L’UNIVERSITÀ ITALIANA: MITI E REALTÀ
giovedì 28 maggio 2009
Facoltà di Scienze Politiche
Università degli Studi di Milano
Angelo Paletta
Dipartimento di Scienze aziendali
Alma Mater Studiorum - Università di Bologna
Sommario
Cambiamenti condizioni di contesto
Implicazioni per la governance di ateneo
Proposte e disegni riformatori
Un punto di vista comparativo nello scenario internazionale
Alcune evidenze empiriche in Italia
Le riforme possibili e auspicabili: discussione
-2-
Cambiamenti nelle condizioni di contesto
Incertezza sulle fonti di finanziamento
Competizione
Accountability
-3-
Incertezza: riduzione del FFO
Stanziamento FFO legge
finanziaria
Disegno di legge finanziaria per il 2009 atto senato
n. 1209
Risorse aggiuntive assegni di ricerca
Legge n. 247/07, art. 1, comma 75
Risorse aggiuntive FFO
Legge n. 244/07, art. 2, comma 428
Risorse aggiuntive dottorato di ricerca
Legge 244/07, art. 2, comma 428
Decreto legge 10 novembre 2008 n. 180 (art 1,
comma 3)
FFO totale
Differenza rispetto al 2006
2008
2009
2010
2011
6.821
6.893
6.163
6.030
7
550
7
550
7
550
40
40
40
7.418
24
7.514
1,30%
71
118
6.831
6.148
-7,92% -17,12%
Fonte: CNVSU Nono rapporto sul sistema
universitario, dicembre 2008
-4-
Incertezza: grado di diversificazione delle fonti di
finanziamento
FF0
Finalizzate Miur
Finalizzate altri soggetti
Entrate contributive
Alienazione beni patrimoniali e debiti
Entrate diverse
57%
8%
16%
12%
3%
4%
100%
-5-
Incertezza: domanda di formazione superiore
proporzione di “maturi” della scuola superiore che proseguono gli
studi iscrivendosi all’università
I maturi che s’immatricolano passano:
da 63,9% nel 2000 al 70,1% nel 2001
al 74,5% nel 2002
Riduzione fino al 72,6% nel 2005/06
al 68,5% nel 2006/07
(tornando ai livello pre- riforma)
-6-
Implicazioni di governance
Efficienza economica
Qualità
Innovazione
Flessibilità
Ripensare Strutture,
Processi e Culture di
Governo per
un’Università
competitiva e
responsabile
Etica, legalità, trasparenza
-7-
Italia: Proposte di riforma
• “Linee guida del Governo per l’Università”, 6-11-2008
• Documento Crui -“Considerazioni e proposte per la
revisione della governance delle università”, 19-2-2009
• Disegno di legge, 18-2-2009, n. 1387 – Delega al Governo
per la riforma della governance di ateneo e il riordino del
reclutamento…
• Documento MIUR, “Autonomia e responsabilità degli
atenei: governance, valutazione, reclutamento”, 24-3-2009
• Disegno di legge quadro in materia di organi di
governo… vers. aprile 2009
8
-8-
Assunti di fondo (CRUI)
• ASSUNTI
• Limiti delle assemblee rappresentative e circuito decisionale
deresponsabilizzante
• Sovraccarico e sovrapposizioni funzionali degli organi che riducono
trasparenza e chiarezza e incidono sulla rapidità decisionale
• Scarsità di strumenti di integrazione e coesione organizzativa e istituzionale
e conseguenti rischi di parcellizzazione di spinte e interessi
• Insufficienza di antidoti e anticorpi rispetto ai rischi di comportamenti
opportunistici o impropri sia individuali sia più diffusi
-9-
Come cambiano i modelli di “university governance”?
• Il lavoro accademico nella società della conoscenza
• Il tema delle relazioni tra cambiamenti di mission e implicazioni
sul lavoro accademico è centrale per capire le modificazioni degli
assetti di governo delle università
• Mission culturale Vs Mission utilitaristica
• Grado di autocontrollo sul proprio lavoro (ideazione,
progettazione, esecuzione, valutazione)
- 10 -
Millett (1962); Cohen e March (1974); Weick (1976); Baldridge
(1980); Mintzberg (1983); Clark (1998); Farnham (1999).
NPM
- 11 -
Uno sguardo allo scenario internazionale
•
New Public Management – New managerialism
•
Le prime evidenze empiriche: value for money in UK
•
I punti salienti:
–
meccanismi competitivi nell’allocazione delle risorse
–
mobilità delle risorse
–
confrontabilità del differente valore prodotto
–
differenziazione istituzionale
–
Nuovi assetti di internal governance per promuovere il
cambiamento strategico
- 12 -
Il Caso britannico
• Nel 1984
Committee of Vice Chancellors and Principals (1985), Report of the Steering
Group in University Efficiency (Jarratt Report)
– «il dettagliato e diffuso esercizio di potere attraverso un sistema di
commissioni, rappresenta una solida tradizione delle università britanniche, ma
vi è la necessità che i membri delle commissioni prendano consapevolezza che
essi agiscono nell’interesse dell’università nel suo insieme e non come
rappresentanti di specifiche classi di interesse»
• Nel 1995 Commissione Nolan (Committee on standards in public life 1995)
•
Committee of university chairmen propone un secondo rapporto nel quale
sono riconosce e promuove best practices di university governance,
distintamente per “old” e “new” universities.
