
determinante, affinché l’Ente locale acquisisse gli oggetti consegnati, con esiti perniciosi per le
finanze comunali.
La colpevole condotta tenuta dal Sindaco sig. B. non può che essere ricondotta alla consapevole
trascuratezza dei propri doveri, con correlativo sacrificio dell’interesse pubblico alla sana gestione
economica cui il soggetto medesimo era preposto.
Questo giudicante è altresì indotto a precisare, con riferimento alle controdeduzioni di parte
convenuta, che l’acquisizione delle cornici determinò un vantaggio (in senso meramente
economico) per il Comune (che si spogliò, successivamente, di tali oggetti), ma una assoluta
irrilevanza per i fini pubblici perseguiti dall’Ente, sicché l’esborso seguito appare manifestamente
ingiustificato; per servirsi della terminologia del Collegio difensivo, alla sussistenza di una utilitas in
senso civilistico corrisponde una assoluta insussistenza di una utilitas in senso pubblicistico.
Da ciò consegue l’opinabilità delle scelte - peraltro rientranti nella sfera della discrezionalità -,
operate dall’Amministrazione in occasione della condanna in sede civile, posto che non vi è dubbio
sull’arricchimento dell’Ente locale e della riconducibilità di questo al B..
Conclusivamente, il convenuto deve essere chiamato a rispondere, per grave contegno colposo,
della fornitura delle cornici e dell’esborso seguito a questa, per effetto della soccombenza in sede
civile.
Tenuto conto, tuttavia, dell'unicità del soggetto chiamato in giudizio dalla Procura procedente, e del
danno erariale - consistente secondo la Procura procedente negli importi erogati dal Comune di
Colonnella a titolo di sorte capitale, interessi, spese legali e di giustizia - al Sindaco addebitabile in
virtù di comportamenti gravemente colpevoli, tenuto conto dell’abnormità dei tempi processuali (dal
1989 al 2002) del processo civile e dell’alea a questo riconnettibile, ritiene il Collegio che al signor
B. vada addossata parte del danno erariale prodottosi, valutabile in euro 6.000,00 (seimila/00) più
interessi dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino alla data dell'effettivo soddisfo.
P.Q.M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo,
CONDANNA
al pagamento in favore del Comune di Colonnella il signor B. R. per euro 6.000,00 (seimila/00);
condanna altresì lo stesso al pagamento delle spese di giustizia, che sino alla pubblicazione della
sentenza si liquidano in € 164,63.
omissis
247
CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regione Liguria
Sentenza 19 maggio 2005 n. 704
(Allontanamento del dipendente dal posto di lavoro e danno da disservizio)
Presidente, D’Antino; relatore, Riolo
Procura regionale sezione giurisdizionale per la regione Liguria c. S.R. e P.C.
FATTO
In data 18/7/2000 il presidente della giunta regionale denunciava al nucleo dei Carabinieri presso la
direzione provinciale del lavoro di Genova, il mancato rispetto da parte di personale dipendente
della regione Liguria degli obblighi relativi alle timbrature d’ingresso e uscita dal luogo di lavoro.
Le indagini degli ufficiali di P.G. dell’Arma dei Carabinieri si concludevano con la denuncia a carico
di P.C., dipendente di categoria C, pos. economica C4, e S.R., dipendente di categoria D, pos.
economica D4, entrambi assegnati al Settore politiche di sviluppo del commercio, fiere e mercati.
In particolare, in sede di indagini emergeva che i predetti dipendenti, nel periodo compreso tra il
27/11/2000 e il 30/1/2001, si allontanavano reiteratamente dal posto di lavoro senza registrare
l’uscita mediante azionamento del dispositivo installato in corrispondenza delle uscite, ovvero
timbravano presso terminale diverso (sede di Via Fieschi, 15) da quello posizionato nella propria
sede di servizio (Via D’Annunzio, 113) le uscite e le entrate.
Il nucleo operativo dei Carabinieri effettuava anche dei pedinamenti nei confronti del P.C. e del
S.R., registrando nel dettaglio gli spostamenti avvenuti durante le uscite non timbrate.
Nei confronti dei predetti, si apriva un procedimento penale (n. 4122/01 RPGM) in ordine al reato di
cui agli artt. 81 e 640, commi 1 e 2 c.p., poiché, "nella loro qualità di impiegati dipendenti
dell’amministrazione regionale della Liguria, Dipartimento sviluppo economico – Politiche di
sviluppo del commercio fiere e mercati (sede Via D’Annunzio n. 113), con più azioni esecutive del
medesimo disegno criminoso, con gli artifizi e i raggiri consistenti nell’allontanarsi dal posto di
lavoro, senza registrare l’uscita mediante azionamento del dispositivo installato in corrispondenza
delle uscite e senza avere chiesto ed ottenuto la relativa autorizzazione dal dirigente preposto,
procuravano a sé medesimi l’ingiusto profitto consistente nella percezione della retribuzione in
relazione a prestazione lavorative non effettuate, con corrispondente danno dell’Amministrazione di
appartenenza; con l’aggravante di aver commesso il fatto in danno di un ente pubblico, in
particolare nel periodo dal 27 novembre 2000 al 30 gennaio 2001, i predetti su allontanavano a più
riprese dal proprio ufficio, anche più volte nel corso della stessa giornata, come dettagliatamente
descritto nei verbali redatti dai Carabinieri di Genova".
Le indagini preliminari si concludevano con decreto di archiviazione nei confronti del S.R. e con
decreto di citazione a giudizio nei confronti del P.C..
Per i fatti in questione, la Procura regionale presso questa sezione, in seguito alla denuncia del
dirigente del Settore gestione e amministrazione risorse umane (prot. n. 34518/4234 in data
4/3/2003), emetteva formale invito a dedurre, in relazione al quale gli interessati non presentavano
deduzioni scritte né chiedevano di essere sentiti personalmente.
Con atto depositato il 26/5/2004, la Procura regionale ha citato il signor S.R. e il signor P.C. davanti
a questa Corte per sentirli condannare al risarcimento del danno derivante dalla mancata
prestazione lavorativa dovuta alle reiterate assenze, arbitrarie e ingiustificate, dall’ufficio.
248
Nella determinazione del danno la Procura ha considerato l’importo delle retribuzioni economiche,
indebitamente percepite relativamente ai periodi di assenza effettivamente accertati. Per tale
determinazione il P.M. ha recepito la quantificazione già effettuata dall’amministrazione
danneggiata nell’atto di denuncia.
In particolare, il totale delle ore di assenza è stato calcolato approssimativamente in ragione delle
circostanza che spesso le mancate timbrature in entrata e in uscita non sono tra loro correlabili
(poiché la Polizia giudiziaria si è avvalsa della collaborazione di una guardia giurata all’entrata
dell’edificio, che svolgeva un orario di servizio non sempre coincidente con quello dei dipendenti).
Sono state considerate le sole timbrature di uscita non autorizzate che corrispondono al successivo
rientro non timbrato, al fine di ottenere un riferimento certo nel minimo. Rifacendosi a tale modalità
di calcolo, le ore complessive di assenza sono state quantificate, per P.C. in n. 48,5, e per S.R. in n.
46,1. Considerando la retribuzione oraria di riferimento per le qualifiche rivestite dai dipendenti nel
periodo oggetto dei fatti (rispettivamente euro 9,46 ed euro 10,90), l’importo delle retribuzioni
indebitamente percepite è stato indicativamente quantificato come minimo in euro 459,00 per il sig.
P.C. e in euro 502,00 per il sig. S.R..
Oltre al predetto danno materiale, la Procura ha chiesto il risarcimento del danno da disservizio e
del danno all’immagine quantificati in via equitativa in un importo pari al danno materiale. Di
conseguenza, il signor P.C. è stato chiamato a rispondere al risarcimento di euro 918, 00, e il signor
S.R. al risarcimento di euro 1004, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali.
In data 7/6/2004 la Procura ha prodotto la documentazione fatta pervenire dalla regione Liguria
dopo il deposito dell’atto di citazione. Da tale documentazione emergono i seguenti elementi. La
regione Liguria ha sottoscritto in data 24/3/2004 con il dipendente P.C. un accordo transattivo, in
base al quale il dipendente medesimo si è obbligato a rifondere l’amministrazione del danno
derivante dagli addebiti penali contestatigli, quantificato dalle parti in euro 3.057,00. A fronte di tale
impegno l’amministrazione regionale ha revocato la costituzione di parte civile nel processo penale
a carico del dipendente medesimo. Le modalità di pagamento convenute hanno previsto una
rateizzazione della somma in dodici rate mensili scadenti l’ultima in data 24/3/2005. Il tribunale di
Genova, con sentenza n. D 1178 del 15/4/2004, ha assolto per insussistenza del fatto il signor P.C.
dall’imputazione del reato di cui agli artt. 81 e 640, commi 1° e 2°, c.p..
Il P.C. in data 28/4/2004 ha effettuato a favore della regione Liguria un versamento di euro 459,00.
In ordine alla posizione del sig. S.R., il requirente ha ritenuto di non poter condividere la
motivazione adottata dal G.I.P. del tribunale di Genova nel decreto di archiviazione in punto di
sussistenza del danno e di quantificazione dello stesso.
In sede penale, in particolare, è stata esclusa la configurabilità del reato di cui all’art. 640 c.p.
perché il dipendente avrebbe posto in essere una condotta omissiva e perché difetterebbe il
requisito dell’ingiustizia del danno, avendo il S.R. un credito per lavoro straordinario non retribuito.
Per il giudice delle indagini preliminari detto credito "..esclude la sussistenza dell’elemento
soggettivo, inteso come consapevolezza d’arrecare un danno ingiusto, elemento soggettivo che
viene ulteriormente escluso in ragione della prassi, per lunghi anni vigente, secondo la quale
venivano tollerate brevi assenze".
Il P.M. contabile ha ritenuto che il riposo compensativo non usufruito dal S.R. (derivante dal diritto al
recupero di n. 53 ore e 36 minuti, maturato nel 2000, di n. 11 ore e 25 minuti, maturato nel gennaio
2002, e di n. 18 ore e 56 minuti, maturato nel mese di febbraio 2002) non possa compensarsi con il
minor orario svolto a causa delle assenze non autorizzate e non "timbrate".
In data 23/12/2004 l’avvocato Micaela Rossi ha depositato memoria di costituzione in giudizio per il
signor P.C..
Il difensore, richiamando la sentenza del tribunale di Genova di assoluzione del P.C., passata in
giudicato il 1° giugno 2004, ha addotto il difetto assoluto di presupposto legittimante l’azione di
responsabilità contabile. La sentenza, ad avviso della difesa, ha effetti di giudicato nel giudizio
249
contabile con conseguente esclusione della responsabilità amministrativo-contabile del convenuto
per gli stessi fatti.
In particolare, il difensore ha addotto la mancanza dell’elemento del danno erariale, in
considerazione del fatto che in sede penale è stato accertato che il signor P.C. non si è mai
allontanato dal posto di lavoro per motivi che non fossero attinenti al proprio servizio, consistenti
nell’organizzare esposizioni ed eventi, che lo impegnavano all’esterno del proprio ufficio. L’omessa
timbratura si spiegherebbe in ragione della prassi consolidata fra i dipendenti regionali, mai
contestata dai superiori, di omettere la timbratura in casi di uscita per doveri inerenti l’ufficio. In ogni
caso, il comportamento del convenuto, mancando il nocumento all’erario, sarebbe suscettibile di
rilevanza soltanto in sede disciplinare. Non ci sarebbe responsabilità per danno all’immagine
perché l’eco di una vicenda in sede di stampa locale non è direttamente proporzionale alla veridicità
dei fatti enunciati.
La difesa ha chiesto l’assoluzione del P.C. e il rimborso delle spese legali.
Il S.R. non si è costituito in giudizio ed è cessato dal servizio per dimissioni a decorrere dal
16/5/2001.
All’odierna udienza il difensore del P.C., avv. Micaela Rossi, ha insistito per l’assoluzione del
convenuto, richiamando il giudicato penale che ha dichiarato la non sussistenza del fatto.
Il P.M. ha chiesto la dichiarazione di parziale cessazione della materia del contendere nei confronti
di P.C., limitatamente all’importo di euro 459,00, risarcito dal convenuto a fronte dell’impegno
assunto con l’atto di transazione sottoscritto con la regione Liguria. Ha insistito per la condanna al
danno all’immagine e alla rivalutazione monetaria e interessi legali sull’importo già pagato.
Per il S.R. ha confermato la domanda di condanna.
Considerato in
DIRITTO
I signori P.C. e S.R., dipendenti della regione Liguria, sono stati convenuti in giudizio per il danno
derivante dalle assenze arbitrarie e ingiustificate dall’ufficio, pari all’importo delle retribuzioni
indebitamente percepite relativamente ai periodi di assenza effettivamente accertati. I predetti
dipendenti, nel periodo considerato, si sono allontanati dal posto di lavoro senza registrare l’uscita
mediante azionamento del dispositivo installato in corrispondenza delle uscite.
In particolare, il signor P.C. è stato chiamato a rispondere del danno di euro 918, 00 (459,00 per il
danno relativo alle retribuzioni indebitamente percepite e di euro 459,00 per il danno da disservizio
e il danno all’immagine), e il signor S.R. è stato chiamato a rispondere del danno di euro 1004,00
(502,00 per il danno relativo alle retribuzioni indebitamente percepite e 502,00 per il danno da
disservizio e il danno all’immagine), oltre rivalutazione monetaria e interessi.
In data 24/3/2004 il P.C. ha stipulato un accordo transattivo con la regione, con il quale si è
obbligato a rifondere l’amministrazione, a mezzo di versamenti rateali, del danno derivante dagli
addebiti penali contestatigli, quantificato dalle parti in euro 3.057,00. A fronte di tale impegno il P.C.
in data 28/4/2004 ha già iniziato i pagamenti, effettuando a favore della regione Liguria un
versamento di euro 459, 00, d’importo pari al danno patrimoniale per il quale è stato citato davanti a
questo giudice.
Il P.M., in considerazione di tali fatti, ha chiesto in udienza che venga dichiarata la parziale
cessazione della materia del contendere, limitatamente alla domanda di risarcimento del danno
patrimoniale, mentre ha insistito nella domanda di danno all’immagine e nella domanda di
rivalutazione monetaria e di interessi legali sull’importo già pagato.
250
La difesa, da parte sua, ha chiesto l’assoluzione per effetto del giudicato formatosi in sede penale.
Premesso ciò, si osserva che il convenuto è stato chiamato a rispondere davanti a questo giudice
degli stessi fatti contestati in sede penale, in riferimento ai quali è stata stipulata la predetta
transazione e per i quali il tribunale di Genova ha emesso, nelle more del presente giudizio,
sentenza di assoluzione dall’imputazione del reato di cui agli artt. 81 e 640, commi 1° e 2°, c.p., per
insussistenza del fatto.
Orbene, il collegio, secondo l’indirizzo già espresso da questa sezione (sentenza n. 856 del
15/10/2003), ritiene di dovere escludere l’efficacia vincolante del giudicato penale di assoluzione nel
giudizio contabile. Tale orientamento, peraltro seguito da giurisprudenza di questa Corte - per
l’indicazione della quale si rinvia alla predetta sentenza -, muove dalla considerazione che il nuovo
codice di procedura penale del 1988, con l’espunzione dall’ordinamento del rapporto di
pregiudizialità necessaria del processo penale rispetto agli altri, è ispirato ai principi di autonomia
delle giurisdizioni (civile, amministrativo – contabile e penale) e di separatezza dei relativi giudizi. In
particolare, la sezione, con la richiamata pronuncia, ha escluso l’opponibilità della sentenza
assolutoria nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile anche nell’ipotesi in cui
l’amministrazione si sia costituita parte civile nel processo penale.
Nel merito, diversamente da quanto ritenuto dal P.M. in udienza, il collegio reputa sussistenti i
presupposti per dichiarare la totale cessazione della materia del contendere.
Con il suindicato atto di transazione, infatti, a fronte dell’impegno della regione Liguria di revocare la
costituzione di parte civile nel suddetto procedimento penale, il sig. P.C. si è impegnato a versare
ratealmente la somma complessiva di € 3.057,00, importo, questo, ampiamente superiore e
completamente satisfattivo di tutti i danni per i quali la Procura ha chiesto la condanna del P.C..
Le considerazioni difensive secondo le quali la sentenza penale farebbe venir meno anche i
presupposti dell’accordo transattivo, appaiono giuridicamente infondate, atteso che l’atto di
transazione è stato stipulato anteriormente alla definizione del giudizio penale e che la regione
Liguria, all’udienza del 25/3/2004, in adempimento all’impegno assunto, ha revocato la costituzione
di parte civile nello stesso giudizio. L’obbligo del P.C. al versamento della somma di € 3.057,00 non
risulta sottoposto ad alcuna condizione. La transazione, inoltre, presuppone l’esistenza di un
conflitto di pretese, a nulla rilevando il grado di soggettiva incertezza delle parti circa l’esito della lite
o l’oggettivo fondamento delle pretese in conflitto, tanto è vero che la legge esclude l’annullamento
della transazione per errore di diritto, nonché l’impugnazione per causa di lesione (artt. 1969 c.c.,
1970 c.c.).
In siffatto contesto la posizione della regione Liguria risulta pienamente garantita con conseguente
venir meno dell’elemento oggettivo del danno nella fattispecie di responsabilità amministrativo
contabile, oggetto del presente giudizio.
Quanto alla posizione del S.R., il Collegio ritiene di dovere accogliere la domanda del P.M. nei
termini che seguono.
Il dipendente si è allontanato reiteratamente dalla sede di lavoro senza autorizzazione, omettendo
di timbrare il cartellino magnetico. Nei suoi confronti sono state rilevate uscite mattutine della durata
di 55 minuti, 40 m., 38 m., 59 m. 60 m. 95 m., 100 m., ecc. Nella fascia oraria della pausa pranzo
sono state accertate uscite della durata di 239 m. 251 m., 240 m., 165 m. ecc.
I pedinamenti effettuati dai Carabinieri hanno rilevato che il S.R. il 16/1/2001 è uscito alle 10 ed è
rientrato alle 10.50, trascorrendo il predetto tempo nelle vie del centro, soffermandosi "a guardare le
vetrine dei negozi che si trovavano lungo il tragitto".
Il Contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto Regioni – Autonomie locali 6.7.1995, all’art.
17, comma 1, stabilisce che "L’orario di lavoro è di 36 ore settimanali (…)"; l’art. 23, comma 3, lett.
e) dispone che il dipendente deve in particolare rispettare l’orario di lavoro, adempiere alle formalità
previste per la rilevazione delle presenze e non assentarsi dal luogo di lavoro senza
l’autorizzazione del dirigente del servizio.
251
Le disposizioni interne concernenti il rapporto di lavoro presso la regione Liguria dispongono che
"Ogni dipendente, ai fini della rilevazione delle presenze, deve utilizzare il tesserino individuale ed i
terminali collocati nei luoghi di accesso ai singoli uffici (…)(l’art.3, comma 2). Secondo l’art. 4,
comma 2, "Non è consentito timbrare in terminali collocati in sedi diverse da quella presso cui si
presta servizio salvo che il dipendente sia in servizio esterno presso tali sedi"; il comma 3, dello
stesso articolo vieta di ":a) entrare o uscire dalla sede ove si presta servizio senza aver inserito la
propria tessera nel terminale orologio (…). L’art. 4, comma 4, precisa che " Il personale, quando
esce dall’ufficio è tenuto: - ad essere preventivamente autorizzato dal responsabile della struttura di
appartenenza; - a timbrare mediante l’inserimento del relativo giustificativo con le modalità indicate
dalla competente struttura del personale".
L’avvenuta violazione dei doveri di servizio da parte del convenuto ha determinato un danno alla
regione Liguria, nella misura di euro 502,00, corrispondente alla retribuzione percepita per le ore di
lavoro non prestato.
Quanto al riposo compensativo non usufruito dal S.R., correttamente il P.M. contabile ha ritenuto
non configurabile alcuna forma di compensazione con il minor orario svolto a causa delle assenze
non autorizzate e non timbrate.
In base all’art. 15, comma 7, della legge della regione Liguria 9 novembre 1987 n. 32, le prestazioni
di lavoro straordinario eccedenti i limiti prescritti dalla legge possono dar luogo, a domanda, a
riposo compensativo, compatibilmente con le esigenze di servizio, da usufruire nel mese
successivo.
Il C.C.N.L. 14/9/2000 omparto Regioni – Autonomie locali art. 38, comma 7, prevede che le
prestazioni di lavoro straordinario debitamente autorizzate possono da luogo, su richiesta del
dipendente, a riposo compensativo, da fruire compatibilmente con le esigenze di servizio.
In base al punto 7 del contratto collettivo integrativo decentrato 16/11/2000, "la fruizione dei
permessi compensativi per le ore di straordinario autorizzate deve avvenire improrogabilmente
entro il 31 marzo 2001". La fruizione di detti permessi, secondo il suddetto punto 7, presuppone una
richiesta preventiva al dirigente, il quale valuta la compatibilità della stessa con le esigenze tecniche
ed organizzative del servizio.
La natura del riposo compensativo e le specifiche modalità alle quali è subordinata la possibilità di
fruire dello stesso escludono che si possa giuridicamente configurare una compensazione con le
ore di servizio non prestato per assenze arbitrarie e ingiustificate.
Il diritto al recupero per ore di straordinario non retribuito, maturato dal S.R., non assume rilevanza
neanche al fine di escludere l’elemento soggettivo richiesto per il perfezionamento della fattispecie
di responsabilità contabile. Non è, infatti, ipotizzabile che la mancata timbratura del cartellino prima
delle uscite non autorizzate e non concordate, fosse preordinata dal S.R. alla compensazione in
argomento, in quanto l’irritualità dell’uscita, rendendo in ogni caso non quantificabile il tempo
trascorso dal dipendente lontano dal posto di lavoro, avrebbe comunque determinato
l’impraticabilità dell’auspicabile compensazione, circostanza questa che comporta l’esclusione di
ogni giustificazione per il comportamento tenuto dal dipendente.
Va pertanto affermata la responsabilità del convenuto a titolo di dolo.
Oltre al danno patrimoniale di cui sopra deve ritenersi sussistente il danno all’immagine e il danno
da disservizio creato dal comportamento del dipendente.
La notizia dell’illecito ha avuto un’ampia diffusione nel pubblico, essendo stata riportata dalla
stampa per circa 10 giorni (ne hanno parlato il Giornale, il Secolo XIX, il Corriere Mercantile, il
Lavoro). La divulgazione dei fatti in argomento, riguardanti il fenomeno dell’assenteismo nel
pubblico impiego, generando nei cittadini un inevitabile senso di sfiducia sulla efficienza e serietà
dell’Ufficio di riferimento, ha determinato una lesione del prestigio dell’amministrazione.
252
I fatti in questione, inoltre, sono tali da ingenerare nell’opinione pubblica la convinzione che i
comportamenti illeciti posti in essere dai predetti soggetti costituiscano un connotato usuale
dell’ente di appartenenza.
Tale voce di danno va quantificata, in via equitativa, in € 150,00.
Per le considerazioni svolte il signor S.R. è condannato al pagamento di euro 502,00 per danno
patrimoniale, e di euro 150,00, per danno all’immagine e da disservizio.
I suddetti importi devono ritenersi, in via equitativa, comprensivi di rivalutazione monetaria. A
decorrere dal deposito della presente sentenza sono dovuti gli interessi legali.
Le spese di giudizio gravano sui convenuti in parti uguali.
P.Q.M.
la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Liguria, definitivamente pronunciando,
DICHIARA
la cessazione della materia del contendere nei confronti di P.C..,
CONDANNA
S.R. al pagamento di euro 502,00 per danno patrimoniale, e di euro 150,00, per danno
all’immagine.
A decorrere dal deposito della presente sentenza sono dovuti gli interessi legali.
Le spese di giudizio quantificate in euro 268,42 (duecentosessantotto/42) gravano in parti uguali su
i due convenuti.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 14 gennaio 2005.
Depositata in segreteria il 19 maggio 2005.
253
CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regione Sicilia
Sentenza 25 maggio 2005 n. 1258
(Responsabilità amministrativa e danno erariale indiretto)
Presidente e relatore, S.G. Cultrera.
Procura regionale c. Lnd. Al. e altri (avv. Scuderi) - P.M. A. L. Carra.
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 37295 del registro di segreteria, promosso dal procuratore
regionale nei confronti di: Lnd. Al., L.Ro. Lnr., Rs. An., Rsn. Slt. e Cc. Gis., tutti rappresentati e
difesi dall'avv. Andrea Scuderi, elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Pietro Allotta in
Palermo via Domenico Trentacoste 89.
Uditi alla pubblica udienza del 3 maggio 2005 il relatore, consigliere dott. Salvatore G. Cultrera, il
pubblico ministero, nella persona del vice procuratore generale dott.ssa Anna Luisa Carra;
visto l'atto di citazione depositato il 5 gennaio 2005;
vista la memoria depositata il 29 aprile 2005, redatta dall'avv. Andrea Scuderi nell'interesse dei
convenuti;
esaminati gli altri atti e documenti della causa.
FATTO
Il pubblico ministero ha chiamato in giudizio il signor Lnd. Al., nella qualità all'epoca dei fatti di
sindaco di Zafferana Etnea, e i sigg. L.Ro. Lnr., Rs. An., Rsn. Slt. e Cc. Gis., nella qualità di
assessori, tutti, sindaco ed assessori, componenti della giunta comunale, a risarcire in favore del
Comune di Zafferana Etnea il danno patrimoniale diretto di € 47.638,18 di cui € 15.638,18 a carico
di Lnd. Al. ed € 32.000,00 suddiviso in quattro quote uguali di € 8.000,00, a carico rispettivamente
di L.ro. Lnr., Rs. An., Rsn. Slt. e Cc. Gis., oltre, per ciascuno dei convenuti, rivalutazione monetaria
ed interessi. La chiamata in giudizio deriva, secondo la prospettazione del pubblico ministero
contabile, dall'aggravio di spese sopportato dal Comune di Zafferana Etnea in conseguenza del
pagamento di un debito fuori bilancio, riconosciuto con delibera consiliare n. 61 del 30 settembre
2003, ai sensi dell'art. 194, comma 1, lett. e) del d.lgs. 267/2000, per la maggior somma di €
71.276,18, compresi accessori (spese di giudizio e di composizione della lite), dovuta a titolo di
corrispettivo ai liberi professionisti ingg. S. Anz. e A. Mmc..
Il pagamento è avvenuto in esecuzione di atto di transazione stipulato per chiudere il contenzioso
avente ad oggetto, per l'appunto, il mancato pagamento degli onorari di progettazione ai predetti
professionisti. Questi erano stati incaricati con delibera di giunta n. 494 del 7 dicembre 1988, alla
cui adozione avevano partecipato tutti i convenuti, per la redazione del progetto relativo alla
razionalizzazione del sistema di illuminazione pubblica comunale. Gli elaborati tecnici erano stati
consegnati al Comune nel 1989 in conformità alle clausole del disciplinare regolarmente sottoscritto
dall'assessore comunale al ramo. Lo schema di disciplinare era stato allegato, quale parte
integrante, alla delibera 494/88 nel cui dispositivo all'art. 3 era stabilito che alla spesa occorrente
per il pagamento delle competenze tecniche di progettazione si sarebbe fatto fronte con le somme
all'uopo previste nel progetto. Assume il PM che la modalità di copertura delle spese tecniche di
progettazione così formulata faceva intendere chiaramente, non avendo il Comune ancora ottenuto
alcun finanziamento dell'opera, che il conferimento dell'incarico ai professionisti era stato disposto
con atto deliberativo sostanzialmente carente, in violazione dell'art. 189, comma 1, del d.lgs. 29
ottobre 1955 n. 6 (ordinamento amministrativo degli enti locali nella regione siciliana) ratificato con
254
legge reg. n. 16 del 1963, della necessaria indicazione dei fondi di bilancio occorrenti per il
pagamento degli onorari di progettazione come previsto nel disciplinare di incarico.
L'ufficio attore ha rilevato, poi, in conformità alle risultanze degli atti acquisiti, che i lavori di cui si
tratta non erano stati inseriti nel piano triennale delle opere pubbliche come previsto
obbligatoriamente dalla l.r. 21/1985. L'inserimento nel piano triennale sarebbe avvenuto in data 6
maggio 1989, cioè in epoca successiva all'adozione della delibera 494, in quanto il relativo
adempimento era stato richiesto dalla Commissione provinciale di controllo che aveva subordinato
l'apposizione del visto di legittimità sulla delibera di conferimento dell'incarico all'inserimento
dell'opera nel piano triennale. Con delibera di giunta n. 873 del 9 dicembre 1989 il progetto
esecutivo veniva approvato a tutti gli effetti per la sua realizzazione. L'amministrazione comunale
rilevava, comunque, che il progetto approvato non avrebbe potuto essere posto in esecuzione
perché non era stato chiesto preventivamente dal Comune il visto sugli elaborati tecnici di
competenza della Soprintendenza dei beni ambientali e paesistici.
La carenza di detto adempimento comportò in effetti la sospensione dell'inserimento dei lavori di
razionalizzazione del sistema di illuminazione pubblica comunale nel piano triennale delle opere
pubbliche di cui alla l.r. 21/1985. Frattanto i professionisti redattori del progetto, avendo già diffidato
con lettera del 25 marzo 1999 il Comune di Zafferana Etnea al pagamento degli onorari e
competenze di progettazione, notificavano atto di citazione in giudizio chiedendo la condanna del
Comune al pagamento della somma di £ 128.328.583 come da schema di parcella allegato. Con
sentenza non definitiva, n. 25713 depositata il 28 gennaio 2002, del tribunale di Catania, sezione
staccata di Mascalucia, veniva riconosciuto il diritto dei professionisti ad avere corrisposto il
compenso professionale per la redazione del progetto mentre; con separata ordinanza, veniva
disposta la prosecuzione della causa per l'accertamento mediante CTU del quantum del compenso
spettante. Nella consulenza tecnica depositata in giudizio il compenso professionale venne
determinato in £ 129.462.902, pari ad € 66.864, 59 oltre spese ed accessori. Con scrittura privata
del 17 novembre 1973 tra il Comune di Zafferana Etnea ed i professionisti venne stipulato atto di
transazione della lite impegnandosi il Comune, da un lato, a versare la somma di € 66.276,18 per
competenze dovute più € 5.000,00 per spese legali relative al giudizio, e i professionisti, dall'altro, a
rinunciare al pagamento di tutte le spese e di ogni altro onere accessorio.
Il PM ha rilevato una condotta incauta ed illegittima dei convenuti, nella loro rispettiva qualità, per
avere consentito l'affidamento dell'incarico di progettazione adottando la delibera 494 del 1989
priva di indicazione di concreti e specifici mezzi di copertura delle spese per la retribuzione dei
professionisti. Questa iniziale carenza di copertura sarebbe alla base della soccombenza del
Comune in giudizio e, quindi, della stipulazione dell'atto transattivo per il pagamento del compenso
rivelatosi una spese inutile (danno erariale) non essendo stato il progetto posto in esecuzione per
mancanza di finanziamento. Sotto tale aspetto è stata attribuita ai convenuti nell'atto di citazione
una serie di omissioni, tra cui, il non avere promosso richieste di finanziamento od assunto un
qualsiasi altro atto di impulso per pervenire all'appalto e all'esecuzione dei lavori previsti nel
progetto approvato.
Per quanto riguarda il profilo soggettivo il pubblico ministero ha ritenuto gravemente colposo il
comportamento dei convenuti in relazione alla pluralità e macroscopicità delle negligenze ed
omissioni gestionali avanti riferite. In particolare per il sindaco Al. Lnd., oltre alla responsabilità ad
esso attribuita come componente della giunta, le gravi omissioni e carenze rilevate sarebbero
connesse, secondo la legislazione dell'epoca, al mancato esercizio dei suoi poteri di impulso e
controllo delle attribuzioni gestorie della giunta e dei singoli assessori.
In ordine alla ripartizione del quantum del danno subito dal Comune, sono state defalcate nell'atto di
citazione le quote di danno causalmente imputabili al segretario comunale dell'epoca, signor Anl.
Frt., ed all'assessore Af. Co., componente della giunta che adottò la delibera 494, entrambi
deceduti. All'uopo ha precisato il PM che, trattandosi di fattispecie di responsabilità amministrativa
non caratterizzata da dolo e non risultando un illecito arricchimento degli eredi, le quote di danno
imputabili ai predetti soggetti deceduti non sarebbero recuperabili.
I convenuti si sono costituiti in giudizio con la difesa dell'avv. Andrea Scuderi, che ha depositato
comparsa di costituzione in data 29 aprile 2005.
255
Preliminarmente viene eccepita la prescrizione dell'azione del pubblico ministero contabile. In
estrema sintesi, tenuto conto che nella specie si tratterebbe di ipotesi di responsabilità specifica a
carico di amministratori di enti locali ex art. 252 e segg. del T.U. 383 del 1934, il difensore sostiene
che il dies a quo della prescrizione dovrebbe essere individuato nel momento in cui è stato posto in
essere il presunto comportamento illecito dei convenuti estrinsecatosi con l'adozione della delibera
di giunta n. 494 in data 8 settembre 1988, che dispose il conferimento dell'incarico di progettazione
a professionisti esterni ed approvò il relativo disciplinare senza la prescritta copertura di spesa.
Anche se il termine iniziale della prescrizione si volesse far coincidere con la data di adozione della
successiva delibera di giunta n. 873 del 9 dicembre 1989, di approvazione del progetto dell'opera,
la prescrizione si sarebbe comunque verificata considerato che l'atto di citazione è stato depositato
il 5 gennaio 2005 allorché il termine ad quem di prescrizione era abbondantemente scaduto.
