Seminario di approfondimento MIPAF - INEA
"La condizionalità in agricoltura: principi, norme e applicazione"
Roma, 2-3 marzo 2005
FINALITÀ DELLA CONDIZIONALITÀ E
INQUADRAMENTO DELLA NORMATIVA
Andrea Povellato
Istituto Nazionale di Economia Agraria
Sede regionale per il Veneto
INDICE DELLA PRESENTAZIONE
 I principi della condizionalità
 La condizionalità nel processo di riforma della PAC
 Le questioni chiave
 Il decreto del Mipaf
ASPETTI GENERALI
 Il principio “chi inquina paga”
 Applicazione molto limitata in agricoltura (ruolo attivo
nella salvaguardia del territorio)
 Tentativo di modificare i diritti d’uso sulle risorse
naturali
 E’ strategica la scelta degli standard, in quanto sono
“livelli di riferimento” e devono essere “verificabili”
COS’È IL LIVELLO DI RIFERIMENTO?
 Stabilisce il livello al di sotto del quale l’attività agricola
genera un danno ambientale e al di sopra del quale produce
servizi ambientali;
 ha un importante significato politico perché, in assenza di
mercato – o in presenza di mercati imperfetti – rappresenta:
- per le esternalità positive il punto oltre il quale è necessaria
un’azione collettiva, e quindi una politica, che fornisca agli
agricoltori il segnale della domanda sociale di tali beni e
servizi.
- per le esternalità negative il punto al di sotto del quale la
società imputa all’agricoltore il costo di un danno ambientale e
può applicare il PPP richiedendo il ripristino del valore di
riferimento.
 L’Unione Europea identifica requisiti minimi (le leggi) e criteri
aggiuntivi (la buona pratica agricola, BPA)
LA REGOLAMENTAZIONE IN AGRICOLTURA
 Efficacia ed efficienza delle norme
 Difficoltà di implementazione dovute a:
- inquinamento diffuso (non puntuale)
- estrema varietà delle caratteristiche ambientali e delle
condizioni di gestione aziendale
 Il comportamento dei produttori dipende da:
- beneficio della non-osservanza
- probabilità di essere scoperto e punito
- ammontare della sanzione
- informazione ricevuta sulle nuove norme
- percezione del problema ambientale (obbligo morale)
- interesse dell'amministrazione pubblica nei requisiti
GLI STANDARD VERIFICABILI
 Le norme possono essere "verificabili" attraverso opportuni
indicatori che dovrebbero soddisfare una serie di
condizioni
 alta correlazione tra indicatore - pratica agricola e
problematica ambientale
 rispondenza a cambiamenti nella gestione aziendale
 raccolta delle informazioni a costi ragionevoli
 facilità di controllo senza conoscenze approfondite
 flessibilità temporale per controlli in loco
 affidabile misurabilità
L’EVOLUZIONE DELLE NORME AMBIENTALI (1)
 1991: il codice di BPA della direttiva nitrati e le buone pratiche
per i fitofarmaci della direttiva commercio fitosanitari
 La direttiva nitrati è una delle norme ambientali meno applicate
in Europa
 Zone vulnerabili = 37% della superficie europea. 5 paesi con
intero territorio nazionale (Au, Dk, D, Fi, Nl)
 Vengono trattati argomenti specifici (azoto, fitofarmaci)
 Altre direttive importanti (Uccelli, Habitat, Acqua, IPPC,
Rifiuti) non hanno riferimenti espliciti alla BPA
L’EVOLUZIONE DELLE NORME AMBIENTALI (2)
 1991: il codice di Bpa della direttiva nitrati e le buone pratiche
per i fitofarmaci della direttiva
 1999: regolamento per lo sviluppo rurale
 La BPA diventa il livello di riferimento per chi aderisce alle
misure agroambientali e alle indennità per le aree svantaggiate
 “L’insieme di metodi colturali che un agricoltore diligente
impiegherebbe nella regione interessata”
 Normale buona pratica agricola
IL CONCETTO DI BUONA PRATICA AGRICOLA
Aspetto
normativo
Livello di riferimento
Livello guida
variabile per area
variabile per area
Norme legali
Disciplinari
agroambientali
(es. CBPA nitrati)
Realtà
operativa
g r a d o di e c o c o m p a t i b i l i t à
Pratica agricola
normale
variabile per area
Campo di variazione delle tecniche agricole
L’EVOLUZIONE DELLE NORME AMBIENTALI (3)
 1991: il codice di bpa della direttiva nitrati e le buone pratiche
per i fitofarmaci della direttiva
 1999: regolamento per lo sviluppo rurale (buona pratica
agricola)
 1999: regolamento orizzontale (requisiti ambientali)
 Si propone:
- la fissazione di requisiti ambientali obbligatori di carattere
generale
- la fissazione di requisiti ambientali specifici la cui
soddisfazione è condizione per poter beneficiare dei pagamenti
diretti.
