IL KIT MULTIMEDIALE CONSUMACTION TEATRANDO
Il materiale didattico che proponiamo agli insegnanti è stato realizzato nell’ambito del
progetto “ConsumAction safe’n’sure - i giovani e la sicurezza dei prodotti“
volto a promuovere l’educazione al consumo consapevole e sicuro tra i giovani.
Le attività, che hanno coinvolto scuole di cinque città europee, si sono svolte nell’anno
scolastico 2002 - 2003 e 2003 - 2004, seguendo diverse tappe di lavoro finalizzate
all’obiettivo di individuare i percorsi didattici più idonei per i diversi tipi di scuola e le
diverse fasce di età.
Il lavoro svolto ha consentito la produzione di un kit didattico multimediale, ideato con
l’obiettivo di offrire ai docenti, in futuro, la possibilità di intervenire nelle classi avendo
a disposizione materiali idonei a stimolare la riflessione dei giovani e favorire un
comportamento consapevole, responsabile e critico.
Gli insegnanti che hanno aderito all’iniziativa, hanno avuto a disposizione:
- un corso di aggiornamento
- laboratori didattici in cui poter discutere coi docenti del corso i propri interventi
in classe
- la collaborazione di esperti per quanto riguarda la scelta dei temi, degli strumenti
didattici, delle informazioni sul tema della sicurezza dei prodotti
- laboratorio teatrale a scuola con gli allievi
- assistenza per la messa in scena dello spettacolo
- riprese video.
Il titolo del kit sottolinea l’esperienza di teatro: gli allievi di alcune classi che hanno
aderito al progetto hanno realizzato, infatti, un saggio di fine anno con riprese video.
Lo spettacolo è stato rappresentato nelle diverse città di fronte ad un pubblico
numeroso di genitori, insegnanti ed allievi.
In quell’occasione gli studenti hanno potuto condividere l’esperienza con le classi di
altre scuole che hanno svolto lo stesso progetto e con le proprie famiglie,
rappresentando in un teatro vero quanto fino a quel momento si era svolto nella
quotidianità della propria aula scolastica.
La videocassetta comprende soltanto una parte degli spettacoli e può fornire spunti per
interventi didattici sullo stesso argomento; i testi dei copioni sono stati continuamente
rielaborati dai ragazzi fino al giorno della recita finale; i materiali allegati e le riprese
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effettuate nel corso dell’anno scolastico, danno comunque un’idea più completa delle
attività che hanno portato alla scelta degli argomenti e al loro sviluppo.
La dispensa contiene le relazioni svolte dai docenti del corso di aggiornamento per gli
insegnanti svolto a Torino nell’autunno 2002.
Iole Costantino
Settore scuola Movimento Consumatori
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SICUREZZA PRODOTTI E SICUREZZA GIOCATTOLI
NELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA
IL KIT MULTIMEDIALE C
Cristina Barettini
Parte I
Al fine di ripercorrere rapidamente le tappe che hanno portato all’affermarsi del diritto
comunitario dei consumi, occorre iniziare da molto lontano, cioè dall’ambito
extracomunitario: l’attenzione per il consumatore, in quanto tale, e di conseguenza
l’elaborazione di un diritto del consumo, nasce dagli Stati Uniti e solo indirettamente,
trasmigrando in singoli Stati nazionali, arriva in Europa e si estende in ambito
comunitario.
Originariamente, il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Economica
Europea, non prevedeva norme in materia di tutela del consumatore e, in realtà, neppure
prevedeva il consumatore; non che questo tema fosse considerato poco importante, ma
semplicemente non rientrava nella sfera di competenza, allora meramente economica,
del legislatore comunitario. Infatti la Comunità Economica Europea è nata con finalità
esclusivamente di collaborazione economica fra gli Stati.
Con il Trattato di Maastricht, siglato nel ’92 ed entrato in vigore nel ‘93, la Comunità
Economica Europea (CEE) è stata trasformata in una Comunità Europea (CE), proprio
perché la sua finalità non è più solo quella di una collaborazione dal punto di vista
economico, ma è più vasta: la collaborazione si apre anche ad altri aspetti relativi al
miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini, non puramente economici, come il
garantire un ambiente più sano, prodotti più sicuri, migliori possibilità di istruzione, di
formazione, culturali...
In realtà, tuttavia, la politica comunitaria del consumo e, di conseguenza, anche la
produzione normativa relativa nascono prima del ’93: la Comunità comincia cioè a
prendere atto dell’esigenza del consumatore di essere tutelato già prima
dell’inserimento nel Trattato, che avverrà appunto nel ’93, di una specifica base giuridica.
L’attenzione per il consumatore nasce sul modello statunitense, e quindi viene
inizialmente vista non come un’istanza di natura economica, bensì come un’istanza di
natura sociale: proteggere il consumatore in quanto soggetto socialmente debole, con
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un’attività di tipo sociale, non rientrava tra gli obiettivi originari della Comunità.
Successivamente, viceversa, si sviluppa un approccio alla problematica del consumatore
tipicamente europeo, perché vede il consumatore come operatore economico del
mercato al pari degli altri operatori e quindi ritiene che il consumatore vada tutelato
non tanto perché ha bisogno di difesa, ma perché, per ottenere un efficace meccanismo
di concorrenza sul mercato, è necessario che tutti gli operatori giochino a parità di forze
a livello contrattuale: quindi, dove il consumatore ha minore forza contrattuale, va
sostenuto e tutelato. Ecco perché la Comunità comincia ad introdurre, in un primo
momento, delle azioni politiche e poi addirittura delle normative a protezione del
consumatore.
Per interpretare l’iter di formazione del diritto del consumo dobbiamo partire dagli Stati
Uniti. Negli Stati Uniti, già alla fine dell’800 si erano riscontrate alcune forme di
associazionismo tra consumatori; dal punto di vista giuridico, però, la sensibilità per i
problemi del consumo nasce in maniera significativa nei primi decenni del ‘900. Si
verificano, nel particolare, alcuni fatti che hanno come conseguenza il concentrarsi
dell’attenzione sui problemi del consumo.
Nel 1906 si determina un incidente che ai nostri occhi sembra attuale, moderno: si
verifica un caso di vendita di carne avariata con conseguente avvelenamento di molte
persone; si tratta di un grosso problema di salute pubblica, al quale il legislatore, con
l’obiettivo di proteggere il consumatore, reagisce emanando due atti normativi
settoriali: una legge sugli alimenti e medicinali genuini ed una legge più specifica sul
controllo delle carni.
Successivamente si verifica un altro rilevante problema di sicurezza prodotti: si tratta di
un’automobile difettosa, nel senso che una ruota si spacca mentre l’auto è in
movimento, e la signora seduta accanto al guidatore si ferisce nel conseguente incidente;
l’interessato si è rivolto al giudice e, per la prima volta, il diritto statunitense ha
individuato una responsabilità e quindi un onere risarcitorio a carico del produttore
dell’auto.
La cosa era assolutamente nuova per il diritto statunitense, perché vigeva, nel diritto
anglosassone, il principio della “privity” del contratto, per cui questo può avere effetto
solo sulle parti contraenti; di conseguenza, il contratto di compravendita stipulato per
l’acquisto dell’auto poteva avere effetti solo sul concessionario e sul consumatore, ma
non sul produttore.
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Questo principio, nel diritto statunitense, era molto rigido e radicato. Il consumatore
acquista, nel caso di specie, un’automobile non direttamente dal produttore ma dal
concessionario e quindi il suo contratto di acquisto di automobile ha effetti solo su di
lui e sul concessionario; a causa dell’automobile difettosa la moglie si fa male, chiede il
risarcimento all’unico altro soggetto coinvolto e cioè al venditore; il concessionario,
però, obietta che l’automobile è chiaramente uscita difettosa dalla produzione perché
lui non l’ha usata, come l’ha presa l’ha venduta, quindi, in realtà, il soggetto che deve
pagare è il produttore. Per il diritto statunitense questo non è possibile, perché il
produttore non ha stipulato alcun contratto con il consumatore, e quindi non c’è alcuna
possibilità, per il consumatore danneggiato, di ottenere un risarcimento dal produttore,
soggetto di per sé responsabile del danno.
Il giudice, nel 1916, riconosce, con una sentenza fortemente innovativa, la responsabilità
del produttore nei confronti del consumatore. Questa inversione è dovuta anche al
fatto che il produttore è il soggetto più adatto a sopportare i costi, cioè quello che
tendenzialmente, in genere, è più forte economicamente; dal momento che il venditore,
in questo caso il concessionario, frequentemente non dispone di risorse finanziarie
sufficienti a risarcire un danno fisico, che è comunque molto costoso. Ne consegue che
il produttore è il soggetto che tendenzialmente ha più risorse finanziarie, è quello che
più facilmente può assicurarsi, e quindi viene chiamato a pagare a vantaggio del
consumatore.
Successivamente si verificano negli Stati Uniti altri fatti significativi. Nel 1936 si ha un
serio problema relativo ai prezzi dei prodotti di consumo giornaliero: a Detroit
scendono in piazza le casalinghe, che non hanno più denaro sufficiente per acquistare i
beni di consumo corrente; la conseguente azione di boicottaggio si diffonde anche ad
altre città degli Stati Uniti, e sfocia in una sollevazione popolare che porta avanti l’istanza
di avere un controllo sui prezzi di modo che non siano a livelli insopportabili per le
famiglie.
A seguito di questa lotta unitaria per una stessa finalità, nasce il potente movimento dei
consumatori degli Stati Uniti, che porta avanti nel tempo le istanze dei consumatori.
Si verifica, gradualmente, un incremento dell’attenzione per il tema del consumo, che si
riflette nelle leggi, nella giurisprudenza ed in azioni pratiche portate avanti dalle
associazioni di consumatori; è comunque un’attenzione che si estende e si amplia molto,
tanto che negli anni ‘60 i presidenti Kennedy e Johnson citano l’importanza della
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protezione dei consumatori. Come ha avuto modo di affermare il presidente Kennedy,
“tutti noi siamo consumatori”; in effetti non si tratta di una categoria, di una fascia di
popolazione, ma di tutti, e ne consegue quindi l’interesse di tutti per i connessi aspetti
dell’economia.
Una forte spinta ulteriore è data, nel ’65, da un nuovo caso giurisprudenziale che ha
enorme impatto: è il caso di una serie di automobili difettose prodotta dalla General
Motors; i compratori subiscono incidenti con danno alla salute e ne conseguono
richieste risarcitorie elevate. Si occupa di questo caso un giovane avvocato alle prime
armi, Ralph Nader, il quale ha avuto l’idea di raccogliere tutti i danneggiati da questo
stesso difetto in una causa unica, la cosiddetta “class action”: si tratta di un’azione
collettiva propria del diritto statunitense, che consiste, in sostanza, nel promuovere
contro il produttore un’unica azione, che coinvolge l’intera categoria dei soggetti che
hanno subito tutti lo stesso tipo di danno dallo stesso tipo di prodotto.
Ovviamente, la “class action” sostiene molto l’interesse dei consumatori, perché
rappresenta non solo tutti i danneggiati, ma anche i probabili danneggiati che non si sono
potuti rintracciare. Tutta la classe dei danneggiati dal tipo di autovettura in questione,
quindi, assistita dall’avvocato Nader fa causa alla General Motors e, sorprendentemente,
vince la causa; sorprendentemente, perché si tratta di un avvocato giovane e non famoso
e per il fatto che la General Motors ha una squadra di avvocati difensori ben più esperti
e smaliziati.
Il compenso dell’avvocato, per il diritto statunitense, è proporzionale all’importo della
lite, e non, come da noi, una parcella a seconda delle prestazioni: questo incentiva gli
avvocati ad impegnarsi al massimo per far avere al cliente grossi risarcimenti – infatti,
negli Stati Uniti i risarcimenti per problemi di consumo sono strepitosi. L’avvocato
Nader ottiene una parcella significativa ed ha la lungimiranza di investire nell’attività a
favore dei consumatori.Tra l’altro, pubblica un libro che sostiene fortemente le istanze
dei consumatori e dà un notevole impulso alla loro richiesta di protezione.
La ricezione in Europa di questa forte ondata di consumerismo passa attraverso i Paesi
più sensibili agli sviluppi e alle novità che provengono da oltre Oceano: il Regno Unito,
per motivi storici e di affinità culturale e linguistica; la Scandinavia, che per la sua
collocazione geografica ha avuto sempre più facilità a recepire i trends anglosassoni; e
poi l’Europa centro-settentrionale in generale.
I singoli Stati europei non recepiscono però globalmente le esperienze statunitensi: resi
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attenti dalla sensibilità che sta nascendo per il consumatore oltreoceano,
significativamente, si concentrano ciascuno su degli aspetti particolari della tematica
consumerista. In Germania, per esempio, già dagli anni ‘30 c’è una scuola molto
importante, guidata dal Raiser, che si occupa in particolare dei problemi dei contratti
standard. Questa scuola mette in evidenza il fatto che tali contratti sicuramente sono
utili perché accelerano le transazioni sia a favore delle imprese che a favore del
consumatore, però possono nascondere qualche trabocchetto. Il consumatore, o
comunque l’aderente, viene chiamato a firmare questo contratto: visto che difficilmente
riesce a leggere e comprendere tutto (anche perché talvolta le clausole sono scritte in
piccolo, con carattere chiaro su sfondo scuro, o sono espresse in una terminologia non
facilmente comprensibile), la controparte potrebbe essere tentata di inserire qualche
clausola più vantaggiosa per sé e meno vantaggiosa per l’aderente. La dottrina tedesca
cerca di individuare una soluzione adeguata a questi problemi.
D’altra parte, nel Regno Unito la giurisprudenza contrasta in particolare le pratiche
commerciali sleali, e primariamente l’esclusione delle garanzie. Un approccio simile si ha
in Scandinavia; nei vari Paesi scandinavi si è sviluppato, in particolare in materia di
consumi, ma in realtà in generale, un modello piuttosto unitario del diritto; sono
ordinamenti diversi tra loro, però si evolvono intorno a un nucleo comune e quindi sono
abbastanza simili; tra l’altro, in tutti questi Paesi è stata introdotta una clausola generale
che prevede che non possono essere ammesse pratiche che violano la buona fede a
livello commerciale.
Nei primi decenni del secolo, quindi, si riscontra un’attenzione specifica per le esigenze
di protezione del consumatore da parte di singoli Paesi europei, anche se non si può
parlare di un’attenzione europea in generale. Dopo la Seconda Guerra Mondiale, invece,
la sensibilità per le questioni del consumo si diffonde per tutta l’Europa occidentale:
ormai si sono estesi ampiamente i mercati di massa, cioè produzione e distribuzione
avvengono in serie e non c’è quasi più, per esempio, l’artigiano che fa il tavolo e il
compratore che va direttamente a comprarsi il tavolo; ormai si tratta di una produzione
in serie e della successiva vendita nei vari negozi, quindi, in sostanza, si ha un venir meno
del rapporto personale e anche del controllo del prodotto e delle condizioni
contrattuali da parte del consumatore: questi non può che accettare, così com’è, uno
dei beni che gli vengono offerti; in realtà, può anche non accettare, però non ha nessuna
influenza su come il prodotto può essere fatto o su come il contratto può essere
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redatto.