Per quanto riguarda il merito il difensore ritiene infondata l'azione promossa dal pubblico ministero.
Nel preambolo della stessa delibera 494 del 1988 la copertura finanziaria dell'opera sarebbe stata
indicata "nei fondi per investimento 1989" per cui il comportamento dei convenuti sarebbe da
considerare legittimo, diligente e coerente. Tale modalità di copertura non sarebbe da ritenere
ipotetica in quanto gli stessi amministratori convenuti avrebbero previsto nella gestione dei fondi per
investimenti del bilancio 1989, come da deliberazione n. 55 del maggio 1989 approvata dal
consiglio comunale, la destinazione di una parte di tali fondi a "spese per l'illuminazione". In ogni
caso l'evento causativo del danno sarebbe da individuare non nella delibera di giunta n. 494 del
1988 bensì nella delibera del consiglio comunale n. 61 del 2003 che ha riconosciuto il debito fuori
bilancio in favore dei progettisti ed ha autorizzato la stipula della transazione per la definizione della
controversia, promossa dai professionisti, in presenza di un incarico espletato sulla base di un
contratto da considerare radicalmente nullo.
L'effettiva impossibilità di realizzare l'opera in base al progetto presentato dai professionisti ingg. S.
Anz. e A. Mmc. ed approvato con la citata delibera di giunta n. 873 del 9 dicembre 1989 non
sarebbe imputabile ai convenuti che cessarono dall'incarico nel 1990 ma sarebbe da ascrivere agli
amministratori insediatisi successivamente i quali avrebbero accantonato il progetto dei lavori di
razionalizzazione del sistema di illuminazione pubblica comunale che sono stati eliminati dal
programma triennale delle opere pubbliche facendo venire in tal modo meno l'imprescindibile
presupposto per la sua realizzazione. Nessuna responsabilità potrebbe essere attribuita ai
convenuti per la successiva mancata concessione del mutuo per l'esecuzione dei lavori che
sarebbe da ascrivere al sopravvenire di fatti imprevedibili. In subordine la difesa ha chiesto che sia
fatta applicazione del potere riduttivo al fine di coniugare le esigenze risarcitorie con una ponderata
valutazione di tutti gli elementi soggettivi ed oggettivi che caratterizzano la presente fattispecie.
DIRITTO
In via preliminare il collegio ritiene di dovere esaminare l'eccezione, sollevata dalla difesa dei
convenuti, di intervenuta prescrizione. L'eccezione non è fondata. Nella fattispecie di danno in
discussione, che rientra nella previsione dell'art. 244 lett. a) d.lgs. 29 ottobre 1955 n. 6
(ordinamento amministrativo degli enti locali nella regione siciliana), all'epoca vigente, si
configurano i presupposti della tipica ipotesi di responsabilità amministrativa per danno erariale
cosiddetto indiretto caratterizzata, come è noto, dal fatto che il danno non è causato direttamente
dall'amministratore o dal dipendente all'ente pubblico ma deriva dal risarcimento ottenuto, di norma
in esecuzione di sentenza o di transazione, da un terzo danneggiato da attività imputabili alla
stessa amministrazione. Nel caso di danno indiretto, secondo l'orientamento prevalente della
giurisprudenza, consolidatosi in materia (v. Corte dei conti, sezioni riunite n. 3/QM del 15 gennaio
2003 ; di questa stessa sezione giurisdizionale v. sentenza n. 1355/04 del 20 maggio 2004 ), da cui
il collegio non ha motivo di discostarsi, il debito nei confronti del terzo danneggiato diviene certo,
liquido ed esigibile nel momento in cui passa in giudicato la sentenza di condanna
dell'amministrazione al pagamento di una somma di denaro o sia divenuta esecutiva la transazione
della lite tra amministrazione e terzo danneggiato. Seguendo il predetto indirizzo giurisprudenziale
la prescrizione nel presente caso non si è maturata in quanto il dies a quo di decorrenza del
prescritto termine è da individuarsi nella data di adozione della deliberazione del consiglio
256
comunale n. 61 del 30 settembre 2003 con cui è stata approvata la transazione della lite pendente
ed è stata autorizzata la relativa sottoscrizione da cui è derivato l'obbligo del comune del
pagamento della somma di 71.276,18, compresi accessori (spese di giudizio e di composizione
della lite) dovuta a titolo di corrispettivo ai liberi professionisti suindicati (v. ex plurimis Corte dei
conti, sez. I 15 nov. 1991 n. 333, sez. Puglia n. 11 del 22 ott. 1992)
Passando al merito appare incontestabile la sussistenza del danno patrimoniale diretto costituito
dall'esborso sostenuto dal Comune di Zafferana Etnea per il pagamento, in esecuzione della
transazione cui si è ampiamente riferito nella narrativa del fatto, del compenso ed oneri accessori ai
professionisti incaricati per la redazione del progetto relativo ai lavori di razionalizzazione del
sistema di illuminazione pubblica comunale, rivelatosi una spesa inutile (danno erariale) non
essendo stato il progetto mai realizzato per mancanza di finanziamento. In sostanza il Comune di
Zafferana Etnea si è trovato a sostenere un spesa con la quale non è stata raggiunta alcuna finalità
istituzionale. Ciò è avvenuto in conseguenza del fatto che il conferimento dell'incarico ai
professionisti è avvenuto in assenza di copertura di spesa.
Non risulta che i convenuti, finché sono stati in carica, abbiano avviata e, quindi, positivamente
perfezionata la necessaria procedura di finanziamento dell'opera a cui il progetto si riferiva. Con
riferimento al momento in cui venne conferito l'incarico appare abbastanza chiara a quella data la
mancanza di qualsiasi finanziamento dell'opera pubblica. Ebbene nella delibera 494/1988 - con cui
venne approvato anche il disciplinare regolante i rapporti tra amministrazione comunale e
professionisti da cui nascevano reciproci obblighi, tra cui quello, a carico del Comune, del
pagamento del compenso - non venne assunto alcun impegno dei mezzi finanziari occorrenti per il
pagamento del compenso di progettazione che avrebbe dovuto essere esplicitato attraverso la
contestuale imputazione della spesa sull'apposito capitolo del bilancio comunale al fine della
costituzione del formale impegno contabile.
Ciò risultava obbligatoriamente prescritto dall'art. 189 dell'ordinamento degli enti locali della regione
siciliana approvato con il citato d.lgs. 29 ottobre 1955 n. 6, nonché dagli artt. 20 e 21 d.P.R.
421/1979, che disciplinavano la materia all'epoca in cui venne adottata la predetta delibera 494. La
mancata assunzione dell'impegno della spesa nelle forme suindicate - che in ultima analisi ha
significato carenza di certezza giuridica che l'amministrazione comunale potesse adempiere
all'obbligazione contratta - ha, difatti, comportato che gli organi comunali, si siano trovati nella
impossibilità di provvedere alla controprestazione del pagamento compenso pattuito allorché è
avvenuto l'adempimento dell'obbligazione da parte dei professionisti. Questi sono stati, infatti,
costretti ad adire le vie giudiziarie ottenendo, come già riferito nella narrativa, sentenza non
definitiva a loro favorevole, n. 25713 depositata il 28 gennaio 2002, del tribunale di Catania, sezione
staccata di Mascalucia, con cui veniva riconosciuto il loro diritto nei confronti del Comune ad avere
corrisposto il compenso professionale per la redazione del progetto.
La quantificazione del compenso è stata operata con l'atto di transazione tra le parti stipulato con
scrittura privata del 17 novembre 1973. La carenza di finanziamento dell'opera mette, altresì, in
risalto il nesso causale tra l'omissione dell'assunzione dell'impegno di spesa nella delibera 494/88 e
il danno subito dal Comune e, quindi, la sua riferibilità agli odierni convenuti che adottarono la
deliberazione in argomento. In tale ottica non era, infatti, consentito dalla normativa in materia
aggirare l'obbligo costituito dall'assunzione contestuale dell'impegno facendo riserva di provvedere
al finanziamento delle spese tecniche di progettazione con previsioni ipotetiche, come quella
contenuta nella stessa delibera in cui si stabiliva che alle competenze tecniche di progettazione si
sarebbe fatto fronte con le somme all'uopo previste nel progetto che doveva essere redatto, il che
non significava nulla di concreto agli effetti del finanziamento dell'opera. Si ignorava allora la fonte
certa di finanziamento a cui attingere per l'esecuzione dell'opera né vi era certezza che il
finanziamento avrebbe potuto essere concesso, il che faceva venir meno la certezza giuridica
dell'adempimento delle obbligazioni contratte dall'amministrazione, che poteva essere assicurata
solo dall'assunzione dell'impegno contabile che avrebbe comportato finché fosse stato mantenuto
l'indisponibilità per altri fini delle somme all'uopo accantonate.
Nessuna valenza agli effetti ora detti può essere attribuita all'indicazione generica contenuta nel
preambolo della stessa delibera 494 al finanziamento dell'opera "con i fondi per investimenti per il
1989 o in alternativa con altri fondi che il Comune avrebbe recepito a tal'uopo". Tale indicazione
257
conferma in toto che non vi era certezza di finanziamento dell'opera in questione. Né tanto meno la
certezza di finanziamento potrebbe evincersi, come in contrario sostenuto nella memoria difensiva,
dalla previsione, rimasta sempre tale perché mai eseguita, per "spese per l'illuminazione pubblica"
contenuta nella deliberazione consiliare n. 55 del maggio 1989 relativa alla gestione dei fondi per
investimenti del bilancio 1989, anch'essa risultata generica e nient'affatto riferibile in concreto ai
lavori per i quali era stato conferito l'incarico di progettazione.
Il PM ha rilevato nell'atto di citazione che il progetto consegnato dai professionisti, seppure
approvato con delibera n. 873 del 9 dicembre 1989, non avrebbe potuto essere posto in esecuzione
perché non era stato chiesto preventivamente dal Comune il visto sugli elaborati tecnici di
competenza della Soprintendenza dei beni ambientali e paesistici. La carenza di detto
adempimento aveva comportato in effetti la sospensione dell'inserimento dei lavori di
razionalizzazione del sistema di illuminazione pubblica comunale nel piano triennale delle opere
pubbliche. In tale contesto nell'atto di citazione è stata attribuita ai convenuti una serie di omissioni
di palmare evidenza.
Infatti non risulta che, sia prima che dopo l'approvazione del progetto, sia stata responsabilmente
presa dal sindaco dell'epoca, finché è rimasto in carica - il commissario regionale, che subentrò alla
giunta guidata dal convenuto Lnd., si è insediato nel gennaio 1991 - l'iniziativa di inoltrare richieste
di finanziamento agli organi statali o regionali competenti in base a legge ad erogare fondi o
contributi per il tipo di lavori previsti nel progetto approvato con la delibera di giunta n. 873 del 1989
(ciò riguarda in misura preponderante il comportamento tenuto nella fattispecie dall'ex sindaco
convenuto cui facevano capo particolari poteri come organo di impulso dell'azione del Comune).
Nemmeno tutti gli altri convenuti, nella qualità, si preoccuparono di assumere un qualsiasi altro atto
deliberativo che assicurasse il finanziamento dell'opera anche mediante la concessione di un mutuo
per pervenire all'appalto e all'esecuzione dei lavori. Il che mostra ancor di più, ove ve ne fosse
ancora bisogno, che la situazione determinata dai convenuti sia stata causa unica e decisiva
dell'accantonamento del progetto che rimase inutilizzato proprio per la carenza iniziale del
finanziamento dell'opera. In definitiva il Comune di Zafferana Etnea ebbe a sopportare una spesa,
quella del pagamento del compenso ed oneri accessori ai progettisti, che non portò ad alcun
risultato.
Non ha pregio l'argomentazione difensiva secondo cui il pagamento del compenso sarebbe
avvenuto in presenza un incarico espletato sulla base di un contratto da considerare radicalmente
nullo per violazione delle norme di legge, che richiedevano inderogabilmente l'indicazione della
copertura di spesa e l'assunzione dell'impegno contabile sull'apposito capitolo di bilancio, per cui la
responsabilità dovrebbe ricadere su coloro che autorizzarono il pagamento del compenso e non sui
convenuti. In disparte la constatazione che tale assunto mette in evidenza la consapevolezza,
anche da parte del difensore dei convenuti, che le citate delibere n. 494 del 1988 e n. 873 del 1989
siano state assunte in violazione dell'art. 189 dell'ordinamento degli enti locali della regione siciliana
allora vigente nonché degli artt. 20 e 21 d.P.R. 421/1979, non pare plausibile sostenere che
l'illegittimità di cui si tratta influisca sulla validità del consenso manifestato dal Comune.
Orbene, approvando con delibera di giunta il disciplinare di incarico l'amministrazione comunale si è
obbligata secondo le regole del diritto civile a corrispondere il corrispettivo ai professionisti, allorché
il progetto fosse stato consegnato ed approvato.
Sotto il profilo soggettivo della responsabilità ritiene il collegio che il comportamento dei convenuti,
valutato nel contesto della legislazione contabile degli enti locali siciliani vigente all'epoca dei fatti,
che è precedente alla legge 142/1990 sulla riforma degli enti locali recepita con la legge regionale
n. 48 del dicembre 1991, non possa sottrarsi, per quanto già esposto, ad una qualificazione di colpa
grave. Disattendendo i basilari principi che presiedono alla gestione della spesa pubblica,
agevolmente enucleabili dall'ordinamento contabile degli enti locali, gli amministratori convenuti
hanno omesso, rivelando un comportamento gravemente colposo, di procedere all'assunzione nella
delibera di giunta 494 dello specifico impegno di spesa conseguente al conferimento della
redazione del progetto ai liberi professionisti, che è avvenuto in assenza di qualsiasi copertura di
spesa senza che fosse stata mai avviata e, quindi, positivamente perfezionata la prescritta
procedura di finanziamento dell'opera a cui il progetto si riferiva. Il comportamento tenuto dai
258
convenuti denota assenza di avvedutezza e, soprattutto, un "modus operandi" chiaramente lontano
da una corretta gestione amministrativo-contabile della cosa pubblica, che può essere ricondotto,
per certi aspetti, al noto e tanto abusato sistema della spesa facile che negli anni '80 e nei primi
anni '90 produsse enormi debiti fuori bilancio degli enti locali.
Ad essi va imputato, pertanto, il danno individuato nell'atto di citazione.
Per quanto riguarda la relativa quantificazione, devono essere detratte, per la ragioni espresse nello
stesso atto di citazione, le quote causalmente riferibili al segretario comunale dell'epoca, signor Anl.
Frt., ed all'assessore Af. Co., componente della giunta che adottò la delibera 494, entrambi
deceduti. Ritiene, tuttavia, il collegio che il danno determinato dal PM debba essere ridimensionato
in relazione ai vantaggi che appare possibile siano stati conseguiti dal Comune connessi alla
condotta dei convenuti (v. art. 1-bis l. n. 20/1994 nel testo novellato dalla l. n .639/1996). Non si
può, invero, escludere che il Comune abbia comunque acquisito il progetto di un' opera pubblica di
interesse comunale che, seppure non utilizzato, potrebbe costituire eventualmente una base di
studio per future progettazioni (v. in materia Corte dei conti, sez. II centrale n. 216 del 1997).
Ciò stante all'ex sindaco Lnd., tenuto conto sia della responsabilità derivatagli come componente
della giunta, che di quella connessa alle sue attribuzioni di organo di impulso dell'azione
amministrativa del Comune come previsto dalla legislazione contabile vigente all'epoca dei fatti, cui
sono imputabili specifiche omissioni come avanti riferito, si addebita la somma di € 7.819,09.
Agli altri quattro convenuti, ex componenti della giunta che adottarono la delibera 494/1988, si
addebita la somma € 16.000,00 suddivisa in quattro quote uguali di € 4.000,00 per ciascuno di essi.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione siciliana condanna i convenuti in epigrafe
indicati, al pagamento, in favore del Comune di Zafferana Etnea, della somma di € 23.819.
omissis
259
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE ABRUZZO
Sezione staccata di Pescara
Sentenza 2 maggio 2005 n. 190
(commissione di concorso e dimissioni di un componente)
Presidente: Catoni – Estensore: Eliantonio
Sm. (avv.ti Scoca e Police) c. Università degli studii "G. D’Annunzio" di Chieti (Avv.ra Stato) e
Pe.Laz. (avv.ti Capanna e Cerceo) - Accoglie
FATTO
Il rettore dell’Università degli studii "G. D’Annunzio" di Chieti con decreto 27 dicembre 2001, n. 211,
ha bandito una procedura concorsuale per la copertura di un posto di ricercatore universitario per il
settore scientifico disciplinare L-LIN/21 "Slavistica" – Profilo 1 – della Facoltà di lingue e letterature
straniere. La commissione giudicatrice è stata composta dal prof. Ped.Mat., in veste di presidente
(designato dal Consiglio di facoltà che aveva chiesto il bando), e dai membri eletti prof. An.Ma.Ra. e
Al.Par..
Tale valutazione comparativa, cui hanno partecipato la ricorrente e la dr.ssa Pe.Laz., si è però
svolta nelle sole fasi della valutazione dei titoli e delle prove scritte ed orali, in quanto, in sede di
redazione dei giudizi complessivi e finali, il presidente della commissione si è dimesso a causa di
divergenze insorte con gli altri componenti la commissione in ordine alla valutazione delle due
candidate.
Tali dimissioni sono state accolte dall’Università e con decreto rettorale 28 maggio 2003, n. 525,
previa nuova designazione da parte del Consiglio di facoltà nella seduta del 9 aprile 2003, il
presidente dimissionario è stato sostituito con il prof. Mr.En.; con decreto rettorale 13 novembre
2003, n. 29, è stata successivamente respinta l’istanza di ricusazione avanzata dall’attuale di
ricorrente nei confronti della nomina del prof. Mr.En..
Il concorso è stato, pertanto, portato a compimento e la commissione giudicatrice nella seduta del
12 dicembre 2003 ha indicato quale vincitrice la dr.ssa Pe.Laz.; il rettore con decreto 30 dicembre
2003, n. 342, ha, infine, approvato gli atti della procedura di valutazione comparativa in questione.
Con il ricorso in esame l’interessata è insorta dinanzi questo tribunale avverso tale atto, nonché
avverso tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui i verbali della commissione giudicatrice ed il
predetto decreto rettorale 13 novembre 2003, n. 29, con il quale era stata respinta l’istanza di
ricusazione.
Ha dedotto a tal fine le seguenti censure:
1) violazione del D.M. 4 ottobre 2000. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per travisamento,
per illogicità, per irragione-volezza, per ingiustizia manifesta e per disparità di trattamento.
Gli atti della valutazione comparativa in questione sono caratterizzati da un abnorme errore di
valutazione basato sulla scorretta delimitazione delle materie oggetto delle prove concorsuali
(slavistica); la vincitrice del concorso, infatti, ha mostrato di conosce-re solo la lingua e la letteratura
serba (e non quella croata) e di avere una conoscenza molto scarsa della lingua russa, per cui
l’esito della selezione comparativa è stato determinato da un "evidente favoritismo perpetrato da
due dei tre membri della commissione" e poi "confermato" dal nuovo membro nominato in
sostituzione del prof. Mat.;
2) violazione degli artt. 51 e 52 del c.p.c. e dei principi generali in materia di astensione e di
ricusazione dei componenti delle commissioni giudicatrici. Eccesso di potere per disparità di
trattamento e per violazione del precetto costituzionale di imparzialità e del buon andamento.
Il Consiglio della Facoltà di lingue e letterature straniere nella seduta del 9 aprile 2003 ha designato
il prof. Mr.En. in sostituzione del presidente della commissione dimissionario, ma a tale
260
deliberazione ha partecipato la prof.ssa Lt., moglie del prof. Ra. (cioè di uno dei membri della
commissione). Inoltre, tale nomina è stata proposta dalla prof.ssa Zlb., allieva dello stesso prof. Ra..
L’istanza di ricusazione di tale nomina è stata, pertanto, illegittimamente respinta dal rettore;
3) violazione degli artt. 3 e 4 del D.P.R. 23 marzo 2000, n. 117, e dei principi generali in materia di
organi collegiali perfetti. Eccesso di potere per illogicità, per irragionevolezza e per ingiustizia grave
e manifesta
La nuova commissione, una volta insediata, ha concluso i lavori svolgendo due sole sedute e
limitandosi a redigere i giudizi finali dopo aver visionato i giudizi precedentemente espressi; non ha,
però, considerato il fatto che il prof. Mat., al momento delle dimissioni, aveva invalidato i verbali
delle prove cui aveva assistito. In definitiva, l’esito dell’intera procedura è stata rimessa alla
valutazione dei due membri eletti, in quanto il terzo membro è intervenuto solo nella fase conclusiva
del concorso e non ha potuto avere una reale conoscenza della preparazione delle candidate.
Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria depositata il 7 aprile 2005.
L’Università degli studii "G. D’Annunzio" di Chieti si è costituita in giudizio e con memoria depositata
il 9 marzo 2005 ha confutato il fondamento delle censure dedotte.
Si è anche costituita in giudizio la controinteressata Pe.Laz., che con memorie depositate l’11
febbraio 2004 ed il 7 aprile 2005 ha anch’essa difeso la legittimità degli atti impugnati.
Alla pubblica udienza del 21 aprile 2005 la causa è stata introitata a decisione.
DIRITTO
1. Costituiscono oggetto del ricorso in esame tutti gli atti della procedura di valutazione comparativa
svolta dall’Università degli studii "G. D’Annunzio" di Chieti per la copertura di un posto di ricercatore
universitario per il settore scientifico disciplinare L-LIN/21 "Slavistica" – Profilo 1 – della Facoltà di
lingue e letterature straniere.
Sono stati impugnati, in particolare, il decreto rettorale 30 dicembre 2003, n. 342, di approvazione
degli atti della procedura di valutazione comparativa in questione, nonché tutti gli atti presupposti e
connessi, tra cui i verbali della commissione giudicatrice ed il decreto rettorale 13 novembre 2003,
n. 29, con il quale è stata respinta l’istanza di ricusazione del prof. Mr.En., nominato in sostituzione
del dimissionario prof. Ped.Mat..
2. In via pregiudiziale il Collegio ritiene di dover esaminare il secondo motivo di gravame, con il
quale la ricorrente ha contestato la corretta ricostituzione della commissione giudicatrice,
impugnando il predetto decreto rettorale con il quale era stata respinta l’istanza di ricusazione della
nomina del prof. Mr.En., in sostituzione del presidente dimissionario.
Con tale doglianza, in particolare, l’istante - nel dedurre le censure di violazione degli artt. 51 e 52
del c.p.c. e dei principi generali in materia di astensione e di ricusazione dei componenti delle
commissioni giudicatrici e di eccesso di potere per disparità di trattamento e per violazione del
precetto costituzionale di imparzialità e del buon andamento - si è lamentata nella sostanza del fatto
che alla deliberazione del 9 aprile 2003 del Consiglio della Facoltà di lingue e letterature straniere,
con cui era stato designato il prof. Mr.En. in sostituzione del membro designato dimissionario,
aveva partecipato la prof.ssa Lt., moglie del prof. Ra. (cioè di uno dei membri della commissione);
inoltre, tale nomina era stata proposta dalla prof.ssa Zlb., allieva dello stesso prof. Ra..
Tale censura, così come proposta, è priva di pregio.
Deve al riguardo ricordarsi che – come è noto – la procedura di costituzione delle commissioni
giudicatrice nei concorsi universitari è analiticamente disciplinata dagli artt. 3 e 4 del D.P.R. 23
marzo 2000, n. 117. In base al n. 3 di tale art. 3, in particolare, è previsto che uno dei membri di tale
commissione venga designato dal Consiglio della facoltà che ha chiesto il bando e che solo dopo
tale scelta si svolgano le elezioni dei restanti due componenti; il n. 13 di tale articolo dispone, poi,
che nel caso di rinuncia o di dimissione di uno dei membri eletti, "subentrano i professori e
ricercatori che abbiano riportato il maggior numero dei voti", mentre "la sostituzione dei componenti
designati avviene con le modalità di cui al comma 3".
In relazione a quanto disciplinato da tale norma sembra evidente al Collegio da un lato che le
dimissioni di uno dei membri della commissione non determinano certamente l’integrale
rinnovazione della procedura concorsuale, ma solo la sostituzione dei componenti dimissionari, e
261
dall’altro che tale sostituzione avviene in modo diverso per il membro designato, rispetto ai membri
eletti: mentre, infatti, la sostituzione del componente designato dalla facoltà "avviene con le
modalità di cui al comma 3", cioè con una nuova scelta da parte del Consiglio della facoltà che ha
chiesto il bando, per la sostituzione dei membri eletti, subentrano i professori e ricercatori che
hanno riportato il maggior numero dei voti. In definitiva, cioè, mentre per la sostituzione dei membri
eletti non si procede a nuove elezioni, per la sostituzione del membro designato si procede alla sua
scelta con un nuovo atto deliberativo del Consiglio.
Ciò posto, deve rilevarsi che nel caso di specie, essendosi dimesso il membro designato dalla
facoltà, si è proceduto con deliberazione del 9 aprile 2003 del Consiglio della Facoltà di lingue e
letterature straniere a designare il prof. Mr.En. in sostituzione del presidente della commissione
dimissionario.
Con la doglianza ora all’esame la ricorrente nella sostanza si è, però, lamentata delle seguenti
circostanze:
a) che a tale deliberazione aveva partecipato la prof.ssa Lt., moglie del prof. Ra. (cioè di uno degli
altri due membri della commissione);
b) che tale nomina era stata proposta dalla prof.ssa Zlb., allieva dello stesso prof. Ra..
Da un’attenta lettura del predetto atto deliberativo si rileva, però, che in punto di fatto non sussiste
la prima delle predette circostanze. Infatti, al punto 10 della deliberazione in parola, dopo la
verbalizzazione della decisione relativa alla designazione, presa all’unanimità, a componente della
commissione in parola del prof. En., disposta "su indicazione della prof. Zlb.", è riportata la
seguente indicazione: "rientra la prof. Lt.". Da tale indicazione, ad avviso della sezione, emerge
chiaramente il fatto che tale docente non era stata presente alla discussione ed alla votazione di
tale punto dell’ordine del giorno; per cui sembra evidente che la stessa non aveva in alcun modo
partecipato alla nomina in questione.
Quanto, poi, alla circostanza sopra ricordata alla lettera b), cioè al fatto che tale nomina era stata
proposta dalla prof.ssa Zlb., allieva dello stesso prof. Ra., deve osservarsi che, come è noto,
dell’obbligo di astensione in occasione dei concorsi universitari, ha già ripetutamente avuto modo di
pronunciarsi la giurisprudenza amministrativa, che ha in merito costantemente chiarito come
neanche un consolidato rapporto di collaborazione tra un commissario e un candidato che non
abbia però carattere economico o patrimoniale, ma si esaurisca nella sfera accademica e
scientifica, dà luogo ad obbligo di astensione in capo al commissario stesso (Cons. St., VI, 17 luglio
2001, n. 3957).
In particolare, è stato chiarito che non comporta l’obbligo di astensione di un componente della
commissione giudicatrice di un concorso a posti di professore universitario la circostanza che il
commissario ed uno dei candidati abbiano pubblicato insieme una o più opere e ciò in quanto si
tratta di ipotesi ricorrente nella comunità scientifica, rispondendo alle esigenze dell’approfondimento
dei temi di ricerca sempre più articolati e complessi, sì da rendere, in alcuni settori disciplinari,
estremamente difficile, se non impossibile, la formazione di commissioni esaminatrici in cui tali
collaboratori non siano presenti (Cons. St., VI, 15 marzo 2004, n. 1325). Per cui, è stato anche
precisato, la sussistenza di rapporti di collaborazione meramente intellettuale, cui siano estranei
interessi patrimoniali, non appare elemento tale da inficiare in maniera giuridicamente apprezzabile
il principio di imparzialità, tenuto conto della composizione collegiale della commissione e delle
equipollenti esperienze e competenze dei membri, che introducono un controllo intrinseco, idoneo a
pervenire - pur nella possibile inclinazione di qualche componente ad apprezzare maggiormente
l’operato di chi sia stato proprio allievo - alla scelta dei più meritevoli (così, Cons. St. VI, 24 ottobre
2002, n. 5879).
In definitiva, nei procedimenti concorsuali universitari neanche un consolidato rapporto di
collaborazione tra un commissario ed un candidato comporta l’obbligo di astensione, ai sensi
dell’art. 51 c.p.c.; ed a maggior ragione deve ritenersi che non possa sussistere un obbligo di
astensione relativamente alla partecipazione all’atto deliberativo di nomina di uno dei membri della
commissione.
Negli organi collegiali, infatti, il componente del collegio ha l’obbligo di astenersi solo nelle ipotesi in
cui, per ragioni obiettive, non si trovi in posizione di assoluta serenità rispetto alle decisioni da
adottare di natura discrezionale ed, in tal senso, il concetto di "interesse" del componente l’organo
collegiale alla deliberazione comprende ogni situazione di conflitto o di contrasto di situazioni
personali, comportante una tensione della volontà, verso una qualsiasi utilità che si possa ricavare
dal contribuire alla adozione di una delibera (Cons. St. IV, 4 novembre 2003, n. 7050).
Nella specie sembra però evidente che lo speciale rapporto di allieva/maestro esistente tra prof.ssa
Zlb. ed il prof. Ra., non comportava l’obbligo di astensione, in quanto la prof.ssa Zlb. non ricavava
262
dalla nomina in questione alcuna utilità diretta; né può seriamente sostenersi che l’appartenenza
alla stessa scuola imponga l’obbligo di astenersi dal partecipare agli atti deliberativi di un Consiglio
di facoltà.
3. Così risolta la questione dedotta con il secondo motivo di gravame e seguendo un più corretto
ordine logico, appare opportuno esaminare il terzo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente nella
sostanza ha contestato in toto l’attività posta in essere dalla nuova commissione.
Secondo l’istante la nuova commissione, dopo aver visionato, una volta insediata, i giudizi
precedentemente espressi, illegittimamente si sarebbe limitata a redigere i giudizi finali senza, però,
considerare il fatto che il prof. Mat., al momento delle dimissioni, aveva invalidato tutti i verbali delle
prove cui aveva assistito. Sostiene, inoltre, la ricorrente che il prof. En., nominato in sostituzione del
presidente della commissione dimissionario, non avendo assistito alle prove concorsuali, non
avrebbe potuto formulare il giudizio finale.
Anche tale censura, così come dedotta, non appare fondata.
Deve al riguardo innanzi tutto premettersi che il principio della immutabilità della commissione
giudicatrice, collegata a quello della par condicio di tutti i concorrenti (che hanno interesse a vedersi
esaminare tutti, in modo uniforme, dagli stessi commissari di esame), non può assumere un valore
assoluto e/o inderogabile, poiché, nelle ipotesi di necessità, eventuali sostituzioni s’impongono
come dovute (anche perchè nemo cogi potest), onde consentire al procedimento concorsuale di
giungere alla sua conclusione, al pari di ogni attività amministrativa, che si è prefissa un esito finale.
Deve, inoltre, evidenziarsi che – come già sopra ricordato – la sostituzione dei componenti delle
selezioni comparative in parola è espressamente prevista dalla normativa vigente (artt. 3 e 4 del
D.P.R. 23 marzo 2000, n. 117).
Sembra, pertanto, evidente che tali sostituzioni nel corso del procedimento dei componenti delle
commissioni giudicatrici di pubblici concorsi – come questa stessa sezione ha già precisato con
sentenza 15 gennaio 1998, n. 156 – per essere legittime debbono soltanto assicurare le
fondamentali garanzie di coerenza e di uniformità di giudizio; in particolare, i nuovi esaminatori,
integrandosi nella esistente commissione e dovendo continuare quanto già intrapreso (factum
infectum fieri nequit), debbono prendere cognizione dell’attività svolta e, nel proseguire l’attività di
valutazione, debbono attenersi ai criteri già stabiliti in precedenza ed alle valutazioni risultanti dai
precedenti verbali.
Ciò posto, deve osservarsi che nel caso di specie e con riferimento a quanto sopra esposto la
sostituzione del componente la commissione giudicatrice in questione è ampiamente giustificata,
poiché erano state accettate le dimissioni rassegnate da un suo componente (Cons. St, V, 4 aprile
2002, n. 1859); inoltre, tale sostituzione, dichiaratamente applicativa delle predette disposizioni
regolamentari, non risulta sia stata disposta secondo criteri e procedure viziati dal punto di vista
della legittimità.
Da un’attenta lettura dei atti si rileva, inoltre, che il nuovo commissario, subentrato al dimissionario
nella fase conclusiva del procedimento (cioè nella fase di redazione dei giudizi complessivi e finali)
ha attentamente visionato i giudizi precedentemente espressi, prendendone atto. Lo svolgimento di
tale attività è stata, invero, analiticamente descritta nel verbale dell’11 dicembre 2003, ove è
testualmente precisato quanto segue: "il presidente prende attenta e approfondita visione di tutta la
documentazione preesistente; in particolare prende in esame i criteri di valutazione adottati dalla
commissione nella prima seduta, i titoli e le pubblicazioni delle candidate, gli elaborati delle prove
scritte e orali, i giudizi individuali e collegiali già formulati sulle prove scritte e orali e i verbali relativi
a tutte le operazioni già espletate". La commissione ha poi proseguito l’attività di valutazione
mancante, cioè a redigere i giudizi complessivi e finali e ad indicare il vincitore della valutazione
comparativa.
