Attori, tempi, processi e rendimenti
delle riforme amministrative
Università degli Studi di Genova
Prof. Andrea Mignone
Storia della Pubblica Amministrazione II,
Anno Accademico 2008/2009
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Strategia di una riforma amministrativa
Riforma P.A.  correggere errori e
disfunzioni
 predisporre risposte
efficaci ed efficienti
a fronte di nuovi problemi
Riforme amministrative:
insieme di politiche volte ad incidere sul
livello di rendimento degli apparati pubblici e
sulla qualità dei processi decisionali
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Significato di rendimento
 rendimento: capacità dell’amministrazione pubblica di
raggiungere i propri fini istituzionali (efficacia), ricavando
il massimo risultato dalle risorse disponibili (efficienza)
 rendimento istituzionale: capacità di rispondere alle sfide
poste dall’ ambiente; capacità di fornire soluzioni a
bisogni, domande o opportunità insoddisfatte; capacità di
dare risposte a problemi di rilevanza collettiva
Analisi del nesso rendimento  legittimità
[valenze politiche di un processo di riforma]
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Definizione di riforma (≠ cambiamento adattivo)
Processo intenzionale, deliberato e programmato
di costruzione di nuove strutture e nuove regole
di messa in opera dei programmi, in una prospettiva
di incremento dei livelli di rendimento
“Induzione artificiale
di una trasformazione amministrativa
contro la resistenza di interessi consolidati”
(Caiden, 1969)
4
Condizioni favorevoli ad un processo di
modernizzazione istituzionale (D.C. North, 1994):
 crisi
 leadership
 nuove lealtà a sostegno di nuovi assetti
(vs coalizioni di interessi mobilitati a difesa degli
assetti istituzionali esistenti)
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Terapie ad ampio spettro
per accrescere il rendimento
(A. O. Hirschman, 1970):
 decentramento
 valutazione
 concorrenza
in un contesto di valori condivisi
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Le riforme amministrative di
ispirazione aziendalista in Italia
tra anni Settanta e anni Ottanta
7
Il contesto: pressioni per il cambiamento
I. Crisi del welfare
state
 crisi fiscale
- di efficacia
- di equità
 crisi di
legittimazione
Azioni vs elevati costi
economici, sociali e
politici delle
burocrazie del welfare
II. Maastricht 1992
 parametri di
stabilità per
l’unificazione
monetaria
Azioni vs deficit di
bilancio, debito
pubblico, inflazione
III. Problemi di
promozione dello
sviluppo in una
economia globale
sempre più
competitiva
Azioni vs declino
industriale,
delocalizzazioni
dinamiche di dumping
sociale
 tre scenari di contesto che producono condizioni favorevoli
all’affermazione del New Public Management e della Public
Governance come paradigmi di organizzazione amministrativa
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I. Crisi del welfare state
Reazione
antifiscale dei ceti
medi vs burocrazie
del welfare:
• espansione spesa
pubblica
• inflazione normativa
• discrezionalità
decisionale
• statalizzazione del
privato
• colonizzazione partitica
 tagli della spesa sociale
 ridimensionamento dei
programmi
 esternalizzazione
(contracting-out))
 depoliticizzazione della
gestione
 aziendalizzazione
Oggi: problema
della vulnerabilità
dei ceti medi
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II. Maastricht 1992
Pressioni UE
e degli organismi
internazionali di
regolazione:
(Banca mondiale,
FMI, OCSE, …)
 risanamento finanziario
mediante l’applicazione
dei parametri di stabilità
 riorganizzazione della
P.A. in un’ottica
manageriale e aziendale
 centralità dell’efficienza
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III. Internazionalizzazione dei mercati,
perdita di sovranità dello stato nazionale
Competizione tra aree
regionali (e urbane) a
diverso livello di
sviluppo, rapporti
intergovernativi e
nuove relazioni
interorganizzative
… verso assetti di
public governance
 costruzione di reti
decisionali aperte e di
nuovi partenariati
 sviluppo di attività di
programmazione
negoziata
 progettazione
partecipata di
interventi integrati
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In uno scenario NPM (anni Ottanta, Novanta)
Trasferimento all’amministrazione pubblica di tecniche di
derivazione aziendale (per lo più già sperimentate, dagli
anni settanta, nell’ambito di imprese operanti nel mercato)
 Contabilità analitica (controllo dei centri di costo)
 Controllo di gestione (monitoraggio del rendimento)
 Direzione strategica (Management by objectives, MBO)
Un’azienda pubblica non opera nel mercato alla ricerca di un
utile attraverso un meccanismo di prezzi, e tuttavia può
sviluppare un forte orientamento ai risultati (e all’utente)
attraverso una gestione per obiettivi (e per progetti) mirata ad
un migliore impiego delle risorse (efficienza) per incrementare
la qualità e l’efficacia dei servizi resi ai cittadini e alle imprese.