Ecco allora che si verifica uno squilibrio nel rapporto tra il produttore e il consumatore,
il quale, in realtà, non ha più alcun rapporto con il produttore ma ha un rapporto con il
distributore. Di conseguenza, la dottrina comincia a domandarsi se possa ancora parlarsi
di potere contrattuale del consumatore e di libertà contrattuale.
La teoria classica del contratto negli ordinamenti romanistici prevede il contratto come
punto di incontro tra due libere volontà, le quali, attraverso una contrattazione, una
discussione, un avvicinamento delle rispettive esigenze, alla fine trovano un punto di
incontro che le soddisfa entrambe: a questo punto si redige il contratto. Questo tipo di
contratto andava bene quando l’artigiano e il compratore si sedevano ad un tavolo,
discutevano, stabilivano le modalità e trovavano una soluzione sufficientemente
soddisfacente per entrambi. Adesso invece no, perché il consumatore non può che
scegliere tra diverse opportunità che gli vengono offerte, altrimenti deve rinunciare al
contratto, con il fatto ulteriore che tante volte una rinuncia alla stipulazione del
contratto è quasi impossibile. Pensate, per esempio, all’apertura di un conto corrente in
banca: è vero che se si va in una certa banca bisogna accettare le condizioni da questa
imposte, però si è liberi di cambiare banca; ma è anche vero che le condizioni bancarie
sono pressoché uguali; si è anche liberi di non avere un conto corrente in banca, però
vivere oggigiorno senza un conto corrente è pressoché impossibile, e quindi il
consumatore è praticamente obbligato ad accettare quelle condizioni; e così accade per
molti altri settori.
In sostanza, nel secondo dopoguerra si diffonde l’idea che il consumatore ha meno
potere contrattuale rispetto all’altra parte, per cui c’è un disequilibrio. Negli anni ‘50, di
conseguenza, vengono a formarsi diversi gruppi rappresentativi dei consumatori, sempre
a livello nazionale e non a livello comunitario, perché la Comunità nasce nel ‘57. Negli
anni ‘70, la Comunità Economica Europea esiste già da un bel pezzo; ciò nonostante, non
legifera in materia; si hanno però varie esperienze di legislazione nazionale.
I primi Paesi europei cominciano ad emanare delle leggi di protezione del consumatore.
Una delle prime è la legge tedesca sulle condizioni generali del contratto, punto di arrivo
delle riflessioni cominciate da Raiser e dalla sua scuola negli anni ’30.
A livello comunitario, che è il livello che ci interessa, inizialmente non c’è nulla, nel senso
che il Trattato di Roma del ‘57 non menziona la protezione del consumatore tra gli
obiettivi della Comunità. Ogni intervento legislativo della Comunità deve trovare una
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base giuridica nel Trattato; tuttavia, con il tempo il legislatore comunitario ha trovato nel
Trattato alcuni agganci per individuare una base giuridica in via indiretta, intendendo
l’obiettivo del costante miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro negli Stati
membri non più in termini esclusivamente economici, ma in senso più ampio: anche
essere protetti come consumatori fa vivere meglio, e quindi indirettamente in questo
riferimento alle condizioni di vita si è individuata una base giuridica implicita per
emanare direttive a protezione del consumatore.
Un ulteriore collegamento indiretto si è trovato nel fatto che il Trattato parla anche
della necessità di agevolare lo sviluppo armonioso nella vita economica: ciò rende
necessario tutelare la situazione degli operatori più deboli, e quindi, perché ci sia
armonia, è necessario intervenire a tutela dei consumatori.
Da un’altra ottica, invece, si è rilevato che era necessario un intervento comunitario non
solo per creare diritto e creare protezione, ma anche per armonizzare le norme varate
nei singoli Stati membri, perché i singoli Stati avevano già emanato normative nell’ambito
del diritto del consumo, ciascuno a modo suo, e quindi facilmente queste erano
discordanti. Ciò creava un ostacolo alla libera circolazione delle merci e dei servizi. La
disomogeneità delle regolamentazioni presenti a livello nazionale andava superata con
una forma di omogeneizzazione, per consentire la libera circolazione delle merci e dei
servizi. Proprio questo è l’obiettivo previsto dal Trattato fin dal ’57, dove parla di libera
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi, dei capitali.
La libera circolazione deve avvenire in un mercato concorrenziale, il quale serve a creare
migliori condizioni di vita e di lavoro perché la concorrenza, tendenzialmente, porta
all’affermarsi sul mercato di un migliore rapporto qualità-prezzo, quindi alla possibilità
per la gente di ottenere prodotti migliori ad un prezzo più basso possibile. In sostanza,
anche l’importante riferimento alla libera circolazione autorizza ad emanare legislazione
in materia di consumo.
In definitiva, l’origine del diritto comunitario dei consumi è precedente all’istituzione
della politica dei consumi nel Trattato. L’elaborazione delle regole giuridiche è preceduta
da programmi quinquennali, non
rigidi, ma che contengono semplicemente delle
previsioni di attività che si vogliono intraprendere nel lustro successivo. Il programma
quinquennale del ’75 è il primo programma quinquennale per una politica di protezione
nei confronti dei consumatori. L’approccio comunitario è basato in particolare sulla
tutela della possibilità di libera scelta del consumatore, mentre l’approccio statunitense
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è, per molti versi, un approccio più paternalistico. Quindi la nostra politica del
consumatore è data dalla necessità di informare proprio per garantire una libera scelta
da parte del consumatore.
Il programma prevede un’incentivazione alla politica di protezione e di informazione dei
consumatori per due scopi: uno è quello dello stimolo alla tutela del consumatore nei
singoli Stati membri, e vedremo come il diritto comunitario procede nella tutela del
consumo principalmente con delle direttive che vengono poi recepite dagli Stati
membri; l’altro scopo è quello di un’armonizzazione dei diritti nazionali, dovendo andare
verso un mercato unico dove le merci circolano liberamente ed i diritti nazionali non
devono essere in contrasto.
Si cita inoltre un fatto importante, non strettamente legato alle transazioni: quello della
partecipazione dei consumatori al processo di costruzione europea che si sta attuando
e richiede la partecipazione di tutti gli operatori e di tutti gli attori di questo mercato
e quindi anche dei consumatori. Si attribuisce così al consumatore un ruolo di rilievo
che non è solo quello di acquistare nei negozi, di fruire dei servizi, ma è quello di
partecipare con le sue attività alla creazione dell’Europa.
Questo programma quinquennale è memorabile anche perché stabilisce i cinque diritti
fondamentali dei consumatori, che vengono poi mantenuti, riconfermati ed ampliati nei
programmi successivi: innanzitutto il diritto del consumatore a vedere protetta la
propria salute e la propria sicurezza;
poi quello della protezione degli interessi
economici, da cui discendono tutti gli interventi sui contratti, ma anche sulle modalità di
vendita, sulle garanzie, sulla pubblicità; è anche interesse economico del consumatore
non essere indotto ad acquistare, per esempio, dalla pubblicità che lo ha ingannato,
oppure da una tecnica aggressiva di vendita porta a porta; tutto questo fa parte della
tutela degli interessi economici, cioè dell’interesse del consumatore a stipulare contratti
che effettivamente vuole a condizioni a lui effettivamente note ed indubbiamente
accettate. Ulteriori diritti sono quelli al risarcimento dei danni da prodotti difettosi,
all’informazione e ad un agevole accesso alla giustizia.
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SICUREZZA PRODOTTI E SICUREZZA GIOCATTOLI
NELLA LEGISLAZIONE COMUNITARIA
Parte II
Il primo riferimento alla sicurezza a livello di Trattato si ha nel 1987, quando entra in
vigore l’Atto Unico Europeo, trattato che va ad apportare la prima modifica al
Trattato istitutivo.
Questa prima modifica ha luogo parecchio tempo dopo la nascita della Comunità,
trent’anni dopo, nell’87, proprio perché gli sviluppi storici ed economici avevano portato
in questa direzione; ormai era tempo, non già di modificare le regole, ma di adeguarle
alla nuova realtà.
L’Atto Unico introduce nel Trattato l’articolo 100a, in cui si dice che la Commissione
CEE nelle sue proposte concernenti la salute, la sicurezza, la protezione dell’ambiente,
la protezione dei consumatori, prenderà come base un livello di tutela elevato.
E’ la prima volta in cui, a livello di diritto primario della Comunità, si parla di sicurezza
dei consumatori, di protezione dei consumatori e si vincola il legislatore comunitario, in
particolare la Commissione nelle sue proposte, che poi verranno approvate dal
Consiglio, a perseguire, in questo campo, non un livello di ordinaria diligenza ma
un livello di tutela elevato, quindi massimo sforzo, massima diligenza. Da questo
momento in poi non sono più sufficienti le azioni, i piani quinquennali a tutela dei
consumatori: effettivamente il legislatore comunitario viene impegnato ad
assicurare, attraverso la sua normativa, un livello elevato di tutela del consumatore.
Con il Trattato di Maastricht, entrato in vigore nel ’93, viene per la prima volta
introdotto nel Trattato non più solo un accenno come era stato nell’’87, ma
addirittura un titolo apposito sulla protezione dei consumatori; viene inserita
quindi una sezione, una parte del Trattato che parla solo della protezione dei
consumatori e con ciò la politica dei consumatori diventa una “politica
comunitaria”, cioè un filone di intervento e di produzione legislativa della Comunità.
In questo titolo, tra l’altro, si dice che la Comunità contribuisce alla realizzazione di un
livello elevato di tutela dei consumatori allo scopo di proteggere la salute, la sicurezza
e gli interessi economici dei consumatori e garantire loro un’informazione adeguata.
Un’ulteriore modifica al Trattato, apportata dal Trattato di Amsterdam, entrato in vigore
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nel ’99, ha ulteriormente posto l’accento sulla protezione dei consumatori: adesso
esiste, proprio a livello di diritto primario, l’impegno ad intervenire per garantire, tra
l’altro, la sicurezza dei consumatori.
Come è intervenuto il legislatore comunitario, come ha cercato nel tempo di rispondere
a questo impegno a proteggere la sicurezza dei consumatori?
È intervenuto in fasi diverse a seconda delle epoche, ha avuto, cioè, un approccio
iniziale, poi ha visto che non andava troppo bene e lo ha modificato nel corso del tempo.
L’approccio originario è stato quello di produzione legislativa verticale: si è cominciato
ad emanare delle direttive cosiddette “verticali”, così chiamate perché ogni
direttiva riguardava uno specifico prodotto oppure uno specifico settore, e di questo
disciplinava tutti gli aspetti, tra cui anche la sicurezza. Questo tipo di intervento risponde
bene all’impegno posto dal Trattato, perché assicura che per ogni prodotto ci siano delle
regole precise che riguardano, tra l’altro, come deve essere prodotto per essere
sicuro; resta però un problema di fondo: si capisce che una direttiva, un regolamento
richiedono parecchio tempo per essere preparati, c’è tutta una procedura complicata di
predisposizione di una proposta da parte della Commissione, di lettura da parte del
Parlamento, di approvazione da parte del Consiglio; quanto più la direttiva deve essere
dettagliata, per cui bisogna andare a vedere tutti i singoli aspetti del prodotto, tanto più
tempo ci vuole, tanto più è difficile che tutti siano d’accordo, a maggior ragione ora che
il numero degli Stati membri della Comunità è aumentato considerevolmente. Mettere
d’accordo tanti Stati non è facile, non solo perché le opinioni differiscono, ma anche
perché nei singoli Stati ci sono tradizioni diverse di produzione, difficili da modificare.
Il tema della sicurezza alimentare, poi, è particolarmente complesso, perché talvolta
l’introduzione di regole che garantiscano la massima igiene nei processi produttivi va a
discapito di sapori e caratteristiche tradizionalmente ricercati ed apprezzati. Questo è
tanto più importante adesso perché, se finora la Comunità è stata un insieme di alcuni
Stati del cuore dell’Europa, tutti abbastanza alla pari dal punto di vista del livello di
sviluppo, e con tradizioni non radicalmente differenti, oggi ci troviamo di fronte
all’ingresso di Paesi di tradizione diversa dalla nostra, che hanno vissuto una storia
diversa e che sono ad un livello di vita assolutamente non confrontabile.
Il legislatore comunitario deve garantire un minimo di sicurezza, perché i prodotti
possano circolare liberamente, ed i consumatori possano acquistarli fidando nella loro
qualità; la base minima di sicurezza è creata proprio dalle direttive: la direttiva verticale
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sul miele, ad esempio, ci garantisce che il miele prodotto in qualsiasi Stato membro,
quanto meno, rispetta le regole base previste dal legislatore comunitario, anche se poi
ogni Stato ha le sue fioriture caratteristiche e magari le sue tecniche di produzione
tradizionali.
Le direttive sui singoli prodotti erano molto utili, ma il problema era che i prodotti sono
innumerevoli, quindi ci vorrebbe molto tempo per disciplinarli tutti; ad un certo punto
la Comunità si è resa conto che produceva qualche direttiva all’anno, a fronte di un
numero grandissimo di prodotti da disciplinare: se lo strumento della direttiva verticale
era di per sé valido per rispondere all’impegno posto dal Trattato, non si riusciva tuttavia
a procedere abbastanza rapidamente per rispettarlo.
Si è cambiato allora l’approccio, emanando direttive dette “nuovo approccio”, che
sono più brevi di quelle fino ad allora adottate, nel senso che restano sempre verticali,
riguardano sempre un determinato prodotto o una determinata categoria di prodotti,
ma non vanno a disciplinarne tutti gli aspetti, bensì pongono una serie di principi
fondamentali e lasciano poi ogni Stato membro libero di realizzare questi principi
fondamentali come meglio crede, con la possibilità di riferirsi a norme tecniche
elaborate dagli enti europei di normalizzazione. Questi enti sono il CEN (Comitato
Europeo di Normalizzazione), il CENELEC (per il settore elettrico) e l’ETSI (per le
telecomunicazioni): si tratta di enti di diritto privato, che producono delle norme
tecniche, cioè delle specifiche tecniche per i produttori.
Il meccanismo individuato dalle direttive nuovo approccio semplifica molto la disciplina
dei prodotti, nel senso che non ci vuole più molto tempo per definire una direttiva, in
quanto è più breve e poi è più probabile che sugli aspetti fondamentali, gli unici ad essere
disciplinati, gli Stati membri trovino un accordo.