Secondo la ricorrente la nuova commissione, al contrario, avrebbe dovuto iniziare dal principio il
procedimento (cioè procedere sia ad una nuova valutazione dei titoli e sia a svolgere nuove prove
scritte ed orali) in quanto il prof. Mat., al momento delle dimissioni, aveva invalidato tutti i verbali
delle prove cui aveva assistito. Inoltre, secondo la ricorrente, il prof. En., non avendo assistito alle
prove concorsuali, non avrebbe potuto in ogni caso formulare il giudizio finale.
Tali censure, come già detto, non sono fondate.
Quanto alla prima, deve osservarsi che dalla lettura del verbale del 23 ottobre 2002 si rileva che in
sede di redazione del giudizio finale il prof. Mat., nel rassegnare le dimissioni, aveva dichiarato e
verbalizzato quanto segue: "la mia soprastante dichiarazione rende inutili le mie precedenti firme,
apposte durante i lavori della commissione".
263
Purtuttavia, tale dichiarazione non appare idonea, ad avviso del Collegio, ad inficiare tutti gli atti
precedentemente svolti dalla commissione giudicatrice; infatti, i precedenti verbali risultano
regolarmente sottoscritti dal prof. Mat., per cui correttamente la nuova commissione ha ripreso il
procedimento dal punto in cui questo si era interrotto.
Né il dimissionario aveva in alcun modo evidenziato la presenza di vizi di legittimità in ordine alle
precedenti fasi concorsuali, in quanto si era semplicemente limitato a dichiarare che tale dimissioni
rendevano "inutili" le precedenti firme apposte. Trattasi, in realtà, come sembra evidente, di una
personale valutazione delle conseguenze derivanti dalle dimissioni presentate, che ovviamente non
potevano in alcun modo incidere sul successivo operato della commissione, così come ricostituita.
Correttamente, pertanto, la nuova commissione non ha iniziato ex novo il procedimento e, dopo
aver preso cognizione dell’attività fino a quel momento svolta, ha concluso il procedimento
svolgendo la fase mancante, cioè ha redatto i giudizi complessivi dei due candidati e la relazione
finale. Né sembra che il tempo impiegato per svolgere tale fase conclusiva (il giorno 11 dicembre
2003 dalle ore 15,30 alle ore 18,30 ed il giorno 12 dicembre 2003 dalle ore 9 alle ore 18,30) sia
stato particolarmente ridotto.
Quanto, infine, al fatto che il nuovo commissario, non avendo assistito alle prove concorsuali, non
avrebbe mai potuto formulare il giudizio finale, deve osservarsi che, come sopra esposto, la
valutazione dei titoli e delle prove concorsuale era stata ampiamente verbalizzata dalla
commissione; questa, infatti, dopo che i singoli commissari avevano formulati i propri giudizi
individuali, aveva formulato dei giudizi collegiali sia sui titoli presentati, che sulla prova scritta e sulla
prova orale. Per cui, dovendo concludere i lavori, la commissione, così come integrata con il nuovo
membro, doveva prendere cognizione dell’attività fino a quel momento svolta e, nel proseguire
l’attività di valutazione, doveva attenersi ai criteri già stabiliti in precedenza ed alle valutazioni
risultanti dai precedenti verbali.
Per cui, in definitiva, il nuovo membro della commissione, dopo aver preso conoscenza (come in
effetti ha fatto) della valutazione dei titoli e delle prove, ben avrebbe potuto partecipare alla
redazione dei giudizi complessivi dei due candidati e della relazione finale.
4. Una volta giunti a tale conclusione, rimane da esaminare il primo motivo di gravame, con il quale
sono state dedotte le censure di violazione del D.M. 4 ottobre 2000 e di eccesso di potere per
difetto di istruttoria, per travisamento, per illogicità, per irragionevolezza, per ingiustizia manifesta e
per disparità di trattamento.
Con tali doglianze, in particolare, la ricorrente ha osservato che gli atti della valutazione
comparativa in questione erano caratterizzati da un abnorme errore di valutazione basato sulla
scorretta delimitazione delle materie oggetto delle prove concorsuali (slavistica), in quanto la
vincitrice del concorso aveva dimostrato di conoscere solo la lingua e la letteratura serba (e non
quella croata) e di avere una conoscenza molto scarsa della lingua russa, come, peraltro, aveva
ampiamente evidenziato il prof. Ped.Mat. nelle sue valutazioni; né la commissione aveva
adeguatamente preso in esame tali valutazioni negative formulate nei confronti della candidata poi
risultata vincitrice. Per cui, in definitiva, l’esito della selezione comparativa sarebbe stato
determinato da un "evidente favoritismo perpetrato da due dei tre membri della commissione" e poi
"confermato" dal nuovo membro nominato in sostituzione del prof. Mat..
Tale doglianza, ad avviso del Collegio, appare solo parzialmente fondata.
Deve al riguardo premettersi che, come è noto, in sede di giudizio di legittimità le valutazioni
effettuate da parte delle commissioni di concorso, costituendo espressione di discrezionalità
tecnica, sono sindacabili solo in caso di ricorrenza di indici sintomatici devianti, quali la
macroscopica illogicità, incoerenza, e irragionevolezza, la manifesta irrazionalità, il travisamento dei
fatti o la palese disparità di trattamento (così, da ultimo, Cons. St., VI, 11 novembre 2004, n. 7280,
e IV, 14 maggio 2004, n. 3038).
Tale sindacato ha, poi, un ambito ancora più limitato nei concorsi universitari, in quanto la peculiare
materia del giudizio rimessa alla commissione esaminatrice non consente che si applichi la maggior
parte delle prescrizioni formali consuete nei concorsi per l’assunzione ai pubblici impieghi, quali ad
esempio la predeterminazione dei criteri di massima, la suddivisione dei titoli in categorie e
l’attribuzione di coefficienti numerici a ciascuno di essi, dovendosi riconoscere a tali commissioni
poteri discrezionali particolarmente ampi (Cons. St., VI, 17 novembre 2004, n. 7526). In relazione a
tali concorsi si è, ad esempio, ripetutamente affermato in giurisprudenza che non sono sindacabili le
valutazioni espresse in ordine alla pertinenza dei titoli presentati rispetto alla disciplina oggetto del
concorso (Cons. St., VI, 5 ottobre 2004, n. 6461), sempre però in assenza di indici sintomatici di
sviamento (Cons. St., VI, 12 maggio 2004, n. 2991).
264
E la specificità dei concorsi in questione si è individuata, tra l’altro, anche nella circostanza che i
singoli componenti la commissione formulano dei giudizi individuali sui vari candidati, che
rappresentano però solo un punto di partenza della discussione, cioè un momento destinato ad
essere assorbito e superato dalla decisione collegiale (Cons. St., VI, 12 maggio 2004, n. 2991). In
altri termini, in sede di valutazione dei candidati i giudizi individuali costituiscono soltanto una fase
propedeutica alla formazione del giudizio conclusivo devoluto alla commissione stessa nella sua
intera composizione; ed in tale giudizio complessivo gli apprezzamenti dei singoli commissari sono
destinati ad essere assorbiti in una valutazione collegiale che costituisce il risultato di una
comparazione e di una composizione degli stessi giudizi individuali.
Pertanto, si è affermato, eventuali deficienze delle valutazioni individuali sono suscettibili di inficiare
il giudizio collegiale nei soli casi in cui risulti che su tale ultimo abbiano influito negativamente le
omissioni cui siano incorsi i singoli commissari, le quali non abbiano trovato adeguata
compensazione o appropriato correzione in sede di formulazione del definitivo giudizio espresso in
sede collegiale (Cons. St., VI, 5 ottobre 2004, n. 6484).
Ulteriore specificità si rinviene, infine, nel fatto che alla formulazione del giudizio finale segue, per
concludere, una votazione sulla individuazione del vincitore, per cui, si è, per altro verso,
ulteriormente chiarito, è possibile una non perfetta coincidenza tra i giudizi complessivi ed il risultato
di tale votazione, atteso che proprio la volontà del legislatore di dare risalto all’esito dell’opinione
della maggioranza nel momento conclusivo del procedimento consente, in occasione della scelta
finale, l’emersione di valutazioni individuali, anche di carattere comparativo, non necessariamente
riproducenti quelle formatesi per effetto del contemperamento collegiale dei differenti giudizi di
ciascun membro (Cons. St., VI, 17 novembre 2004, n. 7526).
In ogni caso, però, l’unanimità del giudizio finale è stato ritenuto argomento inidoneo a sostenere la
validità della valutazione. Se è pur vero, infatti, che le valutazioni collegiali sono destinate ad
assorbire, in linea di principio e come sopra chiarito, quelle individuali dei singoli commissari, nel
caso in cui la valutazione negativa di un commissario, su una pluralità di elementi di giudizio, sia
puntuale e circostanziata ed investa pesantemente la stessa preparazione del candidato, la
giurisprudenza ha precisato che occorre che alla valutazione favorevole si pervenga attraverso un
"motivato superamento dell'apprezzamento negativo individualmente espresso", in assenza del
quale la stessa unanimità immotivata costituisce espressione di contraddittorietà della valutazione e
sintomo dell’eccesso di potere che invalida la procedura (così Cons. St., VI, 14 gennaio 2003, n.
116).
In estrema sintesi, la giurisprudenza, pur riconoscendo che i giudizi individuali sui vari candidati
rappresentano solo un punto di partenza della discussione, cioè un momento destinato ad essere
assorbito e superato sia dal giudizio complessivo, che dalla decisione collegiale di individuazione
del vincitore, ha precisato che nell’ipotesi in cui la valutazione negativa di un commissario, su una
pluralità di elementi di giudizio, sia puntuale e circostanziata ed investa pesantemente la stessa
preparazione del candidato, occorre che alla valutazione favorevole si pervenga attraverso un
motivato superamento di tale apprezzamento negativo.
5. Fatta tale doverosa premessa sui limiti del sindacato di questo giudice sulla procedura di
valutazione comparativa in questione e sulla specifica motivazione che deve supportare la scelta
del vincitore, può utilmente passarsi all’esame delle predette doglianze dedotte, con le quali la
ricorrente si è nella sostanza lamentata del fatto che la commissione non aveva adeguatamente
preso in esame le valutazioni negative formulate nei confronti della candidata poi risultata vincitrice
dal prof. Mat..
Ai fini del decidere deve partirsi dal rilievo che la procedura di valutazione comparativa in parola era
relativa alla copertura di un posto di ricercatore universitario per il settore scientifico disciplinare LLIN/21 "Slavistica" – Profilo 1 – della Facoltà di lingue e letterature straniere.
Come è noto, in base al D.M. 4 ottobre 2000 tale settore scientifico disciplinare di Slavistica
comprende "gli studi sulle opere letterarie in lingua russa, bulgara, ceca, slovacca, macedone,
polacca, serbo-croata, slovena, ucraina e sui relativi autori, condotti con le metodologie della ricerca
filologica, paleografica, linguistica e critico-letteraria, con particolare riguardo alla comprensione
critica, attraverso l'analisi dei testi originali, delle dimensioni tematiche, figurative e formali, nonché
quelli necessari ad acquisire una solida competenza ed un'analisi metalinguistica delle lingue
stesse nelle loro dimensioni sincroniche e diacroniche, nelle loro strutture fonetiche, morfologiche,
sintattiche, lessicali, testuali e pragmatiche, come pure nei diversi livelli e registri di comunicazione
orale e scritta. Include inoltre gli studi relativi alle problematiche della didattica e quelli finalizzati alla
pratica e alla riflessione sull'attività traduttiva, scritta e orale, nelle sue molteplici articolazioni, non
265
letteraria, generica e specialistica e nelle applicazioni multimediali e quelli sulla traduzione e
l'interpretariato dall'italiano al russo, al serbo-croato, allo sloveno e da queste lingue all'italiano (di
cui all'art. 1 della L. n. 478/1984)".
Nel caso di specie, l’Università degli studii di Chieti aveva, in realtà, indetto contestualmente due
selezioni comparative per il raggruppamento disciplinare di slavistica; quella ora all’esame, distinta
con l’indicazione "profilo 1", richiedeva la specifica conoscenza, oltre che della lingua russa
(comune anche all’altro profilo), anche della lingua "serbo-croata".
Ed in relazione a tale specifica conoscenza della lingua in parola, nelle sue distinte articolazioni del
serbo e del croato, si sono incentrate le ragioni delle divergenti valutazioni espresse nei confronti
della dr. Laz., poi risultata vincitrice, dai componenti la commissione di concorso.
In particolare, nei suoi giudizi individuali il prof. Mat. ha in più occasioni sottolineato il fatto che tale
candidata aveva concentrato i suoi lavori "sui temi della letteratura serba e sui rapporti letterari italoserbi"; ugualmente nella prova scritta era rimasta "nella cornice della letteratura serba, senza
riferimenti alle altre letterature della stessa lingua che erano coinvolte negli stessi processi".
Tale circostanza è stata, peraltro, ripresa nel giudizio collegiale sui titoli, nel quale la commissione
ha sottolineato il fatto che i titoli riguardavano solo tematiche serbe; mentre i restanti giudizi
collegiali sulle prove scritte ed orali si limitano semplicemente ad evidenziare ed a confermare le
"divergenti valutazioni dei membri della commissione".
Nella stesura della prima relazione finale del 23 ottobre 2002, poi conclusasi con le dimissioni del
prof. Mat., è stato chiaramente puntualizzato che tali valutazioni divergenti si incentravano nella
sostanza sul seguente punto fondamentale: che i lavori dei partecipanti al concorso "per serbocroato dovrebbero vertere non su una sola componente, ma su diverse letterature dell’area
linguistica serba, croata e bosniaca".
Inoltre, nel giudizio individuale sulla prova orale il prof. Mat. ha anche messo in evidenza che "la
candidata ha cominciato ad imparare il russo solo quest’anno e ne possiede una conoscenza molto
scarsa"; ed anche il prof. Ra., nel suo giudizio individuale su tale prova, ha rilevato "qualche
incertezza nella prova pratica di russo".
In punto di fatto deve, infine, ricordarsi che nel giudizio finale redatto dalla nuova commissione
giudicatrice di tali rilievi non vi è più alcuna traccia. Infatti, il giudizio complessivo della dr. Laz. è
così formulato: "le pubblicazioni rilevano attitudine alla ricerca, conoscenza aggiornata delle fonti e
uso appropriato della medesima, dando prova di una maturazione scientifica in promettente
crescita. Nelle prove scritte la candidata ha confermato apprezzabile competenza nelle tematiche
proposte, sapendo cogliere e interpretare l’intreccio dei rapporti fra tradizioni letterarie diverse.
Nella prova orale la candidata ha dato risposte complessivamente esaurienti ai quesiti proposti".
Nessun accenno è, però, in merito contenuto alle predette divergenze valutative evidenziate sia nei
giudizi individuali del prof. Mat., che nei predetti giudizi collegiali.
Ciò posto, il Collegio ritiene nella sostanza fondata la doglianza dedotta nella parte in cui l’istante si
è lamentata del fatto che la commissione non aveva adeguatamente preso in esame le valutazioni
negative formulate dal prof. Mat. nei confronti della candidata poi risultata vincitrice.
Si è, invero, sopra già ricordato che la giurisprudenza, pur riconoscendo che i giudizi individuali sui
vari candidati rappresentano un momento destinato ad essere assorbito e superato sia dal giudizio
complessivo, che dalla decisione collegiale di individuazione del vincitore, ha costantemente
precisato che nell’ipotesi in cui la valutazione negativa di un commissario sia puntuale e
circostanziata, occorre che alla valutazione favorevole si pervenga attraverso un motivato
superamento di tale apprezzamento negativo (Cons. St., VI, 14 gennaio 2003, n. 116) e che, in
definitiva, eventuali deficienze delle valutazioni individuali debbano trovare adeguata
compensazione o appropriato correzione in sede di formulazione del definitivo giudizio espresso in
sede collegiale (Cons. St., VI, 5 ottobre 2004, n. 6484).
E nella specie, come sopra si è ricordato, un commissario, poi dimessosi, aveva espresso
specifiche riserve sulla preparazione della candidata in questione, ma del superamento di tali
riserve non vi è traccia nell’operato della nuova commissione, che – pur avendo preso conoscenza
dei precedenti giudizi (anche collegiali) – nel giudizio complessivo nulla precisa in ordine alla
predetta valutazione negativa puntuale e circostanziata del commissario in parola.
Di qui l’illegittimità da ragione lamentata con il gravame.
Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere
accolto e, per l’effetto, deve essere annullato l’atto impugnato.
266
Sussistono, per concludere, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle
spese e degli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, accoglie il ricorso
specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnato decreto del rettore dell’Università degli
studii "G. D’Annunzio" di Chieti 30 dicembre 2003, n. 342.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 21 aprile 2005.
Pubblicata mediante deposito il 02.05.2005.
267
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE CAMPANIA
Napoli, sezione IV
Sentenza 12 aprile 2005 n. 3780
(Annullamento e risarcimento)
Presidente: D’Alessio – Estensore: Polidori
C. (avv.ti Iossa e Mele) c. Comune di Napoli (avv.ti Tarallo e Pulcini) - Annulla l'atto impugnato, ma
respinge la domanda di risarcimento del danno.
FATTO
1. Con l’ordinanza n. 1549 del 23 novembre 1998 il sindaco del Comune di Napoli ha ordinato, ai
sensi dell’art. 4, comma 2, della legge n. 47/1985, all’Unità operativa antiabusivismo di procedere
ad horas alla demolizione opere abusive (consistenti nella realizzazione di un corpo di fabbrica
costituito da piano terra e primo piano per una superficie di circa 170 mq) realizzate dalla ricorrente
su un fondo di sua proprietà sito in Napoli alla via Camillo Guerra n. 26/b e ricompreso in zona
sottoposta a vincolo ai sensi della legge n. 1497/1939. Tale provvedimento è stato notificato alla
ricorrente in data 1° dicembre 1998 ed è stato eseguito il giorno successivo mediante il materiale
abbattimento delle predette opere.
Con atto ritualmente notificato in data 28 gennaio 1999 e depositato in data 11 febbraio 1999 la
ricorrente - dopo aver evidenziato il presente ricorso tende alla declaratoria dell’illegittimità
dell’impugnata ordinanza di demolizione e alla conseguente condanna dell’amministrazione al
risarcimento dei danni cagionati con l’esecuzione di tale provvedimento - deduce i seguenti motivi:
a) violazione e falsa applicazione degli articoli 4 e 7 della legge n. 47/1985; errata valutazione dei
presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere. La presente censura è incentrata sulla violazione
dell’art. 4 della legge n. 47/1985, disposizione espressamente richiamata nel provvedimento
impugnato. La ricorrente sostiene che il fondo di sua proprietà non è sottoposto ad alcun vincolo di
inedificabilità assoluta e che al momento dell’adozione del provvedimento impugnato il manufatto in
questione risultava quasi del tutto ultimato - dovendosi ritenere, in applicazione del criterio sancito
dall’art. 31 della legge n. 47/1985, che l’opera sia ultimata quando è stato eseguito il rustico ed è
stata ultimata la copertura - sicché non sussistevano i presupposti necessari per il ricorso alla
procedura sanzionatoria prevista dell’art. 4 della legge n. 47/1985. In altri termini, secondo la
ricorrente, una corretta valutazione della situazione di fatto avrebbe determinato il ricorso alla
procedura sanzionatoria di cui all’art. 7 della legge n. 47/1985 e, quindi, ella avrebbe potuto
richiedere la sanatoria dell’abuso, mentre l’amministrazione avrebbe dovuto ponderare l’opportunità
di procedere alla demolizione;
b) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 47/1985 e degli articoli 7 e 15 della legge
n. 1497/1939; eccesso di potere; violazione del giusto procedimento; omessa valutazione della
sanabilità dell’opera; omessa istruttoria e omessa valutazione dell’applicabilità dell’art. 2, comma
46, della legge n. 662/1996. La ricorrente dopo aver ribadito l’inesistenza di vincoli di inedificabilità
assoluta sul fondo di sua proprietà, si duole del fatto che l’amministrazione non abbia tenuto conto
del fatto che, secondo la prevalente giurisprudenza, il nulla osta ambientale può essere rilasciato
anche ex post. Pertanto l’amministrazione ha illegittimamente omesso di attivare il procedimento
finalizzato al rilascio del nulla osta paesistico e, quindi, di valutare la compatibilità dell’opera con il
vincolo relativo esistente sul fondo;
c) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 47/1985; eccesso di potere per carenza di
istruttoria; violazione del giusto procedimento. Secondo la ricorrente l’amministrazione ha violato
anche dell’art. 4, comma 3, della legge n. 47/1985, perché la demolizione non è stata preceduta
dall’ordine di sospensione dei lavori, né dal preventivo accertamento dell’inottemperanza all’ordine
di demolizione.
d) violazione degli articoli 36 e 51 della legge n. 142/1990, come modificati dalla legge n. 127/1997
e dalla legge n. 191/1998; eccesso di potere; incompetenza. La ricorrente deduce l’incompetenza
del sindaco a disporre la demolizione, evidenziando che l’avversata ordinanza è stata adottata dopo
268
l’entrata in vigore della legge n. 191/1998, che ha inequivocabilmente attribuito ai dirigenti la
competenza ad adottare i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia;
e) violazione degli articoli 4, 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990 e degli articoli 24 e 97 Cost; eccesso
di potere; violazione del giusto procedimento; sviamento. La presente censura è incentrata
sull’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento concluso con l’adozione del provvedimento
impugnato;
f) violazione della legge n. 47/1985; eccesso di potere,: omessa istruttoria. Il provvedimento
impugnato risulterebbe viziato anche perché l’amministrazione non ha tenuto conto del fatto che
l’immobile in questione era sottoposto a sequestro probatorio e, quindi, la ricorrente non avrebbe
comunque potuto ottemperare all’ordine di demolizione;
g) violazione e falsa applicazione della legge n. 47/1985 e dell’art. 3 della legge n. 241/1990;
violazione dei principi generali regolanti la procedura sanzionatoria eccesso di potere; difetto di
motivazione; erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Infine, l’impugnata ordinanza
sarebbe illegittima perché la possibilità di ordinare l’immediata demolizione dell’immobile abusivo è
meramente residuale e l’amministrazione ha omesso ogni valutazione sulla gravità dell’abuso e
sulla sanabilità dell’opera, da un lato, e sulle possibilità di utilizzo della stessa a fini pubblici,
dall’altro.
2. Con la successiva disposizione dirigenziale n. 53 del 29 gennaio 2001, notificata in data 23
febbraio 2001, è stato richiesto alla ricorrente il pagamento della somma di lire 33.955.960 a titolo di
spese sostenute per l’esecuzione della demolizione in danno del manufatto abusivo in questione.
Avverso questo provvedimento la ricorrente, con atto ritualmente notificato in data 10 aprile 2001 e
depositato in data 20 aprile 2001, ha dedotto i seguenti motivi aggiunti:
a) violazione e falsa applicazione degli articoli 4 e 7 della legge n. 47/1985; eccesso di potere per
sviamento, simulazione del procedimento, illogicità manifesta ed irrealizzabilità delle statuizioni. La
ricorrente rileva che nella motivazione della disposizione dirigenziale n. 53/2001 si afferma che ella
non avrebbe ottemperato all’ordine di demolizione impartito con l’ordinanza sindacale n. 1549/1998,
senza considerare che tale provvedimento in realtà era diretto all’Unità operativa antiabusivismo del
Comune di Napoli, alla quale era stato affidato anche il compito di provvedere alla contestuale
notifica della predetta ordinanza. Ne consegue che, non essendo stato assegnato alla ricorrente
alcun termine per adempiere alla demolizione, la disposizione dirigenziale n. 53/2001 è illegittima
perché si fonda sull’erroneo presupposto che la ricorrente - pur avendo ricevuto l’assegnazione di
un termine per procedere spontaneamente alla demolizione e pur essendo stata avvertita che
decorso tale termine la demolizione sarebbe stata eseguita in danno - sia rimasta inerte;
b) violazione e falsa applicazione degli articoli 4 e 27 della legge n. 47/1985; violazione del giusto
procedimento. La presente censura non riguarda la disposizione dirigenziale n. 53/2001, ma
concerne la procedura sanzionatoria seguita dall’amministrazione. Infatti la ricorrente si duole che
tale procedura si sia risolta nell’adozione di un solo atto e, quindi, la demolizione non sia stata
preceduta da un’apposita ingiunzione a lei diretta, né dal preventivo accertamento della sua
inottemperanza a tale ingiunzione;
c) violazione dell’art. 27 della legge n. 47/1985 e degli articoli 32 e 35 della legge n. 142/1990;
violazione dei principi generali in materia di appalto di opere pubbliche e dei principi generali
regolanti l’attività amministrativa; eccesso di potere per sviamento e incongruità; difetto di
motivazione e di istruttoria. La ricorrente sostiene innanzi tutto che la scelta della ditta esecutrice
dei lavori di demolizione è stata effettuata elidendo la procedura di gara prevista in materia di
appalti pubblici. Inoltre la somma richiesta risulterebbe sproporzionata rispetto ai lavori effettuati.
Infine, nel provvedimento impugnato non vi è nessun riferimento al criterio di scelta della ditta cui
sono stati affidati i lavori di demolizione, né ai lavori effettuati, né alla corrispondenza tra i prezzi
richiesti per tali lavori ed il tariffario per le opere pubbliche, né alle modalità di valutazione - a corpo
o a misura - dei lavori stessi;
d) illegittimità derivata. Da ultimo, la disposizione dirigenziale n. 53/2001 risulterebbe illegittima
perché si fonda sull’ordinanza sindacale n. 1549/1998, che risulta a sua volta viziata sotto i diversi
profili evidenziati nel ricorso introduttivo del giudizio.
3. Con la cartella di pagamento n. 071-2002-02170925-35 del 22 gennaio 2003, è stato infine
intimato alla ricorrente di provvedere al pagamento della somma di euro 17.539, 89.
Anche quest’ultimo provvedimento è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti, ritualmente
notificato in data 26 febbraio 2003 e depositato in data 5 marzo 2003, nel quale la ricorrente deduce
l’illegittimità derivata della pretesa dell’amministrazione in quanto la stessa si fonda sull’ordinanza
269
sindacale n. 1549/1998 e sulla disposizione dirigenziale n. 53/2001, che risultano a loro volta viziate
sotto i diversi profili evidenziati nel ricorso introduttivo e nel primo ricorso per motivi aggiunti.
4. L’amministrazione resistente si è costituita in giudizio con atto depositato in data 6 febbraio 2004
ed ha depositato una memoria difensiva in data 1° ottobre 2004.
In esecuzione dell’ordinanza istruttoria n. 333/2004, il Dipartimento autonomo pianificazione
urbanistica del Comune di Napoli, con nota in data 31 maggio 2004, ha chiarito che il fondo su cui è
stata realizzata l’opera oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione ricade nel perimetro della
variante di salvaguardia al vigente PRG (approvata con decreto del Presidente della Giunta
regionale Campania n. 9297 del 29 giugno 1998), in base alla quale è assoggettato al regime della
zona B (risanamento conservativo), e che secondo l’art. 17, comma 4, delle norme di attuazione
della predetta variante la zona B "è assoggettata a vincolo di conservazione che si attua mediante
interventi volti a preservare il patrimonio edilizio e urbanistico del centro storico, nonché il relativo
tessuto viario". Inoltre, nella predetta nota è stato chiarito che il fondo de quo rientra nel perimetro
delle zone vincolate dal decreto ministeriale del 22 giugno 1967, emesso ai sensi legge n.
1497/1939.
Tali affermazioni sono state contestate dalla ricorrente nella memoria depositata in data 3 dicembre
2004, ove viene evidenziato che - secondo quanto risulta dal certificato di destinazione urbanistica
rilasciato dal comune di Napoli in data 7 ottobre 1998 - il fondo in questione non ricade in zona B
della variante di salvaguardia, ma in zona nEa (area agricola), nella quale è consentita la
realizzazione di nuovi edifici, e che all’epoca della realizzazione dell’abuso il predetto fondo non era
sottoposto ad alcun vincolo di inedificabilità assoluta, in quanto il decreto ministeriale del 22 giugno
1967 impone soltanto l’obbligo di richiedere l’autorizzazione paesaggistica prima della realizzazione
dell’intervento edilizio.
Alla pubblica udienza del 23 marzo 2005 la causa è stata assunta in decisione dal collegio.
DIRITTO
1. La controversia sottoposta all’esame del collegio verte principalmente sulla legittimità
dell’ordinanza n. 1549 del 23 novembre 1998, con la quale il sindaco del Comune di Napoli ha
ordinato, ai sensi dell’art. 4, comma 2, della legge n. 47/1985, all’Unità operativa antiabusivismo di
procedere ad horas alla demolizione del manufatto abusivo realizzato dalla ricorrente su un fondo di
sua proprietà sito in una zona sottoposta a vincolo ai sensi della legge n. 1497/1939. Tale
ordinanza è stata eseguita d’ufficio il giorno successivo a quello in cui è stata notificata alla
ricorrente e, quindi, l’azione di annullamento proposta con il ricorso principale in realtà è
strumentale rispetto alla domanda di risarcimento dei danni cagionati dall’esecuzione del
provvedimento impugnato, in ossequio al prevalente orientamento giurisprudenziale secondo il
quale il risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo presuppone il preventivo
annullamento dell’atto amministrativo fonte di danno (ex multis, Cons Stato, sez. IV, 19 luglio 2004,
n. 5196; sez. V, 22 giugno 2004, n. 4359).
La natura strumentale dell’azione di annullamento in esame risulta foriera di importanti
conseguenze. Infatti è noto che laddove venga dedotta l’incompetenza dell’organo che ha adottato
il provvedimento impugnato, tale censura deve essere esaminata per prima, in quanto il suo
eventuale accoglimento comporta, ai sensi dell’art. 26, comma 2, della legge n. 1034/1971, la
rimessione dell’affare all’autorità attualmente competente, con l’assorbimento delle ulteriori censure
fatte valere nel ricorso, il cui esame è precluso al giudice al fine di non precostituire un vincolo
anomalo sui futuri provvedimenti della competente autorità, che non è neppure parte necessaria del
giudizio (ex multis, T.A.R. Sardegna, 23 marzo 2004, n. 393; T.A.R. Lombardia, Brescia, 1° giugno
2001, n. 398).
Orbene, a giudizio del collegio, tale regola non può trovare applicazione nel caso in cui l’azione di
annullamento sia meramente strumentale ad una domanda di risarcimento danni per lesione di un
interesse legittimo, come quella in esame. Infatti, avendo l’amministrazione già provveduto alla
demolizione dell’immobile abusivo, il presente ricorso non mira ad ottenere una pronuncia
giurisdizionale che vincoli la futura azione amministrativa, ma solo ad ottenere la condanna del
Comune di Napoli al ristoro dei danni cagionati dall’esecuzione di un provvedimento ritenuto
illegittimo. Ne consegue che, pur essendo stata dedotta anche l’incompetenza del sindaco di Napoli
ad adottare l’impugnata ordinanza di demolizione, si ritiene comunque necessario procedere
270
all’esame di tutte le censure proposte con il ricorso principale, per le ragioni che saranno illustrate in
sede di esame della domanda di risarcimento danni.
2. I primi due motivi di ricorso sono incentrati sulla violazione dell’art. 4 della legge n. 47/1985.
Infatti la ricorrente sostiene che il fondo di sua proprietà non è sottoposto ad alcun vincolo di
inedificabilità assoluta e che al momento dell’adozione del provvedimento impugnato il manufatto
de quo risultava quasi del tutto ultimato, sicché non sussistevano i presupposti necessari per il
ricorso alla procedura sanzionatoria prevista dell’art. 4 della legge n. 47/1985. Ne discende,
secondo la ricorrente, che l’amministrazione avrebbe dovuto seguire la diversa procedura di cui
all’art. 7 della legge n. 47/1985 e, quindi, ella avrebbe potuto chiedere la sanatoria dell’abuso ed il
rilascio del nulla osta ambientale ex post, mentre l’amministrazione avrebbe dovuto valutare la
prevalenza dell’interesse pubblico all’abbattimento delle opere e la compatibilità delle stesse con il
vincolo relativo esistente sul fondo, prima di procedere alla demolizione.
La tesi prospettata dalla ricorrente si traduce in una censura sulla scelta del procedimento adottato,
in quanto presuppone che, in presenza di un’opera che risulti, da un lato, quasi del tutto ultimata e,
dall’altro, realizzata su un’area sottoposta a vincolo relativo e, come tale, suscettibile di sanatoria
sia dal punto di vista urbanistico sia dal punto di vista ambientale, l’amministrazione debba seguire
il procedimento ordinario di cui all’art. 7 della legge n. 47/1985, che prevede la previa notifica di una
ingiunzione a demolire al responsabile dell’abuso. Tale procedimento, secondo la ricorrente,
implicherebbe altresì la esperimento, da parte dell’amministrazione competente, di una previa
verifica d’ufficio in ordine alla sanabilità dell’opera.
2.1. Tali affermazioni non sono condivisibili.
L’art. 4, comma 2, della legge n. 47/1985 dispone che "il sindaco, quando accerti l’inizio di opere
eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche
vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad
interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla L. 18 aprile 1962, n. 167, e successive
modificazioni ed integrazioni, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora
si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai
beni disciplinati dalla L. 16 giugno 1927, n. 1766, nonché delle aree di cui alle leggi 1° giugno 1939,
n. 1089, e 29 giugno 1939, n. 1497, e successive modificazioni ed integrazioni, il sindaco provvede
alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni
competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria
iniziativa".