IL CONCETTO DI CONDIZIONALITÀ
 Il sostegno pubblico è condizionato al rispetto di standard
ambientali, di sicurezza alimentare, di benessere degli animali
 Soltanto il rispetto di queste norme garantisce il pagamento
completo degli aiuti finanziari. Una sorta di “scambio” tra
maggiori vincoli e accesso ai finanziamenti pubblici
 Strumento economico e regolamentativo (dipende dalla rilevanza
del sostegno)
 L’obiettivo è di:
- introdurre nuovi requisiti non (ancora) contemplati dalla legge
- migliorare il rispetto delle norme legali vigenti
 Applicato per la prima volta negli USA negli anni ‘80
 Elemento essenziale nella strategia di integrazione ambientale
della PAC
L’INTEGRAZIONE DEGLI OBIETTIVI AMBIENTALI NEL
PROCESSO DI RIFORMA DELLA PAC
 Riconoscimento e valorizzazione del ruolo multifunzionale
dell’agricoltura (il modello europeo di agricoltura)
 Progressivo abbandono del sostegno accoppiato alla produzione
attraverso il graduale passaggio ad un sistema di pagamenti diretti
agli agricoltori da giustificare e modulare con motivazioni legate
alle esternalità e ai beni pubblici derivanti dall’attività agricola
 Maggiore importanza, anche sotto l’aspetto finanziario, accordata
alle misure di accompagnamento, ed in particolare a quelle
agroambientali (unica misura obbligatoria nel reg. sullo sviluppo
rurale)
 Integrazione della componente ambientale in tutte le politiche
settoriali dell’UE nel rispetto del principio dell’azione preventiva e
del principio “chi inquina paga” (PPP)
 Si cominciano a introdurre valori di riferimento per distinguere le
attività dannose per l'ambiente da quelle che recano benefici
LA CONDIZIONALITÀ NELLA RIFORMA DELLA PAC
 La riforma Fischler porta ad un rafforzamento della
condizionalità (regolamentazione) e ad un ulteriore spostamento
di fondi verso lo sviluppo rurale (incentivi)
 I pagamenti degli aiuti diretti sono subordinati al:
- rispetto di norme vigenti, i cosiddetti criteri di gestione
obbligatori (CGO)
- obbligo di mantenere i terreni agricoli in buone condizioni
agronomiche a ambientali (BCAA)
 Gli Stati Membri sono obbligati ad applicare la condizionalità
 I requisiti (standard) devono essere definiti dalle autorità
nazionali competenti che devono stabilire anche efficaci
procedure di controllo e sanzione (sussidiarietà)
CRITERI DI GESTIONE OBBLIGATORI (CGO)
 18 Atti legislativi comunitari in materia ambientale, di sicurezza
alimentare, di salute degli animali e delle piante e di benessere
degli animali (Allegato III)
 5 Direttive sull’Ambiente devono essere applicate nel 2005:
- Direttiva Uccelli
- Direttiva Habitat
- Direttiva Nitrati
- Direttiva Acque sotterranee
- Direttiva Utilizzo fanghi di depurazione
 1 Direttiva e 2 Regolamenti sulla Sanità pubblica e Salute degli
animali nel 2005
 5 Direttive e 2 Regolamenti nel 2006 (inclusa la Direttiva 91/414
relativa dei prodotti fitosanitari)
 3 Direttive riguardanti il benessere degli animali nel 2007
BUONE CONDIZIONI AGRONOMICHE E AMBIENTALI (BCAA)
 Erosione del suolo: proteggere il suolo mediante misure idonee
- Copertura minima del suolo
- Minima gestione delle terre che rispetti le condizioni locali
- Mantenimento delle terrazze
 Sostanza organica del suolo: mantenere i livelli di sostanza organica
del suolo mediante opportune pratiche
- Norme inerenti alla rotazione delle colture ove necessario
- Gestione delle stoppie
 Struttura del suolo: mantenere la struttura del suolo
- Uso adeguato delle macchine
 Livello minimo di mantenimento: assicurare un livello minimo di
mantenimento ed evitare il deterioramento degli habitat
- Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati
- Protezione del pascolo permanente
- Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio
- Evitare vegetazione indesiderata sui terreni agricoli
IL SISTEMA DELLA CONSULENZA AZIENDALE
 Novità assoluta proposta nel reg. 1782/03 (1° pilastro), in
funzione entro il 2007
 Sistema volontario per gli agricoltori, ma senza apposito
finanziamento
 Obiettivo di fornire supporto agli agricoltori per facilitare
forme di produzione più moderne e a maggiore contenuto
qualitativo
 Oggetto della consulenza:
- almeno i requisiti minimi e le buone condizioni agron. e amb.;
- argomenti ulteriori.