La tecnica delle direttive di nuovo approccio abbrevia di molto i tempi di
adozione della direttiva, garantisce che in tutti gli Stati membri, comunque, un minimo
livello di sicurezza sia rispettato, lascia però al produttore la scelta se riferirsi alle norme
tecniche, che sono volontarie, e con ciò godere della presunzione di conformità del
proprio prodotto ai requisiti posti dalla direttiva, o se produrre secondo regole diverse
– ma in questo caso dovrà essere in grado di dimostrare di avere comunque rispettato
i requisiti posti dalla direttiva.
Tuttavia la tecnica suddetta lascia comunque aperto un problema: per quanto i tempi si
siano ridotti, siccome i prodotti sono tantissimi, restano sempre dei prodotti per i quali
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non si è ancora emanata una direttiva e manca uno standard minimo di sicurezza
garantito. Il legislatore comunitario è intervenuto anche su questo punto, introducendo
ancora un ulteriore approccio, che si affianca a quello verticale ed è
di tipo
orizzontale; si sono fatte alcune direttive che non riguardano, come quelle precedenti,
un certo prodotto o un certo settore, ma riguardano invece tutti i prodotti di consumo.
Tra queste c’è la direttiva “sicurezza generale dei prodotti”, del ’92 (ora sostituita
da un nuovo testo del 2001), che non riguarda prodotti specifici, bensì tutti i prodotti di
consumo, e pone un requisito fondamentale di base: i prodotti di consumo in
circolazione sul mercato comunitario devono essere prodotti sicuri.
Come fa il produttore a sapere se il suo prodotto è sicuro? Ogni produttore andrà a
vedersi le norme CEN, CENELEC o ETSI relative al suo prodotto e il suo prodotto, se
rispetta queste norme, potrà essere considerato sicuro; ci sono però anche delle altre
possibilità: se su quel prodotto c’è una direttiva comunitaria o legislazione nazionale
specifica, dovrà andare a rispettare quella; oppure, se per quel prodotto non ci sono
ancora norme tecniche a livello comunitario, ma ci sono norme tecniche nazionali (ad
esempio norme UNI per l’Italia), dovrà rispettare quelle. Se non ci sono disposizioni
riguardanti quel prodotto, magari perché è un prodotto nuovo, però ci sono dei codici
di condotta, dovrà far riferimento a questi ultimi.
La direttiva sicurezza generale prodotti, recepita in Italia con decreto legislativo n. 115
del ’95, si pone due obiettivi: uno di tipo preventivo ed uno di tipo correttivo. L’obiettivo
preventivo è quello a monte, cioè quello che prima dell’introduzione del prodotto sul
mercato dice ai produttori come devono essere fatti i prodotti, e consiste nell’obbligo
generale di sicurezza: il produttore è tenuto a porre sul mercato soltanto prodotti
sicuri. Questo obiettivo preventivo è completato, in realtà, con delle specificazioni sulle
modalità di applicazione, cioè su come fare a rispettare questo obbligo generale, e dà
molta importanza, in particolare, all’obbligo di informazione: ciò significa che un
prodotto, per essere sicuro, deve anche recare sufficiente informazione per il
consumatore, il quale non solo deve poter disporre di un prodotto tecnicamente sicuro,
ma deve anche essere informato su come usarlo correttamente quando l’uso non è
proprio evidente. Il consumatore è protetto, dal punto di vista della sua sicurezza, anche
se sa come montare il prodotto, come azionarlo, tenendo conto del fatto che oggigiorno
alcuni prodotti sono tecnicamente abbastanza complessi e quindi può capitare di farne
un uso sbagliato e farsi male; proprio per questo il prodotto deve essere accompagnato
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da una informazione esaustiva sulle modalità di impiego. Bisogna però anche che queste
istruzioni siano essenziali e chiare, altrimenti non vengono lette e comprese.
L’informazione deve essere, insomma, chiara, sufficiente, ma non esagerata: non è
neppure auspicabile che il produttore, per non essere incolpato di negligenza, a sua
discolpa accompagni il prodotto con una enciclopedia di istruzioni che nessuno leggerà
mai. Per rispondere correttamente a questo obbligo di informazione, il produttore deve
trovare un modo per fornire, in relativamente poco spazio, in maniera concisa e chiara,
tutte le informazioni fondamentali, e questo è un componente importantissimo
dell’aspetto tecnico dell’informazione.
Accanto a questo, la direttiva si pone anche un obiettivo correttivo che prevede cosa
occorre fare se il guaio è già capitato, se il produttore non ha rispettato l’obbligo di
sicurezza e ha inserito sul mercato un prodotto non sicuro, oppure come fare per
bloccare un prodotto se si scopre che sta creando danni alle persone. Su quest’ultimo
punto, la direttiva prevede anche una procedura d’urgenza a livello comunitario, secondo
la quale la Commissione può ordinare il ritiro del prodotto da tutti i mercati della
Comunità; a volte non è necessario il ritiro, ma basta imporre che in tutti i negozi venga
affisso un messaggio in cui, ad esempio, si dice: “non consumare questo prodotto in
combinazione con un altro perché fa male alla salute”. La direttiva dà alla Commissione,
in particolare, la competenza, il diritto di intervenire d’urgenza per bloccare e togliere
dal mercato quei prodotti che, non avendo rispettato l’obbligo generale di sicurezza, si
sono dimostrati non sicuri.
Questo sembrerebbe scontrarsi con il principio di sussidiarietà, secondo il quale la
Comunità non ha competenza per intervenire in qualunque situazione: normalmente gli
Stati sono competenti a decidere ciascuno per sé, salvo alcune ipotesi eccezionali in cui
può intervenire l’autorità comunitaria. Tale principio serve a garantire agli Stati che la
Comunità non intende limitare la loro competenza; solo quando si presenta un
problema non adeguatamente risolvibile a livello di singoli Stati (per esempio quando si
scopre che c’è un prodotto pericoloso che circola liberamente per tutta la Comunità)
la Comunità è competente ad intervenire. Alcuni anni si è presentato il problema di un
prodotto della Moulinex che si rompeva ferendo chi lo stava utilizzando; questo
prodotto era in commercio in tutta Europa ed è emerso che c’erano state lamentele da
parte di almeno 300 consumatori feriti in maniera più o meno grave da questo
prodotto; certo che a questo punto bisogna bloccarlo a livello di intera Comunità,
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perché c’è urgenza, in quanto il prodotto fa correre un rischio immediato, e lo si può
fare con questa procedura.
La direttiva in esame si applica ai prodotti di consumo; l’articolo 1 ci dice però che, se
per un determinato prodotto esiste già una direttiva sua propria, è a quella che bisogna
fare riferimento, se però non c’è, oppure esiste ma non cura gli aspetti della sicurezza,
allora bisogna seguire, per tali aspetti, la direttiva generale sicurezza prodotti. In seguito
la direttiva definisce il concetto di prodotto: è tale, ai sensi di questa direttiva, qualsiasi
prodotto destinato ai consumatori o suscettibile di essere utilizzato dai consumatori,
fornito a titolo oneroso o anche gratuito indipendentemente dal fatto che sia nuovo, di
seconda mano o rimesso a nuovo.
Questa regola generale di sicurezza, il prodotto deve essere sicuro, vale per i
prodotti destinati ai consumatori, fatti apposta per essere usati dai consumatori, ma vale
anche per i prodotti suscettibili di essere usati dai consumatori, e cioè quelli che i
consumatori potrebbero usare anche se magari non sono fatti apposta per loro ma è
pensabile che, comunque, possano venire in contatto con essi.
Si applica anche ai prodotti che sono forniti a titolo gratuito, regalati, offerti come
premio, e non solo ai prodotti venduti nei negozi, ma anche ai prodotti di seconda mano:
anche se acquistiamo un prodotto di seconda mano dobbiamo pretendere che sia
sicuro. Devono essere sicuri tutti i prodotti di consumo o, comunque, suscettibili di
essere utilizzati da parte dei consumatori.
Chi è il produttore? La direttiva ci dice che produttore non è solo il fabbricante che ci
ha fabbricato il prodotto, ma sia il fabbricante, sia qualsiasi persona che si presenti agli
occhi del consumatore come fabbricante apponendo sul prodotto il proprio nome, il
proprio marchio o un altro segno distintivo. Pensate, per esempio, ai prodotti che
acquistiamo nei grandi supermercati e che hanno il marchio COOP, GS o DIxDI: si tratta
di catene di distribuzione che non confezionano i prodotti ma si fanno confezionare i
prodotti dal produttore e vi appongono il proprio marchio. Il consumatore che acquista
il prodotto legge però in prima battuta il marchio suddetto, e vi ripone affidamento;
quindi, se questo prodotto fosse insicuro, facesse male alla salute, il consumatore
farebbe risalire la pericolosità del prodotto al distributore.
Molti prodotti, poi, sono di importazione: qui si pone un altro problema, perché il
fabbricante ha sede fuori della Comunità, e quindi non è soggetto alla direttiva, in quanto
il diritto comunitario può vincolare solo i cittadini della Comunità. La direttiva però dice
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che è produttore anche il rappresentante del fabbricante nella Comunità, se il
fabbricante ha sede fuori della Comunità. Quindi, se per esempio un produttore
argentino ha un rappresentante in Italia, è il rappresentante in Italia che è soggetto agli
obblighi comunitari e deve garantirci la sicurezza del prodotto; noi non possiamo
imporre degli obblighi all’Argentino, ma al suo rappresentante in Italia sì.
Se poi non c’è alcun rappresentante in Italia, perché tanti prodotti sono importati senza
rappresentante, per i prodotti di importazione si considera produttore l’importatore,
deve cioè garantire la sicurezza del prodotto chi lo ha importato: è costui che deve
garantire che il prodotto rispetti i requisiti della direttiva e, naturalmente, deve evitare
di importare dei prodotti non adeguati agli standard minimi della direttiva. Questo ci
garantisce che un prodotto di origine extracomunitaria, qualora venga importato nella
Comunità e noi lo troviamo al supermercato, risponde ai requisiti minimi comunitari,
perché l’importatore garantisce ed è responsabile della sicurezza del prodotto.
Residualmente, ci dice la direttiva, sono considerati produttori e quindi sono tenuti a
garantire la sicurezza del prodotto, anche tutti gli altri operatori professionali della
catena di commercializzazione, nella misura in cui la loro attività possa incidere sulle
caratteristiche di sicurezza dei prodotti commercializzati. Sono tutti quei soggetti che
stanno nella catena di produzione e distribuzione del prodotto, che in qualche modo
vengono in contatto con il prodotto e possono quindi influenzarne le caratteristiche.
Anche chi lo confeziona, per esempio, o chi, semplicemente, lo monta, o magari acquista
i pezzi da un importatore e poi li assembla, anche questo garantisce, è responsabile,
perché influisce sulle caratteristiche di sicurezza del prodotto.
Lo è anche la ditta che redige il libretto delle istruzioni che poi viene inserito nella
confezione, perché se il libretto riporta istruzioni non sufficientemente chiare e
comprensibili, il prodotto, alla fine, non è sicuro; in sostanza, è produttore qualsiasi
soggetto che in tutta la catena, dalla comparsa sul mercato comunitario del prodotto sia che venga confezionato nella Comunità o che venga importato - fino a quando arriva
al consumatore, in qualche modo può avere impatto sulla sicurezza del prodotto stesso.
La direttiva individua ancora un altro soggetto: il distributore, che è qualsiasi operatore
professionale della catena di commercializzazione la cui attività non incide sulle
caratteristiche di sicurezza del prodotto, il grossista che semplicemente lo acquista, lo
mette in magazzino e poi lo vende al dettagliante, oppure il dettagliante che lo acquista,
poi lo rivende ma non ha alcun impatto sulle caratteristiche di sicurezza.
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Anche questo soggetto ha qualche obbligo: gli obblighi di questi operatori professionali,
il produttore da un lato e il distributore dall’altro, sono stabiliti specificamente. La
direttiva, in particolare, in merito agli obblighi del produttore, ci dice che il produttore
è tenuto ad immettere sul mercato soltanto prodotti sicuri; poi rinvia, come dicevo
prima, cioè dispone: il produttore, per garantire che il suo prodotto sia sicuro, deve,
intanto, vedere se ci sono delle norme comunitarie al riguardo, se su quel prodotto c’è
una direttiva, un regolamento, e in tal caso applicarle. Se non esistono specifiche
disposizioni comunitarie al riguardo, si considera sicuro il prodotto che è confezionato
secondo le leggi dello stato di produzione. Se un prodotto è confezionato in Italia, per
esempio, e su quel prodotto non c’è una direttiva specifica, basta che il prodotto rispetti
la legge italiana ed è considerato sicuro per tutta la Comunità.
Questo è un elemento importantissimo, un vero e proprio riconoscimento delle norme
interne dei singoli Stati. Può l’Italia rifiutare di ammettere sul nostro mercato un certo
prodotto tedesco che non segue le norme italiane? No, perché basta che il prodotto
rispetti le norme del Paese di origine, del Paese in cui è stato confezionato, e può
circolare liberamente in tutta la Comunità.
Può anche darsi che il nostro prodotto non sia nemmeno disciplinato dalle leggi interne
dello stato di produzione. In questo caso si vanno a vedere le norme tecniche nazionali
non cogenti (le norme UNI per l’Italia) che recepiscono una norma tecnica europea
(CEN, CENELEC, ETSI). Il produttore non è obbligato a rispettare quelle norme, per
loro natura non obbligatorie, però, se il produttore le rispetta, lo si considera
adempiente all’obbligo generale di sicurezza.
Come abbiamo visto, tra gli altri obblighi del produttore ci sono tutta una serie di
obblighi accessori, come quello di dare sufficiente informazione, di richiamare il
prodotto dal mercato se si è rivelato insicuro, di agevolare in qualsiasi modo il facile
richiamo del prodotto. Peraltro, la direttiva individua anche alcuni obblighi in capo al
distributore, che non contribuisce alla produzione e alla sicurezza del prodotto, e quindi
non può essere lui ad assicurare che il prodotto è sicuro; il distributore è però tenuto
a collaborare con il produttore nel garantire la sicurezza del prodotto. Se il produttore,
per esempio, individua un rischio che si è verificato e vuole chiamare indietro i prodotti
dal mercato, il distributore deve aiutarlo, cioè deve consentire al produttore per
esempio di affiggere manifesti in cui c’è scritto: “attenzione, richiamo…”, deve fornire
l’elenco dei clienti, se lo possiede, per permettere al produttore di contattarli e di farsi
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portare indietro il prodotto, deve collaborare, in sostanza, alla realizzazione dell’obbligo
generale di sicurezza.