Da tale disposizione si evince che lo specifico presupposto che differenzia il procedimento
sanzionatorio ivi previsto, rispetto a quello di cui all’art. 7 della legge n. 47/1985, va rinvenuto nella
localizzazione delle opere abusive su aree assoggettate a vincolo di inedificabilità, ovvero destinate
ad opere e spazi pubblici o ad interventi di edilizia residenziale pubblica. Il diverso schema
procedurale dipende dalla particolare gravità dell’illecito consistente nella realizzazione abusiva di
interventi su aree meritevoli di una particolare tutela e protezione e, quindi, la scelta del legislatore
si spiega agevolmente considerando la necessità di predisporre un meccanismo sanzionatorio
idoneo a reintegrare con immediatezza il bene protetto, pregiudicato dall’abusivo intervento edilizio.
Ne consegue che in tal caso l’ordine di demolizione deve seguire automaticamente
all’accertamento dell’illecito, senza la necessità di una preventiva notifica della diffida a demolire e
senza alcun margine per valutazioni discrezionali, al fine di impedire che il trascorrere del tempo
determini il consolidarsi di situazioni soggettive che potrebbero impedire l’applicazione della
sanzione ripristinatoria.
2.2. Una corretta interpretazione di tale disposizione induce quindi a ritenere innanzi tutto che
l’inizio dell’esecuzione dell’opera abusiva costituisca la condizione minima per l’adozione del
provvedimento di demolizione, sicché né la lettera, né lo scopo della norma possono far ritenere
preclusa l’adozione di tale provvedimento nel caso in cui l’opera sia quasi ultimata. In altri termini, ai
fini dell’adozione dell’ordine di demolizione è necessario e sufficiente che l’opera sia stata eseguita
senza titolo e su una delle aree individuate dall’art. 4, qualunque sia lo stato della costruzione
(Cons. Stato, sez. V, 11 gennaio 2002, n. 125)
Ne consegue che le affermazioni della ricorrente sulla stato di ultimazione del manufatto de quo
sono irrilevanti in punto di diritto, fermo restando che risultano comunque smentite anche in fatto
dalla nota della polizia municipale del Comune di Napoli in data 19 novembre 1998, dalla quale si
evince che "all’atto del sopralluogo i lavori erano in atto e gli operai alla vista degli intervenuti si
davano alla fuga" e che il primo piano dell’immobile presentava "armatura in carpenteria in legno e
ferro. Centralmente al corpo di fabbrica vi sono rampanti scala che adducono al lastrico di risulta:
271
quest’ultimo per circa il 70% è munito di massetto di pendenza e orlato di tegole. Tutto il manufatto
descritto si presenta al vento e al grezzo".
2.3. Inoltre, il collegio rileva che, accedendo all’interpretazione della ricorrente sulla inapplicabilità
dell’art. 4, comma 2, della legge n. 47/1985 in caso di vincoli di inedificabilità relativi, si finirebbe con
l’attribuire a tale disposizione un ambito di applicazione diverso e più ristretto rispetto a quello dalla
stessa delineato. Una siffatta interpretazione additiva non trova alcun riscontro nella norma ed è
contraria alla sua ratio perché comporterebbe un ingiustificato restringimento dei poteri di vigilanza
attribuiti al Comune, essendo evidente che il legislatore, laddove si tratti di aree meritevoli di una
particolare e rafforzata tutela, ha inteso attribuire all’amministrazione il potere-dovere di ripristinare
senza indugio la legalità violata, senza distinguere in relazione alla natura assoluta o relativa del
vincolo (T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 17 maggio 2004, n. 8774).
In tal senso si è chiaramente espresso anche il Consiglio di Stato (sez. V, sentenza n. 125/2002
cit.), che ha negato la possibilità di escludere l’operatività dell’art. 4, comma 2, legge n. 47/1985 in
presenza di limitazioni che comportino un parziale impedimento all’attività edificatoria (discendenti,
nella fattispecie, dallo strumento urbanistico adottato anche in funzione di tutela ambientale). Infatti,
secondo i giudici di Palazzo Spada, la formula di legge "va interpretata nel senso che sia in vigore
un divieto di edificare, secondo un’accezione che può desumersi anche da altre disposizioni della
legge. È da richiamare qui, in particolare, l’art. 33 della legge stessa, nel quale le opere non
suscettibili di sanatoria sono definite con riferimento a quelle che siano in contrasto con una serie,
appunto, di vincoli, fra i quali sono elencati non solo quelli imposti, da leggi o da strumenti
urbanistici, per la tutela di interessi paesistici, ambientali, e di altro tipo, ma è anche enunciato, alla
lett. d), "ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree". Non vi sono, perciò, neppure
elementi, desumibili dal sistema della legge, che possano indurre a circoscrivere in misura
restrittiva l’analoga formula utilizzata nell’art. 4, comma 2".
Stante quanto precede e considerato che la ricorrente comunque non contesta che il fondo di sua
proprietà sia sottoposto ad un vincolo di inedificabilità relativa, risulta evidente che nella fattispecie
in esame sussistevano i presupposti per il ricorso alla procedura di cui all’art. 4, comma 2, della
legge n. 47/1985 e, quindi, ella non può dolersi del fatto che non abbia potuto richiedere la
sanatoria dell’abuso ed il rilascio del nulla osta ambientale ex post, né del fatto che
l’amministrazione non abbia valutato la prevalenza dell’interesse pubblico all’abbattimento del
manufatto e la compatibilità dello stesso con il vincolo relativo esistente sul fondo, prima di
procedere alla demolizione. Infatti, come già evidenziato, la procedura sanzionatoria in esame è
caratterizzata da un meccanismo automatico ed immediato che mira ad assicurare una pronta e
tempestiva reazione rispetto alla lesione di beni urbanistici di primario rilievo, conferendo al
competente organo comunale un potere-dovere del tutto vincolato, nell’esercizio del quale non è
possibile individuare margini di discrezionalità che consentano di comparare il sacrificio imposto al
privato con l’interesse pubblico all’eliminazione delle opere abusive, in quanto la prevalenza di
quest’ultimo, ove sussistano vincoli comportanti la inedificabilità dell’area, è riconosciuta in via
generale dallo stesso legislatore (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 8774/2004 cit.).
3. Quanto alle altre censure relative alla procedura conclusa con l’adozione della avversata
ordinanza di demolizione, il collegio ritiene innanzi tutto di non doversi discostare dal consolidato
orientamento giurisprudenziale, seguito anche da questa sezione (ex multis, sentenza 1° febbraio
2005, n. 623), che in tema di demolizione non reputa necessaria la preventiva comunicazione
dell’avvio del procedimento, stante il suo carattere di atto dovuto e vincolato.
Né risulta condivisibile l’ulteriore censura incentrata sulla mancata previa notifica di un’ordinanza di
sospensione dei lavori. Infatti nel sistema delineato dalla legge n. 47/1985 l’esigenza di un
immediato intervento repressivo, che è alla base della procedura sanzionatoria di cui all’art. 4,
comma 2, consente di prescindere dalla preventiva notifica di un ordine di sospensione dei lavori,
che risulta espressamente prevista dal successivo comma 4 soltanto per la diversa e meno grave
ipotesi di inosservanza di norme e prescrizioni imposte dagli strumenti urbanistici o previste dal
titolo abilitativo (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 8774/2004 cit.).
Quanto poi al fatto che l’immobile in questione fosse sottoposto a sequestro probatorio, è sufficiente
evidenziare che, secondo una consolidata giurisprudenza, anche di questa sezione (ex multis,
sentenza 4 febbraio 2003, n. 614) tale circostanza non osta all’adozione dell’ordine di demolizione
dal momento che è possibile motivatamente domandare all’autorità giudiziaria il dissequestro
dell’immobile proprio al fine di ottemperare al predetto ordine.
Infine si deve rilevare che, a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente nell’ultimo motivo di
ricorso, nel caso di opere abusive realizzate su aree assoggettate a vincolo di inedificabilità ovvero
272
destinate ad opere e spazi pubblici o ad interventi di edilizia residenziale pubblica, l’immediata
demolizione dell’immobile non costituisce affatto un’ipotesi residuale, ma rappresenta il
meccanismo sanzionatorio tipizzato dal legislatore al fine di reintegrare con immediatezza il bene
protetto pregiudicato dall’intervento edilizio abusivo. Pertanto, come già evidenziato in precedenza,
non residua alcun margine di valutazione riguardo alla gravità dell’abuso, alla sanabilità dell’opera,
ovvero all’eventualità che la stessa, invece di essere demolita, venga destinata a fini pubblici.
Stante quanto precede tutte le censure incentrate sull’illegittimità del procedimento seguito ai fini
dell’adozione dell’avversata ordinanza di demolizione risultano infondate.
4. A diverse conclusioni si deve, invece, pervenire con riferimento alla dedotta incompetenza del
sindaco di Napoli a disporre la demolizione. Infatti il provvedimento impugnato è stato adottato
dall’assessore delegato dal sindaco di Napoli in data 23 novembre 1998, senza considerare che a
tale data la competenza in materia di provvedimenti sanzionatori degli abusi edilizi doveva ritenersi
direttamente attribuita ai dirigenti dell’amministrazione comunale per effetto delle modifiche
apportate dalla legge n. 191/1998 all’art. 51 della legge n. 142/1990.
4.1. Al riguardo occorre puntualizzare che secondo l’art. 51, comma 3, della legge n. 142/1990,
nella sua formulazione originaria, "spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che
impegnano l’amministrazione verso l'esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino
gli organi di governo dell’ente. Spettano ad essi in particolare, secondo le modalità stabilite dallo
statuto, la presidenza delle commissioni di gara e di concorso, la responsabilità sulle procedure
d'appalto e di concorso, la stipulazione dei contratti".
Tale elencazione è stata poi ampliata dall’art. 6, comma 2, della legge n. 127/1997 e dall’art. 2,
comma 12, della legge n. 191/1998 che, nel modificare la seconda parte del citato art. 51, comma
3, hanno inserito, rispettivamente, "i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui
rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri
predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le
autorizzazioni e le concessioni edilizie" (lett. f) e "tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori,
abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e
di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in
materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale" (lett. f
bis).
Inoltre, si deve rammentare che l’art. 6, comma 3, della legge n. 127/1997 ha introdotto nell’art. 51
della legge n. 142/1990 il comma 3 bis, secondo il quale "nei comuni privi di personale di qualifica
dirigenziale le funzioni di cui al comma 3 sono svolte dai responsabili degli uffici o dei servizi", e che
anche tale disposizione è stata successivamente modificata dall’art. 2, comma 13, della legge n.
191/98, secondo il quale "nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui al
comma 3, fatta salva l'applicazione del comma 68, lettera c ), dell’art. 17 della legge 15 maggio
1997, n. 127, possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai
responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in
deroga a ogni diversa disposizione".
Infine rileva l’art. 45 del d.lgs. n. 80/1998, secondo il quale a decorrere dalla entrata in vigore dello
stesso decreto, ossia dal 23 aprile 1998, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di
governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3, comma
2, del d.lgs. n. 29/1993, "si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti".
4.2. Tale complesso normativo in tema di attribuzione delle competenze ai dirigenti, ha suscitato
contrasti interpretativi circa la natura immediatamente precettiva (Cons. Stato, sez. V, 15 novembre
2001, n. 5833; 21 novembre 2003, n. 7632) o meramente programmatica delle relative disposizioni
(Cons. Stato, sez. V, 23 giugno 2003, n. 3717; 27 settembre 2004, n. 6297).
In particolare la giurisprudenza che sostiene la natura programmatica dell’art. 51 comma 3, cit.
(nonostante le modifiche apportate dalla legge n. 127/1997 e dalla legge n. 191/98), puntualmente
richiamata dal Comune di Napoli nella memoria depositata in data 1° ottobre 2004, fa leva sul rinvio
alle "modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente". Pertanto l’attribuzione delle
competenze ai dirigenti non sarebbe automatica, ma subordinata alla previa approvazione delle
modifiche statutarie e regolamentari volte a determinare le modalità per l'espletamento delle
funzioni demandate ai dirigenti e, quindi, non potrebbe trovare accoglimento il motivo di ricorso
asserente la violazione della suddetta normativa, ove in esso non sia fatto alcun riferimento a
puntuali precetti dell’indispensabile normativa regolamentare di attuazione.
4.3. Tuttavia questi contrasti debbono allo stato ritenersi superati alla luce della più recente
giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, sentenze 4 maggio 2004, n. 2694, e 8 marzo 2005, n.
273
952), secondo la quale non può essere messa in dubbio la competenza dei dirigenti rispetto agli atti
di gestione e ai provvedimenti degli enti locali, per lo meno a seguito delle modifiche apportate dalla
legge n. 127/1997 e dalla legge n. 191/1998 all’art. 51 della legge n. 142/1990.
L’attribuzione diretta ai dirigenti degli enti locali dei compiti di gestione, anche in mancanza di
specifiche norme statutarie o regolamentari, risulta poi confermata dall’art. 53, comma 23, della
legge 23 dicembre 2000 n. 388, come modificato dall’art. 29 della legge 28 dicembre 2001 n. 448,
che ha consentito unicamente agli enti locali con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti di adottare,
al fine di operare un contenimento della spesa (da documentare ogni anno), disposizioni
regolamentari organizzative per attribuire ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità
degli uffici e dei servizi nonché il potere di adottare anche atti di natura tecnica gestionale.
Stante quanto precede, pur mancando nel ricorso specifiche deduzioni circa la normativa
ordinamentale del Comune di Napoli, deve ritenersi fondata la censura in esame, perché
l’impugnata ordinanza di demolizione è successiva alla entrata in vigore della legge n. 191/1998,
sicché i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi, ratione temporis, non rientravano più nelle
competenze del sindaco e degli organi da lui delegati.
5. L’accoglimento della censura relativa all’incompetenza dell’autorità che ha adottato l’impugnata
ordinanza di demolizione induce il collegio ad interrogarsi sulla sorte di tale provvedimento alla luce
della nuova disciplina della patologia del provvedimento amministrativo introdotta dalla recente
legge n. 15/2005, che risulta immediatamente applicabile alle controversie pendenti (T.A.R.
Sardegna, sez. II, 25 marzo 2005, n. 483). Infatti, mentre il primo comma dell’art. 21 octies della
legge n. 241/1990 ribadisce che è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione
di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza, il comma successivo afferma che "non è
annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti
qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non
avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato", fermo restando che "il
provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio
del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento
non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
Orbene, secondo il collegio, da una lettura combinata del primo e del secondo comma dell’art. 21
octies si desume che quando viene accertata l’incompetenza relativa dell’organo adottante (da non
confondere con l’incompetenza assoluta, disciplinata dall’art. 21 septies, comma 1, della legge n.
241/1990), il provvedimento deve essere necessariamente annullato, non potendo trovare
applicazione la disposizione che ne preclude l’annullamento laddove sia palese che il suo
contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Infatti tale
disposizione si riferisce soltanto ai casi in cui il provvedimento sia stato adottato in violazione di
norme sul procedimento o sulla forma. Né sembra possibile includere le norme sulla competenza
tra le norme sul procedimento amministrativo o tra le norme sulla forma degli atti. Infatti dal primo
comma dell’art. 21 octies si desume che il legislatore ha inteso confermare la tripartizione dei vizi di
legittimità dell’atto amministrativo, in base alla quale la violazione delle norme sulla competenza
configura il vizio di incompetenza, mentre la violazione di norme sul procedimento o sulla forma
rientra nell’ambito più generale della violazione di legge. Inoltre devono ritenersi norme sul
procedimento tutte quelle relative al modus operandi dell’amministrazione ed alla partecipazione
procedimentale del destinatario del provvedimento finale, delle altre Amministrazioni interessate e
dei soggetti indicati dall’art. 9 della legge n. 241/1990, mentre devono ritenersi norme sulla forma
quelle relative ai requisiti formali degli atti endoprocedimentali e del provvedimento finale.
Ciò posto, si osserva che la scelta legislativa di escludere l’applicazione dell’art. 21 octies, comma
2, prima parte, nel caso in cui il provvedimento vincolato sia stato adottato da un’autorità
incompetente se, da un lato, appare coerente con quella dell’art. 26, comma 2, della legge n.
1034/1971, perché l’accoglimento del ricorso per motivi di incompetenza determina l’immediata
rimessione dell’affare all’autorità competente e, quindi, non vi è spazio per valutare se il contenuto
dispositivo del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto
adottato, dall’altro può destare perplessità nei casi come quello in esame, in cui l’azione di
annullamento è strumentale ad una domanda di risarcimento danni.
5.1. Infatti, dall’esame delle censure proposte con il presente ricorso è emerso che
l’amministrazione ha agito nell’esercizio di un potere vincolato, perché l’ordine di demolizione qualora si tratti di opere realizzate nelle zone indicate dall’art. 4, comma 2, della legge n. 47/1985 deve seguire automaticamente all’accertamento dell’illecito, senza la necessità di una preventiva
notifica della diffida a demolire e senza alcun margine per valutazioni discrezionali. Inoltre risulta
274
palese che il contenuto dispositivo del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere
diverso se fosse stato adottato dal competente dirigente del Comune di Napoli, perché dall’esame
dei primi due motivi di ricorso è emerso che nella fattispecie in esame sussistevano tutti i
presupposti per il ricorso alla procedura sanzionatoria di cui all’art. 4, comma 2, della legge n.
47/1985, trattandosi di un manufatto eseguito senza i prescritti titoli abilitativi su un’area sottoposta
ad un vincolo di inedificabilità.
Ciononostante, non potendosi fare applicazione del secondo comma dell’art. 21 octies della legge
n. 241/1990, l’avversata ordinanza di demolizione deve essere inevitabilmente annullata e, quindi,
si deve procedere all’esame della domanda di risarcimento dei danni cagionati dall’esecuzione di
tale provvedimento.
6. È noto che la lesione dell’interesse legittimo di per sé non è sufficiente per affermare la
risarcibilità del danno derivante dall’esecuzione del provvedimento impugnato. In particolare,
secondo le sezioni unite della Corte di cassazione (sentenza 22 luglio 1999, n. 500), "la lesione di
un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse (non di mero fatto
ma) giuridicamente rilevante, rientra infatti nella fattispecie della responsabilità aquiliana solo ai fini
della qualificazione del danno come ingiusto. Ciò non equivale certamente ad affermare la
indiscriminata risarcibilità degli interessi legittimi come categoria generale. Potrà infatti pervenirsi al
risarcimento soltanto se l’attività illegittima della P.A. abbia determinato la lesione dell’interesse al
bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto,
effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento. In altri
termini, la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria, ma non sufficiente, per accedere
alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., poiché occorre altresì che risulti leso, per effetto dell’attività
illegittima (e colpevole) della P.A., l’interesse al bene della vita al quale l’interesse legittimo si
correla, e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell’ordinamento
positivo".
È altresì noto che, nonostante tali affermazioni di carattere generale, sia stata comunque teorizzata
dalla giurisprudenza una significativa distinzione tra interessi legittimi oppositivi e pretesivi. In
particolare, secondo le sezioni unite (sentenza n. 500/1999 cit.) "per quanto concerne gli interessi
legittimi oppositivi, potrà ravvisarsi danno ingiusto nel sacrificio dell’interesse alla conservazione del
bene o della situazione di vantaggio conseguente all’illegittimo esercizio del potere. ... Circa gli
interessi pretensivi, la cui lesione si configura nel caso di illegittimo diniego del richiesto
provvedimento o di ingiustificato ritardo nella sua adozione, dovrà invece vagliarsi la consistenza
della protezione che l’ordinamento riserva alle istanze di ampliamento della sfera giuridica del
pretendente. Valutazione che implica un giudizio prognostico, da condurre in riferimento alla
normativa di settore, sulla fondatezza o meno della istanza, onde stabilire se il pretendente fosse
titolare non già di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, bensì di una situazione suscettiva
di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, e cioè di una situazione
che, secondo la disciplina applicabile, era destinata, secondo un criterio di normalità, ad un esito
favorevole, e risultava quindi giuridicamente protetta".
6.1. Tuttavia, come evidenziato dal Consiglio Stato (sez. VI, sentenza 12 marzo 2004, n. 1261) tale
impostazione è "idonea, nella sua perentorietà, ad innescare un sistema di protezione degli
interessi oppositivi ingiustificatamente eccessivo. Ed invero, se il provvedimento compressivo è
viziato per ragioni attinenti alla sola forma oppure al solo procedimento, ma risulta ineccepibile sul
piano sostanziale, la Pubblica amministrazione potrebbe adottare un provvedimento di identico
contenuto sfavorevole per il privato. In questa situazione è difficile giustificare un diritto a
risarcimento, salvo a sganciare la responsabilità dell’amministrazione dal paradigma aquiliano, con
conseguente differente valutazione dei presupposti fondanti il diritto al ristoro e distinta
quantificazione dei pregiudizi riparabili. Si pensi al caso di una concessione edilizia che sia ritirata
con provvedimento di annullamento sostanzialmente giusto, in quanto per esempio inteso a riparare
alla violazione della disciplina pubblicistica sui limiti di edificabilità previsti dal piano regolatore
generale o dal regolamento edilizio, ma tuttavia affetto da vizio procedimentale, quale in ipotesi la
mancata comunicazione dell’avvio del procedimento. In ipotesi siffatte, ad onta della illegittimità del
provvedimento di ritiro, l’amministrazione, senza nuovamente incorrere nel rilevato vizio formale,
potrà successivamente reiterare l’annullamento del titolo abilitativo. In una prospettiva meno
formalistica, quindi, il privato non potrebbe sostenere la lesività sostanziale del primo
provvedimento di annullamento, inficiato da illegittimità solo formale attesa la non spettanza ab
initio del bene della vita sottrattogli".
275
6.2. Il collegio condivide integralmente quest’ultima impostazione. Infatti escludere la necessità del
giudizio sulla spettanza del bene giuridico in caso di richiesta di risarcimento di danni derivante
dalla lesione di interessi legittimi oppositivi significherebbe creare una ingiustificata disparità di
trattamento rispetto al caso in cui la richiesta di danni derivi dalla lesione di interessi pretesivi.
Inoltre, non si comprende per quale ragione, mentre l’art. 21 octies della legge n. 241/1990 ha
generalizzato il giudizio sul raggiungimento dello scopo della norma violata senza distinguere tra
interessi pretesivi e interessi oppositivi, si dovrebbe continuare ad affermare che ai fini dell’azione
risarcitoria il giudizio sulla spettanza del bene della vita deve riguardare soltanto gli interessi
pretesivi.
Sembra quindi corretto affermare che, come per gli interessi legittimi pretensivi, anche rispetto agli
interessi legittimi oppositivi il pregiudizio dell’interesse individuale conseguente all’illegittimo
esercizio del potere amministrativo non comporta automaticamente un danno ingiusto. Infatti, il
danno può definirsi ingiusto solo in quanto l’interesse al bene risulti in concreto meritevole di tutela
alla stregua dell’ordinamento giuridico (in tal senso T.A.R. Lazio, sez. I, 17 maggio 2004, n. 4551)
e, quindi, la relativa pretesa - orientata ora alla conservazione, ora all’acquisizione del bene - risulti
fondata all’esito dell’esame di tutte le censure dedotte con il ricorso, fermo restando che tale
giudizio sulla spettanza del bene non può basarsi soltanto sulla rilevata incompetenza dell’organo
che ha adottato il provvedimento avversato, la quale di per sé non consente di accertare se
l’interesse del ricorrente risulti in concreto meritevole di tutela.
Applicando tali principi alla fattispecie in esame, si può comprendere perchè, pur essendo stata
dedotta anche l’incompetenza del sindaco di Napoli, il collegio abbia ritenuto necessario esaminare
tutte le censure dedotte con il ricorso principale e, soprattutto, risulta evidente l’infondatezza della
domanda di risarcimento dei danni proposta con tale ricorso. Infatti si è già rilevato che il contenuto
dispositivo dell’avversata ordinanza di demolizione non avrebbe potuto essere diverso se fosse
stato adottata dal competente dirigente del Comune di Napoli.
Inoltre, benché dall’annullamento dell’avversata ordinanza sindacale di demolizione discenda
l’impossibilità di convalidare (rectius, secondo la dottrina, di ratificare) tale provvedimento - avendo
il legislatore ribadito, con il secondo comma dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, che la
possibilità di convalida riguarda il provvedimento annullabile e non quello annullato - si deve
comunque evidenziare che il competente dirigente del Comune di Napoli ben potrebbe adottare,
all’esito del presente giudizio, un nuovo provvedimento con il quale viene disposta, ora per allora, la
demolizione dell’immobile abusivo realizzato dalla ricorrente. Infatti, al di fuori dei casi nei quali
sussiste un obbligo di irretroattività assoluta derivante dall’esistenza di un giudicato di
annullamento, l’amministrazione conserva sempre il potere di decidere ora per allora, cioè con la
stessa decorrenza attribuita all’atto annullato (Consiglio Stato, sez. V, 17 marzo 2003, n. 1356;
T.A.R. Lazio, sez. III, 24 giugno 2004, n. 6174).
Ne consegue che nel caso in esame il giudizio sulla spettanza del bene giuridico ha esito negativo
e, quindi, la domanda risarcitoria proposta con il ricorso principale deve essere respinta perché non
possono essere considerati ingiusti i danni derivanti dalla demolizione dell’immobile de quo.
7. Fermo restando quanto precede, si deve altresì evidenziare che la domanda di risarcimento in
questione risulta infondata anche per la mancanza del requisito della colpa dell’amministrazione.
Al riguardo si deve ribadire che il risarcimento del danno non consegue automaticamente
all’annullamento giurisdizionale, ma richiede la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge.
Pertanto oltre alla lesione della situazione soggettiva tutelata è indispensabile che sia accertata
anche la colpa dell’amministrazione.
Peraltro, secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 28
maggio 2004, n. 3465), più che intendere la colpa come profilo soggettivo di responsabilità configurabile quando l’adozione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole di
imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione che si pongono come limiti esterni alla
discrezionalità - è indispensabile accedere a una nozione di colpa di tipo oggettivo, che tenga conto
dei vizi che inficiano il provvedimento e, in linea con le indicazioni della giurisprudenza comunitaria,
della gravità della violazione commessa dall’amministrazione, anche alla luce dell’ampiezza delle
valutazioni discrezionali rimesse all’organo, dei precedenti della giurisprudenza, delle condizioni
concrete e dell’apporto eventualmente dato dai privati nel procedimento. Pertanto se la violazione è
l’effetto di un errore scusabile dell’autorità, non si potrà configurare il requisito della colpa, mentre
se la violazione appare grave e manifesta, specie sul piano della diligenza e della perizia, il
requisito della colpa dovrà ritenersi sussistente (Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 2001, n. 3169).
276
Nel caso in esame non è dato ravvisare una violazione grave e manifesta da parte
dell’amministrazione perché, come si è già evidenziato, le disposizioni relative al passaggio di
competenze dagli organi di governo ai dirigenti degli enti locali hanno suscitato in fase applicativa
dubbi interpretativi, che hanno determinato anche la formazione di contrastanti orientamenti
giurisprudenziali, sicché sussistono i presupposti per ritenere che l’accertata incompetenza del
sindaco di Napoli sia frutto di un errore scusabile.
8. Quanto ai ricorsi per motivi aggiunti proposti avverso la disposizione dirigenziale n. 53 del 29
gennaio 2001 e la cartella di pagamento n. 071-2002-02170925-35 del 22 gennaio 2003, con le
quali è stato richiesto alla ricorrente il rimborso delle spese sostenute per l’abbattimento del
manufatto abusivo de quo, si deve evidenziare che dall’annullamento dell’avversata ordinanza di
demolizione discende inevitabilmente l’accoglimento delle censure con le quali è stata dedotta
l’illegittimità derivata delle predette richieste di pagamento e l’assorbimento delle restanti censure.
Ne consegue che anche la disposizione dirigenziale del 29 gennaio 2001 e la cartella di pagamento
del 22 gennaio 2003 devono essere annullate perché illegittime, ferma restando la possibilità che il
competente dirigente del Comune di Napoli adotti un nuovo provvedimento con il quale viene
disposta, ora per allora, la demolizione dell’immobile realizzato dalla ricorrente e, quindi, provveda
nuovamente a richiedere il rimborso delle spese sostenute per l’abbattimento di tale immobile.
9. Considerato il parziale accoglimento dei ricorsi in esame, sussistono giustificati motivi per
compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sezione IV, definitivamente
pronunciando sui ricorsi in epigrafe indicati:
− accoglie il ricorso n. 1240/1999 nei termini di cui in motivazione e respinge la richiesta di
risarcimento danni. Per l’effetto, annulla l’ordinanza di demolizione n. 1549 in data 23 novembre
1998;
− accoglie il primo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla la disposizione dirigenziale n.
53 in data 29 gennaio 2001;
− accoglie il secondo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla la cartella di pagamento n.
071-2002-02170925-35 in data 22 gennaio 2003.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 23 marzo 2005.
Depositata in data 12 aprile 2005.
277
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE CAMPANIA
Salerno, sezione I
Sentenza 4 maggio 2005 n. 760
(Modificabilità della motivazione)
Presidente: Fedullo – Estensore: Sabbato
Società Cygnus s.r.l. (avv. Guerriero) c. Comune di Montoro superiore (n.c.) e impresa Fuego Pub
s.a.s. (n.c.) - Respinge
FATTO
Con ricorso notificato in data 15 novembre 2004 e depositato il successivo 20 novembre, la società
Cygnus S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., impugnava l’atto di cui in epigrafe,
invocandone l’annullamento.
Premetteva che:
- con bando di gara reso pubblico in data 11/8/2003, l’amministrazione comunale di Montoro
superiore indiceva gara per l’affidamento, mediante il sistema della licitazione privata, del servizio di
fornitura per la refezione delle mense scolastiche per l’anno 2003/2004;
- la società ricorrente presentava domanda di partecipazione alla gara, allegando la richiesta
documentazione, ma, con la delibera in epigrafe n. 162/2003, veniva esclusa dalla selezione in
quanto non inclusa nell’elenco trasmesso dalla Camera di commercio di Avellino delle ditte iscritte
all’Albo delle imprese artigiane per il settore di attività di gestione mensa e ristorazione collettiva;
- con la stessa delibera l’amministrazione decideva di annullare il procedimento attivato e di affidare
il servizio a trattativa privata senza bando, delibera della quale la società ricorrente invocava invano
l’annullamento in sede di autotutela, mentre, con successiva delibera n. 186 del 7/10/2003, si
decideva di indire trattativa privata senza preliminare pubblicazione di bando tra quindici operatori
scelti tra coloro che risultavano iscritti alla C.C.I.A.A. di Avellino.
Orbene, poiché ancora una volta la ricorrente non figurava tra le ditte ammesse si impugnavano le
citate delibere per i seguenti motivi:
1) violazione di legge sub specie di violazione degli artt. 41 e 42 Cost. – eccesso di potere per
erroneità e/o travisamento dei presupposti – violazione del principio dell’evidenza pubblica nelle
procedure concorsuali, avendo l’amministrazione indebitamente escluso la ditta ricorrente dal
novero delle partecipanti alla gara pur essendo in possesso dei requisiti richiesti, oltre che
nemmeno consentito il contraddittorio e violato le regole sull’evidenza pubblica nel scegliere ala fine
in maniera del tutto libera l’affidatario del servizio;
2) violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 16 D.lgs. 17.3.1995 n. 157 art. 16 – eccesso
di potere per violazione del principio della par condicio tra i concorrenti – violazione dei principi
comunitari in materia del favor concorrenziale e del giusto procedimento, in quanto
l’amministrazione, peraltro silente sull’istanza di riesame, non ha richiesto i dovuti chiarimenti alla
società ricorrente sul possesso o meno dei requisiti di partecipazione;
3) violazione di legge sub specie di violazione dell’art. 6 L.241/90 – eccesso di potere per violazione
del principio di continuità e completezza della procedura concorsuale, in quanto l’amministrazione
avrebbe dovuto consentire alla ricorrente l’integrazione della documentazione presentata a corredo
dell’istanza di partecipazione.
Si concludeva, invocando, previa sospensione dell’efficacia, l’annullamento delle delibere di cui in
epigrafe, oltre che la condanna al risarcimento del danno.
In data 18 dicembre 2003 la Cygnus S.r.l. depositava motivi aggiunti avverso il provvedimento di
aggiudicazione a favore della società "Fuego Pub" come affidataria del servizio di refezione
scolastica, nonché il provvedimento del 18 novembre 2003 denominato "Memoria difensiva del
278
Comune di Montoro superiore in persona del sindaco p.t." depositata agli atti del giudizio in data 24
novembre 2003.
Alla camera di consiglio del 18 dicembre 2003 l’istanza di sospensiva era respinta.
All’udienza del 27 gennaio 2005 il ricorso era ritenuto in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato.
2. Parte ricorrente lamenta l’indebita mancata ammissione alla selezione per l’affidamento del
servizio di fornitura per refezione delle mense scolastiche indetto dal Comune di Montoro superiore,
ritenendo di possedere, contrariamente a quanto opinato dall’amministrazione, i titoli di
partecipazione richiesti.