 Prevista l’opportunità di renderlo obbligatorio dopo il 2010
 Sostegno previsto nell’ambito del regolamento 1783/2003 sullo
sviluppo rurale
IL RISPETTO DELLE NORME E LA CONSULENZA
NELLO SVILUPPO RURALE
 Il reg. 1783/03 (2° pilastro) nell’ambito della sezione dedicata
al rispetto delle norme (artt. 21 bis-quinquies) prevede:
- un sostegno finalizzato ad adeguarsi a nuovi e più elevati
standard nelle materie oggetto della condizionalità, più la
sicurezza sul lavoro;
- un sostegno finalizzato a promuovere il sistema di consulenza
aziendale.
 I due regimi di sostegno hanno lo scopo di favorire:
- una rapida applicazione di norme più rigorose;
- il rispetto delle norme da parte degli agricoltori;
- l’utilizzo dei sistemi di consulenza aziendale.
LE MODALITÀ OPERATIVE PER GLI INTERVENTI
“RISPETTO DELLE NORME” E “CONSULENZA”
 Intervento a copertura parziale dei costi dovuti
all’introduzione di standard, nuovi obblighi o limitazioni che
incidono in maniera sensibile sui costi di gestione aziendale di
un numero significativo di agricoltori:
- sostegno temporaneo (max 5 anni), dal momento in cui lo
standard diventa obbligatorio nello Stato Membro;
- aiuto massimo di 10.000 euro, su base forfettaria, in
funzione della dimensione dell’impegno imposto.
 Intervento a copertura dei costi dei servizi di consulenza:
- aiuto pari all’80% del costo del servizio;
- tetto massimo di 1.500 euro per azienda;
- maggiorazione nel caso di insediamento di giovani agricoltori
(fino a 5.000 euro);
La condizionalità dovrebbe essere poco o molto esigente in
termini di norme da rispettare ?
 se è meno esigente comporta un minor rischio di violazione
delle norme, un minor costo amministrativo pubblico, un minor
costo di adattamento per le imprese, ma una minore
giustificazione del sostegno disaccoppiato
 se è più esigente si avranno maggiori costi amministrativi e per
le imprese (rischio competitività) e una possibile
sovrapposizione con le misure agroambientali, ma aumenta il
ruolo multifunzionale dell'agricoltura
Misura agroambientali o condizionalità ?
 le misure agroambientali sono maggiormente indirizzate a
risolvere problemi ambientali specifici (territori delimitati e
imprese selezionate)
 la condizionalità è più blanda quindi teoricamente con minore
efficacia ambientale, ma si applica ad una grande proporzione
di aziende e di superficie
 si deve coniugare l'obiettivo ambientale con lo strumento più
adatto
Le misure di condizionalità potrebbero trasformarsi in
misure agroambientali ?
 significherebbe che i pagamenti disaccoppiati dovrebbero
essere maggiormente progettati per affrontare questioni
ambientali specifiche, con un aumento sensibile dei costi di
compliance
 alternativamente il pagamento disaccoppiato potrebbe essere
condizionato all'adesione a misure agroambientali (es.