La nuova direttiva sicurezza, poi, è molto simile alla precedente; sostanzialmente, è più
chiara nel linguaggio, specifica un pochino meglio taluni concetti, pone qualche obbligo
più particolare, introduce specifica attenzione, oltre che ai prodotti utilizzabili dai
bambini, anche ai prodotti per gli anziani; offre maggior tutela rispetto alla precedente,
pur seguendone l’impianto.
Per quanto riguarda poi, specificatamente, i giocattoli, abbiamo una direttiva settoriale,
dell’’88, cioè precedente alla direttiva sicurezza generale del ’92, proprio perché il
giocattolo è stato considerato uno dei prodotti che possono più facilmente essere
insicuri e arrecare danno, tenuto conto dell’età di coloro che li usano e anche per il fatto
che il diritto comunitario ha sempre fatto molta attenzione ai bambini, considerati una
categoria meritevole di particolarissima attenzione, per vari motivi. Ovviamente spiace
a tutti vedere un bambino che si fa male; anche da un punto di vista economico, però,
se un bambino sventuratamente rimane inabile per tutta la vita, costa alla Comunità più
di un adulto, perché dovrà essere assistito per un numero di anni verosimilmente
maggiore.
Per tutti e due i motivi citati, ma primariamente perché si tende a tutelare l’infanzia in
generale, il legislatore comunitario è intervenuto in molti campi ponendo specifico
accento sulla protezione dei bambini e, in particolare, proprio per il fatto della maggior
pericolosità insita nei giocattoli, ha emanato una direttiva apposita sui giocattoli. E’ una
direttiva verticale di nuovo approccio, non riguarda uno specifico prodotto ma una
specifica categoria di prodotti, non riguarda tutti i singoli aspetti del giocattolo, bensì
pone un requisito base: i giocattoli devono essere sicuri, non devono fare del
male ai bambini; poi, proprio come la direttiva sicurezza, rinvia alle norme CEN /
CENELEC apposite. Il CEN ha emanato tutta una serie di norme che nell’insieme si
chiamano norma EN71, poi divisa in varie parti, che riguardano proprio le specifiche
tecniche che i giocattoli devono presentare.
In questo campo si è rivelato particolarmente utile il nuovo approccio, in quanto i
giocattoli sono tra loro così diversi che non è possibile disciplinare in una direttiva tutti
gli aspetti di sicurezza di tutti i possibili giocattoli. Così il legislatore comunitario si è
servito proprio di questo nuovo approccio, cioè ha posto come base il requisito che il
giocattolo deve essere sicuro, non deve far male, non deve ferire, in virtù in particolare
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del fatto che i bambini sono imprevedibili nei loro comportamenti e quindi il giocattolo
deve essere più sicuro del prodotto comune.
La direttiva sicurezza giocattoli, dopo aver posto il requisito base che il giocattolo non
deve fare male al bambino, nell’allegato prevede alcune specificazioni ulteriori e dice che,
per esempio, i giocattoli non devono avere punte acuminate, non devono avere forme
che possano ferire il bambino, non devono essere facilmente fratturabili, perché magari
il giocattolo è arrotondato, ma se è facilmente fratturabile poi sulla linea di frattura
vengono a crearsi delle punte che possono far male al bambino; i giocattoli devono
essere di dimensioni tali che il bambino non possa trangugiarli e, in particolare, non
devono rompersi in pezzettini talmente piccoli che il bambino li possa trangugiare; se
contengono delle palline, dei pezzi smontabili, questi devono essere di dimensioni tali da
non poter passare nella trachea di un bambino piccolo.
Ci sono, per esempio, regole specifiche per le corde: le corde da saltare, o comunque i
giocattoli che hanno un pezzo di cordino, comportano il rischio che il bambino si possa
strangolare; i giocattoli, poi, non devono essere facilmente incendiabili; i giocattoli di
peluche non devono avere del pelo che si stacca facilmente, in particolare per
proteggere i bambini molto piccoli che li potrebbero leccare e accumulare in bocca del
peluche, con cui si potrebbero soffocare.
La direttiva stabilisce già nell’allegato tutta una serie di requisiti generali a cui tutti i
giocattoli devono rispondere; poi però segue una tecnica di rinvio come quella della
direttiva sicurezza generale prodotti, e prevede che il produttore di giocattoli, per
essere sicuro che il suo giocattolo rispetta la direttiva, abbia due possibilità: una è quella
di seguire le norme tecniche, quindi le norme del CEN, la EN71 che riguarda tutte le
caratteristiche meccaniche, fisiche, organolettiche dei giocattoli e riguarda anche, in
particolare, i giocattoli chimici, tipo “il piccolo chimico” che non deve dare luogo ad
intossicazione dei bambini. Per alcuni giocattoli, che hanno componenti elettrici, valgono
anche le norme CENELEC.
Se invece il produttore preferisce non seguire le norme, visto che non sono
obbligatorie, ha un’altra possibilità, quella di far certificare un prototipo, cioè farlo
esaminare da un ente di certificazione - ce ne sono diversi accreditati negli Stati membri;
dopo che l’ente ha rilasciato l’attestato di sicurezza, il produttore si deve attenere al
prototipo.
Entrambe queste vie portano alla possibilità per il produttore di autocertificare il suo
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giocattolo con un marchio apposito, il marchio CE; qualsiasi giocattolo legalmente
commercializzato nella Comunità europea deve riportare il marchio CE; questo marchio
è apposto dal produttore e non da un organismo di controllo, ma il produttore
apponendo questo marchio dichiara di aver seguito uno dei due procedimenti stabiliti
dalla direttiva.
La disciplina sui giocattoli nella Comunità è molto tutelante, perché sul mercato
comunitario possono circolare solo giocattoli che recano questo marchio. La stessa
cosa non accade per i prodotti di consumo in generale, la direttiva sicurezza generale
dei prodotti non richiede l’apposizione di un marchio o l’autocertificazione, quindi i
normali prodotti di consumo non hanno bisogno di applicare il marchio CE; il giocattolo
sì, proprio perché si vuole, in particolare, tutelare il bambini e quindi impegnare
particolarmente il produttore; di conseguenza, se noi acquistiamo per il bambino un
giocattolo col marchio CE siamo certi, salvo contraffazioni, che quel giocattolo rispetta
la direttiva e quindi è sicuro.
Ciononostante, e anche nel caso in cui vengano rispettate le norme sulla produzione dei
giocattoli, si verificano comunque degli incidenti a livello comunitario; la nuova direttiva
sicurezza richiede alla Commissione, tra l’altro, di studiare alcuni campi in cui si è visto
che negli ultimi anni ci sono stati molti incidenti e di segnalarli al CEN in modo che
elabori nuove norme apposite per tutelare maggiormente i bambini.
Di questo studio ci stiamo occupando, in particolare, con un’Università francese e una
greca; uno degli aspetti segnalati dalla Commissione per lo studio da parte di questo
gruppo di lavoro è quello degli ovetti di cioccolato con sorpresa e, in generale, di tutti
i prodotti commestibili che recano una sorpresina, un prodotto non commestibile, per
esempio le confezioni di patatine contenenti un regalino, quelle di biscotti con un
giocattolino: sono stati infatti segnalati vari casi di soffocamento di bambini che hanno
trangugiato la sorpresa.
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LA SICUREZZA IN RETE
Cristina Barettini
Per affrontare la possibilità di operare in rete in condizioni di sicurezza è indispensabile
avere consapevolezza, per lo meno, delle regole applicabili. Qui, anzitutto, si pone il
problema della extraterritorialità della rete: il diritto dell’informatica è un diritto
per sua natura delocalizzato. Quando abbiamo parlato di sicurezza dei prodotti,
abbiamo fatto riferimento ad un ambito italiano, di diritto italiano, oppure ad un ambito
di diritto comunitario e abbiamo visto quali sono le regole che si applicano nella
Comunità, come deve essere un determinato prodotto, in particolare il giocattolo, per
poter circolare sul mercato comunitario: ci siamo cioè riferiti ad un’area geografica.
Il problema del diritto dell’informatica è che non c’è un’area geografica di
riferimento; molto frequentemente, molto facilmente le transazioni, ed in particolare
i contratti stipulati con l’e-commerce, sono stipulati con una controparte delocalizzata,
nel senso che non si sa bene dov’è: l’azienda che propone il contratto a volte non
dichiara neanche dove ha sede, e comunque opera da qualche paese lontano, del quale
non conosciamo il diritto: non possiamo quindi sapere quali regole sono applicabili a
questo contratto. Facciamo un esempio: acquisto un prodotto, un libro, dagli Stati Uniti;
se tutto va bene, se non ci sono problemi, il diritto applicabile non ci interessa più di
tanto: arriva il libro, pago ed è tutto a posto; se però sorge qualche controversia, se il
libro non arriva o arriva danneggiato, se lo devo restituire, allora devo sapere le regole
di quale diritto si applicano: le regole del diritto italiano oppure di quello statunitense
oppure esiste un altro diritto apposito?
Si dice sempre che il diritto serve quando le situazioni vanno male e, in effetti, se tutto
va bene il problema non ce lo poniamo, ci diamo la mano ed è tutto risolto; il diritto
serve invece laddove si crei qualche problema. In questo caso, logicamente, noi ci
aspettiamo che si applichino le stesse regole che vengono applicate quando andiamo a
comprare un prodotto sotto casa: abbiamo una certa aspettativa rispetto al diritto,
sappiamo più o meno quali sono le regole del diritto italiano e implicitamente
supponiamo che sia sempre così, ma in realtà non è sempre così, perché altri
ordinamenti hanno regole profondamente diverse dalle nostre.
Il problema è allora che si crea una situazione di incertezza del diritto, nel senso
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che io stipulo tranquillamente un contratto di compravendita del libro o dell’oggetto
che mi arriva da lontano, in realtà non sapendo quali sono le regole applicabili a questo
contratto o, peggio ancora, ritenendo che siano le regole X mentre non sono le regole
X e non si sa nemmeno quali siano; il problema è quindi proprio quello del come
regolamentare il diritto dell’informatica e, in particolare, i contratti che si
stipulano in rete.
Altro problema, ma sempre analogo, è esemplificato dal caso del sito statunitense che
vendeva cimeli nazisti; è capitato qualche anno fa: l’offerta via internet di tali prodotti
giunge anche in Francia, dove il diritto vieta questo tipo di commercio, considerato
apologia del nazismo; la Francia chiede che venga immediatamente annullata la possibilità
di questa vendita, che va contro le leggi francesi; il sito statunitense sostiene che
secondo le proprie leggi la cosa è pienamente legittima e quindi non intende oscurare
il sito; la Francia chiede di schermare e gli Stati Uniti dicono che non è possibile, è
complicato, e poi l’utente francese potrebbe comunque collegarsi ed effettuare questo
acquisto. Si tratta di una vera e propria di situazione di conflitto di ordinamenti, reso
difficile anche dal fatto che è un conflitto che non si sa bene dove abbia i confini.
Quali soluzioni sono pensabili a questo riguardo? La soluzione ottimale (ma come
sempre, quando c’è qualcosa di ottimale non è realizzabile) sarebbe quella di creare un
ordinamento mondiale, cioè un diritto mondiale dell’informatica; però, non
essendoci fortunatamente un padrone del mondo, un dittatore che possa imporre le
stesse regole a tutto il mondo, questo è, evidentemente, irrealizzabile.
Quello che si potrebbe fare è creare un accordo tra molti paesi che ratifichino
una convenzione con delle regole base che siano rispettate da tutti coloro
che vi aderiscono; ovviamente, il problema delle convenzioni è che non possono
regolare tutto, nel senso che è già difficile mettersi d’accordo in un gruppetto su qualche
cosa, e tanto più lo è a livello di numerosi Paesi; la convenzione si può fare su alcune
regole, su qualche aspetto, tra alcuni Paesi, ma non è possibile creare una
megaconvenzione al riguardo.
Notate anche che ci sono degli approcci molto diversi tra le varie aree geografiche del
mondo; se parliamo di un approccio statunitense al commercio elettronico, parliamo di
un approccio molto liberista: il diritto statunitense propende molto per la non
regolamentazione del cyber, o per lo meno per pochissima regolamentazione.
Questo è ritenuto necessario perché l’opinione dominante è che mettendo troppe
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regole si pongono troppe briglie agli operatori del commercio elettronico e quindi, alla
fine, si rischia che questa attività non riesca poi ad affermarsi sufficientemente.
La posizione europea, più ispirata al diritto romano germanico, fatto di regole scritte,
propende per una soluzione di regolamentazione: non ci deve essere uno spazio
cibernetico tipo far west, dove tutti fanno quello che vogliono e, in effetti, l’Unione
Europea sta cominciando a porre alcune regole relative al commercio elettronico.
Il legislatore europeo, ovviamente, non può imporre le sue regole ad altri Paesi e quindi
queste regole valgono per i soggetti residenti o aventi sede, se si tratta di imprese,
nell’Unione Europea.
Se l’Unione Europea ha adottato una regola ferrea, però, sarebbe auspicabile che fossero
tenute a rispettarla non soltanto le imprese che hanno sede nell’Unione Europea ma
tutte quelle che operano sul mercato europeo; altrimenti, se un operatore ha la sede
legale alle isole Seychelles, può operare tranquillamente sul mercato europeo senza
rispettarne le regole; invece, se valesse il principio di territorialità, chi viene a vendere
in rete in Europa dovrebbe rispettare le regole del mercato europeo.
In realtà non vale il principio di territorialità, perché il cyber si trova ad operare in
uno spazio senza frontiere. Il principio di territorialità vale soltanto, per esempio, per il
diritto della concorrenza: se l’impresa americana viene sul territorio comunitario ed è
in posizione dominante, è soggetta alle regole europee. L’impresa che opera via internet
dalle Seychelles, invece, è vero che in realtà viene ad avere degli effetti sul territorio
europeo ma, di fatto, opera in rete nel mondo e non si può neanche richiederle di
adeguarsi alle legislazioni di tutti i Paesi che vengono raggiunti dal suo messaggio. Se io
diffondo un’offerta in rete dall’Italia e questa arriva in Australia, in Polinesia, in Asia, in
Siberia, in tutte le parti del mondo, come si fa ad imporre a me di adeguarmi alle
legislazioni di tutti i Paesi del mondo? E’ impossibile, e per questo si dice che l’operare
in rete è extraterritoriale, nel senso che supera i confini, supera le barriere giuridiche
nazionali.
Quindi, per avere una tutela del consumatore a livello mondiale come si fa? Nessuno
può imporre regole giuridiche a portata mondiale; sarebbe bello, dal punto di vista etico,
che i deboli, i consumatori venissero tutelati, però chi lo può imporre a tutto il mondo?