2.1. Non inficia, innanzitutto, la legittimità dell’operato dell’amministrazione il denunciato difetto
motivazionale, atteso che, al di là da meri rilievi formali, la vicenda in esame impone che si dirima la
questione sostanziale posta in evidenza, consistente nello stabilire se i titoli posseduti dal ricorrente
siano sufficienti ai fini della sospirata ammissione secondo la lex specialis del concorso. Per giunta,
ogni patologica ricaduta dei vizi attinenti alla forma degli atti amministrativi o a violazioni
procedimentali, è ormai da escludersi alla luce del recente intervento normativo di cui alla legge
n.15 dell’11 febbraio 2005, che ha introdotto l’art. 21 octies, L. n. 7 agosto 1990, n. 241, il cui
comma 2 prevede che "non è annullabile (ovverosia illegittimo, ndr) il provvedimento amministrativo
adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura
vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere
diverso da quello in concreto adottato". Tale innovativa formula della legge deve, tra l’altro, indurre
al definitivo ribaltamento del tradizionale principio del cd. divieto di motivazione postuma, ed essa è
senz’altro applicabile al caso di specie, essendo norma che non attiene alla disciplina relativa
all’assolvimento delle competenze proprie dell’amministrazione, in ordine alla struttura, ai requisiti
ed al ruolo funzionale degli atti, bensì, riducendo il novero dei vizi patologici a quelli di natura
sostanziale, limita la potestà caducatoria del giudice amministrativo. Il principio "tempus regit
actum" viene così in considerazione, ma quale criterio di ricognizione non della disciplina
sostanziale, bensì di quella processuale astrattamente applicabile, racchiusa dal confine
cronologico segnato dalla data in cui la decisione giudiziale è adottata.
Giova peraltro rammentare che il su richiamato principio era stato già scalfito da un recente
orientamento giurisprudenziale, seguito anche da questa sezione (n. 1722 dell’8 luglio 2004). Si è
infatti già osservato che una volta ammesso, in termini generali con la l. 21 luglio 2000 n. 205, che
anche dall’esercizio dell’attività provvedimentale della p.a. possono scaturire illeciti risarcibili ai
sensi dell’art. 2043 c.c., si impone un ripensamento dell’assunto della immodificabilità della
motivazione, comprensivo, più in generale, del divieto di interventi di sanatoria in pendenza di
giudizio, al fine di consentire all’amministrazione di esercitare un ampio jus poenitendi in autotutela,
in applicazione del principio della parità tra le parti del processo. Peraltro la citata L. n. 205
(modificando l'art. 21 L. 6 dicembre 1971 n. 1034), con la previsione dei "motivi aggiunti", comporta
che l’adozione di un ulteriore provvedimento inteso ad emendare un vizio dell’atto, oggetto del
gravame, non pone più fine automaticamente al relativo giudizio (oggi strutturato come giudizio sul
rapporto), ma abilita l’interessato ad integrare la sua originaria impugnativa.
In conclusione, consegue piena cittadinanza nel presente giudizio la motivazione postuma
contenuta nella nota del 16.12.2003, con la quale l’amministrazione intimata precisa le ragioni che
hanno indotto alla sfavorevole determinazione di cui all’atto impugnato, connesse al fatto che
"l’amministrazione, per il generale principio dell’autotutela, non poteva invitare a gara una società
che è rappresentata dalla stessa persona fisica – T.M., nata a Milano il 6/6/1971 – che nell’anno
2001, rappresentava la società il Cigno, coinvolta in un procedimento penale nel quale il Comune è
stato individuato come persona offesa".
La diretta verifica, di spettanza a questo giudice, circa il possesso dei requisiti di ammissione alla
procedura concorsuale, stante l’assenza di profili di discrezionalità in capo all’amministrazione ed in
sintonia con l’ormai generalizzata affermazione del giudizio amministrativo incentrato sul rapporto e
non sull’atto, deve essere bilanciata secondo il complessivo tenore dell’atto, del quale le
279
argomentazioni giustificative di cui alla nota citata costituiscono, per le ragioni anzidette, parte
integrante.
Ebbene, dalla documentazione allegata alla su citata nota, effettivamente risulta che l’Ufficio GIP
presso il tribunale di Napoli ha disposto il rinvio a giudizio delle persone indicate nel relativo decreto
per i fatti ivi descritti e sostanzialmente consistenti nel "guidare" l’esito della gara per licitazione
privata indetta dal Comune intimato per l’affidamento del medesimo servizio di refezione scolastica
per l’anno 2001/2002 a favore della ditta "Il Cigno". Parimenti risulta che tale ditta, oltre ad una
denominazione perspicuamente assonante a quella della ricorrente, ha il medesimo legale
rappresentante, oltre che sede ed oggetto sociale, differenziandosi solo per la diversa data di inizio
dell’attività sociale, rispettivamente 22/09/2000 e 18/10/2002. Ne consegue che la società ricorrente
andava esclusa dalla selezione in ragione di quanto previsto dalla delibera n. 186 del 7/10/2003,
laddove, nell’indire trattativa privata per l’affidamento del servizio in oggetto, si stabiliva l’esclusione
di "quelle ditte che siano state rinviate a giudizio o nei confronti penda procedimento giudiziario per
fatti e circostanze connessi all’attività di Refezione scolastica e/o ristorazione collettiva". In tale
situazione versava appunto la società ricorrente, stante l’adozione in data 29/10/2003 del predetto
decreto di rinvio a giudizio.
3. I motivi aggiunti sono invece da dichiarare preliminarmente inammissibili, atteso che in atti vi è
prova della notifica (avvenuta in data 15/12/2003) solo nei riguardi dell’amministrazione comunale e
non anche della società controinteressata, non essendo depositato l’avviso di ricevimento della
raccomandata alla stessa indirizzata in data 16.12.2003, che ne avrebbe attestato la sua effettiva
ricezione (C. Stato, V, n. 6531 del 12 ottobre 2004).
I motivi aggiunti vanno quindi tacciati d’inammissibilità per difetto di instaurazione del
contraddittorio, essendo pure da escludere ogni possibile sanatoria per conseguimento dello scopo
(ex art.156, comma 3, c.p.c.), non essendosi la società controinteressata costituita in giudizio (ex
multis, C. Stato, IV, n. 257 del 23 gennaio 2003).
In conclusione, il ricorso è infondato e pertanto va respinto, mentre i motivi aggiunti sono
inammissibili per incompletezza del contraddittorio.
4. Nulla sulle spese di giudizio, stante la mancata costituzione dell’amministrazione intimata e della
controinteressata.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione I, di Salerno, respinge il ricorso n.
3232/03, proposto da società Cygnus S.r.l., come da motivazione, mentre dichiara inammissibili i
motivi aggiunti per incompletezza del contraddittorio.
Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno, nella Camera di Consiglio del 24 marzo 2005.
Depositata in segreteria in data 4 maggio 2005.
280
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE LAZIO
Roma, sezione II
Sentenza 22 aprile 2005 n. 3047
(Diritto di accesso e atti contenenti opinioni)
Presidente: La Medica – Estensore: Capuzzi
Radiotelevisione italiana s.p.a. (avv.ti Lucani e Roberti) c. Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni (Avv.ra Stato) RTI, Reti Televisive Italiane s.p.a. (avv.ti Bonomo e Medugno) e
Publitalia 80 s.p.a. (avv.ti Frignani e Medugno) - Accoglie
FATTO
Con la nota impugnata l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha negato alla società RAI
l’accesso alla relazione del commissario Vi.Mo., espressamente richiamata nella deliberazione
n.297/04/CONS, nell’assunto che si sarebbe trattato di una "relazione orale svolta in occasione
della riunione del Consiglio del 15 settembre 2004, per sua natura non accessibile, posto che, ai
sensi dell’art.4, comma 1, del regolamento concernente l’accesso ai documenti, i processi verbali
delle sedute dell’organo collegiale sono sottratti all’accesso per le parti in cui sono riportate le
opinioni singolarmente espresse dai partecipanti alle riunioni."
Deduce la ricorrente profili vari di violazione di legge ed eccesso di potere, in particolare dell’art. 4
del Reg. concernente l’accesso ai documenti adottato dall’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni.
Si è costituita l’Autorità contestando dettagliatamente le tesi difensive sostenute nel ricorso.
Si sono costituite ad adiuvandum RTI s.p.a. e Publitalia 80 s.p.a. insistendo per l’accoglimento del
ricorso.
Sono state depositate ulteriori memorie difensive.
Dopo l’ampia discussione alla camera di consiglio del 23 marzo 2005 la causa è stata trattenuta dal
Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è meritevole di accoglimento.
2. Con la nota impugnata l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha negato alla società RAI
l’accesso alla relazione del commissario Vi.Mo., espressamente richiamata nella deliberazione
n.297/04/CONS, nell’assunto che si sarebbe trattato di una "relazione orale svolta in occasione
della riunione del Consiglio del 15 settembre 2004, per sua natura non accessibile, posto che, ai
sensi dell’art.4, comma 1, del regolamento concernente l’accesso ai documenti, i processi verbali
delle sedute dell’organo collegiale sono sottratti all’accesso per le parti in cui sono riportate le
opinioni singolarmente espresse dai partecipanti alle riunioni."
Viene dunque in rilievo, nella presente vicenda contenziosa, l’ art.4, comma 1, lettera f) del
regolamento che dispone che sono sottratti all’accesso "i verbali delle riunioni del Consiglio e delle
commissioni nei casi in cui riguardino l’adozione di atti sottratti all’accesso e nelle parti in cui
riportino opinioni singolarmente espresse da partecipanti alle riunioni."
L’Autorità ha ritenuto che la relazione presentata dal commissario relatore dovesse considerarsi alla
stregua di una semplice "..opinione singolarmente espressa da un partecipante".
Tale motivazione posta alla base del diniego di accesso è illegittima
281
Ed invero la relazione de qua è stata resa in esito ad una attività espressamente demandata al
commissario relatore con delibera dell’AGCOM e rientra dunque nel procedimento istruttorio che ha
portato alla irrogazione di una sanzione nei confronti di RAI s.p.a. per violazione del formale
richiamo di cui alla delibera n.226/03/CONS; d’altro canto, costituisce altresì esplicazione di una
delle funzioni istituzionali della carica ricoperta dal predetto commissario essendo in facoltà del
Consiglio, quando la natura del procedimento lo richieda, designare uno o più commissari con il
compito di seguire l’istruttoria per riferirne al Consiglio (art.32, comma 3, del reg. concernente
l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità).
Deve peraltro ritenersi che la limitazione di cui all’articolo 4, comma 1, lettera f del regolamento
AGCOM in materia di accesso, può essere applicata alle sole dichiarazioni di carattere personale
rese al di fuori di una funzione istituzionale del soggetto che ne è autore .
Che quella del commissario relatore non rivesta i caratteri di una semplice opinione espressa a
titolo personale, è comprovato dallo stesso tenore della deliberazione di chiusura della fase
istruttoria nella quale si dà atto che è stata udita "la relazione del commissario ing. Vi.Mo., relatore
ai sensi dell’articolo 32, comma 3 del reg. concernente l’organizzazione ed il funzionamento
dell’Autorità".
Quand’anche in ipotesi potesse ravvisarsi la esistenza di ragioni di riservatezza, che peraltro non
vengano esplicitate nel provvedimento, tali ipotetiche ragioni sarebbero comunque recessive a
fronte del diritto della società ricorrente così come configurato dagli artt. 3 e 25 della legge n.
241/1990.
E’ il caso di ricordare che la normativa sull’accesso non ha garantito alcuna limitazione nei confronti
di atti che hanno una diretta attinenza a provvedimenti amministrativi pubblici e che come tali, in
quanto formati o comunque detenuti dall’amministrazione nell’esercizio dei suoi compiti istituzionali,
non possono in alcun modo essere sottratti all’accesso (Cons. Stato, sez. IV, 30 dic. 2003 n.9158).
In conclusione, il diniego espresso alla istanza di accesso deve essere annullato e
l’amministrazione deve consentire alla società ricorrente la visione della documentazione di cui è
causa ed il rilascio di copia della stessa.
Spese ed onorari del giudizio possono essere compensati.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso
n. 522/2005 proposto da soc. RAI contro Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, lo accoglie e
per l’effetto annulla gli atti impugnati ed ordina all’amministrazione di consentire l’accesso alla
documentazione di cui è causa ed il rilascio di copia della stessa.
Compensa spese ed onorari.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 23.3.2005
Depositata in data 22 aprile 2005.
282
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE SARDEGNA
Cagliari, sezione I
Sentenza 25 maggio 2005 n. 1170
(Annullabilità del provvedimento illegittimo)
Presidente: Turco – Estensore: Maggio
Gi.Og. (avv.ti Orrù, Lepori e Pintus) c. Ministero della difesa e Comando generale dell’Arma dei
Carabinieri (Avv.ra Stato).
(omissis)
per l’annullamento
della nota in data 21/5/1997 con cui il Comando generale dell’Arma dei Carabinieri ha respinto
l’istanza di riammissione in servizio presentata dal ricorrente.
(omissis)
FATTO
In data 27/2/1993, il sig. Gi.Og., in servizio effettivo presso l’Arma dei Carabinieri, veniva riformato
ai sensi dell’art. 38 dell’E.I.I..
Sottoposto a visita di revisione in data 28/11/1996 è stato dichiarato idoneo al servizio, con profilo
"AV-PS 2 (due)".
In considerazione della recuperata idoneità lavorativa, il sig. Og. ha chiesto di essere riammesso in
servizio, ma il Comando generale dell’Arma, con nota 21/5/1997, gli ha comunicato che la domanda
non poteva "essere accolta perché attualmente non sono previste riammissioni in servizio".
Ritenendo il mancato accoglimento dell’istanza illegittimo, il sig. Og. l’ha impugnato chiedendone
l’annullamento per i seguenti motivi:
1) l’amministrazione avrebbe dovuto valutare il curriculum del ricorrente e verificare la correttezza
della diagnosi a suo tempo formulata, cosa che, invece, non ha fatto. Doveva, peraltro, motivare le
ragioni che l’hanno indotta a discostarsi dal parere medico espresso nella vista di revisione che ha
riconosciuto il sig. Og. idoneo al servizio;
2) l’amministrazione è stata intrinsecamente contraddittoria perché, dopo aver affermato che non
erano previste riassunzioni in servizio, nello stesso atto, ha invitato il ricorrente a partecipare al
nuovo, imminente, concorso per allievo carabiniere. Il provvedimento si pone, inoltre, in
contraddizione con tutto il comportamento in precedenza tenuto dall’Arma;
3) il ricorrente, incoraggiato dall’intimata amministrazione, ha confidato sulla possibilità di essere
riassunto in servizio, per cui il provvedimento impugnato viola i principi generali in materia di
affidamento.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata depositando memoria con cui si è opposta
all’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 4/5/2005 la causa, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.
DIRITTO
Il primo ed il terzo motivo di gravame, entrambi infondati, possono essere trattati in unico contesto.
283
In sede di esame della domanda di riammissione in servizio del pubblico dipendente,
l’amministrazione è chiamata a valutare la sussistenza dei requisiti soggettivi dell’interessato - ivi
inclusi quelli relativi alla sua idoneità fisica attuale a ricoprire il posto – nonché l’opportunità di
ricostituire il rapporto di lavoro interrotto in relazione alle proprie esigenze organizzative e di
servizio.
Contrariamente a quanto il ricorrente sostiene, l’amministrazione non era, quindi, tenuta a
ripronunciarsi sulle ragioni sanitarie che a suo tempo determinarono il provvedimento di riforma
(nella specie ormai divenuto inoppugnabile), quasi si trattasse di un procedimento di riesame.
Né può rimproverarsi all’autorità decidente di essersi discostata dal parere reso dall’apposita
commissione medica sull’idoneità al servizio del ricorrente a seguito della vista di revisione.
Infatti, da un lato la detta autorità non si è affatto pronunciata sul giudizio di idoneità espresso
dall’organo medico, dall’altro, come più sopra rilevato, quello concernente l’idoneità, anche fisica,
del richiedente non è l’unico (né il più pregnante) elemento da valutare nel decidere se accogliere o
respingere la domanda di riammissione in servizio.
Alla luce di quanto sopra esposto i profili di difetto di motivazione dedotti non colgono nel segno.
Peraltro, occorre considerare che il motivo sarebbe ugualmente inidoneo a provocare
l’annullamento dell’atto, anche laddove potesse ritenersi che il ricorrente abbia inteso prospettare,
in via generale ed onnicomprensiva, il difetto di motivazione del provvedimento impugnato.
Infatti, è vero che il provvedimento è del tutto privo di motivazione, ma il Collegio ritiene nella
fattispecie applicabile la norma di cui all’art. 21 octies, 2° comma, della L. 7/8/1990 n. 241, come
modificata dalla L. 11/2/2005 n. 15.
In base alla richiamata disposizione "Non è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in
violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora per la natura vincolata del
provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da
quello adottato …".
Ad avviso del Collegio la norma può operare non soltanto nelle ipotesi in cui il provvedimento sia
totalmente vincolato, ma, in particolari casi, anche in quelle in cui quest’ultimo presenti,
congiuntamente ad ambiti vincolati, margini di discrezionalità.
Più specificamente deve ritenersi che la disposizione normativa in questione possa trovare
applicazione laddove la soddisfazione della pretesa del privato dipenda dal possesso di requisiti di
cui il giudice può ictu oculi verificare la presenza e l’amministrazione si sia espressa negativamente
senza motivare o enunciando esclusivamente ragioni attinenti a profili diversi da quelli che
avrebbero potuto giustificare il diniego.
In tali ipotesi, così come in quelle di atti totalmente vincolati, il giudice è chiamato, dalla nuova
disposizione normativa, a compiere un mero riscontro circa la ricorrenza delle condizioni di legge
richieste per l’accoglimento della pretesa, che in via fisiologica dovrebbe essere effettuato
dall’amministrazione nella fase procedimentale di sua competenza.
Vero è che così ragionando il giudice non si limita più a giudicare – secondo la tradizionale visione
del processo amministrativo impugnatorio - della legittimità della determinazione amministrativa in
relazione ai motivi di censura dedotti, ma tale è per l’appunto l’effetto dell’innovazione legislativa,
che in funzione dei principi di economia dei mezzi giuridici e di conservazione degli atti, preservano
il provvedimento dall’annullamento, quando quest’ultimo è, comunque, idoneo al raggiungimento
del suo scopo istituzionale.
Orbene, nel caso di specie, il ricorrente, con giudizio medico incontestato, è stato riconosciuto
idoneo con profilo sanitario "AV-PS 2 (due)", ma come emerge dalla nota del Comando generale
dell’Arma dei Carabinieri 20/12/1990 prot. n. 662/116-21-1948, depositata in giudizio, per
l’arruolamento nell’Arma dei Carabinieri è richiesto il profilo psichico "AV–PS 1".
284
Nella fattispecie, pertanto, è del tutto evidente che il provvedimento impugnato non avrebbe potuto
essere di segno diverso, nemmeno in considerazione di asseriti affidamenti derivanti da
comportamenti dell’amministrazione, i quali giammai potrebbero consentire di superare la carenza
di un requisito essenziale per l’arruolamento.
Tenuto conto che in ordine alla acclarata mancanza della prescritta idoneità fisica all’impiego il
ricorrente non muove censure e che tale mancanza è, di per sé sola, ragione sufficiente a
giustificare il diniego di riammissione in servizio, può prescindersi dall’esame dell’ulteriore doglianza
prospettata.
Il ricorso va, in conclusione, respinto.
Sussistono validi motivi per disporre l’integrale compensazione di spese ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo per la Sardegna, sezione prima:
rigetta il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 4/5/2005.
Depositata in segreteria oggi: 25/05/2005.
285
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE SICILIA
Palermo, sezione I
Sentenza 18 aprile 2005 n. 560
(Erronea indizione della procedura concorsuale)
Presidente:Giallombardo – Estensore: Maisano
Catania Multiservizi s.p.a. (avv. Bonura) c. Consiglio nazionale delle ricerche, Area della ricerca di
Palermo (Avv.ra Stato) - Accoglie la domanda di risarcimento del danno
FATTO
Con ricorso notificato il 10.11.2003, e depositato il successivo 18.11, la società ricorrente ha
impugnato la delibera del presidente del comitato dell’Area di ricerca di Palermo, prot.
126/2003/SB/ap/AdR, 1 luglio 2003, ed il conseguente decreto, prot. 139/2003/SB/ap/AdR, 7
agosto 2003, nonché chiesto il risarcimento del danno conseguente agli atti ed al comportamento
dell’amministrazione intimata.
In tale gravame vengono articolate le censure di:
1) eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto; carenza di potere; difetto di
motivazione; illogicità e contraddittorietà; sviamento di potere; violazione del principio
dell’affidamento; violazione del principio di conservazione degli atti; violazione dei principi di
imparzialità e buon andamento.
2) violazione del giusto procedimento; violazione della par condicio e delle norme sulla trasparenza
sotto altro profilo; violazione degli artt. 1 e 3 del contratto d’appalto.
Si è costituita l’Avvocatura dello Stato.
Alla pubblica udienza di discussione i procuratori delle parti hanno insistito nelle rispettive tesi
difensive ed il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
In relazione al presente ricorso devono essere separatamente esaminate la domanda di
annullamento dei provvedimenti impugnati e la richiesta di risarcimento danni per responsabilità
pre-contrattuale, articolata in via subordinata da parte ricorrente.
La domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati è priva di fondamento.
Dalla documentazione in atti, e dalla stessa ricostruzione operata da parte ricorrente, emerge che
l’amministrazione ha erroneamente indetto la gara per cui è causa, in assenza della necessaria
copertura finanziaria per potere poi onorare l’impegno contrattuale che ne sarebbe sorto.
In tale situazione l’amministrazione intimata non avrebbe certo potuto stipulare il relativo contratto,
in assenza della necessaria copertura finanziaria, e l’unico strumento a sua disposizione per
rimediare all’erronea indizione della gara non poteva che essere l’annullamento di tale illegittimo
atto, a prescindere dal rilievo che può assumere, ad altri fini, il complessivo comportamento del
C.N.R..
Risultano pertanto privi di alcun fondamento le censure articolate in ricorso avverso l’impugnato
provvedimento di annullamento, che risulta ampiamente giustificato dalla necessità di rimuovere la
precedente illegittima determinazione di indire la gara, che avrebbe portato alla stipula di un
contratto in assenza della necessaria copertura finanziaria.
286
Per quanto riguarda la domanda subordinata di risarcimento danni per responsabilità
precontrattuale, appare necessario in primo luogo precisare che il Collegio ritiene che tale
domanda rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo, anche a seguito della sentenza della
corte Costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004.
Come ha già avuto modo di precisare questa sezione con la sentenza n. 2144/04, le richieste di
risarcimento danni in conseguenza di procedimenti di gara rientrano nella giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 6 e 35 della legge n. 205/2000, che non hanno subito
alcuna modifica in conseguenza della sentenza della C. Costituzionale n. 204/2004.
Sembra peraltro utile precisare che nel caso in esame il danno patito da parte ricorrente non
consegue a comportamenti materiali dell’amministrazione intimata, ma all’adozione di atti illegittimi
(poi legittimamente annullati) nell’ambito del procedimento di gara.
Ciò chiarito, la domanda di risarcimento danni per responsabilità pre-contrattuale, azionata da
parte ricorrente in via subordinata, è fondata.
E’ infatti indiscutibile che il comportamento tenuto dall’amministrazione intimata, che ha indetto una
gara di appalto senza la necessaria copertura finanziaria, non possa non essere considerato
colpevolmente superficiale e pertanto idoneo a configurare un illecito civile, a fronte del danno
ingiusto causato in coloro che hanno incolpevolmente fatto affidamento nella gara indetta.
In particolare la responsabilità dell’amministrazione ha natura pre –contrattuale ai sensi dell’art.
1337 cod. civ. e, pertanto, la società ricorrente ha diritto al risarcimento del così detto interesse
negativo, e cioè al risarcimento dei danni che non avrebbe patito ove non avesse partecipato alla
gara illegittimamente indetta (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 15.11.2004 n. 7449).
Per quanto riguarda la quantificazione del risarcimento del danno a cui ha diritto la ricorrente deve
essere precisato che, sulla base di quanto indicato in ricorso, non può essere riconosciuta alcuna
somma a titolo di lucro cessante, non potendosi a tal fine ritenere sufficiente la generica
affermazione che l’aggiudicazione alla gara per cui è causa ha indotto la ricorrente a non
partecipare ad altre gare che si sarebbe plausibilmente aggiudicata.
Per quanto riguarda il danno emergente subito in conseguenza del comportamento
dell’amministrazione, poiché parte ricorrente non ha fornito piena prova in ordine alla sua
quantificazione, il Collegio ritiene di potersi avvalere del meccanismo di cui all’art. 35 co.2°, d.lgs.
n. 80/1998, come modificato dall’art. 7 L. n. 205/2000.
La società ricorrente dovrà fornire piena prova delle spese sostenute in dipendenza della
partecipazione alla gara per cui è causa, all’amministrazione intimata, che provvederà quindi al
conseguente risarcimento di tali danni ingiustamente subiti.
Il ricorso deve pertanto essere accolto in parte, con riferimento alla domanda di risarcimento danni
proposta in via subordinata.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione prima, accoglie il ricorso in epigrafe
indicato limitatamente alla richiesta di risarcimento, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’amministrazione.
Così deciso in Palermo, in Camera di Consiglio, addì 08 marzo 2005
Depositata in segreteria il 18/04/2005.
287
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONE TOSCANA
Firenze, sezione II
Sentenza 12 maggio 2005 n. 2137
(Integrazione della documentazione a fini di concorso)
Presidente: Petruzzelli – Estensore: Pupilella
Brl. (avv. Salimbeni) c. Comune di Firenze (avv.ti Peruzzi e Cappelletti) e Zcc. (avv. Traina) Accoglie
FATTO
Con ricorso regolarmente notificato e depositato, l’arch. Brl., dipendente del comune di Firenze con
la VII qualifica funzionale, ha partecipato ad un concorso per quattro posti per la qualifica di
funzionario tecnico edile poi divenuti cinque a seguito di vacanze nella pianta organica verificatesi
nelle more dell’espletamento del concorso.
a
Il ricorrente risulta collocato nella graduatoria finale di merito nella 13 posizione,
Ritenendo errata l’attribuzione del punteggio assegnatogli dalla commissione impugna la
graduatoria e gli atti di concorso lesivi della propria posizione giuridica sulla base di due distinti
motivi di censura che lamentano la violazione della legge 241/90 ed in particolare dell’art. 18 e
l’eccesso di potere, sotto diversi profili nel quale sarebbe incorsa la commissione di concorso per
non aver riconosciuto al ricorrente il punteggio allo stesso spettante in base al servizio prestato
presso il comune ed autonomamente valutabile dall’amministrazione perché relativo ad atti nella
sua disponibilità.
Si costituivano in giudizio sia il comune che la controinteressata Zcc., quinta classificata che
chiedevano la reiezione del ricorso.
In sede di discussione della causa veniva eccepito dalla difesa della controinteressata che il
contraddittorio non risultava correttamente instaurato poiché il ricorrente avrebbe evocato in
giudizio soltanto la quinta classificata e non tutti gli altri concorrenti idonei collocati in una posizione
migliore rispetto alla sua.
Veniva poi affermava la sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione del ricorso poiché il
ricorrente, per scorrimento della graduatoria, è stato successivamente assunto nella qualifica VIII in
data 14/7/1997.
All’udienza dell’8 febbraio 2005 dopo una breve discussione, la causa è stata trattenuta dal Collegio
in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In via preliminare il Collegio deve darsi carico delle due eccezioni avanzate dall’amministrazione
resistente e dalla controinteressata, che vanno entrambe rigettate.
Quanto alla necessità di estendere il contraddittorio a tutti i candidati graduati dalla sesta alla
tredicesima posizione occupata dal ricorrente nella graduatoria di merito, la censura non può
essere accolta perché il ricorrente, già dipendente del comune di Firenze ha diritto alla riserva dei
posti, come espressamente indicato dall’articolo nove del bando di concorso.
288
Nel caso di specie infatti il Brl. risulta il primo dei dipendenti utilmente collocati in graduatoria dopo i
quattro vincitori del concorso.
Ne deriva che non era necessario estendere la notifica ai soggetti che, pur precedendo il ricorrente,
risultavano concorrenti esterni e, come tali, non potevano beneficiare della riserva del 35% dei posti
messi a concorso, stabilita nel bando.
Ugualmente infondata è la censura di sopravvenuta carenza d’interesse al ricorso per essere stato
il Brl. assunto dal comune nella qualifica qui in discussione (VIII) a far tempo dal 14/7/1997.
La circostanza, infatti, pacifica in causa, non fa venir meno l’interesse al ricorso poiché, se lo stesso
venisse accolto, il ricorrente vedrebbe la sua assunzione retrodatata al 30/1/1996, al posto della
controinteressata Zcc., con tutte le conseguenze economiche e giuridiche di anzianità ad essa
correlate.
Ciò premesso il ricorso è fondato con riferimento alla mancata valutazione d’ufficio, da parte del
comune del titolo relativo all’anzianità di servizio che avrebbe consentito al Brl. di collocarsi al
quinto posto in graduatoria ed essere quindi assunto immediatamente nell’VIII qualifica funzionale
con il profilo di funzionario edile.
Infatti, ai sensi dell'art. 18, L. 7 agosto 1990, n. 241, applicabile anche alle procedure concorsuali, le
singole amministrazioni non possono richiedere atti o certificati concernenti fatti, stati e qualità
personali che risultino attestati in documenti in loro possesso o che esse stesse siano tenute a
certificare; pertanto, illegittima l'esclusione da un concorso pubblico per titoli ed esami per la
copertura di un posto di dirigente amministrativo motivata in ragione della mancata dimostrazione
del possesso del requisito della previa esperienza alle dipendenze della p.a., richiesto nel bando,
qualora la documentazione relativa risulti già depositata presso la stessa amministrazione.
I principi introdotti dalla legge n. 241/90, infatti, (contraddittorio, leale collaborazione etc.)
impongono una interpretazione dei bandi di concorso coerente con le norme contenute nell'art. 18
commi 2 e 3, L. 7 agosto 1990, n. 241, per cui una volta che l'interessato autocertifica il possesso
del requisito che gli dava diritto alla riserva del posto (dipendente di ruolo del comune), incombeva,
alla stessa amministrazione di acquisire lo stato matricolare del dipendente.
Ci risultava uno dei doveri del responsabile dell’istruttoria, tenuto ad integrare le domande
attraverso la documentazione in possesso dell’amministrazione, e comunque chiedendo al
ricorrente di provvedere alla integrazione della domanda difettosa.
Nella specie, l’acquisizione dello stato matricolare del ricorrente appariva operazione di estrema
facilità poiché il concorrente che avesse voluto beneficiare della riserva doveva indicare il proprio
numero di matricola ed il profilo professionale di appartenenza.
Del resto per rendersi conto della illegittimità dell’atto è sufficiente verificare il verbale n. 2 del
5/5/1995.
Nello stesso la commissione, resasi conto di non aver tenuto conto dell’art. 18 della L. n. 241/90
così si esprime: "Considerato che le norme generali prevalgono sulle disposizioni contenute nel
bando di concorso, la commissione ritiene di acquisire direttamente le certificazioni del servizio
prestato dai concorrenti dipendenti…."
Ma illogicamente proprio secondo i principi che si afferma di voler seguire, anche contro o
comunque ad integrazione del bando di concorso si afferma che il principio verrà seguito solo nei
confronti di coloro che abbiano richiesto la valutazione dell'anzianità di servizio e non nei confronti
di tutti i dipendenti.
La disparità di trattamento e la violazione della par condicio non potrebbero essere più evidenti.
289
Nella specie infatti si sarebbe dovuto chiedere al Brl. di integrare la domanda con la (sola) richiesta
di una verifica d'ufficio della sua anzianità già in possesso del comune, e comunque atto del quale,
come visto, non occorreva neppure la presentazione.
Il ricorso va, conclusivamente, accolto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione II, definitivamente pronunciando sul
ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, con le conseguenti
statuizioni relative alla modifica della graduatoria del concorso.
Condanna il comune di Firenze al pagamento integrale delle spese di lite, quantificate nella misura
complessiva di €.2.000,00 (duemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, l'8 febbraio 2005.
Depositata in segreteria il 12 maggio 2005.
290
NORMATIVA
Indice
Pag.
Legge 31 marzo 2005, n. 43
Legge 18 aprile 2005, n. 62
Legge 14 maggio 2005, n. 80
Legge 31 maggio 2005, n. 88
Legge 31 maggio 2005, n. 89
Legge 17 agosto 2005, n. 168
Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, recante
disposizioni urgenti per l’università e la ricerca,
per i beni e le attività culturali, per il
completamento di grandi opere strategiche, per la
mobilità dei pubblici dipendenti, nonché per
semplificare gli adempimenti relativi a imposte di
bollo e tasse di concessione. Sanatoria degli
effetti dell’articolo 4, comma 1, del decreto-legge
29 novembre 2004, n. 280.
295
Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti
dall'appartenenza
dell'Italia
alle
Comunità europee. Legge comunitaria 2004.
316
Conversione in legge, con modificazioni, del D.L.
14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti
nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo
economico, sociale e territoriale. Deleghe al
Governo per la modifica del codice di procedura
civile in materia di processo di cassazione e di
arbitrato nonché per la riforma organica della
disciplina delle procedure concorsuali.
347
Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, recante
disposizioni urgenti in materia di enti locali.
357
Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 marzo 2005, n. 45, recante
disposizioni
urgenti
per
la
funzionalità
dell'amministrazione della Pubblica sicurezza,
delle forze di polizia e del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco.
363
Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, recante
disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità
di settori della pubblica amministrazione.
Disposizioni in materia di organico del personale
della carriera diplomatica, delega al Governo per
l'attuazione della direttiva 2000/53/CE in materia
di veicoli fuori uso e proroghe di termini per
l'esercizio di deleghe legislative.
374
293
Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82
Codice dell'amministrazione digitale.
376
Decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, 10 giugno 2005
Costituzione del Comitato di garanti in via
transitoria, ai sensi dell'articolo 22 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e dell'articolo 5bis del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7,
convertito nella legge 31 marzo 2005, n. 43.