Svizzera)
Come individuare gli indicatori (norme) ?
 la scelta di pochi indicatori potrebbe portare a svuotare di
significato la condizionalità
 molti indicatori possono rendere ingestibile il sistema
 anche gli indicatori semplici da verificare e non ambigui da
interpretare potrebbero rendere poco efficacie la
condizionalità
 indicatori maggiormente correlati con gli obiettivi ambientali
necessita di adeguata competenza professionale nei controlli
I costi amministrativi sono giustificabili in termini di
effetti ambientali ?
 i costi per controllare il rispetto delle norme rischiano di
diminuire le risorse a disposizione per le azioni di informazioni
e per le misure agroambientali
 controlli e sanzioni dovrebbero essere equilibrati al fine di
creare fiducia e cooperazione tra gli agricoltori
È possibile aumentare la cooperazione con le iniziative di
certificazione privata ?
 la cooperazione consentirebbe di ridurre la spesa pubblica per
l'amministrazione e di condividere le esperienze di controllo
 la partecipazione a programmi di certificazione potrebbe
portare all'esenzione dei controlli della condizionalità
 gli enti di certificazione potrebbero non essere incentivati a
svolgere molto seriamente l'attività di controllo
IL DECRETO DEL MIPAF (1)
 Art. 1: Definizioni
 Art. 2: Elenco degli atti e delle norme
- Si dispone che le regioni possono definire l'elenco degli
impegni in base agli allegati 1 e 2
- In assenza valgono gli allegati 1 e 2
- Qualsiasi superficie dell'azienda, suddivise in 5 tipologie
- In caso di cessione (a qualsiasi titolo) gli adempimenti
vengono trasferiti dal cedente al rilevatario
 Art. 3: Riduzioni ed esclusioni
- Gli organismi pagatori competenti (anche autorità di
controllo) sono responsabili dell'applicazione delle riduzioni
ed esclusioni, in base all'accertamento delle violazioni degli
impegni
IL DECRETO DEL MIPAF (2)
 Art. 4: Accertamento e risoluzione delle violazioni
- Per cause indipendenti dalla volontà dell'imprenditore la
riduzione è sempre minima, eccetto in particolari casi
- Se la violazione accertata costituisce reato, vi è obbligo di
riferire al pubblico ministero
 Art. 5 Importi risultanti dalla condizionalità
- Il 75% dei fondi risultanti dalle riduzioni sono accreditate
al FEOGA Garanzia
- Il 25% rimanente presso lo Stato Membro è destinato ad
azioni di formazione e informazione a carattere regionale a
supporto degli agricoltori per favorire l'applicazione della
condizionalità
- Ripartizione in base a Decreto del MipafDefinizioni
IL DECRETO DEL MIPAF (3)
 Art. 6: Monitoraggio della condizionalità
- Un comitato paritetico (art. 8 del DM 5 agosto 2004) svolge
il compito di monitorare l'applicazione della condizionalità
- Il comitato è costituito da Mipaf, Regioni e una
rappresentanza delle Organizzazioni del Tavolo
Agroalimentare
- È integrato da rappresentanti degli organismi pagatori,
Ministero dell'ambiente, Ministero della Salute,
organizzazioni professionali e associazioni ambientaliste
- Assistenza tecnica a cura di INEA, ISMEA, CRA e IDAIC
(consulenza giuridica)
 Art. 7: Attuazione temporale della condizionalità
- La decorrenza delle norme è dal 1 gennaio 2005
IL DECRETO DEL MIPAF (4)
 Art. 8: Autorità competente al coordinamento dei controlli
- AGEA determina i termini e gli aspetti procedurali di
attuazione, i criteri comuni di controllo e gli indici di verifica
del rispetto degli impegni (sentiti gli OP competenti)
- Gli organismi pagatori possono affidare ad enti di controllo
specializzati l'effettuazione dei controlli
- AGEA predispone modalità di verifica e garanzia
dell'efficacia dei controlli effettuati (ovvero i controlli
effettuati direttamente dall'OP devono avere un'efficacia
almeno pari a quella degli enti specializzati)