Le Autorità indipendenti
in Italia
(Ai)
Prof. Andrea Mignone
Storia Pubblica Amministrazione II,
Anno accademico 2008/2009
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Perché le Ai (1)
– Superamento stato “gestore”
– Nuovo bisogno di regolazione con il passaggio dalla
erogazione diretta di beni e servizi attraverso imprese e
monopoli pubblici ad un modello basato sull’intervento
indiretto in cui lo stato regolatore agisce da arbitro tra
interessi in gioco e garantisce i diritti fondamentali
– Consolidamento del modello di stato “regolatore”
– Indipendenza delle Ai dal ciclo politico-elettorale
– Innovazione tecnologica e cambiamenti di assetto nei
mercati globali
– Legittimazione basata sulle competenze tecniche e sulla
rapidità decisionale
– Ai come Watchdogs delle politiche regolative
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Perché le Ai (2)
• Attraverso la regolazione un soggetto pubblico
richiede a qualcuno di conformarsi ad un certo
modello di condotta
• Le opzioni regolative sono diverse
• Ruolo degli specialisti, messi in grado di
decidere in modo celere, coerente ed incisivo,
isolati dal ciclo politico
• Ruolo della normativa comunitaria che prevede
regulatory networks sovranazionali
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Perché le Ai (3)
• Questo sviluppo delle Ai è il segno che non tutto “fila
liscio” nel rapporto PA/cittadini, oppure rappresenta una
modalità per ridurre il contenzioso e le dinamiche
conflittuali tra i “burocrati” ed i loro “pubblici”.
• Tre aspetti da tenere presenti, in un quadro generale di
sviluppo dei c.d. diritti di cittadinanza e delle associazioni
di tutela di tali diritti: a) sviluppo di istituzioni di garanzia
contro le prevaricazioni della PA; b) verifica dei
comportamenti della PA; c) valutazione dei risultati
prodotti.
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Fattori di resistenza all’istituzione delle Ai
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La forma di governo parlamentare
La tradizione amministrativa ministeriale,
formalista e legalista
La struttura accentrata dello stato e il
centralismo della burocrazia
L’elevata partyness of government
La prevalenza di uno stile politico
“ideologico”
La regolazione come soluzione non condivisa
al c.d. “fallimento del mercato”
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Le autorità indipendenti
Diverse fisionomie strutturali e funzionali.
Minimo comun denominatore è la non appartenenza
all’organizzazione ministeriale statale
Esercizio di poteri non influenzati dal circuito
rappresentativo della decisione politica
Collegamento delle Ai alla normativa comunitaria, in
una rete di omologhi organismi sovranazionali
Organizzazioni non soggette di fatto ai poteri di
vigilanza e indirizzo del governo
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Ai in Italia: principali fasi evolutive
 Prima fase (1974-89): quasi totale assenza di provvedimenti
istitutivi delle Ai (esclusa la già consolidata Banca d’Italia):
Consob (1974), Isvap (1982), Garante editoria (1981);
 Seconda fase (1990-94): potenziamento delle Ai preesistenti e
costituzione di nuove Ai (es. per radiodiffusione ed editoria,
1990; esercizio diritto di sciopero, 1990; garante concorrenza e
mercato, 1990)
 Terza fase (1995-98): notevole attivismo e quattro nuove Ai
(energia e gas, 1995; privacy, 1996; COVIP, 1996;
comunicazioni, 1997)
 Quarta fase (1999-2004): le Ai esistenti si istituzionalizzano,
ma si discute anche di riordino e “razionalizzazione”
 Quinta fase (2005 - ): valutazione critica di alcune Ai esistenti,
ma anche rinnovata enfasi sulla necessità dello strumento
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Le funzioni delle Ai
• Funzioni di regolamentazione e tutela di interessi
costituzionalmente rilevanti
• In alcuni casi la normativa fa esplicito riferimento ai
compiti delegati (es. Garante), in altri i compiti si ricavano
dalle finalità della legge (es. Antitrust), in altri sono vaghi
o indicati in termini minimali (es. Consob, Isvap).