Occorre fare una distinzione tra la possibilità di utilizzare a livello
territoriale o mondiale una tutela; a livello mondiale questa non regge, ma una
volta che il legislatore ha predisposto una valida disciplina a livello territoriale, e quindi
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ha utilizzato appieno la sua sovranità, ha fatto quanto in suo potere; se poi il cittadino,
o comunque chi è soggetto all’ordinamento in questione, vuole collegarsi ad un sito
proibito dall’ordinamento di cui trattasi, lo fa a proprio rischio e pericolo.
A noi le regole che conosciamo sembrano universali, ma in realtà sono solo regole del
diritto italiano; altri paesi hanno regole completamente diverse; per noi il mondo è
soltanto qui, per altri no. Se io compro da un’impresa in rete, implicitamente mi baso sul
diritto italiano, penso che il venditore sia per esempio tenuto a garantire per eventuali
difetti del prodotto e quindi che se il prodotto non funziona io possa portarlo indietro,
chiedere la restituzione del prezzo pagato o la riparazione del prodotto; ma la
controparte potrebbe anche controbattere: “no, secondo il nostro diritto non c’è
alcuna garanzia da parte del venditore.
Pensiamo, per esempio, alla regola per noi ovvia della possibile risoluzione del contratto
per eccessiva onerosità sopravvenuta: stipulo un contratto di durata, con prestazioni
protratte nel tempo; se capita qualcosa di eccezionale ed imprevedibile, che rende
enormemente più onerosa la prestazione rispetto a quella concordata al momento della
stipula del contratto, il contratto si può sciogliere rivolgendosi al tribunale; noi siamo
tranquilli che sia così, perché è così in tutta Europa, almeno in tutti i paesi di diritto
romano germanico, eccetto quindi in Inghilterra: nel diritto anglosassone questa regola
non esiste.
Tutto questo spiazza il contraente debole, che stipula il contratto nella fiducia che le
regole applicabili siano quelle cui è abituato, ma non tiene conto del fatto che queste
sono le regole vigenti in Italia mentre nelle altre parti del mondo ci sono regole diverse.
Il problema di entrare in rete è proprio questo: non solo non conosciamo le regole
applicabili, ma alle volte siamo convinti di conoscerle, e invece non è così.
Come si fa a sapere che il prodotto che si compra in un certo sito è buono,
è valido, funziona, e cosa si deve fare se non funziona? Che tutela offre il
diritto?
L’alternativa tra regolamentare tutto con delle convenzioni, cosa che però
non
è
fattibile,
e
il
lasciare
tutto
libero,
è
quella
di
fare
un’autoregolamentazione, dei codici di comportamento:tutti gli operatori di un
certo settore, seri, interessati a lasciare trasparire l’effettiva immagine di correttezza,
redigono un codice di disciplina e marchiano i siti che vi aderiscono con un bollino di
garanzia. Così si può creare un meccanismo di fiducia, che è quello introdotto nei codici
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di autodisciplina, nei nostri codici deontologici come, per esempio, quello dell’Ordine
dei medici o degli avvocati. Questa potrebbe essere una soluzione ed è quella che poi
gli autori oggi sostengono, in attesa di ulteriori sviluppi di regolamentazione. Si tratta di
insistere su questa che viene chiamata l’etichetta del net, o “netiquette”, cioè l’insieme
delle regole di buon comportamento.
Questo potrebbe essere un valido meccanismo di tutela improntato alla fiducia; il
consumatore sa che c’è un organismo di controllo che individua tutti i siti aderenti a
questa organizzazione, sa che la medesima ha varato un codice di comportamento, e
cliccando può far apparire tale codice sul sito: perciò può acquistare con tranquillità, se
ritiene che questo codice sia una cosa seria, che queste regole siano adeguate;
acquistando prodotti da quel sito, il consumatore è fiducioso, perché sa che il sito
rispetterà le regole esplicitate nel codice.
Al momento l’autodisciplina sembra essere la soluzione migliore, per quanto non
perfetta. Ogni codice di autodisciplina viene fatto applicare certamente non da una
corte statale, perché le regole sono volontarie, bensì da un organo giudicante creato
dall’istituto di autodisciplina stesso; il codice di autodisciplina pubblicitaria, per
esempio, è fatto applicare in Italia da un Giurì, e il Giurì ogni tanto richiama chi non
rispetta le regole di autodisciplina; non può ovviamente imporre sanzioni giuridiche,
civili o penali, ma può imporre le sanzioni tipiche dell’autodisciplina: il richiamo o
l’espulsione dall’istituto, che è forse la sanzione peggiore.
L’efficacia dell’autodisciplina dipende molto anche dal luogo in cui opera: se
in Italia il pubblico ritiene che il codice di autodisciplina sia una cosa seria e che gli
operatori pubblicitari corretti vi aderiscano, nel caso che qualcuno venga espulso, o che
comunque venga considerato dall’organo autodisciplinare soggetto non serio, perde la
propria clientela, quindi il meccanismo autodisciplinare funziona; se invece la mentalità
diffusa in Italia fosse: il codice di autodisciplina è solo una stupidaggine, non accoglie solo
operatori seri, allora la sua efficacia sarebbe scarsa.
Questo, secondo me, è un significativo problema dell’autodisciplina, e si collega, come
dicevo prima, al discorso di come l’ambiente, la popolazione locale, vede quelle norme;
noi Italiani siamo abbastanza smaliziati in confronto a cittadini di altri Paesi; non siamo
molto propensi ad accettare che il codice di autodisciplina pubblicitaria sia infallibile,
siamo piuttosto critici; per noi non è poi sicurissimo che, se un’impresa viene redarguita
dal Giurì della pubblicità, sia poco seria.Tante volte siamo incuriositi di vedere chi vince.
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Questo atteggiamento toglie efficacia al meccanismo autodisciplinare.
L’autodisciplina è un fenomeno che nasce, in realtà, nel mondo anglosassone, e per la
mentalità inglese, se un soggetto viene espulso dall’ente di autodisciplina pubblicitaria, si
tratta di una cosa grave, c’è mancanza di serietà. Invece da noi il giudizio del Giurì è
interessante, però aspettiamo la prossima puntata.
Il diritto europeo dell’informatica
Il diritto comunitario ha cominciato a elaborare alcune regole per l’informatica.
Abbiamo, in particolare, una direttiva generale, la direttiva 31 del 2000, che ha costituito
il primo set di regole organiche in materia, in particolare, del commercio elettronico.
Ovviamente questa direttiva non può porre tutte le regole sul commercio elettronico,
anche perché la materia dei contratti, che poi disciplina anche il commercio in rete, è
molto peculiare ai singoli ordinamenti.
La disciplina contrattuale nazionale scaturisce da decenni e decenni di studi della
dottrina, quindi è difficile accettare che venga sconvolta da un intervento del legislatore
comunitario, che non può cambiare l’assetto della disciplina contrattuale degli Stati
membri; può porre alcune regole di armonizzazione e di coordinamento su alcuni
aspetti, e difatti questa è una direttiva che non regola “in toto” il commercio elettronico;
pone alcune regolamentazioni, lo dice il titolo stesso: è una direttiva relativa a taluni
aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio
elettronico, nel mercato interno, ovviamente limitata ai soggetti comunitari. Termine di
recepimento era il 17 gennaio 2002.
Questa direttiva, in particolare, riguarda i servizi della società dell’informazione, che
definisce come: “qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, che abbia
le seguenti caratteristiche: sia un servizio reso a distanza per via elettronica e a richiesta
individuale”.
Notiamo subito che le regole della direttiva riguardano i servizi normalmente prestati
dietro retribuzione, però anche i servizi non prestati dietro retribuzione e quindi, tra
l’altro, anche le semplici comunicazioni commerciali, non necessariamente le proposte
contrattuali, purché questi servizi siano prestati a distanza, cioè senza che le parti siano
fisicamente compresenti; questi servizi devono inoltre essere prestati per via
elettronica, cioè esclusivamente mediante apparecchiature elettroniche di elaborazione,
memorizzazione dei dati e per ora la direttiva richiede che siano servizi prestati a
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richiesta individuale di un destinatario, cioè devono essere richiamati dal destinatario
stesso; per la verità già in sede di preparazione della direttiva, su questo punto si era
discusso molto; l’art. 21 al comma 2 dice che prossimamente si vedrà se poi modificare
la direttiva estendendo la tutela, la regolamentazione, a tutti i servizi prestati a distanza
e non solo a quelli prestati a richiesta individuale.
Le disposizioni di questa direttiva riguardano molti aspetti: la conclusione del
contratto, le informazioni da fornire in rete, le responsabilità del provider; le regole della
direttiva premettono sempre: “ferme restando tutte le altre regolamentazioni
del diritto comunitario”, perché il diritto comunitario ha posto delle regole generali,
precedentemente, su tutte le vendite, su tutti i servizi prestati a distanza,
indipendentemente dal fatto che lo siano per via elettronica oppure no. In particolare,
riguardo a questo, la direttiva 97/7 sulla vendita a distanza disciplina tutte le
vendite effettuate tra un venditore e un consumatore che non sono fisicamente
compresenti, quindi regola le vendite per catalogo, in televisione, per lettera...
Se il consumatore non è soddisfatto, per sciogliere il contratto deve
trasmettere una comunicazione di recesso. Il diritto di recesso si esercita con
l’invio, entro il termine previsto, di una comunicazione scritta all’indirizzo geografico
della sede del fornitore mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento.
Già nell’’85, però, era stata emanata una direttiva sulle vendite negoziate fuori dai locali
commerciali, secondo diverse tipologie di marketing, come ad esempio le vendite porta
a porta e le vendite durante escursioni organizzate, dove il consumatore comunque
vede il prodotto e incontra il venditore, però non in un normale negozio; il legislatore
comunitario ha inteso tutelare il consumatore perché queste tecniche di vendita
possono risultare aggressive.
In sostanza si fa il ragionamento per cui se il consumatore va ad acquistare in un
negozio, c’è la sua volontà, è lui che decide, sceglie, in quanto va nei negozi, confronta
e quindi si tratta di una sua iniziativa; se invece arriva qualcuno a casa e offre il prodotto,
si è un po’ colti di sorpresa; si ritiene che in queste vendite il consumatore possa essere
forzato nella sua volontà, e quindi che si tratti di contratti stipulati con il rischio di un
vizio della volontà.
La direttiva dell’’85 ha voluto non già vietare questi contratti, ma dare al consumatore
la possibilità, se poi ci ripensasse, e si rendesse conto che in realtà non voleva comprare,
di recedere entro sette giorni.
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L’Italia ha recepito la direttiva dell’’85 molto in ritardo, nel ‘92, quando la Comunità stava
già preparando la direttiva 97/7 sulle vendite a distanza; visto che c’era, l’Italia ha voluto
già disciplinare nel decreto di recepimento anche le vendite a distanza e quindi noi siamo
stati in anticipo rispetto alla Comunità europea, dato che è dal ‘92 che abbiamo il diritto
di recesso anche per le vendite a distanza mentre, per la Comunità, c’è solo dal ‘97.
Tornando al commercio elettronico, ci sono regole specifiche della Comunità: intanto
chi vende in rete, oltre agli altri obblighi di informazione posti dal diritto comunitario,
deve fornire delle informazioni specifiche relative alla trasparenza delle
comunicazioni commerciali, che devono essere chiaramente identificabili, in modo
che sia chiaro che quella è una comunicazione commerciale proveniente da un
determinato soggetto: non può esserci un nome di fantasia non riconducile a una
specifica azienda
Ci sono poi delle regole sulle comunicazioni commerciali non sollecitate, il
cosiddetto spamming: il problema è quello di essere invasi da comunicazioni non
richieste; anche qui deve essere identificabile il soggetto che le emette e i consumatori
che non le vogliono, devono poterle bloccare.
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RIFLESSIONI SULLA SICUREZZA ALIMENTARE
Gianfranco Corgiat Loia
La sicurezza alimentare è un tema di grande attualità, un requisito spesso esibito e
vantato ma che stenta a tradursi, nella pratica operativa, in effettiva garanzia. Soprattutto
perché oggi la varietà dell’universo produttivo (agricolo, artigianale, industriale) del
settore alimentare, resa più complessa dai molteplici intrecci distributivi e commerciali,
rende oggettivamente difficile un efficace governo sanitario. Da qui l’esigenza, per una
sempre maggior tutela dei consumatori, di creare, a livello europeo e nazionale, speciali
organismi, definiti Authority, per coordinare i vari elementi del sistema, vigilando affinché
l’elemento sicurezza sia centrale in tutte le fasi del processo produttivo.
Un discorso che deve valere per ogni tipo di alimento, dal prodotto tipico alle
preparazioni di massa.
In Piemonte la sicurezza alimentare è garantita, in tutti i livelli della catena alimentare,
da una rete molto valida costituita da servizi sanitari seri e rigorosi, ben supportati da
laboratori pubblici efficienti ed accreditati e da Istituzioni universitarie di prestigio. Una
rete che ha stimolato un alto grado di consapevolezza nel ricco e variegato mondo dei
produttori che operano, anche con inevitabili momenti dialettici, in stretta
collaborazione con gli organi di vigilanza. I risultati di queste sinergie si traducono in
concrete garanzie offerte ai consumatori ed in una serie di consolidate esperienze
operative che possono essere vantaggiosamente esportate.
Per garantire una reale sicurezza al consumatore gli elementi da considerare sono
numerosi. Innanzi tutto va definita, a livello generale e di ogni singola filiera, la mappa dei
pericoli da cui partire per una corretta valutazione dei rischi considerando le sostanze
sicuramente nocive, e quelle per le quali la sicurezza non è dimostrata.
Soltanto una accurata valutazione del rischio può consentire un adeguato sistema di
controlli tale da poter neutralizzare le frodi e da permettere la correzione di
inconvenienti igienici derivanti di standard di qualità insufficienti.
Particolare attenzione va anche rivolta alle impostazioni alimentari errate ed agli stili di
vita scorretti che possono, attraverso una domanda impropria, condizionare
negativamente gli orientamenti produttivi.
A fianco dei controlli di processo che ricadono sotto la responsabilità delle imprese
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della filiera agro-zoo alimentare (autocontrollo), per garantire ai cittadini la sicurezza
alimentare è necessario un buon sistema di controllo pubblico, che deve essere
indipendente, totalmente affrancato alle pressioni del mondo produttivo che tende
inevitabilmente a richiedere la semplice legittimazione dell’esistente.
Altro punto chiave è la flessibilità dell’impostazione organizzativa, nelle strategie, nei
programmi e nel costante adeguamento dei metodi di analisi. La chimica e la tecnologia
alimentare propongono di continuo nuove molecole ed adottano modifiche nei processi
produttivi: il rischio sanitario, immediato o dilazionato nel tempo, deve essere
costantemente monitorato e valutato evitando che a guidare la danza sia solo la legge
del profitto ad ogni costo.