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Alle origini del New Public Management
I) Insieme di indicazioni e prescrizioni elaborate
dalle comunità professionali e dalle società di
consulenza (economia aziendale, management)
II) Politiche governative (UK, NZL, Australia …)
III) Elaborazione (relativamente tardiva) di un
corpo dottrinario scientificamente legittimato
(dai principi della scuola classica di
amministrazione alla direzione strategica, dalla
public choice alla nuova economia istituzionale)
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Concetti e strumenti NPM
 Stato snello (lean state)
 Separazione dei livelli decisionali
 Lean management (MBO, gerarchie piatte,
gestione per progetti, pay for performance,
leadership rappresentativa)
 Decentramento e responsabilità del budget
 Controllo di gestione
 Customer satisfaction, total quality
management (TQM), product approach
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Denominatori comuni dei processi di
riorganizzazione (anni Ottanta, Novanta)
decentramento organizzativo dei compiti di gestione:
dagli apparati ministeriali, a guida politica, ad autonome
agenzie esecutive, affidate alla guida di manager responsabili
dei risultati (agencification);
decentramento delle responsabilità dirigenziali, in
una logica di responsabilizzazione dei collaboratori e di un
tendenziale avvicinamento dei centri di decisione ai destinatari
(crescita della trasparenza e del controllo);
definizione per via contrattuale del rapporto di
lavoro, in una logica di incentivazione della produttività e del
merito;
valutazione delle performance e dei risultati, integrata da
una verifica costante del grado di soddisfazione degli utenti,
quali premesse per garantire standard adeguati di efficienza,
economicità e qualità dei servizi.
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Spostamento di paradigma
dal modello burocratico al NPM
 Accentramento org.vo
(la responsabilità
dell’organizzazione è
assegnata al vertice politico)
Separazione politica//amm.ne
e decentramento org.vo
(depoliticizzazione, creazione di
agenzie esecutive affidate a
manager responsabili del budget)
 Gestione diretta in capo Esternalizzazioni e
a pubblici apparati
privatizzazioni
 Gerarchia
Decentramento delle
responsabilità dirigenziali
 Def.ne per via giuridica Contrattualizzazione
del rapporto di lavoro
 Controlli di legittimità e  Valutazione delle prestazioni
correttezza contabile
e dei risultati
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Spostamento di paradigma: l’orientamento ai risultati
La “grande trasformazione” non è da individuare nel
trasferimento al settore pubblico del modello aziendale.
Oltre un principio di mera legalità e conformità alle
regole:
 la legittimazione dell’amministrazione non promana più
dal potere politico ma dalla capacità di produrre risultati,
dalla quantità e qualità degli outcomes
 norme, regole e procedure non devono compromettere il
conseguimento dei risultati attesi (ovvero degli obiettivi
strategici e operativi)
 ogni unità organizzativa e ogni posizione di lavoro deve
contribuire a realizzare la missione aziendale
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Due contesti di sviluppo del NPM
Anglosassone: apertura
al mercato
• Esternalizzazioni,
privatizzazioni
• Concorrenza tra diverse
agenzie: →
∆ efficienza, libertà di
scelta per il consumatore
(separazione delle fz di
acquisto/vendita servizi)
• Concorrenza interna
(“quasi-mercato”)
Europeo-continentale:
apertura al contesto
sociale, comunitario
• Decentramento
istituzionale
• Sussidiarietà verticale
• Sviluppo forme di
governo cooperativo
• Partecipazione degli
utenti e dei cittadini
all’amministrazione
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Interventi sulla struttura
 Ridimensionamento degli apparati (downsizing)
 Decentramento organizzativo: agencification
->> dal modello gerarchico alla divisionalizzazione
 Separazione sfera politica/amministrativa
 Autonomia gestionale: manager responsabili
del budget
 Esternalizzazioni, privatizzazioni
(Danesi, Meneguzzo, 1999)
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Ripensare il processo: modello delle 5 R
(Jones e Thompson, 1997)
1 Ristrutturare: eliminare ciò che non serve,
esternalizzare ciò che non è fondamentale
(gerarchie piatte, contabilità analitica, contracting-out)