Guide for Members of Governing Bodies of Universities and Colleges in
England and Wales, Higher Education Funding Council for England, Bristol,
1995
- 13 -
Università post 1992 e Old Universities
•
Board of governors dovrebbe consistere in un numero di membri non inferiore ai 12 e non
superiore ai 24, più ristretto rispetto alla precedente composizione.
•
La maggior parte dei membri dovrebbe assumere la posizione di independent governors, mentre
viene considerata non obbligatoria l’appartenenza di membri interni, accademici o non
accademici, e degli studenti.
•
attribuzione al rettore di funzioni di chief executive officer (reclutato, pagato, valutato e
licenziato dal Board)
•
Senato: mantiene primaria responsabilità sugli affari accademici, ma assume più un ruolo
•
La sua membership è più ampia del consiglio e in maggioranza costituita da presidi di facoltà,
direttori di school e dipartimenti e altri soggetti che occupano posizioni di senior management
consultivo che decisionale nei confronti del board e del “capo dell’istituzione”.
New universities: verso un modello manageriale
Old universities: il cambiamento incontra resistenze, in linea con la tradizione
storica di un forte e prestigioso settore universitario
- 14 -
Oxford Governance (oggi)
- 15 -
Governance
Uppsala University
- 16 -
University Board
Student representatives with
three deputies; 3; 20%
Government appointees; 8;
53%
Faculty representatives with
one deputy; 3; 20%
VC with pro-VC as deputy; 1;
7%
3 union representatives (with 3 deputies) have the right to participate but not to vote.
- 17 -
Olanda (riforme del ’93 e del 97’)
• Introduzione del «consiglio di sorveglianza»
• Il consiglio è composto da cinque membri nominati e direttamente
responsabili verso il ministro.
• Il consiglio di sorveglianza nomina i tre membri, tra cui il rettore, che
compongono il «board esecutivo».
• Il «consiglio dell’università» continua ad operare, ma senza poteri
decisionali; l’approvazione dei piani strategici e del budget dell’università
ora spetta al consiglio di sorveglianza.
• Il nuovo consiglio dell’università è un organo rappresentativo degli studenti
e del personale ed esercita funzioni consultive e di commento ai regolamenti
ed alle politiche istituzionali.
• Anche il consiglio dei presidi è sostituito da un board for doctoral degree
con minori poteri
- 18 -
Autonomia statutaria e governance degli atenei italiani
• E’ la stessa Costituzione che riconosce alle università il
diritto di darsi ordinamenti statutari e regolamentari
autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello stato (art. 33
Cost.)
• la legge 168/89 subordina l’esercizio della potestà
statutaria all’emanazione di una legge statale che avrebbe
dovuto definire la cornice entro cui operare
• In assenza di questa legge, le università avrebbero dovuto
comunque attenersi al rispetto di alcuni principi
fondamentali (riserva di legge 168/89)
–Elettività del rettore
–Composizione del senato accademico rappresentativa delle facoltà
–Composizione del consiglio di amministrazione che assicuri la
rappresentanza delle diverse componenti previste dalla normativa
vigente
- 19 -
Consiglio di amministrazione (almeno 29 membri!)