Emerge pertanto l’esigenza di uno stretto rapporto con il mondo della ricerca
scientifica, un supporto indispensabile sia per prevenire effetti indesiderati sulla salute
sia per la lealtà della competizione commerciale. L’obiettivo della qualità e della
valorizzazione dei prodotti agro-alimentari nazionali passa inevitabilmente attraverso la
certezza che non ci sono effetti indesiderati, né immediati né potenziali, sulla salute
pubblica.
Lo stretto intreccio tra le politiche di sicurezza alimentare e quelle di sostegno della
qualità delle produzioni italiane ha generato malintesi e confusioni: prosciutto crudo,
parmigiano e gorgonzola sono senz’altro prodotti eccellenti sotto il profilo qualitativo
ma ciò non è sufficiente a garantire automaticamente la sicurezza sanitaria (e lo
dimostrano gli stati di allerta comunitari!).
Anche la tracciabilità e le garanzie di informazione ai consumatori sono state spesso
presentate come garanzie di sicurezza alimentare anziché come strumenti che
concorrono a migliorare le possibilità di controllo e a circoscrivere le responsabilità
soggettive degli operatori della filiera zoo-agro-alimentare.
L’indicazione dell’origine dei prodotti alimentari che si consumano e la corretta
informazione sulle principali fasi del processo di trasformazione possono orientare gli
acquisti dei consumatori in particolari situazioni di allerta (es. diossina in carni
provenienti dal Belgio, colorante Sudan in peperoncino macinato proveniente dall’India
ecc..)
Sempre più il consumatore deve essere informato del fatto che il “rischio zero” è
un’utopia. Il miglioramento delle tecniche e delle tecnologie impiegate nell’analisi
chimica, fisica
e batteriologica degli alimenti destinati all’uomo consente oggi di
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evidenziare quantità infinitesimali di residui potenzialmente nocivi la cui pericolosità
deve essere valutata in rapporto a diversi fattori di rischio (analisi del rischio).
Anche gli esami biologici hanno fatto progressi molto rapidi e fino a qualche anno fa
inimmaginabili: gli studi di biologia molecolare hanno reso accessibile anche nella routine
esami basati sulla moltiplicazione ed amplificazione di filamenti di acidi nucleici o di
proteine patogene (prioni della BSE) in passato non rilevabili se non in quantità elevate.
Ciò non significa che il consumatore debba accettare il rischio con rassegnazione e
senso di impotenza ma occorre maggiore equilibrio e senso di responsabilità nel
valutare le notizie di stampa e nell’approfondire gli argomenti per non restare
intrappolati nel giudizio di altri.
Valutazione e controllo dei pericoli in campo alimentare.
E’ necessario un approccio più razionale e pragmatico al concetto di rischio la cui
valutazione deve essere fatta sempre più sulla base di conoscenze scientifiche
interdisciplinari.
Non sempre l’obiettivo sarà quello dell’eliminazione del rischio; in qualche caso ci si
dovrà accontentare dell’obiettivo meno ambizioso ma più realistico della riduzione o
minimizzazione del rischio.
Anche per questi motivi assume una particolare importanza la “comunicazione del
rischio” rivolta ad informare correttamente il consumatore per evitare atteggiamenti di
minimizzazione o di sopravalutazione del rischio sanitario (particolarmente evidenti
negli ultimi anni), elementi che concorrono alla formazione di una categoria di giudizio
che risponde al nome di “qualità percepita”.
Alcuni problemi di sanità pubblica (es. salmonella o listeria in alimenti destinati al
consumo) richiedono un approccio diverso: non è ammissibile dire che i controlli per
questi microrganismi patogeni sono stati costantemente negativi (o sono stati cercati in
matrici sterili o si è usata una tecnica di laboratorio inappropriata). Un atteggiamento
serio e responsabile potrebbe essere quello di definire livelli di attenzione che mettano
in moto procedure operative rivolte a ridurre al minimo il rischio negli impianti di
produzione (trattamenti di sanificazione, rilavorazione dei prodotti ecc..) fino a
prevedere informazioni di uso per i consumatori (es. da consumarsi esclusivamente
cotto) o dichiarazioni di idoneità per alcune fasce di consumatori (anziani, bambini,
soggetti immunodepressi ecc..)
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Ad es. tutti sanno che le cozze crude o poco cotte possono essere pericolose; per
minimizzare il rischio la norma stabilisce regole di allevamento (bacini controllati), criteri
di qualità delle acque, criteri di controllo sul pescato ma senza un’adeguata informazione
del consumatore (far cuocere il prodotto) il rischio sanitario potrebbe esser comunque
elevato.
In altri casi l’unica garanzia di sicurezza alimentare potrebbe essere quella della
sterilizzazione dei prodotti posti in commercio. Gli americani, ad es. a seguito di alcuni
casi di enterite emorragica mortale in alcuni bambini attribuita al consumo di
hamburgher contenenti un microrganismo particolarmente aggressivo (Coli o 157
citotossico) hanno autorizzato l’irraggiamento delle carni per assicurare l’inattivazione
degli eventuali germi presenti. Le ragioni di una decisione simile sono evidentemente
legate all’analisi dei costi e dei benefici di un simile intervento (gli americani non
rinuncerebbero mai all’hamburgher e l’industria degli hamburger occupa un posto
importante nell’economia americana).
E’ una strada che può rivelarsi pericolosa perché se il produttore sa che al termine del
processo tutto si può risolvere con un trattamento risanatore potrebbero venir meno
le attenzione sui livelli di igiene di base.
La difesa della tipicità e della tradizione
In Europa, e soprattutto in Paesi come la Francia e l’Italia gli orientamenti sono
sostanzialmente e comprensibilmente diversi.
In Italia si producono circa 350 tipi di formaggio ed altrettanti specialità si contano nel
settore dei salumi, con tecniche, tecnologie di produzione e prodotti molto diversi e
spesso dipendenti dall’azione di particolari microrganismi “buoni”. Soluzioni
“all’americana” (sterilizzazione dei prodotti) potrebbero distruggere l’economia del
paese ed irritare i consumatori italiani, abituati ad un equilibrato compromesso tra
sicurezza sanitaria e gusto dei prodotti.
Se vogliamo mantenere la produzione di formaggi a base di latte crudo (e quindi più a
rischio di quelli ottenuti da latte pastorizzato) è necessario innalzare i requisiti di igiene
e la qualità delle materie prime ed avviare iniziative di formazione e responsabilizzazione
dei produttori.
Da una parte le esigenze di tutela dei prodotti tipici e della cultura gastronomica,
dall’altra l’indifferenza o la cattiva informazione sulla destinazione dei prodotti alimentari
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che escono dal sistema distributivo ordinario.
I punti deboli della ristorazione
Uno dei canali più diffusi e meno controllabili per la circolazione di alimenti di dubbia
qualità organolettica o sanitaria è quello della ristorazione pubblica (ristoranti, bar,
trattorie, agriturismi, mense aziendali ecc..). L’enorme numero di esercizi da controllare,
l’esiguità delle risorse disponibili e la complessità dei flussi di approvvigionamento e
trasformazione di alimenti destinati alla somministrazione lascia spazio ad illeciti la cui
gravità è spesso sottovalutata.
In Italia, la capacità di controllo di questa rete è tale da poter assicurare, nelle aree
meglio organizzate, un’ispezione, in media, ogni tre-quattro anni per ogni punto di
somministrazione. La situazione è migliore nella ristorazione scolastica ed in quella
ospedaliera dove la frequenza dei controlli può raggiungere i 2-3 accertamenti all’anno,
ai quali si aggiunge anche una più attenta attività di autocontrollo da parte delle aziende
appaltatrici.
Non si spiegherebbe, ad esempio, come mai sia estremamente difficile rintracciare
alimenti di discutibile qualità organolettica (es. polli congelati in salamoia provenienti dal
Brasile, carni ricostruite con l’impiego di transglutaminasi, alimenti di basso costo
provenienti da Paesi Terzi in cui il sistema di controllo è risultato carente ecc.) che non
risultano transitare in laboratori o in industrie di trasformazione ma che sono registrate
in ingresso dai posti di ispezione posti alle frontiere dell’Europa (PIF – Posti di Ispezione
Frontaliera).
Eppure qualche “sintomo” c’è. Resta da spiegare come siano possibili ribassi del 30 o
40% sui prezzi a base d’asta fissati con criteri di mercato. Carne bovina a 1 euro al
chilogrammo o vino ad 1 euro al bottiglione devono far sorgere il dubbio sulla qualità
del prodotto acquistato o quantomeno sulla trasparenza dei canali commerciali
attraverso i quali l’alimento è giunto alla mensa.
Non è sempre vero che l’alimento che costa di più sia anche quello che ha qualità
superiori ma è certo che l’alimento che costa molto poco rispetto al valore di mercato
deve essere trattato come alimento a rischio.
Si può affermare che da una parte il nostro sistema di produzione e di controllo degli
alimenti stia migliorando sotto il profilo delle regole generali, dei rapporti tra controllori
e controllati e della qualità del controllo.
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Migliorano infatti anche le tecnologie di laboratorio e le tecniche di indagine, migliora,
seppure lentamente, l’organizzazione dei controlli e le garanzie di informazione.
In passato si ignoravano molte cose ed il controllo sanitario degli alimenti era limitato
a valutazioni sensoriali (vista, tatto, olfatto) o a un evidente collegamento tra malattia e
causa determinante (es. intossicazione alimentare, teniasi, tubercolosi ecc..). Oggi le
patologie croniche legate alla contaminazione ambientale o ad abusi nell’uso di farmaci
o all’impiego illecito di sostanze ad azione estrogena sono difficilmente correlabili
all’alimento consumato.
Basta pensare a come sia cambiato il significato di “sicurezza alimentare” negli ultimi 5060 anni. Per i nostri nonni la sicurezza alimentare era la disponibilità di alimenti in
quantità sufficiente da poter sfamare la famiglia, per noi, oggi, il concetto di sicurezza
alimentare è legato alla salubrità ed all’igiene all’alimento. La disponibilità è fuori
discussione.
Tracciabilità - rintracciabilità
Sono due concetti apparentemente simili ma che presuppongono diverse responsabilità.
La tracciabilità non è altro che la documentazione delle attività di controllo svolte lungo
il processo produttivo, ovvero i sassolini che Pollicino lascia per poter ritrovare la via di
casa.
La rintracciabilità è la possibilità di percorrere a ritroso le fasi del processo di
produzione per poter bloccare la commercializzazione di prodotti risultati pericolosi
per la salute pubblica e per accertare le responsabilità soggettive. La rintracciabilità è il
presupposto fondamentale per la predisposizione ed attuazione delle procedure di
ritiro dal mercato di prodotti non conformi e per l’applicazione di misure sanitarie
urgenti (sistema di allerta).
Tracciabilità e rintracciabilità non sono informazioni direttamente disponibili al
consumatore finale ma sono un obbligo per le industrie alimentari e sono
un’opportunità straordinaria per gli organi di controllo (ASL, NAS). Alcune di queste
informazioni possono raggiungere il consumatore con l’etichetta apposta sui prodotti o
per effetto di norme specifiche come, ad esempio, quella riguardante l’etichettatura delle
carni bovine, resa obbligatoria dopo la crisi BSE per riconquistare la fiducia dei
consumatori e rilanciare i consumi di carne.
Per poter avviare il sistema di etichettatura della carne bovina si è dovuto partire
dall’anagrafe zootecnica nazionale, ovvero dall’identificazione di tutti i bovini allevati in
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Italia e dalla registrazione dei loro spostamenti, fino alla macellazione ed al commercio
delle carni.
Sono ora allo studio dell’Unione Europea e dello Stato Italiano progetti di etichettatura
volontaria di altri alimenti e, in particolare, delle carni di pollame. Le iniziative di
informazione rivolte al consumatore dipendono molto dalle loro sollecitazioni,
particolarmente forti in occasione di emergenze sanitarie ma insufficienti in altri periodi.
Sistema di allerta comunitario
Per migliorare l’efficienza e l’efficacia i sistemi di controllo in occasione di emergenze
sanitarie internazionali l’Unione Europea ha fornito precise indicazioni procedurali che
definiscono il cosiddetto “Sistema di allerta comunitario”
Si tratta di un sistema di comunicazione tra Paesi aderenti all’Unione che sfrutta gli
obblighi di tracciabilità e di autocontrollo per assicurare il blocco della
commercializzazione di prodotti non conformi ed il ritiro degli stessi dal mercato.
Il sistema di allerta prevede interventi rapidi degli organi di controllo nei casi in cui il
prodotto in commercio provenga da un altro Stato membro e obblighi di segnalazione
e di intervento diretto nei casi in cui lo stabilimento che ha prodotto gli alimenti non
conformi sia sul territorio nazionale.
Questo sistema ci ha permesso di ottenere, in tempi accettabili, le informazioni sulla
presenza di diossina in carni provenienti dal Belgio, la presenza di medrossiprogesterone
acetato in carni provenienti dall’Olanda, la presenza di Sudan 1 in peperoncino
proveniente dall’India e molte altre segnalazioni riguardanti la presenza di microrganismi
potenzialmente pericolosi in alimenti destinati all’uomo.
Ma occorre fare attenzione a non abusare di questo sistema per inconvenienti sanitari
di scarsa rilevanza o circoscritti ad ambiti territoriali molto stretti per evitare di
commettere l’errore di Pierino che gridava “al lupo, al lupo” anche quando non era
necessario.
Nell’ambito di questo sistema di comunicazione tra Amministrazioni pubbliche a cui
competono i controlli sanitari non è necessario ricontrollare gli alimenti già analizzati in
altri laboratori pubblici: le imprese di produzione si assumono la responsabilità di
ritirare i prodotti del lotto risultato non idoneo al consumo o di accettarne la
distruzione in loco, fatte salve le responsabilità penalmente perseguibili.
Il sistema di allerta poggia sul principio che, se un prodotto appartenente ad un
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determinato lotto di una determinata ditta, ben identificato come modalità di
presentazione e di scadenza, risulta non idoneo a Palermo o a Parigi, non è idoneo al
consumo neanche a Torino, indipendentemente dal fatto che lo si ricontrolli o meno.
In sintesi, un bel risparmio di tempo e di danaro per il Servizio Sanitario Nazionale!
I controlli di laboratorio
Il campionamento e l’analisi degli alimenti costituisce un importante supporto alle
attività di controllo ufficiale ed autocontrollo degli alimenti ma, a partire dagli anni ’90,
l’analisi di laboratorio ha assunto via via un significato più ampio e completo.
Da semplice accertamento delle caratteristiche intrinseche di un prodotto alimentare
campionato in una qualsiasi fase del processo produttivo l’analisi di laboratorio è
diventata anche uno strumento per monitorare i punti critici dei processi produttivi e
per verificare l’idoneità dei sistemi di sorveglianza basati sul sistema HACCP messi in
atto dalla imprese, che ricadono nella più ampia sfera dell’autocontrollo.