2 Riprogettare: ex novo e dalla base, in fz dei
processi e non dei compiti o delle funzioni (analisi dei
tempi, qualità delle prestazioni, sistema informatico)
3 Reinventare: un processo di pianificazione
strategica orientato al servizio e al mercato
(gestione per obiettivi, “indagini di mercato”, imitazione
delle esperienze di successo, alleanze)
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Ripensare il processo: modello delle 5 R
(Jones e Thompson, 1997)
4 Riallineare: le strutture amministrative e i centri di
responsabilità alle strategie definite. Riallineare il
sistema premiale e di controllo alle performance e
alla valutazione dei risultati
(responsabilità del budget, controllo di gestione, parsimonia
nell’allocazione delle risorse, product approach, pay for
performance, stili aziendali di gestione delle risorse umane,
codici di autodisciplina dipendenti)
5 Ripensare: l’intero ciclo: osservazione--decisione –
attuazione – valutazione, per fornire informazioni di
ritorno ai decisori (feed-back)
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Enfasi su risultati e impatti
• Indicatori di performance: 3e (efficacia, efficienza,
economicità), qualità, equità
• Benchmarking (assumere mod. di riferimento)
• Accountability (impegno alla rendicontazione)
Alla prova dei fatti, occorre verificare lo sviluppo di:
• capacità di direzione strategica
•
•
•
•
decentramento delle responsabilità → dec.to istituzionale
controllo e trasparenza della gestione
analisi della qualità dei servizi
diffusione di tecnologie ICT, caratteristiche sistema informativo, livello
di interconnessione delle reti (interna ed esterna), e-government
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La riforma NPM in azione (da Cassese, 1995)
Next Steps Agencies: UK
(1988-95)
Principi essenziali:
• Target (obiettivi)
• Budget (programmazione
di bilancio)
• Performance (rendimento,
in una logica di prestazione)
• Accountability
(responsabilità, trasparenza)
• Carte dei servizi (cittadini
= consumatori)
NPR: Usa (1992-98)
• Parole chiave: mercato,
obiettivi, rischio, risultati,
partecipazione dei
cittadini (= proprietari PA,
azionisti dei progetti)
• Fattori favorevoli: crisi,
leadership (continuità
della), sana infrastruttura
civile, visione d’insieme e
obiettivi condivisi, fiducia,
risorse esterne, buoni
modelli di riferimento
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La riforma NPM in azione
Next Steps Agencies: UK
(1988-95)
NPR: Usa (1992-98)
→ Amministrazione manageriale
• Logica di massimizzazione
dell’economicità e dell’efficienza
in ordine ai risultati
• Impostazione marcatamente
aziendalistica con valenze
tecnocratiche
• Dirigente-manager impegnato a
conseguire i più elevati livelli di
rendimento
• Orientamento prevalente di tipo
top-down
→ Amministrazione
imprenditoriale
• Logica di massimizzazione
dell’efficacia e dell’accettabilità
sociale degli interventi
• Impostazione spiccatamente
antitecnocratica
• Dirigente - imprenditore di
politiche e programmi pubblici di
intervento, responsabile verso i
politici e verso i cittadini per il
reperimento delle risorse e la
guida del processo
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Dieci regole per reinventare l’amministrazione
(Osborne e Gaebler, 1992)
1. “non fare, ma far fare”,
assegnando all’amministrazione una 6. rilevare le domande per
individuare i bisogni degli
funzione essenzialmente
utenti, da anteporre in ogni caso
“catalitica”→ libertà di
organizzare, delega di gestione
libertà di dismettere servizi
2. sviluppare
l’autoamministrazione
partecipata delle comunità
locali
3.
far competere tra loro agenzie e
istanze diverse, mediante opportuni
meccanismi di ricompensa e
sanzione
4.
sostituire alle regole i
progetti, e partire dagli obiettivi
5.
per spezzare la logica burocratica
degli adempimenti
misurare i risultati;
agli interessi delle burocrazie
7. utilizzare al meglio lo
strumentario imprenditoriale di
analisi dei costi e realizzazione
di profitti, recependo la filosofia
della qualità totale;
8. sviluppare la previsione e la
pianificazione nel settore
pubblico;
9. coinvolgere, mediante la
partecipazione, gli erogatori dei
servizi e i fornitori;
10. riformare il sistema degli
incentivi al personale, in modo da
riprodurre il mercato
all'interno del settore pubblico.