• Poteri:
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di vigilanza, ispettivi e di indagine,
di segnalazione,
consultivi,
normativi di carattere regolamentare e decisorio,
di aggiudicazione,
sanzionatori o di sollecitazione
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Le Ai in Italia (1)
Banca d’Italia (1893) – Concorre alle decisioni di politica
monetaria del sistema europeo di banche centrali e alla loro
attuazione a livello nazionale. Sorveglia la stabilità del
sistema finanziario e interviene sui comportamenti illeciti
Consob (1974) – Commissione nazionale per le società e
la borsa Controlla e regola il mercato mobiliare
Isvap (1982) – Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni
private e di interesse collettivo. Vigila sulle imprese
assicurative, compresi agenti e mediatori
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Le Ai in Italia (2)
Commissione di garanzia dell’attuazione della legge
sull’esercizio del diritto di sciopero (1990) – Vigila sul
contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il
godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati
Autorità garante della concorrenza e del mercato –AGCM
“Antitrust”-(1990) – Vigila sulle intese restrittive della
concorrenza, sugli abusi di posizione dominante, sulle
operazioni di concentrazione. Interviene sulla pubblicità
ingannevole e sulle pratiche commerciali scorrette. Accerta e
promuove la rimozione di casi di conflitto di interesse
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Le Ai in Italia (3)
Autorità per l’energia elettrica e il gas - AEEG (1995) – Regola il
settore dell’energia, garantendone la liberalizzazione e vigilando sui
detentori di posizioni dominanti. Controlla la qualità dei servizi e
risolve controversie tra operatori e utenti
Garante per la protezione dei dati personali – “Privacy” (1996) –
Vigila sull’attuazione della normativa per il trattamento dei dati
personali
Commissione di vigilanza sui fondi pensione – COVIP - (1996) –
Autorizza l’attivazione dei fondi pensione complementari, approva i
relativi statuti e regolamenti, vigila sull’adeguatezza dei loro sistemi
di gestione
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Le Ai in Italia (4)
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni –
AGCOM - (1997) – Regola il settore delle
comunicazioni, garantendone la liberalizzazione e
vigilando sui detentori di posizioni dominanti.
Controlla la qualità dei servizi e risolve controversie
tra operatori ed utenti
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture (1999) – Vigila sui contratti
pubblici al fine di garantire la regolarità delle
procedure, l’efficienza e l’economicità
dell’esecuzione, sanzionando i casi di inosservanza
delle norme
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Piante organiche – Personale delle Ai
Consob: 450
Antitrust: 220
Aeeg: 210
Agcom: 320
Privacy: 120
Flessibilità, potere di autorganizazzione, compresa la
disciplina del trattamento economico; ruolo del Segretario
generale.
Separate funzioni di indirizzo e di attuazione.
Autofinanziamento totale a carico dei produttori dei servizi
vigilati, o misto (privati/stato)
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Struttura organizzativa delle Ai
Nomina dei componenti (vari casi):
• da parte del Governo (Consob, Isvap);
• d’intesa tra Presidenti camerA E Senato (Antitrust, Comm.
Diritto sciopero, Autorità vigilanza LL.PP.);
• da parte del Parlamento con voto limitato, oppure nomina
governativa con ruolo di garanzia delle minoranze
(Privacy, Agcom, Aeeg).
• Durata in carica: 4 anni (Privacy; 5 anni (Consob); 7 anni
(Antitrust, Aeeg; Agcom). Mandati a termine, rinnovabili
una sola volta o non rinnovabili
• Modello organizzativo: collegiale dove è prevista una
Commissione oltre al Presidente.
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Ai - Tendenze
Sviluppo Ai anche per pressione comunitaria (Agcm, Aeeg,
Agcom) che spinge verso cooperazione transnazionale
“concerto europeo regolamentare” – Ruolo delle Agenzie
europee e della Corte di Giustizia UE
Garanzie procedurali per le Ai (regolamenti, disposizioni
generali e atti); applicazione legge 241/90
Sviluppo principi di proporzionalità e Analisi di Impatto della
Regolazione (AIR) e di esame delle conseguenze (leggi
50/99 e 229/2003)
Ruolo delle Associazioni della società civile (es. consumatori
e ambientalisti)
Rapporti con i giudici amministrativi (Tar e Consiglio di
Stato)
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Ai –Considerazioni finali
Incisività di azione
Istituzionalizzazione (anche se non ancora definito
ruolo in Costituzione)
Sistema da “risistemare” (varie proposte di legge con
iter non concluso)
Ai più “accettate” e “visibili”, crescita produzione
regolativa
Tendenza: isomorfismo istituzionale delle diverse Ai
Tratti distintivi: autofinanziamento, cultura
specialistica, autonomia, salienza del curriculum
del Presidente
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