L’attuale sistema di controlli sulla sicurezza alimentare prevede due piani distinti anche
nelle attività di analisi:
l’uno, associato all’autocontrollo, fa capo a laboratori privati
accreditati ed inseriti in registri regionali, l’altro, associato al controllo ufficiale, fa capo
alla rete dei laboratori pubblici dell’Istituto Zooprofilattico e dell’ARPA (Agenzia
Regionale per l’Ambiente).
Per assicurare l’omogeneità dei controlli pubblici e privati la norma ha previsto che tutti
i laboratori che operano nel settore degli alimenti siano conformi a quanto stabilito da
specifiche norme internazionali (ISO-EN). La verifica della conformità (accreditamento)
spetta ad un organismo cosiddetto “di parte terza”
L’attuale sistema di controllo degli alimenti tende a ridurre quantitativamente i controlli
pubblici migliorandone la qualità ed orientandoli in prevalenza a valutare l’adeguatezza
ed attendibilità dei sistemi di autocontrollo privati.
L’impiego di sofisticate apparecchiature per la ricerca di residui chimici e di
microrganismi pericolosi per la salute pubblica rende altamente efficace l’attuale sistema
di sorveglianza, anche quando gli organi di stampa evidenziano irregolarità e denunciano
pericoli per il consumatore. Un buon sistema di controllo evidenzia sempre irregolarità:
risposte costantemente negative dovrebbero far sospettare irregolarità nei prelievi o
nell’analisi di laboratorio e sarebbero inutilmente onerose per la collettività.
Il campionamento e l’analisi degli alimenti sono attività che devono trovare un equilibrio
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tra le esigenze di tutela della salute ed il diritto dei produttori a difendersi dalle accuse
degli Organi di controllo: due principi costituzionali che le norme sulla sicurezza
alimentare e la tutela dei consumatori tengono in buona considerazione anche quando,
per motivi di deteriorabilità dell’alimento occorre svolgere accertamenti semplificati ed
in tempi relativamente ristretti.
La principale carenza del sistema pubblico di controllo sta proprio nelle norme di
garanzia nei confronti dei produttori: coloro che utilizzano in modo spregiudicato
sostanze chimiche nuove e non ben conosciute nell’allevamento degli animali o nei
trattamenti delle colture agricole sanno di poter contare sul vantaggio della prima
mossa fintanto che i laboratori pubblici non mettono a punto metodiche analitiche
legalmente inoppugnabili e scientificamente attendibili.
La battaglia contro i sofisticatori dura da decenni ed i risultati sono, almeno in Piemonte,
di buon livello, anche se non sempre al riparo dalle periodiche notizie di stampa che
anziché valorizzare l’impegno degli operatori del Servizio Sanitario Nazionale
preferiscono sottolinearne i ritardi e l’inefficienza (la “malasanità” fa più notizia della
buona sanità).
Il principio di precauzione
La prevenzione in campo sanitario consiste in un insieme di regole e di comportamenti
messi in atto per evitare l’insorgenza di un evento negativo noto. Si fa prevenzione nei
confronti della tubercolosi, della salmonellosi, dell’epatite, di forme degenerative,
dismetaboliche o allergiche.
Il principio di precauzione, introdotto dalla Commissione CEE a partire dagli anni ’80 ed
inizialmente riferito a temi ambientali, è stato via via esteso anche alla sicurezza
alimentare come strategia di controllo di eventi non ancora ben conosciuti e nei
confronti dei quali sono in corso od occorrono approfondimenti scientifici. La
“precauzione” è l’arma comunitaria contro i nuovi pericoli non ancora sufficientemente
noti.
In un interessante documento del 2 febbario 2000 (COM 2000 1) la Commissione CE
asserisce che quando esistono ragionevoli motivi per ritenere che i pericoli potenziali
possono pregiudicare la salute ambientale o umana, animale o vegetale e quando nel
contempo la mancanza di informazioni scientifiche impedisce una valutazione
dettagliata, il principio di precauzione risulta essere la strategia di gestione del rischio
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politicamente accettata in numerosi campi.
Sempre secondo la Commissione, per evitare il ricorso ingiustificato al principio di
precauzione o a forme dissimulate di protezionismo i provvedimenti assunti dalla
pubblica amministrazione devono essere:
proporzionali al livello di protezione scelto;
non discriminatori nella loro applicazione;
coerenti con i provvedimenti similari già adottati;
devono basarsi su un esame dei costi e dei benefici potenziali dell’azione o
dell’assenza di azione;
essere oggetto di revisione alla luce dei nuovi dati scientifici;
definire le responsabilità - o l’onere della prova – la valutazione completa del rischio.
Nell’adottare misure di tipo precauzionale la Commissione tiene conto dei principi
generali e della giurisprudenza (Corte di giustizia) e fa sì che la protezione della salute
abbia comunque la precedenza sulle considerazioni economiche.
Il principio di precauzione non deve essere inteso né come politicizzazione della scienza
né come accettazione del rischio zero; esso fornisce una base di azione quando la
scienza non è in grado di fornire una chiara risposta.
E’ evidente che a determinazione di ciò che si ritiene un rischio accettabile per l’UE
rientra nella responsabilità politica e tiene conto delle espressioni dei cittadini europei.
Deve essere da tutti accettato che il principio di precauzione non possa essere o
diventare una giustificazione per ignorare nuove prove scientifiche o per adottare
decisioni protezionistiche
Le leggi dell’U.E. in materia di alimenti di origine animale
La prima direttiva sul controllo delle carni in Europa risale al 1964. Da allora, prima per
il settore delle carni fresche, poi per le carni trasformate, fino alle più recenti
disposizioni riguardanti il settore ittico, il settore lattiero caseario e quello degli
ovoprodotti, si è venuto a creare un corpo giuridico
rilevante, basato su norme
cosiddette “verticali” (settoriali) ed orizzontali (che toccano in modo trasversale più
settori, anche di interesse non veterinario).
La normativa comunitaria si è sviluppata partendo da un’impostazione che privilegiava i
requisiti strutturali ed igienico funzionali degli stabilimenti che chiedevano
l’autorizzazione a commercializzare gli alimenti in tutta Europa, per arrivare ad un
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sistema di garanzie che mantiene alto il livello di attenzione sugli standard strutturali ma
che abbraccia anche aspetti di carattere organizzativo, gestionale e funzionale (sistema
di garanzie aziendali e pubbliche – autocontrollo e controllo ufficiale).
Soltanto negli anni ’90 si inizia a porre l’attenzione anche nei settori degli alimenti non
di
origine
animale
con
alcuni
provvedimenti
comunitari
che
affrontano
complessivamente il problema dell’igiene alimentare con un approccio più moderno
basato sull’analisi dei pericoli e sul controllo dei punti critici noto come HACCP
(Hazard Analisys and Critical Control Point)
Mentre per tutti gli stabilimenti che operano nei settori di interesse veterinario è
previsto l’obbligo di identificare l’unità di produzione sottoposta a controllo veterinario
con un apposito “marchio” anche noto come Bollo CEE (un ovale in cui è racchiuso un
numero di identificazione univoco e la sigla dello Stato Membro in cui sorge l’impianto)
nel settore degli alimenti non di origine animale non è ancora previsto l’obbligo di
identificazione degli stabilimenti di produzione che, quindi, operano in base a regole
nazionali (in Italia la Legge 283/62 e relativo Regolamento di attuazione approvato con
DPR 327/80).
Le emergenze sanitarie degli ultimi 15 anni hanno sollecitato una revisione generale
della normativa comunitaria nel settore degli alimenti. Prima con il cosiddetto “Libro
Bianco” voluto dalla Presidenza Prodi, poi con il Regolamento 178/2000 con il quale si
è istituita l’Authority comunitaria per la sicurezza alimentare, poi con provvedimenti
settoriali quali la decisione 471/2001 riguardante il controllo microbiologico delle carni
nei macelli, si sta via via delineando un nuovo ordinamento comunitario in materia di
sicurezza alimentare.
Sono allo studio della Commissione Ce importanti provvedimenti che rivedranno
l’impostazione delle norme settoriali riferite agli alimenti di origine animale, alcune
norme di polizia veterinaria riguardanti la sanità degli animali ed il settore degli alimenti
non di origine animale.
E’ prevista l’abrogazione di 17 direttive comunitarie degli anni ’80 e ’90 e saranno
ridefiniti i compiti e le responsabilità dei produttori e degli Organi di vigilanza
nell’ambito delle attività di produzione, trasformazione, commercio e somministrazione
di alimenti e bevande.
Il problema degli scarti alimentari
Le emergenze sanitarie relative alla presenza di diossina in carni provenienti dal Belgio
40
e la più recente vicenda della cosiddetta “mucca pazza” hanno messo in evidenza lo
stretto legame tra alimentazione animale e consumo di alimenti da parte dell’uomo.
L’alimentazione zootecnica ha stretti collegamenti con la gestione degli scarti
dell’industria alimentare: la zootecnica intensiva risparmia sui costi di alimentazione del
bestiame e permette all’industria alimentare di risparmiare sui costi di smaltimento. In
altri termini si potrebbe affermare che una certa zootecnica si è specializzata nello
smaltimento di alcuni materiali di scarto.
Oli di recupero contenenti diossina, animali morti diventati farine per uso zootecnico,
residui dell’industria laniera diventati lettiera e fonte di contaminazione da cromo sono
alla base delle più note e recenti emergenze sanitarie.
L’industria alimentare e quella zootecnica producono scarti che devono essere smaltiti
e, all’inizio degli anni ’90, qualcuno ha pensato che un buon sistema poteva essere quello
di chiudere il cerchio: gli animali morti in un allevamento venivano recuperati e
trasformati in farina proteica in impianti specializzati. Le farine proteiche erano utilizzate
nella dieta degli animali produttori di alimenti ed i grassi fusi erano utilizzati come
combustibile o come integratori per il latte destinato ai vitelli.
E il ciclo continuava a ripetersi all’infinito.
Oggi quando si macella un animale, si devono distruggere (senza possibilità di riutilizzo)
tutti gli organi che possono essere potenzialmente pericolosi per la presenza di prioni
(circa trenta chili per ogni bovino macellato). Sono migliorate le garanzie di difesa della
salute dei consumatori ma in Piemonte, tutti i giorni, si producono ottanta tonnellate di
scarti da allevamenti e da macelli che devono essere inceneriti.
I costi di produzione sono cresciuti ma nessuno è disposto a pagare i costi generati
dall’applicazione delle nuove misure di controllo.
I ricchi Paesi industrializzati hanno finora prestato poca attenzione al problema delle
eccedenze produttive e dei cosiddetti “scarti” alimentari. Supermercati e mense
spediscono in discarica ingenti quantitativi di risorse alimentari prossime alla scadenza
o non riutilizzabili nello stesso circuito (ad.es. mense scolastiche) ma ancora idonee al
consumo, mentre un crescente numero di indigenti non ha di che sfamarsi e le
Associazioni di volontariato o i centri di accoglienza chiedono finanziamenti per poter
sostenere iniziative come il “Banco Alimentare” o le “Mense dei Poveri”.
E’ opportuno sottolineare che il termine di consumo indicato in etichetta non è
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sinonimo di alterazione o di cattiva conservazione dell’alimento ma, per evitare il
riciclaggio indiscriminato dei prodotti che escono dal commercio ordinario, servono
interventi legislativi che dettino le regole per il recupero di alimenti ancora idonei al
consumo e consenta al nostro Paese di uscire dall’ipocrisia generale che fa credere ai
consumatori ed ai media che tutto ciò che esce dal circuito commerciale normale sia
incenerito o, nella migliore delle ipotesi, destinato agli animali.
Il consumatore deve sviluppare un maggiore senso critico ed imparare ad incanalarlo
nelle giuste direzioni attraverso l’associazionismo o la partecipazione politica alle scelte
del nostro Paese ma deve essere più disincantato; vivere nell’ignoranza e illudersi che
tutto sia perfetto aiuta a vivere più sereni ma espone a grandi rischi e genera reazioni
incontrollate o ingiustificate nei confronti di pericoli indicati dai media che non sempre
coincidono con i pericoli reali.
E’ lecito porsi la seguente domanda “Che fine fanno gli alimenti giudicati non più idoneo
al consumo umano o ritirati dai banchi di vendita”?
E’ quasi scontato sentirsi rispondere frettolosamente “sono destinati ad uso zootecnico
o vanno alla distruzione”.
IL concetto di pericolo sanitario è un concetto scientifico universale perché si basa sulla
certezza che un residuo chimico, un virus o un batterio non solo possa ma abbia
sicuramente colpito negativamente uno o più individui. Il concetto di rischio, invece, è
legato alla società che affronta i pericoli e dipende dalle risorse che si spendono per
controllare i pericoli, dall’atteggiamento culturale dei cittadini, dalla conoscenza del
problema e dalla possibilità di controllarlo.
Generalmente l’uomo accetta di correre rischi se ritiene che vi siano benefici e vantaggi
che giustificano il rischio stesso e se ritiene che le misure di controllo del pericolo
attuate siano comunque di buon livello (es. viaggiare in aereo, correre in formula 1). Si
accetta il rischio anche nei casi in cui si è costretti a scegliere tra due rischi alternativi
(es. gettarsi dal balcone quando l’abitazione è in fiamme).
La presenza di un microrganismo patogeno è un pericolo ma non sempre gli Stati
forniscono le stesse risposte (es. limiti accettabili di cariche microbiche) venendo meno,
in alcuni casi, al principio della libera circolazione delle merci (un prodotto idoneo al
consumo nel Paese produttore potrebbe non esserlo nel Paese di destinazione).
Anche la gestione degli scarti o dei resi alimentari non trova ancora un’adeguata
regolamentazione a livello comunitario. Un alimento non più destinato al consumo (es.
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alimenti con data di scadenza superata) non è sempre un alimento pericoloso per la
salute o in cattivo stato di conservazione. Il termine di consumo viene fissato dal
produttore per la vendita del prodotto tal quale ma se quest’ultimo, ritirato in
prossimità della scadenza ed inviato in un impianto di trasformazione diventa un altro
prodotto alimentare (es formaggi fusi) la vita commerciale si allunga.
IL recupero e la valorizzazione di alimenti in scadenza o di scarti produttivi derivanti da
difetti tecnologici (es. confezionamento difettoso, fuoriuscita dai contenitori, rifilature
ecc..) sono realtà spesso sconosciute ai consumatori e possono alimentare circuiti
industriali (es. produzione di estratti di carne, gelatine alimentari, formaggi fusi ecc..) o
servizi di volontariato nel campo dell’assistenza a persone non abbienti (poveri vecchi,
extracomunitari, centri di recupero per tossicodipendenti ecc.).