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La riforma NPM in azione
Next Steps Agencies: UK
NPR: USA (1992-98)
Si disegna l’assetto di una L’impostazione manageriale è
amministrazione
unicamente giustificata
manageriale, strutturata sul dall’esigenza di incrementare
modello di un’azienda
e/o migliorare i servizi per la
competitiva, capace di
comunità.
operare nel mercato in una
NPR opera in un contesto di forte
logica a tutti gli effetti
diffidenza per il ruolo dei
concorrenziale.
burocrati e degli esperti: attua
Trasformazione
organizzativa dal modello una drastica semplificazione dei
livelli intermedi e sollecita un
gerarchico-funzionale a
forte investimento sul frontstrutture divisionali
organizzate per obiettivi e office
=> Cittadini = proprietari PA
prodotti omogenei
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Recenti orientamenti nei paesi OCSE (Cepiku, 2005)
Abbandono di alcune leve tipiche del NPM:
• La separazione della responsabilità del livello politico da quelle
del livello amministrativo (con l’eccezione della Nuova
Zelanda)
• Il Downsizing: contro l’ideologia neocomunitaria del
decentramento più radicale, si assiste a un Grip Back da leggersi
in una nuova tendenza alla fusione di comuni e
all’accorpamento di agenzie amministrative
• Minore interesse per lo sviluppo di competenze di leadership
nell’alta dirigenza
Persistono differenze tra letture anglo-sassoni (di
orientamento al mercato) e scandinave (attenzione ai processi,
orientamento alla qualità e al coinvolgimento della cittadinanza
nella produzione dei servizi). Originalità della NPR
(1992/1997) nell’esperienza Usa della prima presidenza Clinton
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Impatto NPM
Positività
- Definizione di una chiara
responsabilità del bilancio e
dell’attuazione vs sprechi
- Responsabilità del dirigente
nell’impiego delle risorse
- Retribuzione incentivante
- Orientamento alla qualità dei
prodotti (con una crescente
attenzione ai ai risultati)
- Benchmarking nel pubblico
Criticità
- Frammentazione
istituzionale
- Debole controllo
parlamentare e politico
- Primato dell’efficienza e di
una visione
prevalentemente contabile e
finanziaria della
razionalizzazione
- Esternalizzazioni incongrue
- Possibili derive dirigiste e
tecnocratiche
Impatto in UE maggiore: UK, SF, NL / medio: F, B, I, IRL / minore: D, E
Nodi problematici:
tempi assai più lunghi del previsto (del ciclo politico - elettorale),
sottovalutazione del ruolo del politico, indisponibilità a un impiego
flessibile di incentivi e sanzioni (per contrastare strategie di exit o di
adesione puramente formale nei processi di implementazione delle
riforme)
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Dinamiche trasversali e nuove tendenze
• La modernizzazione del sistema amministrativo italiano, in
atto dagli inizi degli anni Novanta, ha comportato azioni e
decisioni di ampia ricaduta.
• E’ un processo complesso, in parte guidato dal NPM, dal
BPR (Business Process Reengineering) oppure dal
Reiventing Government, con un mix riassumibile con le
seguenti parole-chiave:
a) decentramento; b) politiche autonomistiche; c)
pluralismo organizzativo; d) managerialismo;
f) contrattualismo
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Decentramento
• Processo di trasferimento di sempre maggiori
responsabilità politiche e amministrative dal
centro del sistema ai governi regionali e locali,
attuato sia con legislazione ordinaria che con
revisioni costituzionali
• Dispersione delle responsabilità di politica
pubblica e consolidamento di un sistema di
multilevel governance
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Politiche autonomistiche
• Dinamiche mediante le quali il potere pubblico
decide di non produrre direttamente servizi o
prestazioni per i cittadini ma di presidiare i confini
dell’arena di politica pubblica, lasciando ad altre
organizzazioni il compito di dare sostanza alle
politiche in un regime di autonomia procedurale o
sostantiva, più o meno ampia
• Esempi: autonomia scolastica, sistema sanitario, le
authorities, ecc.
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Pluralismo organizzativo
• Processo di differenziazione e frammentazione dei
“tipi” di apparati pubblici
• Pluralità di forme organizzative del sistema
amministrativo italiano
• Consapevole scelta di aggirare il burocratismo dei
ministeri di fronte all’esigenza di rispondere più
velocemente e con migliore qualità alle domande
della società, ma….
• Problemi di efficienza e di efficacia
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Managerialismo
• Strategie mediante le quali si introducono,
all’interno della PA, logiche di azione e di governo
organizzativo maggiormente orientate alla
responsabilizzazione dei vertici amministrativi
• Distinzione tra indirizzo politico e gestione;
responsabilizzazione della dirigenza con
differenziazione delle retribuzioni sulla base dei
risultati; valutazione delle prestazioni; avvio di
attività di controllo di gestione e di valutazione
della qualità
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Contrattualismo
• Racchiude tutte le strategie mediante le quali le
pubbliche amministrazioni oroducono politiche
pubbliche attraverso cooperazione, collaborazione
e interazione inter-settoriale oppure con
organizzazioni rappresentanti di interessi
socialmente diffusi e con aziende private
• Esempi: contratti di programma,accordi di area,
patti territoriali, protocolli d’intesa, convenzioni,
ecc.
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