- 20 -
Indagine empirica
• 47 università statali (Statuti 2004)
• Il SA nel 66% dei casi conta fino a 30 componenti; in 16 atenei
supera questo limite fino a raggiungere più di 40 componenti
• Il CdA nel 79% dei casi raggiunge fino a 25 membri
• Isomorfismo tra SA e CdA
• Non esiste relazione tra dimensioni di ateneo e ampiezza del CdA
• Assenza o minoranza di Esterni oppure con solo voto consultivo
• Sistema bicamerale
- 21 -
Alcuni modelli “innovativi”
- 22 -
Tendenze
•
Tor Vergata, Torino, ma anche Venezia Ca’ Foscari IUAV Venezia, Ferrara e recentemente
Camerino e Tuscia
•
CDA atipici
– Numero ridotto
– Esclusione tradizionali costituenti
– Maggior peso accordato ad esperti designati
•
Senato: una dimensione più ampia e con funzioni generali non ristrette all’attività didattica e
di ricerca
Conferma nella recente indagine Riccaboni e Galgani (2009) condotta su 27 atenei
- 23 -
MEMBRI ESTERNI
Numerosi a Torino (8/16) and Venezia, 2001 (6/9)
• Più di 1 esterno diverso da rappresentante di p.a.: Venezia, Torino,
Tuscia (2/7) and Camerino (3/10)
• Proposte di Riforma: forte presenza di esterni: MIUR: sup.50%, CRUI
sup.40%, LP 1387 4/9
24
24
- 24 -
Italia: Proposte di riforma
• “Linee guida del Governo per l’Università”, 6-11-2008
• Documento Crui -“Considerazioni e proposte per la
revisione della governance delle università”, 19-2-2009
• Disegno di legge, 18-2-2009, n. 1387 – Delega al Governo
per la riforma della governance di ateneo e il riordino del
reclutamento…
• Documento MIUR, “Autonomia e responsabilità degli
atenei: governance, valutazione, reclutamento”, 24-3-2009
• Disegno di legge quadro in materia di organi di
governo… vers. aprile 2009
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- 25 -
Assunti di fondo (CRUI)
• ASSUNTI
• Limiti delle assemblee rappresentative e circuito decisionale
deresponsabilizzante
• Sovraccarico e sovrapposizioni funzionali degli organi che riducono
trasparenza e chiarezza e incidono sulla rapidità decisionale
• Scarsità di strumenti di integrazione e coesione organizzativa e istituzionale
e conseguenti rischi di parcellizzazione di spinte e interessi
• Insufficienza di antidoti e anticorpi rispetto ai rischi di comportamenti
opportunistici o impropri sia individuali sia più diffusi
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Proposte di revisione
• ORGANI CENTRALI
•
Netta separazione tra SA (rappresentare le istanze scientifiche e accademiche) e Cda (definire le
linee di indirizzo per la pianificazione strategica assicurare una corretta e prudente gestione”
•
CDA: composizione relativamente ristretta, consistente e autorevole presenza di soggetti esterni
all’ateneo (CRUI: 9-11; 40%) (DL: 11; 40%), designazione e non elezione
•
SA: composizione relativamente allargata (CRUI: 35) (DL: 35) proporzionato alle dimensioni con
compiti essenzialmente regolamentari, indirizzi programmatici in materia didattica e di ricerca, in
considerazione dei maggiori poteri da attribuire alle strutture didattiche e di ricerca
• LE STRUTTURE DECENTRATE
•
(DL aprile 2009) Attribuzione al dipartimento delle responsabilità e delle funzioni finalizzate allo
svolgimento della ricerca scientifica, delle attività didattiche e formative nonché delle attività
rivolte all’esterno ad essere correlate ed accessori
•
Più dipartimenti affini formano le “strutture di raccordo e di supervisione) (scuole, facoltà…) della
didattica: attivazione corsi di studio, coordinamento operativo, camera di compensazione per
richieste organiche di personale docente…
•
Board esecutivi (meno grandi e più flessibili)
- 27 -
Discussione
Statuto e regolamenti
Senato
Accademico
Nomina amministratori
Valutazione Piani di sviluppo
Approvazione Bilancio consuntivo
Vigilanza sistematica, professionale
e indipendente
Valori, Missione, Visione di sviluppo
Piano strategico
CdA
Azioni di responsabilità verso gli
amministratori
Regolamenti amministrativi e di
organizzazione
Controllo di gestione
Risorse umane
Capital budgeting
SCUOLE
Risk management e controlli interni
…
Dipartimenti (didattica,
ricerca e servizi)
- 28 -
Conclusioni
•
Il sistema bicamerale e’ insostenibile per governare l’attuale e
crescente complessità dei nostri atenei
•
D’altra parte, il cambiamento degli assetti di governance non puo’
risolversi in questioni di numerosità degli organi e membership
•
L’esigenza di partecipazione e costruzione del consenso intorno
alle politiche e alle strategie deve essere assicurata anche in altri
modi, con la progettazione di adeguati sistemi di management e la
promozione di una leadership accademica distribuita
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Processi di governance
Valori Missione Visione
Information Communication
Technology
Contabilità direzionale
Management per obiettivi
Key Performance
Indicators (KPIs)
Budget
operativi e
aziendali
Sistema di
Reporting
Contabilità
Analitica
Contabilità Generale e
Bilanci
Stile e processo di controllo
(fasi, tempi, attori e ruoli)
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La contabilità direzionale
- Scopi conoscitivi -
Giudizi di efficienza, produttività e redditività
• Consapevolezza sull’effettivo consumo di risorse
veicolato dalla gestione di un servizio (costi
diretti + costi indiretti + costi figurativi)
• Benchmarking tra la struttura dei costi di servizi
comparabili
• Analisi economica sul grado di copertura delle
tariffe dei servizi a domanda
Definizione di un modello di reporting
sistematico e continuativo
• Responsabilizzazione direzionale per
centri di responsabilità economica
Calcoli di convenienza economica:
• decisioni di tariffe, volumi dei servizi, mix
di servizi offerti, calcoli di make or buy,
ristrutturazione dei processi operativi
Valorizzazione delle
Produzioni interne
tangibili e intangibili
Rendicontazione ai
terzi
• Bilancio “legale”
• Progetti di ricerca al
costo pieno
•…
- 31 -