La produzione di scarti nei sistemi industriali complessi come quello agro-zooalimentare pone problemi anche sotto il profilo economico (lo smaltimento degli scarti
costa) e sono inevitabili le confluenze tra il sistema alimentare umano e l’industria
mangimistica che rifornisce gli allevamenti.
Scarti alimentari non più idonei al consumo alimentare umano sono spesso dirottati nel
settore mangimistico e soltanto da pochi anni queste attività sono disciplinate in modo
rigoroso per gli scarti di origine animale (in risposta all’emergenza BSE) ma in modo
ancora insufficiente per gli scarti di altra natura (residui dell’industria risicola, molitoria,
prodotti da forno scaduti, residui della lavorazione di prodotti agricoli ecc…).
Molto resta ancora da fare in questo settore ma il consumatore deve sapere che la
sicurezza alimentare non è sinonimo di qualità delle materie prime utilizzate e che alcuni
alimenti “industriali” (estratti di carne, formaggi fusi, polveri di formaggio, carni
ricostruite, surimi ecc.) originano da materie prime di qualità inferiore se non da residui
della lavorazione delle pelli come nel caso delle gelatine alimentare.
Forse l’ansia dei consumatori dipende proprio dal fatto che si è perso lo stretto legame
tra produzione e consumo di alimenti, tipico delle civiltà contadine, e dalla scarsa
conoscenza dei processi produttivi sempre più complessi e sempre più lontani. Forse è
un’ansia da globalizzazione.
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LA SICUREZZA ALIMENTARE NELLA LEGISLAZIONE NAZIONALE
(Appunti liberamente tratti dall’intervento di Anna Bartolini)
Da alcuni anni si è aperto un dialogo tra Europa e Stati Uniti, per cercare di trovare dei
fili conduttori comuni nella regolamentazione in materia di sicurezza dei prodotti, onde
evitare gli attuali contrasti, soprattutto in alcuni settori quali la sicurezza alimentare, il
commercio elettronico e la proprietà intellettuale.
Tra i contrasti più evidenti che ci sono oggi tra Europa e Stati Uniti, c’è quello che tocca
il problema della globalizzazione, soprattutto per la parte agro - alimentare; è un
contrasto serio, profondo, per cui noi ci troviamo a gestire una situazione che ha
un’infinità di incertezze e di cui non conosciamo quali saranno gli sbocchi futuri, ma che
fanno intravedere un’infinità di problematiche assai serie, una per tutte: la BSE.
La BSE è stata sicuramente la molla che ha fatto scattare, nell’Unione Europea, la
necessità di avere il “libro bianco” per la sicurezza alimentare. A questo è correlata la
questione della tracciabilità, che noi consumatori chiediamo da anni.
Altre cose importanti, che sono conseguenze del libro bianco, sono le norme
veterinarie, la direttiva sull’etichettatura dei prodotti che costituisce un grande
strumento d’azione, e l’autorità alimentare, la quale è purtroppo una rappresentanza
dei paesi membri.
Vi sono alcuni problemi che devono essere affrontati prioritariamente dall’autorità
alimentare: le sostanze allergogene, con la loro identificazione in un regolamento e
con l’obbligo, per tutti i produttori mondiali, di indicare nell’etichetta la presenza di
queste sostanze negli alimenti (il latte e i derivati, ad esempio, le noccioline e tutto
quello che è ormai scientificamente dimostrato che sia allergenico); l’analisi del
rischio e l’informazione sul rischio.
Fra i nuovi problemi che si affacciano in Europa oggi e che creano ancora notevole
preoccupazione alla Comunità Europea dal punto di vista della sicurezza alimentare, due
sono particolarmente rilevanti: la presenza di PCB e la resistenza agli antibiotici.
In uno studio pubblicato nella rivista “Que choisir”, risulta che la resistenza agli
antibiotici dei francesi è passata dal 5 al 50%; la Francia è quindi il paese europeo che ha
la più alta resistenza agli antibiotici; il problema si fa grave rispetto all’uso degli antibiotici
per i neonati. Esiste un malcostume nell’uso degli antibiotici, che ha portato ad un tasso
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troppo elevato nel loro consumo.
Da ricerche dell’Organizzazione Mondiale della Sanità, emerge che l’otite,
soprattutto quella infantile, è una malattia sulla quale è inutile dare gli antibiotici sia ai
bambini che agli adulti, perché gli antibiotici non hanno nessuna funzione su certi tipi di
malattie.
Per quanto riguarda la direttiva sull’etichettatura alimentare, essa dovrà essere
adottata dagli stati membri; non ha nessun effetto cogente come ne ha, invece, un
regolamento ma potrebbe diventare un testo unico per tutta l’Europa sulla normativa
alimentare. Questa direttiva offre degli strumenti validissimi, perché pone nei confronti
del legislatore nazionale ed europeo degli obblighi precisi: nessuna etichetta può essere
fatta in modo da trarre in inganno il consumatore.
L’Europa ha, sotto il profilo della sicurezza alimentare, una buona legislazione: la Francia,
l’Inghilterra e la Germania hanno delle autority alimentari che lavorano molto bene.
Un grosso problema è oggi quello dell’importazione, e crescerà nei prossimi anni con
l’entrata dei nuovi paesi candidati nell’Unione Europea.
Nel momento in cui in un paese europeo la legislazione sta cominciando ad imporre
l’HACCP, la tracciabilità e tutta una serie di divieti di usare sostanze nocive per allevare
il bestiame, i capitali nazionali e multinazionali emigrano nei paesi dove si può produrre
senza controlli. Prendiamo l’esempio della carne di pollo: l’Europa, lo scorso anno, ne ha
importato 80.000 tonnellate; non polli interi, bensì soltanto, dal Brasile, parti di pollo.
Poiché in questo modo gli importatori pagano una tariffa doganale inferiore. Queste
carni arrivano in Europa ad un prezzo che è il 50% inferiore a quello della produzione
europea, portando ad una turbativa del mercato. Questa carne viene utilizzata quasi
esclusivamente nelle ristorazioni scolastiche e industriali, e dalle aziende che fanno
prodotti a base di pollo già elaborati. Le analisi hanno individuato una sostanza che è
estremamente tossica, che l’Unione Europea vieta.
Sono state invece bloccate le frontiere con la Cina, perché i polli che arrivavano erano
infetti di salmonellosi. Ciò è stato possibile anche perché la Cina aveva accettato i
controlli veterinari in loco. Occorre che il consumatore acquisti soltanto quei prodotti
che indicano in etichetta il luogo da dove viene il prodotto, dove è stato allevato, come
è stato alimentato; è quindi importante che non vengano comperati prodotti di pollo
trasformato che siano anonimi; non esiste però per il produttore italiano che usa
prodotti non suoi, importati magari dall’estero, l’obbligo di indicare in etichetta la
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provenienza del prodotto.
Nel rapporto e nella normativa sulla sicurezza alimentare in Europa, l’esperienza della
BSE ha avvicinato competenze. Le criticità arrivano però oggi dal mercato globale.
Veniamo ora al TACD ( Trans Atlantic Consumer Dialogue). La prima questione è
l’OGM. L’Europa si è pronunciata per avere una tracciabilità degli OGM e quindi
un’etichettatura di indicazione che rispetti la scelta del consumatore. In Italia i semi di
OGM sono ammessi soltanto nelle coltivazioni a livello sperimentale; sulla nostra linea
politica c’è la Francia e altri paesi europei, mentre i più vicini agli americani sono gli
inglesi; la Gran Bretagna ha però inserito in internet un documento che tiene conto di
tutti gli aspetti degli OGM: dal punto di vista nutrizionale, dal punto di vista delle possibili
allergie, e, soprattutto, dal punto di vista delle possibili contaminazioni alimentari.
Su questo argomento il dialogo tra Europa e Stati Uniti è assai difficile, poiché questi
ultimi sono già pronti ad avere animali e piante geneticamente modificati. Gli Stati Uniti
hanno tra l’altro un atteggiamento ricattatorio nei confronti dei paesi del Sud del
mondo. Questo desta molta preoccupazione perché se le compagnie multinazionali
vendono semi transgenici nei paesi poveri, si verificherebbe una grande diffusione delle
coltivazioni transgeniche.
Negli Stati Uniti il salmone transgenico è allevato in allevamenti chiusi; esiste però il
rischio che una fuga accidentale di un animale inquini tutti gli altri salmoni, con un effetto
a catena, per diffondersi nei vari fiumi e laghi, creando a livello mondiale un problema
che non sarebbe più governabile.
Riprendiamo il discorso degli antibiotici. Gli americani hanno rinunciato a fare un
sistema di controllo igienico come l’HCCP. In America, è stato dimostrato, stanno
usando l’irraggiamento per rendere i prodotti igienicamente sicuri, ciò significa che sono
utilizzati i raggi gamma, in particolare nelle carni, nei polli, nella frutta e nella verdura.
L’Unione Europea, invece, su questo tema ha inserito sul sito internet un documento
in cui si spiega quando è ammessa la ionizzazione, quando non presenta alcun rischio
per la salute.Viene sostenuto inoltre che l’irraggiamento non può mai sostituire
misure d’igiene e di buona pratica.
L’unico paese che utilizza le radiazioni ionizzanti in modo quasi trasversale è Israele;
negli altri paesi sono usate con cautela: in Italia sono ammesse solo per gli agli e le
cipolle; una ricerca recentissima dell’Organizzazione Mondiale della Sanità, condotta su
topi da laboratorio che hanno mangiato alimenti irradiati, sostiene che fra loro si sono
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verificate delle morti premature, mutazioni genetiche, deficienze nutrizionali, problemi
riproduttivi, danni agli organi e dei tumori. L’organizzazione di Ralf Nader ha chiesto
quindi che l’Organizzazione Mondiale della Sanità, insieme alla FAO, costituisca un
insieme di ricercatori indipendenti che possano dare indicazioni più corrette.
Se noi utilizziamo un prodotto diffuso a livello globale dobbiamo chiederci come sia
stato prodotto: tante carni provenienti dai paesi dell’est sono state respinte non tanto
per un problema di BSE ma per problemi di igiene.
Accanto al problema grave dei residui contaminanti, nel dialogo tra Stati Uniti ed
Europa ha un grosso peso quello dell’etichettatura. Prendiamo ad esempio la recente
direttiva creata in Italia con un decreto sugli integratori alimentari: sostiene che questi
prodotti sono alimenti e quindi, come tali, non possono promettere quello che fa un
farmaco; pertanto afferma che non si può usare nell’etichettatura di questi prodotti
nessuna parola, nessuna frase che possa indurre il consumatore a pensare che questi
eliminano il fattore di rischio; nella loro etichettatura invece, gli americani dicono solo,
per esempio, che l’aggiunta di calcio ad un alimento può contribuire a diminuire
l’incidenza di un fattore di rischio; negli integratori gli americani hanno aperto in modo
pazzesco; ciò significa che avremo prodotti funzionali di ogni genere, e tutto quello che
può essere fatto di sofisticazione viene fatto. Facciamo un esempio concreto: pensiamo
ad un gelato di crema e cioccolato a cui viene aggiunto il calcio; l’etichetta di questo
prodotto dirà che questo è un healthy product, perché contiene del calcio in dose
abbastanza elevata per cui lo si può assumere contribuendo ad eliminare un fattore di
rischio. Ma vogliamo parlare di quanto grasso c’è in questo prodotto o no? Perché quella
persona che lo consuma può avere dei problemi di assunzione di grassi; gli americani
non vogliono che si dica quanto grasso c’è in questo gelato, per cui ci troveremmo di
fronte a un’etichetta di un prodotto salutista che, dal punto di vista, invece,
dell’assunzione di acidi grassi saturi e insaturi è un disastro.
La nostra legislazione sull’etichettatura alimentare dice che gli ingredienti
devono essere indicati in ordine decrescente: grassi, proteine, eccetera; provate a
prendere un prodotto che contiene dei grassi: sull’etichetta c’è scritto:“grassi vegetali”,
quando sono grassi vegetali, ma quali sono i grassi vegetali che in tutto il mondo
vengono usati? Pensate che sia l’olio d’oliva? Assolutamente no, sono solo palma e
cocco, che, tra l’altro, danno dei problemi alla salute; vedete quindi che attraverso queste
etichette noi possiamo dire tutto e il contrario di tutto o, perlomeno, tacere delle cose
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che per il consumatore sono fondamentali.
Passiamo al problema degli antibiotici: gli americani non vogliono neanche iniziare il
dialogo con l’Europa sull’uso degli antibiotici. Nel caso degli OGM gli americani sono
andati così avanti perché sono partiti dal presupposto che è sufficiente che il produttore
dichiari
che
il
prodotto
contiene
elementi
geneticamente
modificati
e
contemporaneamente dichiari anche che non ci sono rischi per la salute.
I problemi della diossina sono sopiti fin tanto che non scoppierà un altro scandalo.
L’Italia non ha terminato l’anagrafe bovina, quindi le due etichette che attraverso
l’obbligo dei regolamenti comunitari avremo saranno una farsa, saranno due etichette
assolutamente inattendibili, perché per quanto riguarda l’etichetta che dice l’origine
della carne, nessuno è in grado di dare tutte le informazioni; forse soltanto chi ha un
allevamento di soli animali di razza piemontese, marchigiana, chianina, romagnola, può
dimostrare di allevare solo carne di quelle razze, ma per il resto nessuna di queste
etichette garantisce al consumatore l’origine della carne per il fatto che finché non c’è
un’anagrafe bovina, un allevatore può aver importato vitellini dalla Francia, ad esempio,
e allevarli qui dichiarando che sono italiani.
Abbiamo il problema della diossina perché ormai è nei rifiuti, e quello degli
additivi alimentari. Quest’ultimo, però, è un problema al quale l’industria alimentare
sta molto attenta, perché le associazioni dei consumatori hanno la possibilità di fare test
comparati; una certa tranquillità vi è anche sull’uso dei pesticidi: i risultati forniti dal
Ministero della Sanità e le indagini svolte dalle associazioni dei consumatori per l’Italia
sono rassicuranti; non abbiamo più, se non in casi rari, quelle quantità di pesticidi che
erano rilevate in passato.
Il rischio oggi nasce sul biologico, intanto perché abbiamo l’esplosione della domanda;
l’ultima indagine che è stata fatta dalla Coldiretti mostra che i consumatori sono disposti
a pagare di più per i prodotti alimentari quando è garantito che non contengano
organismi geneticamente modificati. Se nel settore della frutta e verdura il problema si
può delimitare, nel caso della carne il marchio biologico è una farsa, poiché gli animali
vengono trattati con farmaci, soprattutto antibiotici.
Un altro aspetto problematico è quello dei controlli. La divisione tra controlli sanitari e
controlli finalizzati a verificare che non esistano frodi negli alimenti, crea ancora delle
difficoltà: i dati non sempre sono reperibili.
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ALLEGATI
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