405
294
Legge 31 marzo 2005, n. 43
(G.U. n. 75 del 1° aprile 2005)
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, recante
disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento
di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, nonché per semplificare gli
adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione. Sanatoria degli effetti dell’articolo 4,
comma 1, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 280.
Art. 1.
1. Il decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, recante disposizioni urgenti per l’università e la ricerca,
per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei
pubblici dipendenti, nonché per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di
concessione, è convertito in legge con le modificazioni riportate in allegato alla presente legge.
2. Restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi, i diritti
maturati ed i rapporti giuridici sorti sulla base dell’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 29
novembre 2004, n. 280.
3. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
Testo del decreto-legge coordinato con la legge di conversione∗
(G.U. n. 75 del 1° aprile 2005)
Art. 1.
Disposizioni per l'università
1. Per l'anno 2005, i programmi di cui all'articolo 1, comma 105 della legge 30 dicembre 2004, n.
311, sono formulati dalle università ed inviati per la valutazione di compatibilità finanziaria al
Ministero per l'istruzione, l'università e la ricerca entro il 31 marzo 2005.
2. Dopo il primo anno di effettivo servizio e fino al giudizio di conferma, il trattamento economico dei
ricercatori universitari é pari al 70 per cento di quello previsto per il professore universitario di
seconda fascia a tempo pieno di pari anzianità.
2-bis. In attesa del riordino delle procedure di reclutamento dei professori universitari, per le
procedure di valutazione comparativa relative alla copertura di posti di professore ordinario e
associato, di cui alla legge 3 luglio 1998, n. 210, bandite successivamente alla data del 15 maggio
2005, la proposta della commissione giudicatrice é limitata ad un solo idoneo per ogni posto
bandito, individuato nel candidato giudicato più meritevole.
Art. 1-bis.
Contributi per le università e gli istituti superiori non statali
1. L'autorizzazione di spesa per la concessione dei contributi in favore delle università e degli istituti
superiori non statali di cui all'articolo 5 della legge 29 luglio 1991, n. 243, come determinata dalla
Tabella C della legge 30 dicembre 2004, n. 311, é incrementata di euro 8.709.610 per l'anno 2005,
di euro 8.646.470 per l'anno 2006 e di euro 8.675.520 per l'anno 2007.
2. All'onere derivante dall'attuazione del comma 1, si provvede mediante corrispondente riduzione
dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, come determinata dalla tabella C della citata legge n. 311 del 2004.
Art. 1-ter.
Programmazione e valutazione delle università
1. A decorrere dall'anno 2006 le università, anche al fine di perseguire obiettivi di efficacia e qualità
dei servizi offerti, entro il 30 giugno di ogni anno, adottano programmi triennali coerenti con le linee
generali di indirizzo definite con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
sentiti la Conferenza dei rettori delle università italiane, il Consiglio universitario nazionale e il
Consiglio nazionale degli studenti universitari, tenuto altresì conto delle risorse acquisibili
autonomamente. I predetti programmi delle università individuano in particolare:
a) i corsi di studio da istituire e attivare nel rispetto dei requisiti minimi essenziali in termini di risorse
strutturali ed umane, nonché quelli da sopprimere;
b) il programma di sviluppo della ricerca scientifica;
c) le azioni per il sostegno ed il potenziamento dei servizi e degli interventi a favore degli studenti;
d) i programmi di internazionalizzazione;
e) il fabbisogno di personale docente e non docente a tempo sia determinato che indeterminato, ivi
compreso il ricorso alla mobilità.
2. I programmi delle università di cui al comma 1, fatta salva l'autonoma determinazione degli atenei
per quanto riguarda il fabbisogno di personale in ordine ai settori scientifico-disciplinari, sono
valutati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e periodicamente monitorati sulla
base di parametri e criteri individuati dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
avvalendosi del Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario, sentita la
Conferenza dei rettori delle università italiane. Sui risultati della valutazione il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca riferisce al termine di ciascun triennio, con apposita
relazione, al Parlamento. Dei programmi delle università si tiene conto nella ripartizione del fondo di
finanziamento ordinario delle università.
∗
Le modifiche apportate dalla legge di conversione sono stampate con caratteri corsivi.
296
3. Sono abrogate le disposizioni del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
27 gennaio 1998, n. 25, ad eccezione dell'articolo 2, commi 5, lettere a), b), c), e d), 6 e 7, nonché
dell'articolo 3 e dell'articolo 4.
Art. 1-quater.
Contributi in favore delle accademie di belle arti non statali
1. Al fine di favorire l'adeguamento ai nuovi ordinamenti didattici definiti in base alla legge 21
dicembre 1999, n. 508, senza pregiudicare la qualità dei corsi e l'apprendimento degli studenti, il
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca é autorizzato ad erogare alle Accademie di
belle arti non statali, finanziate in misura prevalente dagli enti locali, la somma di euro 1.500.000
per l'anno 2007. All'onere derivante dall'attuazione del presente comma si provvede mediante
utilizzo della proiezione per l'anno 2007 dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale
2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2005, allo scopo parzialmente
utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 1-quinquies.
Istituto musicale di Ceglie Messapico
1. A decorrere dall'anno accademico 2005-2006 l'Istituto musicale di Ceglie Messapico viene
accorpato al Conservatorio statale di musica di Lecce in qualità di sezione staccata. Con apposita
convenzione da stipulare tra il Ministero dell'istruzione, l'università e la ricerca ed il comune di
Ceglie Messapico saranno stabilite modalità e termini del passaggio anche con riferimento allo
stabile e all'attuale personale.
2. Per l'attuazione del comma 1 é autorizzata la spesa di 141.000 euro annui a decorrere dall'anno
2005. Al relativo onere si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente
"Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno
2005, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 1-sexies.
Incarichi di presidenza
1. A decorrere dall'anno scolastico 2006-2007 non sono più conferiti nuovi incarichi di presidenza,
fatta salva la conferma degli incarichi già conferiti. I posti vacanti di dirigente scolastico sono
conferiti con incarico di reggenza. I posti vacanti all'inizio del predetto anno scolastico, ferma
restando la disciplina autorizzatoria in vigore in materia di programmazione del fabbisogno di
personale di cui all'articolo 39 della legge 23 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni,
nonché i vincoli di assunzione del personale delle Pubbliche amministrazioni previsti dalla
normativa vigente, sono riservati in via prioritaria ad un apposito corso-concorso per coloro che
abbiano maturato, entro l'anno scolastico 2005-2006, almeno un anno di incarico di presidenza.
Art. 1-septies.
Organi di ordini professionali
1. Nel procedere al riordino del sistema elettorale e della composizione degli organi degli ordini
professionali, come previsto dall'articolo 4, comma 3, del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n. 328, al fine di uniformare e semplificare le
procedure, va assicurata la rappresentanza unitaria degli iscritti agli albi professionali nei consigli
nazionali e territoriali con un numero di componenti dei consigli territoriali da sette a quindici in
ragione del numero degli iscritti, un numero di quindici componenti per i consigli nazionali, e con
una durata di quattro anni per i consigli territoriali e di cinque per i consigli nazionali. La durata é
estesa a tutte le professioni regolate dal regolamento di cui al decreto del Presidente della
297
Repubblica 5 giugno 2001, n. 328. Per l'ordine degli psicologi si provvede con distinto regolamento,
da emanare ai sensi dell'articolo 1, comma 18, della legge 14 gennaio 1999, n. 4, come modificato
dall'articolo 6, comma 4, della legge 19 ottobre 1999, n. 370, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, per la definizione del numero dei
componenti e del sistema di composizione dei Consigli nazionali e territoriali.
Art. 1-octies.
Concorso riservato per dirigente scolastico
1. Gli aspiranti, incaricati di presidenza da almeno un anno dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto, ma privi del requisito prescritto del triennio di incarico,
ammessi con riserva e che abbiano superato il colloquio di ammissione, frequentato il corso di
formazione e superato l'esame finale di cui al decreto direttoriale del 17 dicembre 2002, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - 4ª serie speciale - n. 100 del 20 dicembre 2002, sono inseriti a domanda
nelle graduatorie, con il punteggio conseguito nel predetto esame finale, in coda alle graduatorie
stesse.
2. I posti messi a concorso nelle singole regioni e non coperti per assenza di idonei nelle stesse
regioni, compresi gli idonei di cui al comma 1, sono ripartiti, con decreto del competente direttore
generale del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, tra le regioni nel cui ambito sono
risultati idonei nelle graduatorie.
Art. 1-novies.
Valutazione dei titoli per graduatorie permanenti
1. Nella Tabella allegata al decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito con modificazioni, dalla
legge 4 giugno 2004, n. 143, il punto C.11) é sostituito dai seguenti: "C.11 Per ogni diploma di
specializzazione o master universitario di durata almeno annuale con esame finale, coerente con gli
insegnamenti cui si riferisce la graduatoria, sono attribuiti punti 3; C.11)-bis. Per ogni corso di
perfezionamento universitario, di durata almeno annuale con esame finale, coerente con gli
insegnamenti cui si riferisce la graduatoria, sono attribuiti punti 2; C.11-ter. Ai fini dell'applicazione
delle disposizioni di cui ai precedenti punti C.11) e C.11-bis, ai fini della valutazioni del punteggio
per l'inserimento nelle graduatorie permanenti, é possibile valutare ogni anno uno solo dei titoli
precedentemente indicati.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 decorrono dall'anno scolastico 2005/2006".
Art. 2.
Disposizioni per la ricerca
1. Il Ministero dell'economia e delle finanze é autorizzato a concedere la garanzia per il rimborso del
capitale e degli interessi maturati su una o più linee di credito attivate, nel limite di 60 milioni di euro,
dalla Società Sincrotrone di Trieste S.p.a. con la Banca europea degli investimenti per la
realizzazione del progetto di laser a elettroni liberi. Agli eventuali oneri si provvede ai sensi
dell'articolo 7, secondo comma, n. 2), della legge 5 agosto 1978, n. 468, con imputazione nella
apposita unità previsionale 3.2.4.2., iscritta nello stato di previsione del Ministero dell'economia e
delle finanze per l'anno 2005 e corrispondenti unità previsionali per gli esercizi successivi.
2. Per assicurare lo sviluppo della competitività internazionale della infrastruttura complessiva, il
contributo ordinario per il funzionamento viene integrato con un importo annuo pari a 14 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2005, a valere sul fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca
finanziati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di cui all'articolo 7, comma 1,
del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, come rideterminato dalla tabella C della legge 30
dicembre 2004, n. 311, con erogazione diretta alla Società Sincrotrone di Trieste S.p.a.
3. Il comma 4 dell'articolo 3 del decreto legislativo 29 settembre 1999, n. 381, é sostituito dal
seguente: "4. Il Consiglio direttivo dell'Istituto é composto dal Presidente e da quattro componenti di
alta qualificazione tecnico-scientifica nello specifico settore di attività, di cui due scelti dal Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, uno designato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
e uno designato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano".
298
3-bis. All'articolo 3, comma 2, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, dopo le parole: "(INFN)" sono
inserite le seguenti: "il Consorzio per l'Area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste nonché
l'Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia.
3-ter. Le disposizioni di cui al comma 3-bis trovano applicazione con riferimento all'anno 2004.
Art. 2-bis.
Interventi per la tutela dell'ambiente e dei beni culturali, nonché per lo sviluppo economico
e sociale del territorio
1. E' autorizzata la spesa di euro 65.000.000 per l'anno 2004, di euro 10.230.000 per l'anno 2005,
di euro 23.755.000 per l'anno 2006 e di euro 2.600.000 per l'anno 2007 per la concessione di
ulteriori contributi statali al finanziamento degli interventi di cui all'articolo 1, comma 28, della legge
30 dicembre 2004, n. 311. All'erogazione degli ulteriori contributi disposti dal presente comma, si
provvede ai sensi del comma 29 dell'articolo 1 della medesima legge n. 311 del 2004.
2. All'onere derivante dell'attuazione del comma 1, pari a euro 65.000.000 per l'anno 2004, a euro
10.230.000 per l'anno 2005, a euro 23.755.000 per l'anno 2006 e a euro 2.600.000 per l'anno 2007,
si provvede: per l'anno 2004, quanto a 45 milioni di euro, mediante corrispondente riduzione
dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 54 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e successive
modificazioni, e, quanto a 20 milioni di euro, mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione
di spesa di cui all'articolo 55 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e successive modificazioni; per
gli anni 2005, 2006 e 2007, mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del
bilancio triennale 2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di conto capitale "Fondo
speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2005, allo
scopo parzialmente utilizzando, quanto a euro 3.230.000 per il 2005 e a euro 2.600.000 per
ciascuno degli anni 2006 e 2007, l'accantonamento relativo al medesimo Ministero, e quanto a euro
7.000.000 per il 2005 e a euro 21.155.000 per il 2006 l'accantonamento relativo al Ministero per i
beni e le attività culturali.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 3.
Interventi per i beni e le attività culturali
1. Per l'utilizzazione delle risorse da assegnare alla Società per lo sviluppo dell'arte, della cultura e
dello spettacolo - ARCUS S.p.a., ai sensi del comma 4 dell'articolo 60 della legge 27 dicembre
2002, n. 289, per l'anno 2005, continuano ad applicarsi, fino alla data di entrata in vigore del
regolamento ivi previsto, le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto-legge 22 marzo 2004, n. 72,
convertito, con modificazioni, dalla legge 21 maggio 2004, n. 128.
2. Fermo restando quanto disposto dalle norme richiamate nel comma 1, per gli esercizi finanziari
2005 e 2006, un ulteriore due per cento, a valere sugli stanziamenti previsti per le finalità di cui alla
legge 21 dicembre 2001, n. 443, é destinato a progetti di intervento rivolti ad agevolare o
promuovere la conservazione o fruizione dei beni culturali e a favore delle attività culturali e dello
spettacolo.
2-bis. All'articolo 8, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, e successive
modificazioni, sono apportate le seguenti modifiche:
a) al primo periodo, le parole: "dal Capo del Dipartimento per lo spettacolo e lo sport o" e
"appositamente delegato" sono soppresse;
b) é aggiunto, in fine, il seguente periodo: "Il trattamento economico spettante ai componenti delle
sottocommissioni é stabilito annualmente con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, a
valere sulla quota del settore cinema del Fondo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163.".
3. All'articolo 12 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 28, e successive modificazioni, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il comma 3, é inserito il seguente:
"3-bis. Alle risorse finanziarie del Fondo di cui al comma 1 non si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 72 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni.";
b) al comma 6, secondo periodo, dopo le parole: "al comma 2" sono inserite le seguenti: ", previo
versamento all'entrata del bilancio dello Stato";
299
c) al comma 7, é aggiunto, in fine, il seguente periodo: "Le risorse del medesimo Fondo sono
versate su apposita contabilità speciale, intestata all'organismo affidatario del servizio, per il
funzionamento della quale si applicano le modalità previste dall'articolo 10 del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367.".
3-bis. Alle attività dello spettacolo é esteso, in via di opzione, il regime previsto dal regolamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 2002, n. 69, in attesa che il sistema possa
raggiungere la completa funzionalità sotto l'aspetto tecnico e commerciale e, comunque, per i due
anni successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Il
Ministero dell'economia e delle finanze vigilerà sull'attuazione delle relative disposizioni di legge,
sentite la SIAE e le associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale.
3-ter. All'articolo 171, primo comma, della legge 22 aprile 1941, n. 633, e successive modificazioni,
dopo la lettera a) é inserita la seguente:
"a-bis) mette a disposizione del pubblico, immettendola in un sistema di reti telematiche,
mediante connessioni di qualsiasi genere, un'opera dell'ingegno protetta, o parte di essa;".
3-quater. All'articolo 171 della legge 22 aprile 1941, n. 633, e successive modificazioni, dopo il
primo comma, é aggiunto il seguente:
"Chiunque commette la violazione di cui al primo comma, lettera a-bis), é ammesso a pagare, prima
dell'apertura del dibattimento, ovvero prima dell'emissione del decreto penale di condanna, una
somma corrispondente alla metà del massimo della pena stabilita dal primo comma per il reato
commesso, oltre le spese del procedimento. Il pagamento estingue il reato".
3-quinquies. All'articolo 171-ter, comma 1, alinea, e comma 2, lettera a-bis), della legge 22 aprile
1941, n. 633, e successive modificazioni, le parole: "per trarne profitto" sono sostituite dalle
seguenti: "a fini di lucro"".
3-sexies. All'articolo 1 del decreto-legge 22 marzo 2004, n. 72, convertito, con modificazioni, dalla
legge 21 maggio 2004, n. 128, il comma 1 é abrogato. Al fine di utilizzare la rete quale strumento
per la diffusione della cultura e per la creazione di valore nel rispetto del diritto d'autore, il
Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per l'innovazione e le tecnologie, di
concerto con i Ministri per i beni e le attività culturali e delle comunicazioni, promuove, nel rispetto
delle normative internazionalmente riconosciute, forme di collaborazione tra i rappresentanti delle
categorie operanti nel settore, anche con riferimento alle modalità tecniche per l'informazione degli
utenti circa il regime di fruibilità delle opere stesse. Nell'ambito delle forme di collaborazione di cui al
presente comma, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per l'innovazione e le
tecnologie, di concerto con i Ministri per i beni e le attività culturali e delle comunicazioni, promuove
anche la sottoscrizione di codici di deontologia e di buona condotta per determinati settori, ne
verifica la conformità alle leggi e ai regolamenti anche attraverso l'esame di osservazioni di soggetti
interessati e contribuisce a garantirne la diffusione e il rispetto. I codici sono trasmessi alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri unitamente ad ogni informazione utile alla loro applicazione. I
Codici sono resi accessibili per via telematica sui siti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del
Ministro per l'innovazione e le tecnologie, dei Ministeri delle comunicazioni e per i beni e le attività
culturali, nonché su quelli dei soggetti sottoscrittori. Dall'attuazione del presente comma non devono
derivare maggiori oneri per la finanza pubblica.
3-septies. All'articolo 39 del decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 68, al comma 1, le lettere d) e h-bis)
sono abrogate.
Art. 3-bis.
Ulteriori interventi per i beni e le attività culturali
1. All'articolo 27 della legge 14 agosto 1967, n. 800, il primo comma é sostituito dal seguente:
"Le manifestazioni liriche da attuare con il concorso finanziario dello Stato sono promosse da
regioni, enti locali, enti provinciali per il turismo, istituzioni musicali ed enti con personalità giuridica
pubblica o privata, non aventi scopo di lucro ovvero che reimpiegano gli eventuali utili derivanti dalle
manifestazioni sovvenzionate nell'organizzazione di attività analoghe".
2. All'articolo 11, comma 2, primo periodo, del decreto legislativo 21 dicembre 1998, n. 492, la
parola: "sette" é sostituita dalla seguente: "dieci", e dopo le parole: "presso il Gabinetto del
Ministero per i beni e le attività culturali" sono inserite le seguenti: "e le direzioni generali
competenti".
3. Al comma 61 dell'articolo 1 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 650, sono apportate le seguenti modificazioni:
300
a) nel primo periodo, le parole: "Capo del Dipartimento dello spettacolo" sono sostituite dalle
seguenti: "direttore generale competente";
b) il quinto periodo é sostituito dal seguente: "Il direttore generale competente può delegare, di volta
in volta, un dirigente della medesima Direzione generale a presiedere le singole sedute delle
commissioni".
4. Al comma 68 dell'articolo 1 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 650, il secondo periodo é sostituito dal seguente:
"Del comitato fanno parte il Capo del dipartimento per lo spettacolo e lo sport ed i direttori generali
competenti".
5. All'articolo 19 del decreto legislativo 8 gennaio 2004, n. 1, le parole: "il Ministro per i beni e le
attività culturali" sono sostituite dalla seguente: "si".
6. L'intervento previsto al n. 50 della Tabella A allegata alla legge 16 ottobre 2003, n. 291, é così
finalizzato:
a) quanto a euro 500.000, corrispondenti all'annualità 2003, al restauro della Rocca di
Montevarmine;
b) quanto a euro 500.000, corrispondenti all'annualità 2004, al restauro del borgo medioevale del
comune di Carassai.
7. L'intervento previsto al n. 94 della Tabella A allegata alla legge 16 ottobre 2003, n. 291, é così
ripartito:
a) quanto a 250.000 euro, corrispondenti all'annualità 2003, i fondi sono assegnati al Ministero per i
beni e le attività culturali per l'intervento di realizzazione della Cappella delle Ginestre nel comune di
Piana degli Albanesi;
b) quanto a 500.000 euro, corrispondenti alla somma delle annualità 2004 e 2005, i fondi sono
assegnati al comune di Piana degli Albanesi per l'esecuzione di interventi di restauro del complesso
Manzone e Vicari.
8. Al decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, e successive modificazioni, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) all'articolo 6, comma 3, terzo periodo, le parole: ", possono essere individuati ed organizzati
quelli di cui all'articolo 8" sono soppresse;
b) all'articolo 8, comma 1, le parole: "Con i provvedimenti di cui all'articolo 11, comma 1," sono
sostituite dalle seguenti: "Con decreti ministeriali, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis,
lettera e), della legge 23 agosto 1988, n. 400,".
9. Al fine di consentire la piena attivazione delle competenze del Nucleo per la valutazione e la
verifica degli investimenti del Ministero per i beni e le attività culturali di cui all'articolo 5, comma 5,
del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 giugno 2004, n. 173, si
applicano le disposizioni di cui all'articolo 3, comma 4, della legge 17 dicembre 1986, n. 878, nei
limiti delle risorse di cui all'articolo 145, comma 10, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e
comunque senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.
10. All'articolo 2, comma 1, della legge 11 novembre 2003, n. 310 sono apportate le seguenti
modifiche:
a) la lettera a) é sostituita dalla seguente:
a) il comma 5 é sostituito dal seguente:
"5. Con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali sono individuati i soggetti ammessi a
fruire, nei limiti dello stanziamento di cui al successivo comma 5-bis del contributo per le spese
inerenti ai servizi di prevenzione e vigilanza antincendi prestati dal personale del Corpo Nazionale
di Vigili del Fuoco in occasione di pubblici spettacoli, nonché le modalità applicative del beneficio,
salvo quanto previsto dall'articolo 16, comma 2, lettera a), del decreto del Presidente della
Repubblica 10 giugno 2004, n. 173";
b) alla lettera b) del comma 5-bis, le parole da: "il predetto importo" sino alla fine del comma sono
soppresse.
Art. 3-ter.
Disposizioni in materia di fondazioni lirico-sinfoniche
1. Le fondazioni lirico-sinfoniche operano nel rispetto dei criteri di gestione di cui all'articolo 3 del
decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367, e successive modificazioni, coordinano periodicamente
le proprie attività allo scopo di ottimizzare l'impiego delle risorse e di raggiungere più larghe fasce di
pubblico.
301
2. Il Ministro per i beni e le attività culturali, con proprio decreto non avente natura regolamentare,
da adottarsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, disciplina il pieno ed efficace coordinamento delle attività delle fondazioni lirico-sinfoniche
al fine di assicurare economie di gestione ed in particolare il contenimento o la riduzione delle
spese di allestimento, dei costi delle scritture artistico-professionali, anche mediante lo scambio di
materiali scenici, corpi artistici e spettacoli e dei costi per le collaborazioni a qualsiasi titolo.
3. Il Contratto collettivo nazionale di lavoro delle fondazioni lirico-sinfoniche assicura l'ottimale
utilizzazione del personale dipendente in ragione delle professionalità e delle esigenze produttive
delle fondazioni, con particolare riferimento al personale dipendente che svolge le attività di cui
all'articolo 23 del decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367, e successive modificazioni o che
svolge attività di lavoro autonomo o professionale.
4. I contratti integrativi aziendali delle fondazioni lirico-sinfoniche sono sottoscritti esclusivamente
nelle materie e nei limiti stabiliti dal contratto collettivo nazionale di lavoro, non possono disciplinare
istituti non esplicitamente loro demandati dal medesimo contratto collettivo e non possono derogare
a quanto previsto in materia di vincoli di bilancio.
5. Ai fini della stipulazione dei contratti integrativi aziendali non possono essere utilizzate da
ciascuna fondazione risorse finanziarie superiori al venti per cento delle risorse finanziarie
occorrenti per il contratto collettivo nazionale di lavoro, fermo restando il reperimento delle risorse
occorrenti nel rispetto del principio di pareggio del bilancio. I contratti integrativi aziendali in essere
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto possono essere
rinnovati solo successivamente alla stipulazione del nuovo Contratto collettivo nazionale di lavoro.
A decorrere dall'entrata in vigore del nuovo contratto collettivo nazionale, le clausole e gli istituti dei
contratti integrativi aziendali stipulati in contrasto con i principi di cui al comma 4 e con il medesimo
contratto collettivo nazionale non possono essere applicati e vengono ricontrattati tra le parti. Sono
comunque nulli e non possono essere applicati preaccordi od intese, stipulati a decorrere dal 1°
gennaio 2004 non formalmente qualificabili come contratti integrativi aziendali. I preaccordi o le
intese stipulati anteriormente alla data dal 1° gennaio 2004 sono validi esclusivamente fino
all'entrata in vigore del nuovo contratto collettivo nazionale del lavoro.
6. Per l'anno 2005, alle fondazioni lirico-sinfoniche é fatto divieto di procedere ad assunzioni di
personale a tempo indeterminato. Fino al medesimo termine, il personale a tempo determinato non
può superare il quindici per cento dell'organico funzionale approvato. Hanno comunque facoltà di
assumere personale a tempo indeterminato, nei limiti delle rispettive piante organiche e senza
nuovi oneri o maggiori oneri per la finanza pubblica, le fondazioni con bilancio verificato dell'anno
precedente almeno in pareggio.
7. Al decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 367, e successive modificazioni, sono apportate le
seguenti modifiche:
a) all'articolo 10, comma 3, secondo periodo, la parola: "pubblici" é sostituita dalla seguente:
"statali";
b) all'articolo 13, comma 1, lettera d), le parole da "o musicale" sino alla fine della lettera sono
sostituite dalle seguenti: ", i cui requisiti professionali sono individuati dallo statuto";
c) all'articolo 13, comma 2, dopo la parola "collaboratori" sono inserite le seguenti: ", tra cui il
direttore musicale, ferme restando le competenze del direttore artistico, ";
c-bis) all'articolo 14, comma 1, secondo periodo, le parole: "e gli altri scelti" sono sostituite dalle
seguenti: ", un membro effettivo designato dall'autorità di governo competente in materia di
spettacolo, e l'altro scelto";
d) all'articolo 21, a decorrere dal 1° gennaio 2006 il comma 1 é sostituito dal seguente:
"1. Il Ministro per i beni e le attività culturali, anche su proposta del Ministro dell'economia e delle
finanze:
a) può disporre lo scioglimento del Consiglio di amministrazione della fondazione quando risultino
gravi irregolarità nell'amministrazione, ovvero gravi violazioni delle disposizioni legislative,
amministrative o statutarie che regolano l'attività della fondazione o venga presentato il bilancio
preventivo in perdita;
b) dispone in ogni caso lo scioglimento del Consiglio di amministrazione della fondazione quando i
conti economici di due esercizi consecutivi chiudono con una perdita del periodo complessivamente
superiore al trenta per cento del patrimonio, ovvero sono previste perdite del patrimonio di analoga
gravità.".
8. Il comma 3-sexies dell'articolo 2 del decreto-legge 22 marzo 2004, n. 72, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 maggio 2004, n. 128, é abrogato.
302
Art. 4.
Attività per la conservazione, la valorizzazione e la fruizione del patrimonio culturale
1. Per la prosecuzione delle attività relative a modelli di gestione, esposizione e fruizione per la
valorizzazione del sistema museale archivistico e bibliografico nazionale, nonché per l'incremento e
la valorizzazione del patrimonio culturale e per le misure di prevenzione incendi, installazione di
sistemi antifurto e di ogni altra misura di prevenzione nei locali adibiti a sedi di musei, gallerie,
biblioteche e archivi dello Stato, presso il Ministero per i beni e le attività culturali, é autorizzata la
spesa pari a 12 milioni di euro per l'anno 2005.
2. Fino al completamento delle procedure di evidenza pubblica laddove necessarie per
l'affidamento delle attività di cui al comma 1, con salvaguardia degli aspetti occupazionali, e
comunque non oltre il 31 dicembre 2005, sono prorogate, nel rispetto del limite massimo di spesa di
cui al comma 1, le convenzioni stipulate dal Ministero per i beni e le attività culturali ai sensi
dell'articolo 20 della legge 24 giugno 1997, n. 196, dell'articolo 10 del decreto legislativo 1°
dicembre 1997, n. 468, e dell'art. 1 del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608.
3. All'onere derivante dall'attuazione del presente articolo, pari a 12 milioni di euro per l'anno 2005,
si provvede, quanto a 5 milioni di euro, mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di
spesa di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, come da ultimo rideterminata dalla Tabella D della
legge 30 dicembre 2004, n. 311. Al residuo onere di 7 milioni di euro si provvede mediante
corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 9-ter della legge 5 agosto
1978, n. 468, e successive modificazioni ed integrazioni, così come determinata dalla Tabella C
della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Art. 5.
Interventi per la mobilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
1. Il comma 7 dell'articolo 23-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, é sostituito dal seguente: "7. Sulla base di appositi protocolli di intesa tra le parti, le
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, possono disporre, per singoli progetti di interesse
specifico dell'amministrazione e con il consenso dell'interessato, l'assegnazione temporanea di
personale presso altre pubbliche amministrazioni o imprese private. I protocolli disciplinano le
funzioni, le modalità di inserimento, l'onere per la corresponsione del trattamento economico da
porre a carico delle imprese destinatarie. Nel caso di assegnazione temporanea presso imprese
private i predetti protocolli possono prevedere l'eventuale attribuzione di un compenso aggiuntivo,
con oneri a carico delle imprese medesime.".
1-bis. All'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, dopo le parole: "decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250", sono inserite le seguenti:
", decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39,".
1-ter. I contratti collettivi di lavoro relativi al personale del Centro nazionale per l'informatica nella
pubblica amministrazione non possono, in alcun caso, determinare la stabilizzazione di rapporti di
lavoro a termine e di personale in posizione di comando, distacco o collocamento fuori ruolo.
1-quater. Al fine di agevolare la mobilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, per
consentire un più efficace e razionale utilizzo delle risorse umane esistenti, all'articolo 30 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dopo il comma 2, sono aggiunti i seguenti:
"2-bis. Le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di procedure concorsuali,
finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di
cui al comma 1, provvedendo, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti
da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area
funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano
servizio. Il trasferimento é disposto, nei limiti dei posti vacanti, con inquadramento nell'area
funzionale e posizione economica corrispondente a quella posseduta presso le amministrazioni
di provenienza.
2-ter. L'immissione in ruolo di cui al comma 2-bis, limitatamente alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri e al Ministero degli affari esteri, in ragione della specifica professionalità richiesta ai
propri dipendenti, avviene previa valutazione comparativa dei titoli di servizio e di studio,
303
posseduti dai dipendenti comandati o fuori ruolo al momento della presentazione della domanda
di trasferimento, nei limiti dei posti effettivamente disponibili.
2-quater. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, per fronteggiare le situazioni di emergenza in
atto, in ragione della specifica professionalità richiesta ai propri dipendenti può procedere alla
riserva di posti da destinare al personale assunto con ordinanza per le esigenze della
Protezione civile e del servizio civile, nell'ambito delle procedure concorsuali di cui all'articolo 3,
comma 59, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e all'articolo 1, comma 95, della legge 30
dicembre 2004, n. 311".
1-quinquies. Il comma 1 dell'articolo 34 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, é sostituito
dal seguente:
"1. Il personale in disponibilità é iscritto in appositi elenchi secondo l'ordine cronologico di
sospensione del relativo rapporto di lavoro".
1-sexies. Il comma 2 dell'articolo 34-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, é sostituito
dal seguente:
"2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze e le strutture regionali e provinciali di cui all'articolo 34,
comma 3, provvedono, entro quindici giorni dalla comunicazione, ad assegnare secondo l'anzianità
di iscrizione nel relativo elenco il personale collocato in disponibilità ai sensi degli articoli 33 e 34.
Le predette strutture regionali e provinciali, accertata l'assenza negli appositi elenchi di personale
da assegnare alle amministrazioni che intendono bandire il concorso, comunicano tempestivamente
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica le informazioni
inviate dalle stesse amministrazioni. Entro quindici giorni dal ricevimento della predetta
comunicazione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di
concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, provvede ad assegnare alle amministrazioni
che intendono bandire il concorso il personale inserito nell'elenco previsto dall'articolo 34, comma 2.
A seguito dell'assegnazione, l'amministrazione destinataria iscrive il dipendente in disponibilità nel
proprio ruolo e il rapporto di lavoro prosegue con l'amministrazione che ha comunicato l'intenzione
di bandire il concorso".
1-septies. All'articolo 34-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel comma 4, le parole:
"decorsi due mesi dalla comunicazione di cui al comma 1" sono sostituite dalle seguenti: "decorsi
due mesi dalla ricezione della comunicazione di cui al comma 1 da parte del Dipartimento della
funzione pubblica direttamente per le amministrazioni dello Stato e per gli enti pubblici non
economici nazionali, comprese le università, e per conoscenza per le altre amministrazioni".
1-octies. All'articolo 34-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dopo il comma 5 é
aggiunto il seguente:
"5-bis. Ove se ne ravvisi l'esigenza per una più tempestiva ricollocazione del personale in
disponibilità iscritto nell'elenco di cui all'articolo 34, comma 2, il Dipartimento della funzione pubblica
effettua ricognizioni presso le amministrazioni pubbliche per verificare l'interesse all'acquisizione in
mobilità dei medesimi dipendenti. Si applica l'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 12 maggio
1995, n. 163, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 luglio 1995, n. 273".
1-novies. L'articolo 1, comma 93, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, si interpreta nel senso che
il personale dipendente dell'Agenzia del demanio che ha esercitato l'opzione ai sensi dell'articolo 3,
comma 5, del decreto legislativo 3 luglio 2003, n. 173, nonché dell'articolo 30, comma 2-bis, del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326, può essere destinato a pubbliche amministrazioni con modalità e criteri definiti con
decreto del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, previa consultazione delle confederazioni sindacali rappresentative".
Art. 5-bis.
Norma transitoria relativa al Comitato di garanti di cui all'articolo 22 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165
1. Al fine di garantire il funzionamento del Comitato di garanti, previsto dall'articolo 22 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sino alla proclamazione del dirigente
di prima fascia eletto secondo le modalità stabilite dal regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 2 marzo 2004, n. 114, il Comitato di garanti é composto da un dirigente della
prima fascia, estratto a sorte dall'elenco dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli delle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, di cui all'articolo 23 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
304
Art. 5-ter.
Modalità di espletamento di procedure concorsuali presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri
1. La procedura di reclutamento dei dirigenti tramite corso-concorso selettivo di formazione
espletato dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione, prevista dal secondo periodo del
comma 5 dell'articolo 9-bis del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, é disciplinata dal bando di
concorso indetto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri che può stabilire, in considerazione
delle specificità del ruolo del personale dirigenziale della Presidenza del Consiglio dei Ministri
nonché delle funzioni e dei compiti ad essa attribuiti, il possesso di diversi o ulteriori requisiti
culturali o professionali rispetto a quelli previsti dall'articolo 28, comma 3, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, ivi compreso il possesso di abilitazioni professionali o pregresse esperienze di
studio o di lavoro, nonché particolari modalità relative allo svolgimento e alla durata, comunque non
superiore a nove mesi, del corso-concorso, il quale si articola in un periodo di formazione presso la
Scuola superiore della pubblica amministrazione ed in un periodo di tirocinio presso la Presidenza
del Consiglio dei Ministri.
Art. 5-quater.
Modifica alla legge 6 luglio 2002, n. 137
1. All'articolo 11, comma 3, terzo periodo, della legge 6 luglio 2002, n. 137, le parole: "sono collocati
obbligatoriamente" sono sostituite dalle seguenti: "possono essere collocati".
Art. 5-quinquies.
Composizione della Commissione per la vigilanza ed il controllo sul doping
e per la tutela della salute nelle attività sportive
1. All'articolo 3 della legge 14 dicembre 2000, n. 376, sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 3, la lettera a) é sostituita dalla seguente:
"a) due rappresentanti del Ministero della salute, individuati nella persona del direttore generale
della ricerca scientifica e tecnologica e del direttore generale dell'Agenzia italiana del farmaco, il
primo con funzione di presidente";
b) al comma 5, dopo le parole: "non rinnovabile" sono inserite le seguenti: "ad eccezione dei
componenti previsti dal comma 3, lettere a) e b), del presente articolo".
Art. 5-sexies.
Entrata in vigore del decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 56, per le case
da gioco soggette a controllo pubblico
1. L'entrata in vigore del decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 56, per le case da gioco soggette a
controllo pubblico é prorogata al 15 gennaio 2008. Fino a tale data le case da gioco a controllo
pubblico rispetteranno il disposto dell'articolo 3, paragrafo 6, della direttiva 91/308/CEE del
Consiglio, del 10 giugno 1991, e successive modificazioni".
Art. 6.
Commissari straordinari per le opere strategiche
1. All'articolo 13 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge
23 maggio 1997, n. 135, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 é sostituito dal seguente:
"1. Con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono individuate le opere ed i lavori, ai quali
lo Stato contribuisce, anche indirettamente o con apporto di capitale, in tutto o in parte ovvero
cofinanziati con risorse dell'Unione europea, di rilevante interesse nazionale per le implicazioni
occupazionali ed i connessi riflessi sociali, già appaltati o affidati a general contractor in
concessione o comunque ricompresi in una convenzione quadro oggetto di precedente gara e la cui
esecuzione, pur potendo iniziare o proseguire, non sia iniziata o, se iniziata, risulti anche in parte
temporaneamente comunque sospesa. Con i medesimi decreti del Presidente del Consiglio dei
305
Ministri, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sono nominati uno o più
commissari straordinari";
b) il comma 4 é sostituito dal seguente:
"4. Decorso infruttuosamente il termine di cui al comma 2, il commissario straordinario di cui al
comma 1 provvede in sostituzione degli organi ordinari o straordinari, avvalendosi delle relative
strutture. In caso di competenza regionale, provinciale o comunale, i provvedimenti necessari ad
assicurare la tempestiva esecuzione sono comunicati dal commissario straordinario al presidente
della regione o della provincia, al sindaco della città metropolitana o del comune, nel cui ambito
territoriale é prevista, od in corso, anche se in parte temporaneamente sospesa, la realizzazione
delle opere e dei lavori, i quali, entro quindici giorni dalla ricezione, possono disporne la
sospensione, anche provvedendo diversamente; trascorso tale termine e in assenza di
sospensione, i provvedimenti del commissario sono esecutivi";
c) il comma 4-quater é sostituito dal seguente:
"4-quater. Il commissario straordinario, al fine di consentire il pronto avvio o la pronta ripresa
dell'esecuzione dell'opera commissariata, può essere abilitato ad assumere direttamente
determinate funzioni di stazione appaltante, previste dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109, laddove
ravvisi specifici impedimenti all'avvio o alla ripresa dei lavori. Nei casi di risoluzione del contratto
d'appalto pronunciata dal commissario straordinario, l'appaltatore deve provvedere al ripiegamento
dei cantieri che fossero già allestiti ed allo sgombero delle aree di lavoro e relative pertinenze nel
termine a tal fine assegnato dallo stesso commissario straordinario; in caso di mancato rispetto del
termine assegnato, il commissario straordinario provvede d'ufficio addebitando all'appaltatore i
relativi oneri e spese. Ai fini di cui al secondo periodo non sono opponibili eccezioni od azioni
cautelari, anche possessorie, o di urgenza o comunque denominate che impediscano o ritardino lo
sgombero e ripiegamento anzidetti".
2. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio
dello Stato.
Art. 6-bis.
Disposizioni concernenti Trenitalia S.p.a.
1. Nelle more della stipula del contratto di servizio pubblico 2002-2003 tra il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e Trenitalia S.p.a., l'ammontare delle somme da corrispondere per
l'anno 2003 in relazione agli obblighi di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia,
previsti dalla vigente normativa comunitaria, é accertato, in via definitiva e senza dare luogo a
conguagli, in misura pari a quella complessivamente prevista per lo stesso anno e per lo stesso
contratto dal bilancio di previsione dello Stato. Il Ministero dell'economia e delle finanze é
autorizzato a corrispondere alla società Trenitalia S.p.a., alle singole scadenze, le somme spettanti.
Art. 6-ter.
Disposizioni a favore dell'Autorità portuale di Genova
1. Al fine di far fronte agli oneri derivanti dall'applicazione dell'articolo 53 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, é autorizzato un limite di impegno di tredici anni di 2.940.000 euro per l'anno 2005
quale concorso dello Stato a favore dell'Autorità portuale di Genova.
2. All'onere derivante dall'attuazione del presente articolo determinato in 2.940.000 euro a
decorrere dall'esercizio finanziario 2005, si provvede mediante corrispondente riduzione
dell'autorizzazione di spesa disposta dall'articolo 36, comma 2, della legge 10 agosto 2002, n. 166,
utilizzando:
a) quanto a 1.020.000 euro il limite di impegno per l'anno 2003;
b) quanto a 1.920.000 euro il limite di impegno per l'anno 2004.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 6-quater.
Disposizioni in materia di diritti di imbarco di passeggeri sugli aeromobili
1. All'articolo 2, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive modificazioni, che
istituisce l'addizionale comunale sui diritti di imbarco di passeggeri sugli aeromobili, sono apportate
le seguenti modificazioni:
306
a) alla lettera a), le parole: "20 per cento" sono sostituite dalle seguenti: "40 per cento";
b) alla lettera b), le parole: "80 per cento" sono sostituite dalle seguenti: "60 per cento".
2. L'addizionale comunale sui diritti di imbarco é altresì incrementata di un euro a passeggero.
L'incremento dell'addizionale di cui al presente comma é destinato ad alimentare il Fondo speciale
per il sostegno del reddito e dell'occupazione e della riconversione e riqualificazione del personale
del settore del trasporto aereo, costituito ai sensi dell'articolo 1-ter del decreto-legge 5 ottobre 2004,
n. 249, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 2004, n 291.
3. Le maggiori entrate derivanti dall'incremento dell'addizionale, disposto dal comma 2, sono
versate all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate ad apposito capitolo dello stato di
previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai fini del loro trasferimento al Fondo
speciale di cui al medesimo comma 2. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad
apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 6-quinquies.
Norme in materia di servizio civile nazionale
1. Alla legge 6 marzo 2001, n. 64, sono apportate le seguenti modifiche:
a) dopo l'articolo 3, é inserito il seguente:
"Art. 3-bis (Sanzioni amministrative). - 1. Gli enti di cui all'articolo 3 sono tenuti a cooperare per
l'efficiente gestione del servizio civile e la corretta realizzazione dei progetti.
2. Agli enti che violino il dovere di cui al comma 1, in particolare non osservando le procedure e
le norme previste per la selezione dei volontari, ovvero violando quelle per le modalità di
impiego dei volontari, o non realizzando in tutto o in parte i progetti ovvero ledendo la dignità del
volontario si applicano una o più delle seguenti sanzioni amministrative:
a) diffida per iscritto, consistente in un formale invito a uniformarsi;
b) revoca del provvedimento di approvazione del progetto, con diffida a proseguirne le attività;
c) interdizione temporanea a presentare altri progetti di servizio civile della durata di un anno;
d) cancellazione dall'albo degli enti di servizio civile.
3. Le sanzioni di cui al comma 2 sono applicate, previa contestazione degli addebiti e fissazione
di un termine per controdedurre non inferiore a trenta giorni e non superiore a quarantacinque,
dall'Ufficio nazionale per il servizio civile o dalle regioni o dalle province autonome di Trento e di
Bolzano, nell'ambito delle rispettive competenze, in ordine proporzionale e crescente, secondo
la gravità del fatto, la sua reiterazione, il grado di volontarietà o di colpa, gli effetti prodottisi. La
sanzione della cancellazione dall'albo degli enti di servizio civile é disposta solo in caso di
particolare gravità delle condotte contestate ed impedisce la reiscrizione dell'ente nell'albo per
cinque anni";
b) il comma 3 dell'articolo 11 é abrogato.
2. Al decreto legislativo 5 aprile 2002, n. 77, sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 4 dell'articolo 3, le parole: "compreso tra un minimo di trenta ed un massimo di
trentasei ore" sono sostituite dalle seguenti: "di trenta ore, ovvero di un monte ore annuo minimo
corrispondente a millequattrocento ore. I criteri per l'articolazione dell'orario di svolgimento del
servizio sono definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri";
b) il comma 6 dell'articolo 3 é abrogato;
c) al comma 5 dell'articolo 6, le parole: "31 ottobre" sono sostituite dalle seguenti: "31 dicembre";
d) l'articolo 8 é sostituito dal seguente:
"Art. 8 (Rapporto di servizio civile). - 1. I giovani selezionati dagli enti e dalle organizzazioni per
la realizzazione dei progetti approvati sono avviati al servizio civile sulla base del contratto di
servizio civile sottoscritto dall'Ufficio nazionale per il servizio civile e successivamante inviato al
volontario per la sottoscrizione.
2. Il contratto, recante la data di inizio del servizio attestata dal responsabile dell'ente, prevede il
trattamento economico e giuridico, in conformità all'articolo 9, comma 2, nonché le norme di
comportamento alle quali deve attenersi il volontario e le relative sanzioni";
e) il comma 2 dell'articolo 9 é sostituito dal seguente:
"2. Agli ammessi a prestare attività in un progetto di servizio civile compete un assegno per il
servizio civile, non superiore al trattamento economico previsto per il personale militare
volontario in ferma annuale, nonché le eventuali indennità da corrispondere in caso di servizio
civile all'estero. In ogni caso non sono dovuti i benefici volti a compensare la condizione militare.
La misura del compenso dovuto ai volontari del servizio civile nazionale é determinata con
307
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri tenendo conto delle disponibilità finanziarie del
Fondo nazionale per il servizio civile";
f) il comma 8 dell'articolo 9 é sostituito dal seguente:
"8. Al termine del periodo di servizio civile, compiuto senza demerito, l'Ufficio nazionale per il
servizio civile o le regioni o le province autonome di Trento e di Bolzano, per quanto di rispettiva
competenza, rilasciano ai volontari un apposito attestato da cui risulta l'effettuazione del servizio
civile. I titolari di tale attestato sono equiparati al personale militare volontario in ferma annuale";
g) l'articolo 10 sostituito dal seguente:
"Art. 10 (Doveri e incompatibilita). - 1. I soggetti impiegati in progetti di servizio civile sono tenuti
ad assolvere con diligenza le mansioni affidate, secondo quanto previsto dal contratto di cui
all'articolo 8, e non possono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo, se incompatibile
con il corretto espletamento del servizio.
2. I soggetti che hanno prestato il servizio civile nazionale non possono presentare ulteriore
domanda";
h) al comma 1 dell'articolo 11 le parole: "non inferiore ad un mese" sono sostituite dalle
seguenti: "non inferiore a 80 ore".
Art. 7.
Disposizioni in materia di imposte di bollo e tasse di concessione e altre
disposizioni in materia di finanza locale
1. Al fine di assicurare la massima semplificazione, anche alleviando l'onere dei contribuenti che
assolvono i loro obblighi tributari, riferiti ad alcune delle fattispecie ricomprese nell'articolo 1, comma
300, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, mediante la materiale applicazione di marche, nella
citata legge n. 311 del 2004 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 1, comma 300:
1) dopo le parole: "concessione governativa," sono inserite le seguenti: "esclusi quelli di cui alla
lettera b) dell'articolo 17, nonché alle lettere a) e b) dell'articolo 21, della tariffa annessa al decreto
del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 641, e successive modificazioni,";
2) le parole: "con decreto non avente natura regolamentare del Ministro dell'economia e delle
finanze, da emanare entro il 31 gennaio 2005," sono soppresse;
3) le parole: "in misura tale da assicurare" sono sostituite dalle seguenti: "secondo quanto stabilito
negli allegati da 2-bis a 2-sexies alla presente legge. Ferma l'esclusione di cui al precedente
periodo e nel rispetto delle condizioni in esso stabilite, gli importi in misura fissa della imposta di
bollo e della tassa di concessione governativa, diversi da quelli contenuti nei predetti allegati, sono
aggiornati con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze i cui
effetti decorrono dal 1° giugno 2005. Le disposizioni degli stessi allegati hanno effetto dal 1°
febbraio 2005 e, in particolare, hanno effetto per gli atti giudiziari pubblicati o emanati, per gli atti
pubblici formati, per le donazioni fatte e per le scritture private autenticate a partire da tale data, per
le scritture private non autenticate e per le denunce presentate per la registrazione dalla medesima
data, nonché per le formalità di trascrizione, di iscrizione, di rinnovazione eseguite e per le
domande di annotazione presentate a decorrere dalla stessa data. Le disposizioni di cui al presente
comma assicurano, complessivamente,";
b) dopo l'allegato 2, sono inseriti gli allegati da 2-bis a 2-sexies allegati al presente decreto.
2. Dal 1° giugno 2005 la tassa di concessione governativa e l'imposta di bollo, nei casi in cui ne é
previsto il pagamento mediante marche, sono pagate con le modalità telematiche di cui all'articolo
3, primo comma, numero 3-bis), del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n.
642, e successive modificazioni, definite con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate
ai sensi dell'articolo 4, quarto comma, del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 642 del
1972, e successive modificazioni.
2-bis. I concessionari del servizio nazionale della riscossione di cui al decreto legislativo 13 aprile
1999, n. 112, sono tenuti a dichiarare l'importo delle somme riscosse a titolo di imposta comunale
sugli immobili che, a decorrere dall'anno 1993, non é stato possibile attribuire ai comuni. Con
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, d'intesa con l'Associazione nazionale dei
comuni italiani, sono stabiliti i termini e le modalità di presentazione delle dichiarazioni, nonché il
sistema di versamento e di impiego delle somme in questione che saranno destinate in via
prioritaria ad attività di formazione nel campo della gestione del tributo ed alle politiche di
informazione al contribuente.
308
2-ter. All'articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, le parole da: "Al
fine di" fino a: "suddette anagrafi" sono sostituite dalle seguenti: "Allo scopo di consentire la
prosecuzione dei servizi finalizzati a fornire adeguati strumenti conoscitivi per una efficace azione
accertativa dei comuni, nonché per agevolare i processi telematici di integrazione nella pubblica
amministrazione ed assicurare il miglioramento dell'attività di informazione ai contribuenti,
l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) organizza le relative attività strumentali. Con
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze vengono disciplinate le modalità per
l'effettuazione dei suddetti servizi".
Art. 7-bis.
Assistenza sanitaria per i cittadini di Campione d'Italia
1. I maggiori costi dell'assistenza sanitaria ai cittadini di Campione d'Italia, rispetto alla disponibilità
del Servizio sanitario regionale, calcolati sulla base della quota capitaria, gravano sul bilancio
comunale. A tal fine, al comune di Campione d'Italia viene assegnata annualmente a decorrere
dall'anno 2005 la somma di due milioni di euro.
2. All'onere derivante dall'attuazione del presente articolo, pari a due milioni di euro a decorrere dal
2005, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio
triennale 2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale"
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2005, allo scopo
parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Art. 7-ter.
Fondo per il personale delle Ferrovie dello Stato
1. É istituito, a decorrere dall'anno 2005, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica, il Fondo per il personale delle Ferrovie dello Stato, la cui
dotazione, per ciascuno degli anni del triennio 2005-2007, é pari a 8 milioni di euro.
2. All'onere di cui al comma 1 si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento
iscritto, ai fini del bilancio triennale 2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte
corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per
l'anno 2005, allo scopo utilizzando:
a) quanto a 8 milioni di euro per ciascuno degli anni 2006 e 2007, l'accantonamento relativo al
Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
b) per ciascuno degli anni 2006 e 2007, quanto a 4 milioni di euro, l'accantonamento relativo al
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, e quanto a 4 milioni di euro, l'accantonamento relativo
al Ministero degli affari esteri.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 7-quater.
Controversie relative alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto I
1. I decreti di ingiunzione di cui all'articolo 641 del codice di procedura civile e le sentenze divenuti
esecutivi dopo la data di entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, sono inefficaci nei confronti dell'azienda
ospedaliera Policlinico Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati nei confronti della
soppressa omonima azienda universitaria per obbligazioni contrattuali anteriori alla data di
istituzione della predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, secondo quanto disposto
dall'articolo 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 341 del 1999, come interpretato dall'articolo 8sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio
2004, n. 186.
2. I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei titoli di cui al comma 1 perdono efficacia e i
giudizi di ottemperanza in base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati estinti anche d'ufficio.
3. Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui al comma 1, alla soppressa azienda
universitaria Policlinico Umberto I subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo 2 del
decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n.
453.
309
4. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica.
Art. 7-quinquies.
Tenuta delle liste elettorali
1. All'articolo 32 del testo unico delle leggi per la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la
revisione delle liste elettorali, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 1967, n.
223, sono apportate le seguenti modifiche:
a) il quinto comma é sostituito dal seguente:
"Le deliberazioni relative alle cancellazioni di cui ai numeri 2) e 3) devono essere notificate agli
interessati entro dieci giorni";
b) al sesto comma, le parole: "Le deliberazioni della commissione elettorale comunale relative alle
variazioni di cui al n. 5)" sono sostituite dalle seguenti: "Le deliberazioni relative alle variazioni di cui
ai numeri 4) e 5)".
Art. 7-sexies.
Aggiornamento degli schedari consolari
1. É autorizzata, per l'anno 2005, la spesa di euro 2.800.000 per l'aggiornamento degli schedari
consolari al fine di pervenire all'unificazione dei dati dell'anagrafe degli italiani residenti all'estero e
degli schedari consolari, ai sensi dell'articolo 5, comma 4, del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 2 aprile 2003, n. 104.
2. All'onere derivante dall'attuazione del presente articolo, pari a euro 2.800.000 per l'anno 2005, si
provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale
2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2005, allo scopo parzialmente
utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 7-septies.
Interventi urgenti per i Giochi olimpici invernali "Torino 2006"
1. É assegnato un contributo di 80 milioni di euro per l'anno 2005 ad una società a capitale
interamente pubblico controllata da Sviluppo Italia S.p.a., al cui capitale sociale possono
partecipare la regione Piemonte, la provincia di Torino ed il comune di Torino, direttamente o
tramite società di cui detengono la totalità del capitale sociale.
2. La società di cui al comma 1 assume e coordina le iniziative finalizzate ad un più efficace
inserimento nel contesto territoriale dei compiti e delle attività svolte dal Comitato organizzatore dei
Giochi olimpici di cui all'articolo 1-bis della legge 9 ottobre 2000, n. 285, in adempimento degli
impegni contrattuali assunti nei confronti del Comitato internazionale olimpico con il contratto
sottoscritto a Seul in data 19 giugno 1999.
3. Per le iniziative di cui al comma 2, la società di cui al comma 1 si avvale in via prioritaria degli
enti pubblici di cui al comma 1 nonché degli enti e società strumentali della regione Piemonte, della
provincia di Torino e del comune di Torino. Limitatamente alla realizzazione delle infrastrutture
temporanee e degli allestimenti degli impianti e delle infrastrutture di cui all'articolo 1, comma 1,
della legge 9 ottobre 2000, n. 285, e successive modificazioni, funzionali allo svolgimento dei Giochi
olimpici, la società di cui al comma 1 può altresì avvalersi, previa deliberazione del Comitato di
regia di cui all'articolo 1, comma 1-bis, della medesima legge n. 285 del 2000, e successive
modificazioni, dell'Agenzia per lo svolgimento dei Giochi olimpici di cui all'articolo 2 della medesima
legge. Sono a carico della società di cui al comma 1 tutti gli oneri economici, compresi quelli relativi
alle spese aggiuntive di funzionamento dei soggetti operanti ed al contenzioso, inerenti agli
interventi per i quali venga esercitata la facoltà di avvalimento nonché alle occupazioni temporanee
di cui al comma 4. La società di cui al comma 1, limitatamente alla realizzazione di interventi
temporanei correlati a quelli di cui all'articolo 3 della citata legge n. 285 del 2000, e successive
modificazioni, può avvalersi della citata Agenzia per lo svolgimento dei Giochi olimpici.
4. All'articolo 3, comma 2-ter, della legge 9 ottobre 2000, n. 285, e successive modificazioni, é
aggiunto, in fine, il seguente periodo: "L'Agenzia esercita tale facoltà anche nel caso in cui
310
l'occupazione sia necessaria per la realizzazione, anche da parte del Comitato organizzatore dei
Giochi olimpici ovvero di enti pubblici e loro società strumentali, delle infrastrutture temporanee e
degli allestimenti degli impianti e delle infrastrutture di cui all'articolo 1 funzionali allo svolgimento
dei Giochi olimpici".
5. All'articolo 3 della legge 9 ottobre 2000, n. 285, e successive modificazioni, il comma 2-quater é
sostituito dal seguente:
"2-quater. La facoltà di cui al comma 2-ter può essere esercitata, mediante ordinanza che
determina altresì in via provvisoria le indennità di occupazione, a seguito dell'approvazione da parte
dell'Agenzia del progetto definitivo o della variante avente per oggetto l'opera cui l'occupazione é
preordinata. Le indennità definitive di occupazione spettanti ai proprietari sono determinate ai sensi
dell'articolo 50 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n.
327, e successive modificazioni. Al proprietario del fondo secondo le risultanze catastali é notificato
almeno dieci giorni prima un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui é
prevista l'esecuzione dell'ordinanza che impone l'occupazione temporanea; entro lo stesso termine
é pubblicato, per almeno dieci giorni, il suddetto avviso nell'albo del comune o dei comuni in cui é
sito il fondo. In caso di irreperibilità del proprietario del fondo la pubblicazione ha valore di avvenuta
notifica".
6. Nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, relativi
agli interventi di cui alla legge 9 ottobre 2000, n. 285, e successive modificazioni, di importo pari o
superiore alla soglia comunitaria si applicano i termini minimi previsti dalla normativa comunitaria e,
per gli appalti di importo inferiore a tale soglia, tutti i termini sono ridotti fino ad un terzo. Per gli
appalti pubblici di lavori di qualunque importo, l'affidamento a trattativa privata é consentito anche
nei casi previsti dall'articolo 7 della direttiva n. 93/37/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993. Le
varianti possono essere approvate anche in deroga ai limiti previsti dall'articolo 25 della legge 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, ed in assenza delle autorizzazioni e dei pareri
obbligatori non vincolanti richiesti dalla stessa legge.
7. Restano fermi la natura privata, i compiti e le modalità di funzionamento del Comitato
organizzatore dei Giochi olimpici. A tali fini il Comitato organizzatore dei Giochi olimpici assume le
necessarie iniziative per coordinare il proprio operato con quello della società di cui al comma 1.
8. All'onere derivante dall'attuazione del presente articolo, pari a 80 milioni di euro per l'anno 2005,
si provvede mediante utilizzo di quota parte delle risorse disponibili sul Fondo per interventi
strutturali di politica economica di cui al comma 5 dell'articolo 10 del decreto-legge 29 novembre
2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307.
Art. 7-octies.
Canone per l'installazione di mezzi pubblicitari
1. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e
con effetto per l'esercizio 2005, i comuni con proprie deliberazioni rideterminano, ove occorra, la
misura del canone per l'installazione di mezzi pubblicitari secondo le disposizioni di cui all'articolo
62 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni, secondo la base di
calcolo e le modalità stabilite dalla lettera d) del comma 2 dell'articolo 62 medesimo. A decorrere
dall'esercizio di bilancio 2006 la determinazione terrà conto della rivalutazione annuale sulla base
dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati rilevato dall'ISTAT.
2. Le disposizioni di cui al comma 470 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, si
intendono applicabili anche all'imposta sugli intrattenimenti e all'imposta sulla pubblicità.
Art. 7-novies.
Attività di formazione ai dipendenti della pubblica amministrazione
1. All'articolo 53, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dopo la lettera f) é
aggiunta la seguente:
"f-bis) da attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione".
311
Art. 7-decies.
Monopoli di Stato
1. All'articolo 1, comma 97, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, alla lettera f), dopo le parole:
"Ministero dell'economia e delle finanze" la parola: "e" é soppressa, e dopo le parole: "agenzie
fiscali" sono inserite le seguenti: ", ivi inclusa l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato,".
Art. 7-undecies.
Reddito minimo di inserimento
1. All'articolo 80, comma 1, alinea, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e successive
modificazioni, le parole: "31 dicembre 2004" sono sostituite dalle seguenti: "30 aprile 2006".
2. Le somme non spese da parte dei comuni entro il 30 aprile 2006 devono essere versate dai
medesimi all'entrata del bilancio dello Stato per la successiva riassegnazione al Fondo nazionale
per le politiche sociali di cui all'articolo 59, comma 44, della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
Art. 7-duodecies.
Proroghe di trattamenti di cassa integrazione guadagni straordinaria
1. All'articolo 3, comma 137, quarto periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e successive
modificazioni, le parole: "30 aprile 2005" sono sostituite dalle parole: "31 dicembre 2005".
Art. 7-terdecies.
Italia Lavoro Spa
1. Fatte salve le previsioni di cui all'articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 9 gennaio 1999, n. 1,
ed all'articolo 30 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, nell'esercizio delle proprie funzioni in materia di politiche del lavoro, dell'occupazione, della
tutela dei lavoratori, e delle competenze in materia di politiche sociali e previdenziali, si avvale di
Italia Lavoro Spa, previa stipula di apposita convenzione.
2. Per la promozione e la gestione di attività riconducibili agli ambiti di cui al comma 1, le altre
amministrazioni centrali dello Stato possono avvalersi di Italia Lavoro Spa d'intesa con il Ministero
del lavoro e delle politiche sociali, nel rispetto della convenzione di cui al comma 1.
3. Per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali
assegna a Italia Lavoro Spa 10 milioni di euro quale contributo agli oneri di funzionamento ed ai
costi generali di struttura. A tale onere si provvede a carico del Fondo per l'occupazione di cui
all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni,
dalla legge 19 luglio 1993, n. 236.
Art. 7-quaterdecies.
Norma di interpretazione autentica
1. L'articolo 1, comma 19, della legge 23 agosto 2004, n. 243, si interpreta nel senso che l'attività di
monitoraggio effettuata dall'INPS, volta a verificare il raggiungimento del numero massimo di
10.000 lavoratori aventi diritto a fruire dei benefici di cui al comma 18 del predetto articolo, é riferita
al momento di cessazione del rapporto di lavoro secondo le fattispecie indicate rispettivamente alle
lettere a) e b) del comma 18 suddetto.
Art. 7-quinquiesdecies.
Modifiche alla disciplina del collegio dei sindaci dell'ENPALS
1. Il collegio dei sindaci dell'Ente nazionale di previdenza e assistenza per i lavoratori dello
spettacolo (ENPALS) é composto da cinque membri di qualifica non inferiore a dirigente, di cui tre
in rappresentanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e due in rappresentanza del
Ministero dell'economia e delle finanze. Uno dei rappresentanti del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali svolge le funzioni di presidente. Per ciascuno dei componenti é nominato un
membro supplente.
312
Art. 7-sexiesdecies
Norme per accelerare l'erogazione dei contributi nelle aree depresse.
1. Fermo restando il tetto dei pagamenti di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 12 luglio
2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, al fine di garantire il
massimo utilizzo delle risorse comunitarie che assistono i contributi concessi a valere sui bandi di
cui all'articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato 20 ottobre 1995, n. 527, e successive modificazioni - limitatamente ai bandi ottavo,
le cui graduatorie sono state approvate con decreto ministeriale in data 9 aprile 2001, pubblicato nel
supplemento ordinario n. 129 alla Gazzetta Ufficiale n. 121 del 26 maggio 2001, undicesimo, le cui
graduatorie sono state approvate con decreto ministeriale in data 12 febbraio 2002, pubblicato nel
supplemento ordinario n. 47 alla Gazzetta Ufficiale n. 65 del 18 marzo 2002, e quattordicesimo, le
cui graduatorie sono state approvate con decreto ministeriale in data 27 maggio 2003, pubblicato
nel supplemento ordinario n. 105 alla Gazzetta Ufficiale n. 157 del 9 luglio 2003 - alle imprese i cui
programmi possiedono i requisiti di ammissibilità al cofinanziamento dell'Unione europea e che ne
abbiano fatto richiesta entro il 10 dicembre 2004, fatti salvi i vigenti criteri e modalità di calcolo,
nonché le modalità e le procedure di erogazione dei predetti contributi, può essere effettuata
l'erogazione parziale delle quote di contributo delle quali sono maturate le disponibilità, in
proporzione alla parte di investimenti effettivamente realizzati. L'erogazione parziale dell'ultima
quota di contributo é decurtata di una somma pari al dieci per cento del contributo concesso.
2. Per i programmi di cui al comma 1, per i quali l'impresa abbia ultimato gli investimenti,
l'erogazione dell'ultima quota del contributo avviene indipendentemente dalla presentazione della
documentazione finale di spesa, fermo restando l'obbligo di presentare detta documentazione nei
tempi prescritti dall'articolo 9, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'industria,
del commercio e dell'artigianato 20 ottobre 1995, n. 527, e successive modificazioni. Per i
programmi di investimento di cui al medesimo articolo 9, comma 6, il periodo di nove mesi di cui
all'articolo 10, comma 6, dello stesso decreto é ridotto a sei mesi.
Art. 7-septiesdecies.
Modifica al decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2004, n. 191
1. All'articolo 1, comma 9, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, é aggiunto, in fine, il seguente periodo: "Ferma restando
l'invarianza della spesa complessiva come rideterminata dal primo periodo del presente comma
gravante sul bilancio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per i centri di responsabilità
amministrativa afferenti ai Ministri senza portafoglio il limite di spesa stabilito dal presente comma
può essere superato in casi eccezionali previa adozione di un motivato provvedimento da parte del
Ministro competente".
Art. 7-duodevicies.
Termini per lo smaltimento delle scorte dei preparati pericolosi
1. Il termine di dodici mesi, previsto dal comma 3 dell'articolo 20 del decreto legislativo 14 marzo
2003, n. 65, per lo smaltimento delle scorte dei preparati pericolosi già immessi sul mercato, purché
conformi alla previgente normativa, é prorogato di diciotto mesi.
2. Il termine di sei mesi, previsto dal comma 3 dell'articolo 20 del decreto legislativo 14 marzo 2003,
n. 65, per lo smaltimento delle scorte dei preparati pericolosi presenti nel magazzino del produttore,
purché conformi alla previgente normativa, é differito di dodici mesi.
Art. 7-undevicies.
Disposizioni in materia di tessera sanitaria
1. All'articolo 50 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 novembre 2003, n. 326, al comma 7, é aggiunto, in fine, il seguente periodo: "Il Ministero
dell'economia e delle finanze può prevedere periodi transitori, durante i quali, in caso di riscontro
della mancata corrispondenza del codice fiscale del titolare della tessera sanitaria con quello
dell'assistito riportato sulla ricetta, tale difformità non costituisce impedimento per l'erogazione della
313
prestazione e l'utilizzazione della relativa ricetta medica ma costituisce anomalia da segnalare tra i
dati di cui al comma 8".
Art. 7-vicies.
Celebrazioni per il sessantesimo anniversario della Resistenza e della Guerra di liberazione
1. Le associazioni combattentistiche e partigiane erette in enti morali, costituitesi in confederazione
nel 1979, preparano ed organizzano, d'intesa con il Ministero della difesa, nel triennio 2005-2007,
manifestazioni celebrative ed iniziative storico-culturali, sul piano nazionale ed internazionale, per il
sessantesimo anniversario della Resistenza e della Guerra di liberazione.
2. Per l'attuazione del comma 1 é autorizzata la spesa di euro 3.100.000 per l'anno 2005. Al relativo
onere si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio
triennale 2005-2007, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale"
dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2005, allo scopo
parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero della giustizia.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 7-vicies semel.
Prevenzione contro la encefalopatia spongiforme bovina
1. All'articolo 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge 21 novembre 2000, n. 335, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 gennaio 2001, n. 3, e successive modificazioni, la parola:
"ventiquattro" é sostituita dalla seguente: "trenta".
Art. 7-vicies bis.
Disposizioni in materia di acque potabili
1. Alle acque potabili trattate, ottenute mediante apparecchiature con sistema a raggi ultravioletti,
purché specificatamente approvate dal Ministero della salute in conformità al regolamento di cui al
decreto del Ministro della sanità 21 dicembre 1990, n. 443, si applicano gli stessi parametri chimici
e batteriologici previsti per le acque minerali, limitatamente ai criteri di valutazione della carica
microbica totale ed al Ph, qualora venga addizionato CO2.
Art. 7-vicies ter.
Rilascio documentazione in formato elettronico
1. A decorrere dal 1° gennaio 2006:
a) il visto su supporto cartaceo é sostituito, all'atto della richiesta, dal visto elettronico, di cui al
regolamento (CE) n. 334/2002 del Consiglio, del 18 febbraio 2002;
b) il permesso di soggiorno su supporto cartaceo é sostituito, all'atto della richiesta del primo
rilascio o del rinnovo dello stesso, dal permesso di soggiorno elettronico, di cui al regolamento (CE)
n. 1030/2002 del Consiglio, del 13 giugno 2002;
c) il passaporto su supporto cartaceo é sostituito dal passaporto elettronico di cui al regolamento
(CE) n. 2252/2004 del Consiglio, del 13 dicembre 2004.
2. Dalla stessa data di cui al comma 1, la carta d'identità su supporto cartaceo é sostituita, all'atto
della richiesta del primo rilascio o del rinnovo del documento, dalla carta d'identità elettronica,
classificata carta valori, prevista dall'articolo 36 del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. A tal fine i comuni che non vi abbiano ancora ottemperato
provvedono entro il 31 ottobre 2005 alla predisposizione dei necessari collegamenti all'Indice
nazionale delle anagrafi (INA) presso il Centro nazionale per i servizi demografici (CNSD) ed alla
redazione del piano di sicurezza per la gestione delle postazioni di emissione secondo le regole
tecniche fornite dal Ministero dell'interno.
Art. 7-vicies quater.
Disposizioni in materia di carte valori
1. All'atto del rilascio delle carte valori di cui all'articolo 7-vicies-ter da parte delle competenti
amministrazioni pubbliche, i soggetti richiedenti sono tenuti a corrispondere un importo pari almeno
314
alle spese necessarie per la loro produzione e spedizione, nonché per la manutenzione necessaria
all'espletamento dei servizi ad esse connessi. L'importo e le modalità di riscossione sono
determinati annualmente con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro dell'interno, da adottare, in sede di prima attuazione, entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
2. Le somme percepite dalle amministrazioni pubbliche in applicazione del comma 1 sono versate
all'entrata del bilancio dello Stato e riassegnate con decreti del Ministero dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministero dell'interno, anche in aggiunta alle somme già stanziate,
nell'ambito dell'unità previsionale di base 3.1.5.17 - servizi del Poligrafico dello Stato - dello stato di
previsione del medesimo Ministero.
3. Al fine di contenere i prezzi di cessione delle carte valori ed i costi di attivazione, di produzione,
emissione e manutenzione dei centri gestione delle stesse é in facoltà dell'Istituto Poligrafico e
Zecca dello Stato Spa di stipulare accordi o indire gare con pubbliche amministrazioni ed anche con
soggetti privati, anche allo scopo di estendere l'operatività delle carte valori alla fruizione di servizi,
ivi compresi quelli di natura privatistica. Gli accordi sono soggetti a ratifica da parte del Ministero
dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministero dell'interno.
4. L'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato Spa può continuare ad avvalersi del patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato, ai sensi del titolo I del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre
1933, n. 1611, e con applicazione dell'articolo 417-bis, commi primo e secondo, del codice di
procedura civile.
5. É abrogato il regio decreto 7 marzo 1926, n. 401.
6. Dall'attuazione dell'articolo 7-vicies ter e del presente articolo non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Art. 7-vicies quinquies.
Disposizioni in materia di collocamento fuori ruolo di dipendenti pubblici
1. Le disposizioni del comma 5-bis dell'articolo 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, si
applicano anche in caso di elezione o nomina a giudice costituzionale e a presidente o componente
delle autorità amministrative indipendenti.
Art. 8.
Copertura finanziaria
1. All'onere derivante dall'applicazione dell'articolo 1, comma 2, pari ad euro 29.248.636 per l'anno
2005, euro 44.366.700 per l'anno 2006, euro 45.436.965 per l'anno 2007, euro 28.333.439 per
l'anno 2008 ed euro 18.783.436 a decorrere dall'anno 2009, si provvede mediante corrispondente
riduzione dell'autorizzazione di spesa prevista dall'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24
dicembre 1993, n. 537, come determinata dalla Tabella C della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio.
Art. 9.
Entrata in vigore
1. Il presente decreto entra in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana e sarà presentato alle Camere per la conversione in legge.
315
Legge 18 aprile 2005, n. 62
(G.U. n. 96 del 27 aprile 2005, s.o. n. 76)
Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee. Legge comunitaria 2004.
La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato;
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
promulga
la seguente legge:
CAPO I
DISPOSIZIONI GENERALI SUI PROCEDIMENTI PER L'ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI
COMUNITARI
Art. 1.
(Delega al Governo per l'attuazione di direttive comunitarie)
1. Il Governo è delegato ad adottare, entro il termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, i decreti legislativi recanti le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive
comprese negli elenchi di cui agli allegati A e B.
2. I decreti legislativi sono adottati, nel rispetto dell'articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400,
su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del
Ministro con competenza istituzionale prevalente per la materia, di concerto con i Ministri degli affari
esteri, della giustizia, dell'economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati in relazione
all'oggetto della direttiva.
3. Gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle direttive comprese nell'elenco di cui
all'allegato B, nonché, qualora sia previsto il ricorso a sanzioni penali, quelli relativi all'attuazione
delle direttive elencate nell'allegato A, sono trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti
dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica perché su di essi sia espresso il
parere dei competenti organi parlamentari. Decorsi quaranta giorni dalla data di trasmissione, i
decreti sono emanati anche in mancanza del parere. Qualora il termine per l'espressione del parere
parlamentare di cui al presente comma, ovvero i diversi termini previsti dai commi 4 e 8, scadano
nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini previsti ai commi 1 o 5 o successivamente,
questi ultimi sono prorogati di novanta giorni.
4. Gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle direttive 2003/10/CE, 2003/20/CE,
2003/35/CE, 2003/42/CE, 2003/59/CE, 2003/85/CE, 2003/87/CE, 2003/99/CE, 2003/122/Euratom,
2004/8/CE, 2004/12/CE, 2004/17/CE, 2004/18/CE, 2004/22/CE, 2004/25/CE, 2004/35/CE,
2004/38/CE, 2004/39/CE, 2004/67/CE e 2004/101/CE sono corredati della relazione tecnica di cui
all'articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni. Su di
essi è richiesto anche il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. Il
Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento all'esigenza di
garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi,
corredati dei necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni
competenti per i profili finanziari che devono essere espressi entro venti giorni.
5. Entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma
1, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla presente legge, il Governo può emanare, con
la procedura indicata nei commi 2, 3 e 4, disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
emanati ai sensi del comma 1.
6. In relazione a quanto disposto dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, i decreti
legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano entrano in vigore, per le regioni e le province autonome
nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di attuazione, alla data di scadenza del
316
termine stabilito per l'attuazione della normativa comunitaria e perdono comunque efficacia a
decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da ciascuna regione
e provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e, nelle materie
di competenza concorrente, dei princìpi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato. A tale
fine i decreti legislativi recano l'esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole delle
disposizioni in essi contenute.
7. Il Ministro per le politiche comunitarie, nel caso in cui una o più deleghe di cui al comma 1 non
risulti ancora esercitata trascorsi quattro mesi dal termine previsto dalla direttiva per la sua
attuazione, trasmette alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica una relazione che dia
conto dei motivi addotti dai Ministri con competenza istituzionale prevalente per la materia a
giustificazione del ritardo. Il Ministro per le politiche comunitarie ogni quattro mesi informa altresì la
Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sullo stato di attuazione delle direttive da parte
delle regioni e delle province autonome.
8. Il Governo, quando non intende conformarsi ai pareri parlamentari di cui al comma 3, relativi a
sanzioni penali contenute negli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle direttive
comprese negli allegati A e B, ritrasmette con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni i
testi alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica per il parere definitivo che deve essere
espresso entro venti giorni.
Art. 2.
(Princìpi e criteri direttivi generali della delega legislativa)
1. Salvi gli specifici princìpi e criteri direttivi stabiliti dalle disposizioni di cui al capo II ed in aggiunta
a quelli contenuti nelle direttive da attuare, i decreti legislativi di cui all'articolo 1 sono informati ai
seguenti princìpi e criteri direttivi generali:
a) le amministrazioni direttamente interessate provvedono all'attuazione dei decreti legislativi
con le ordinarie strutture amministrative;
b) ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli settori interessati
dalla normativa da attuare, sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse, fatte
salve le materie oggetto di delegificazione ovvero i procedimenti oggetto di semplificazione
amministrativa;
c) salva l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza
delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali
per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente,
dell'ammenda fino a 103.291 euro e dell'arresto fino a tre anni, sono previste, in via alternativa
o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi
costituzionalmente protetti. In tali casi sono previste: la pena dell'ammenda alternativa
all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse protetto; la pena
dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che rechino un danno di
particolare gravità. La sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a
103 euro e non superiore a 103.291 euro è prevista per le infrazioni che ledano o espongano a
pericolo interessi diversi da quelli sopra indicati. Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti,
le sanzioni sopra indicate sono determinate nella loro entità, tenendo conto della diversa
potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di
specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di
prevenzione, controllo o vigilanza, nonché del vantaggio patrimoniale che l'infrazione può
recare al colpevole o alla persona o all'ente nel cui interesse egli agisce. In ogni caso sono
previste sanzioni identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per le
violazioni omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti
legislativi;
d) eventuali spese non contemplate da leggi vigenti e che non riguardano l'attività ordinaria
delle amministrazioni statali o regionali possono essere previste nei decreti legislativi recanti le
norme occorrenti per dare attuazione alle direttive nei soli limiti occorrenti per l'adempimento
degli obblighi di attuazione delle direttive stesse; alla relativa copertura, nonché alla copertura
delle minori entrate eventualmente derivanti dall'attuazione delle direttive, in quanto non sia
possibile fare fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni, si provvede a
carico del fondo di rotazione di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, per un
ammontare complessivo non superiore a 50 milioni di euro;
317
e) all'attuazione di direttive che modificano precedenti direttive già attuate con legge o con
decreto legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento della materia
regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di
attuazione della direttiva modificata;
f) i decreti legislativi assicurano in ogni caso che, nelle materie oggetto delle direttive da
attuare, la disciplina sia pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive medesime, tenuto
anche conto delle eventuali modificazioni comunque intervenute fino al momento dell'esercizio
della delega;
g) quando si verifichino sovrapposizioni di competenze fra amministrazioni diverse o comunque
siano coinvolte le competenze di più amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano,
attraverso le più opportune forme di coordinamento, rispettando i princìpi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza e le competenze delle regioni e degli altri enti territoriali, le
procedure per salvaguardare l'unitarietà dei processi decisionali, la trasparenza, la celerità,
l'efficacia e l'economicità nell'azione amministrativa e la chiara individuazione dei soggetti
responsabili.
h) i decreti legislativi assicurano che sia garantita una effettiva parità di trattamento dei cittadini
italiani rispetto a quelli degli altri Stati membri dell'Unione europea, facendo in modo di
assicurare il massimo livello di armonizzazione possibile tra le legislazioni interne dei vari Stati
membri ed evitando l'insorgere di situazioni discriminatorie a danno dei cittadini italiani nel
momento in cui gli stessi sono tenuti a rispettare, con particolare riferimento ai requisiti richiesti
per l'esercizio di attività commerciali e professionali, una disciplina più restrittiva di quella
applicata ai cittadini degli altri Stati membri.
Art. 3.
(Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di disposizioni comunitarie)
1. Al fine di assicurare la piena integrazione delle norme comunitarie nell'ordinamento nazionale, il
Governo, fatte salve le norme penali vigenti, è delegato ad adottare, entro due anni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le
violazioni di direttive comunitarie attuate in via regolamentare o amministrativa, ai sensi della legge
22 febbraio 1994, n. 146, della legge 24 aprile 1998, n. 128, e della presente legge, e di
regolamenti comunitari vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge, per i quali non
siano già previste sanzioni penali o amministrative.
2. La delega di cui al comma 1 è esercitata con decreti legislativi adottati ai sensi dell'articolo 14
della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del
Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri
competenti per materia. I decreti legislativi si informeranno ai princìpi e criteri direttivi di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera c).
3. Gli schemi di decreto legislativo di cui al presente articolo sono trasmessi alla Camera dei
deputati e al Senato della Repubblica per l'espressione del parere da parte dei competenti organi
parlamentari con le modalità e nei termini previsti dai commi 3 e 8 dell'articolo 1.
Art. 4.
(Oneri relativi a prestazioni e controlli)
1. Gli oneri per prestazioni e controlli da eseguire da parte di uffici pubblici nell'attuazione delle
normative comunitarie sono posti a carico dei soggetti interessati, ove ciò non risulti in contrasto
con la disciplina comunitaria, secondo tariffe determinate sulla base del costo effettivo del servizio.
Le suddette tariffe sono predeterminate e pubbliche.
2. Le entrate derivanti dalle tariffe di cui al comma 1, qualora riferite all'attuazione delle direttive di
cui agli allegati A e B della presente legge, nonché di quelle da recepire con lo strumento
regolamentare, sono attribuite alle amministrazioni che effettuano le prestazioni ed i controlli,
mediante riassegnazione ai sensi del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
10 novembre 1999, n. 469.
318
Art. 5.
(Delega al Governo per il riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie)
1. Il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui ai commi 2 e 3 dell'articolo 1, entro il
termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, testi unici delle
disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie,
al fine di coordinare le medesime con le norme legislative vigenti nelle stesse materie, apportando
le sole modificazioni necessarie a garantire la semplificazione e la coerenza logica, sistematica e
lessicale della normativa.
2. I testi unici di cui al comma 1 riguardano materie o settori omogenei. Fermo restando quanto
disposto al comma 5, le disposizioni contenute nei testi unici non possono essere abrogate,
derogate, sospese o comunque modificate, se non in modo esplicito mediante l'indicazione
puntuale delle disposizioni da abrogare, derogare, sospendere o modificare.
3. Il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui al comma 3 dell'articolo 1, entro il
termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, il Ministro della
giustizia e il Ministro dell'interno, un testo unico in materia di disposizioni finalizzate a prevenire
l'utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio, inteso a riordinare la legislazione vigente
in materia e ad apportarvi le modifiche necessarie in conformità dei seguenti princìpi:
a) garantire la semplificazione e la coerenza logica, sistematica e lessicale della normativa;
b) garantire l'economicità, l'efficienza e l'efficacia del procedimento ove siano previste sanzioni
amministrative per la violazione della normativa antiriciclaggio.
4. Dall'attuazione del comma 3 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica.
5. Per le disposizioni adottate ai sensi del presente articolo si applica quanto previsto al comma 6
dell'articolo 1.
6. Il presente articolo non si applica alla materia della sicurezza e igiene del lavoro.
CAPO II
DISPOSIZIONI PARTICOLARI DI ADEMPIMENTO, CRITERI SPECIFICI DI DELEGA
LEGISLATIVA
Art. 6.
(Abrogazione della legge 11 gennaio 2001, n. 7, sul settore fieristico)
1. La legge 11 gennaio 2001, n. 7, sul settore fieristico, è abrogata, in esecuzione della sentenza
della Corte di giustizia delle Comunità europee del 15 gennaio 2002 nella causa C439/99.
Art. 7.
(Modifica dell'articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato 30 maggio 1995, n. 342, in materia di ordinamento della professione di consulente in
proprietà industriale)
1. In esecuzione della sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 13 febbraio
2003 nella causa C131/01, l'articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'industria,
del commercio e dell'artigianato 30 maggio 1995, n. 342, recante l'ordinamento della professione di
consulente in proprietà industriale e la formazione del relativo Albo, è sostituito dal seguente:
Art. 2. - (Requisiti per l'iscrizione all'Albo). - 1. Può essere iscritta all'Albo dei consulenti in
proprietà industriale abilitati qualsiasi persona fisica che:
a) abbia il godimento dei diritti civili nel proprio ordinamento nazionale e sia persona di
buona condotta civile e morale;
b) sia cittadino italiano ovvero cittadino degli Stati membri dell'Unione europea ovvero
cittadino di Stati esteri nei cui confronti vige un regime di reciprocità;
319
c) abbia la residenza ovvero un domicilio professionale in Italia salvo che si tratti di cittadino
di Stati che consentano ai cittadini italiani l'iscrizione a corrispondenti albi senza tale
requisito;
d) abbia superato l'esame di abilitazione di cui all'articolo 6 o abbia superato la prova
attitudinale prevista per i consulenti in proprietà industriale all'articolo 6, comma 2, del
decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 115.
2. Sono altresì ammessi all'attività di rappresentanza professionale di fronte all'Ufficio italiano
brevetti e marchi, con carattere di temporaneità, previa dichiarazione all'Ufficio italiano brevetti e
marchi e al Consiglio dell'Ordine, i cittadini di Stati membri dell'Unione europea in possesso delle
qualifiche professionali richieste dallo Stato membro nel quale essi esercitano stabilmente e
legalmente la professione corrispondente a quella di consulente in proprietà industriale.
3. La prestazione di servizi di cui al comma 2 comporta l'iscrizione temporanea e automatica
all'Albo dei consulenti in proprietà industriale al fine di assicurare l'applicazione delle disposizioni
relative al godimento dei diritti e all'osservanza degli obblighi previsti dall'ordinamento
professionale, in quanto compatibili.
4. Per l'iscrizione temporanea non si applicano i requisiti di cui alle lettere c) e d) del comma 1.
Gli iscritti a titolo temporaneo non partecipano all'assemblea degli iscritti all'Albo e non possono
essere eletti quali componenti del Consiglio dell'Ordine. L'iscrizione decade con il decorso del
periodo per il quale l'iscrizione è stata effettuata.
5. La prestazione di servizi di cui al comma 2 è effettuata utilizzando, in lingua originale, o il titolo
professionale, se esistente, o il titolo di formazione prevista dallo Stato membro di cui allo stesso
comma.
6. L'iscrizione è effettuata dal Consiglio dell'Ordine su presentazione di un'istanza
accompagnata dai documenti comprovanti il possesso dei requisiti di cui al comma 1 ovvero
includente le autocertificazioni previste per legge. L'avvenuta iscrizione è prontamente
comunicata dal Consiglio dell'Ordine all'Ufficio italiano brevetti e marchi".
Art. 8.
(Modifiche all'articolo 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 538, in materia di distribuzione
all'ingrosso dei medicinali per uso umano)
1. All'articolo 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 538, dopo il comma 4 sono aggiunti i
seguenti:
4-bis. L'autorità competente che ha concesso l'autorizzazione di cui al comma 1, qualora
modifichi, sospenda o revochi la stessa, in quanto sono venuti meno i requisiti sulla cui base
detta autorizzazione è stata concessa, informa immediatamente il Ministero della salute inviando
copia del provvedimento di sospensione o revoca.
4-ter . Il Ministero della salute, acquisita copia dei provvedimento di sospensione o revoca di cui
al comma 4-bis, adottati dalle regioni e dalle province autonome o dalle autorità da loro
delegate, ne informa la Commissione europea e gli altri Stati membri.
4-quater. Su richiesta della Commissione europea o di uno Stato membro, il Ministero della
salute fornisce qualunque informazione utile relativa all'autorizzazione di cui al presente
articolo".
Art. 9.
(Recepimento della direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio
2003, relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato - abusi di
mercato - e delle direttive della Commissione di attuazione 2003/124/CE, 2003/125/CE e
2004/72/CE)
1. Al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) all'articolo 4:
1) il comma 4 è sostituito dal seguente:
320
4. Le informazioni ricevute dalla Banca d'Italia e dalla CONSOB ai sensi dei commi 1, 2 e 3
non possono essere trasmesse a terzi né ad altre autorità italiane, ivi incluso il Ministro
dell'economia e delle finanze, senza il consenso dell'autorità che le ha fornite";
2) al comma 5-bis, le parole "equivalenti a quelle vigenti in Italia" sono soppresse;
3) al comma 7, sono aggiunti i seguenti periodi: "Le autorità competenti di Stati comunitari o
extracomunitari possono chiedere alla Banca d'Italia e alla CONSOB di effettuare per loro conto,
secondo le norme previste nel presente decreto, un'indagine sul territorio dello Stato. Le
predette autorità possono chiedere che venga consentito ad alcuni membri del loro personale di
accompagnare il personale della Banca d'Italia e della CONSOB durante l'espletamento
dell'indagine";
b) all'articolo 64, comma 1, dopo la lettera b) è inserita la seguente:
b-bis) adotta le disposizioni e gli atti necessari a prevenire e identificare abusi di informazioni
privilegiate e manipolazioni del mercato;";
c) all'articolo 97, comma 1, la lettera a) è sostituita dalla seguente:
a) l'articolo 114, commi 5 e 6, dalla data di pubblicazione del prospetto fino alla conclusione
della sollecitazione;";
d) all'articolo 103, comma 2, la lettera a) è sostituita dalla seguente:
a) l'articolo 114, commi 5 e 6, dalla data della pubblicazione del documento d'offerta e fino alla
chiusura della stessa;";
e) l'articolo 114 è sostituito dal seguente:
Art. 114. - (Comunicazioni al pubblico) - 1. Fermi gli obblighi di pubblicità previsti da specifiche
disposizioni di legge, gli emittenti quotati e i soggetti che li controllano comunicano al pubblico,
senza indugio, le informazioni privilegiate di cui all'articolo 181 che riguardano direttamente detti
emittenti e le società controllate. La CONSOB stabilisce con regolamento le modalità e i termini
di comunicazione delle informazioni, detta disposizioni per coordinare le funzioni attribuite alla
società di gestione del mercato con le proprie e può individuare compiti da affidarle per il
corretto svolgimento delle funzioni previste dall'articolo 64, comma 1, lettera b).
2. Gli emittenti quotati impartiscono le disposizioni occorrenti affinché le società controllate
forniscano tutte le notizie necessarie per adempiere gli obblighi di comunicazione previsti dalla
legge. Le società controllate trasmettono tempestivamente le notizie richieste.
3. I soggetti indicati nel comma 1 possono, sotto la propria responsabilità, ritardare la
comunicazione al pubblico delle informazioni privilegiate, nelle ipotesi e alle condizioni stabilite
dalla CONSOB con regolamento, sempre che ciò non possa indurre in errore il pubblico su fatti
e circostanze essenziali e che gli stessi soggetti siano in grado di garantirne la riservatezza. La
CONSOB, con regolamento, può stabilire che l'emittente informi senza indugio la stessa autorità
della decisione di ritardare la divulgazione al pubblico di informazioni privilegiate e può
individuare le misure necessarie a garantire che il pubblico sia correttamente informato.
4. Qualora i soggetti indicati al comma 1, o una persona che agisca in loro nome o per loro
conto, comunichino nel normale esercizio del lavoro, della professione, della funzione o
dell'ufficio le informazioni indicate al comma 1 ad un terzo che non sia soggetto ad un obbligo di
riservatezza legale, regolamentare, statutario o contrattuale, gli stessi soggetti indicati al comma
1 ne danno integrale comunicazione al pubblico, simultaneamente nel caso di divulgazione
intenzionale e senza indugio in caso di divulgazione non intenzionale.
5. La CONSOB può, anche in via generale, richiedere ai soggetti indicati nel comma 1 che siano
resi pubblici, con le modalità da essa stabilite, notizie e documenti necessari per l'informazione
del pubblico. In caso di inottemperanza la CONSOB provvede direttamente a spese degli
interessati.
6. Qualora i soggetti indicati nel comma 1 oppongano, con reclamo motivato, che dalla
comunicazione al pubblico delle informazioni, richiesta ai sensi del comma 5, possa derivare loro
grave danno, gli obblighi di comunicazione sono sospesi. La CONSOB, entro sette giorni, può
escludere anche parzialmente o temporaneamente la comunicazione delle informazioni, sempre
che ciò non possa indurre in errore il pubblico su fatti e circostanze essenziali. Trascorso tale
termine, il reclamo si intende accolto.
7. I soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di controllo o di direzione in un emittente
quotato e i dirigenti che abbiano regolare accesso a informazioni privilegiate indicate al comma
1 e detengano il potere di adottare decisioni di gestione che possono incidere sull'evoluzione e
sulle prospettive future dell'emittente quotato, chiunque detenga azioni in misura almeno pari al
10 per cento del capitale sociale, nonché ogni altro soggetto che controlla l'emittente quotato,
devono comunicare alla CONSOB e al pubblico le operazioni, aventi ad oggetto azioni emesse
321
dall'emittente o altri strumenti finanziari ad esse collegati, da loro effettuate, anche per interposta
persona. Tale comunicazione deve essere effettuata anche dal coniuge non separato
legalmente, dai figli, anche del coniuge, a carico, nonché dai genitori, i parenti e gli affini
conviventi dei soggetti sopra indicati, nonché negli altri casi individuati dalla CONSOB con
regolamento, in attuazione della direttiva 2004/72/CE della Commissione, del 29 aprile 2004. La
CONSOB individua con lo stesso regolamento le operazioni, le modalità e i termini delle
comunicazioni, le modalità e i termini di diffusione al pubblico delle informazioni, nonché i casi in
cui detti obblighi si applicano anche con riferimento alle società in rapporto di controllo con
l'emittente nonché ad ogni altro ente nel quale i soggetti sopra indicati svolgono le funzioni
previste dal primo periodo del presente comma.
8. I soggetti che producono o diffondono ricerche o valutazioni, comprese le società di rating,
riguardanti strumenti finanziari indicati all'articolo 180, comma 1, lettera a), o gli emittenti di tali
strumenti, nonché i soggetti che producono o diffondono altre informazioni che raccomandano o
propongono strategie di investimento destinate ai canali di divulgazione o al pubblico, devono
presentare l'informazione in modo corretto e comunicare l'esistenza di ogni loro interesse o
conflitto di interessi riguardo agli strumenti finanziari cui l'informazione si riferisce.
9. La CONSOB stabilisce con regolamento:
a) disposizioni di attuazione del comma 8;
b) le modalità di pubblicazione delle ricerche e delle informazioni indicate al comma 8
prodotte o diffuse da emittenti quotati o da soggetti abilitati, nonché da soggetti in rapporto di
controllo con essi.
10. Fatto salvo il disposto del comma 8, le disposizioni emanate ai sensi del comma 9, lettera a),
non si applicano ai giornalisti soggetti a norme di autoregolamentazione equivalenti purché la
loro applicazione consenta di conseguire gli stessi effetti. La CONSOB valuta, preventivamente
e in via generale, la sussistenza di dette condizioni.
11. Le istituzioni che diffondono al pubblico dati o statistiche idonei ad influenzare sensibilmente
il prezzo degli strumenti finanziari indicati all'articolo 180, comma 1, lettera a), devono divulgare
tali informazioni in modo corretto e trasparente.
12. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai soggetti italiani ed esteri che
emettono strumenti finanziari per i quali sia stata presentata una richiesta di ammissione alle
negoziazioni nei mercati regolamentati italiani";
f) all'articolo 115, comma 1, è aggiunta la seguente lettera:
c-bis) esercitare gli ulteriori poteri previsti dall'articolo 187-octies";
g) dopo l'articolo 115, è inserito il seguente:
Art. 115-bis. - (Registri delle persone che hanno accesso ad informazioni privilegiate) - 1. Gli
emittenti quotati e i soggetti in rapporto di controllo con essi, o le persone che agiscono in loro
nome o per loro conto, devono istituire, e mantenere regolarmente aggiornato, un registro delle
persone che, in ragione dell'attività lavorativa o professionale ovvero in ragione delle funzioni
svolte, hanno accesso alle informazioni indicate all'articolo 114, comma 1. La CONSOB
determina con regolamento le modalità di istituzione, tenuta e aggiornamento dei registri";
h) all'articolo 116, comma 1, dopo le parole: "Gli articoli 114" sono inserite le seguenti: ", ad
eccezione del comma 7,";
i) all'articolo 132, il comma 1 è sostituito dal seguente:
1. Gli acquisti di azioni proprie, operati ai sensi degli articoli 2357 e 2357-bis, primo comma,
numero 1), del codice civile, da società con azioni quotate, devono essere effettuati in modo da
assicurare la parità di trattamento tra gli azionisti, secondo modalità stabilite dalla CONSOB con
proprio regolamento";
l) nella parte V, titolo I, capo I, dopo l'articolo 170, è inserito il seguente:
Art. 170-bis. - (Ostacolo alle funzioni di vigilanza della CONSOB) - 1. Fuori dai casi previsti
dall'articolo 2638 del codice civile, chiunque ostacola le funzioni di vigilanza attribuite alla
CONSOB è punito con la reclusione fino a due anni e con la multa da euro diecimila ad euro
duecentomila";
m) all'articolo 190, comma 1, dopo le parole: "50, comma 1; 65" sono inserite le seguenti: "; 187nonies";
n) all'articolo 193:
1) al comma 1, dopo le parole: "tenuti a effettuare le comunicazioni previste dagli articoli 113,
114 e 115" sono inserite le seguenti: "o soggetti agli obblighi di cui all'articolo 115-bis" e le
parole: "da lire dieci milioni a lire duecento milioni" sono sostituite dalle seguenti: "da euro
cinquemila ad euro cinquecentomila";
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2) dopo il comma 1 sono inseriti i seguenti:
1-bis. Alla stessa sanzione di cui al comma 1 soggiacciono coloro i quali esercitano funzioni
di amministrazione, di direzione e di controllo presso le società e gli enti che svolgono le
attività indicate all'articolo 114, commi 8 e 11, nonché i loro dipendenti, e i soggetti indicati
nell'articolo 114, comma 7, in caso di inosservanza delle disposizioni ivi previste nonché di
quelle di attuazione emanate dalla CONSOB.
1-ter . La stessa sanzione di cui al comma 1 è applicabile in caso di inosservanza delle
disposizioni previste dall'articolo 114, commi 8 e 11, nonché di quelle di attuazione emanate
dalla CONSOB, nei confronti della persona fisica che svolge le attività indicate nel comma 1bis e, quando non ricorra la causa di esenzione prevista dall'articolo 114, comma 10, nei
confronti della persona fisica che svolge l'attività di giornalista";
3) al comma 2, le parole: "da lire dieci milioni a lire duecento milioni" sono sostituite dalle
seguenti: "da euro cinquemila ad euro cinquecentomila";
4) dopo il comma 3 è aggiunto il seguente:
3-bis. Alle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente articolo non si applica
l'articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689".
2. Al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modifiche
recanti nuove disposizioni in materia di abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del
mercato:
a) nella parte V, titolo I, la partizione "Capo IV - Abusi di informazioni privilegiate e aggiotaggio su
strumenti finanziari" comprendente gli articoli da 180 a 187-bis è sostituita dal seguente titolo:
"TITOLO I-BIS
ABUSO DI INFORMAZIONI PRIVILEGIATE E MANIPOLAZIONE DEL MERCATO
CAPO I
DISPOSIZIONI GENERALI
Art. 180. - (Definizioni) - 1. Ai fini del presente titolo si intendono per:
a) ''strumenti finanziari'': gli strumenti finanziari di cui all'articolo 1, comma 2, ammessi alla
negoziazione o per i quali è stata presentata una richiesta di ammissione alle negoziazioni in
un mercato regolamentato italiano o di altro Paese dell'Unione europea, nonché qualsiasi
altro strumento ammesso o per il quale è stata presentata una richiesta di ammissione alle
negoziazioni in un mercato regolamentato di un Paese dell'Unione europea;
b) ''derivati su merci'': gli strumenti finanziari di cui all'articolo 1, comma 3, relativi a merci,
ammessi alle negoziazioni o per i quali è stata presentata una richiesta di ammissione alle
negoziazioni in un mercato regolamentato italiano o di altro Paese dell'Unione europea,
nonché qualsiasi altro strumento derivato relativo a merci ammesso o per il quale è stata
presentata una richiest