EUNOMIA
RIVISTA SEMESTRALE DEL CORSO DI LAUREA IN
SCIENZE POLITICHE E DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI
ANNO II N.S., NUMERO 2, 2013
2013
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze
Politiche e delle Relazioni Internazionali
Università del Salento
Editor in Chief
Antonio Donno (Università del Salento, Lecce, Italia)
Scientific Board
Furio Biagini (Università del Salento), Uri Bialer (Hebrew University,
Jerusalem, Israel), Ester Capuzzo (Università “La Sapienza”, Roma ),
Michele Carducci (Università del Salento), Daniele De Luca (Università del
Salento), Ennio Di Nolfo (Università di Firenze), Antonio Donno (Università
del Salento), Giuseppe Gioffredi (Università del Salento), Alessandro Isoni
(Università del Salento), Giuliana Iurlano (Università del Salento), Vincenzo
Lavenia (Università di Macerata), David Lesch (Trinity University, San
Antonio, TX, USA), Joan Lluís Pérez Francesch (Universidad Autónoma de
Barcelona), Amparo Lozano (Universidad S. Pablo Ceu-Madrid, Spagna),
Monica Massari (Università di Napoli Federico II), Roberto Martucci
(Università del Salento), Luigi Melica (Università del Salento), Luke Nichter
(A&M Texas University, USA), Francesco Perfetti (LUISS “G. Carli”, Roma),
Attilio Pisanò (Università del Salento), Fabio Pollice (Università del Salento),
Ricardo D. Rabinovich-Berkman (Universidad de Buenos Aires), Bernard
Reich (George Washington University, Washington, USA), Giuseppe
Schiavone (Università del Salento), Teresa Serra (Università "La Sapienza",
Roma), Antonio Varsori (Università di Padova), Manuela Williams
(University of Strathclyde, U.K.)
Editorial Staff
Fausto Carbone, Giuseppe Gioffredi, Giuliana Iurlano, Giuseppe Patisso,
Fiorella Perrone, Bruno Pierri, Maurizia Pierri, Attilio Pisanò, Francesca
Salvatore, Claudia Sunna, Lucio Tondo, Ughetta Vergari
Editorial Office
c/o Corso di Laurea di Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali
Università del Salento-Lecce
Via Stampacchia, 45
73100 Lecce (Italy)
tel. 39-0832-294642
tel. 39-0832-294765
fax 39-0832-294754
e-mail: [email protected]
ISSN 2280-8949
Journal website: http://siba-ese.unisalento.it/index.php/eunomia
© 2013 Università del Salento – Coordinamento SIBA
http://siba2.unisalento.it
Sommario
ANNO II n.s., NUMERO 2, 2013
NON MULTA SED MULTUM
Sezione docenti e studiosi
MICHELE CARDUCCI
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
The Comparative Arguments in the “South” of the World..................p.7
MARIA LUCIA TARANTINO
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale:
Georges Renard e Maurice Hauriou..................................................p.29
SANTIAGO ÁLVAREZ GARCÍA
La conservación del poder en David Hume.......................................p.63
MARIO SZNAJDER
Israel y su modernización..................................................................p.83
PAOLO SOAVE
Kissinger e il dilemma dell’alleato.
Gli Stati Uniti e la crisi cipriota dell’estate 1974............................p.109
ELISABETTA GIORDANO
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione
nucleare............................................................................................p.137
FRANCESCO MARTINI
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
e la sua perdurante influenza sulla politica americana...................p.191
CARLO CIARDO
La distribuzione dei farmaci tra esigenze di competitività
e tutela della salute: un’analisi comparata.....................................p.235
GRADUS AD PARNASSUM
Sezione studenti
IMMACOLATA PETIO
Nixon e la crisi di Cienfuegos: Cuba, autunno 1970.......................p.275
RAFFAELE MARTELLA
Gli Stati Uniti e il Guatemala.
L'operazione PbSuccess (1953-1954).............................................p.311
ANTONIO CARDIGLIANO
I paradossi della democrazia protetta.............................................p.347
INTERVISTE
Intervista a Kerry Kennedy, a cura di Francesca Salvatore.............p.389
QUIS LEGET HAEC
Recensioni........................................................................................p.395
Gli autori..........................................................................................p.413
Colophon..........................................................................................p 417
Non multa sed multum
Sezione docenti e studiosi
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 7-28
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p7
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Michele Carducci
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
The Comparative Arguments in the “South” of the World*
Abstract: The so called “Meta”- “Trans”- and “Cross”-constitutionalism do not produce any definitive “codification”/constitutionalization in all social contexts where they
are practiced, especially when those contexts have problems of economic and social underdevelopment, together with problems of a democracy that is “delegated”, rather than
“deliberative”: practically, when the mentioned contexts coincide with the «South of the
World»
Keywords: “Judicial dialogue”; Trans-constitutionalism; Codification and Constitutionalization; South of the World; Judicial Re-Use.
1. There is a large interest about the subjects of “Judicial dialogue” and
“Transjudicial communication”.1 Someone considers those subjects as
expression of a “common” and “ubiquous” constitutionalism, with a
predominant judicial matrix. 2 Usually, legal Scholars discuss about
“Meta-constitutionalism”,
3
“Trans-constitutionalism”,
4
“Cross-
* Paper presented at the Second Thematic Congress of the International Academy of
Comparative Law - NTU Campus, May 24-26, 2012.
1
See A.-M. SLAUGHTER, A New World Order, Princeton, Princeton University Press,
2004; B. MARKESINIS – J. FEDKTE, Judicial Recourse to Foreign Law: A New Source of
Inspiration, London, UCL Press, 2002 [tr. it.: Giudici e diritto straniero. La pratica del
diritto comparato, Bologna, il Mulino, 2009].
2
See M.R. FERRARESE, Transjudicial Dialogue and Constitutionalism. A Risk or an Opportunity for Democracy?, in «Sociologia del Diritto», 2, 2009, p. 348 ss.; I. TURÉGANO
MANSILLA, Justicia global: los límites del constitutionalismo, Lima, Palestra, 2010.
3
See N. WALKER, The Idea of Constitutional Pluralism, in «Modern Law Review»,
LXV, 3, 2002, p. 354 ss.
Michele Carducci
constitutionalism”, 5 “Permeability of constitutional borders”. 6 But, at
the same time, talking about “Meta-constitutionalism” does not mean
involving “Meta-constitutions”, but only discursive and “extra” State
practices, while the “Trans-constitutionalism” is useful to search
“Transversal reasons” for juridical and cultural orders, trying to put
them together; as alternative, they would be in conflict because they are
un-homogeneous; finally, the “Cross-constitutionalism” is considered
an intellectual and elitist phenomenon which does not guarantee public
policies of a constitutional and spread concretization.7 This means, with
other words, that the optimistic approach to describe these new practices leads to a less enthusiastic conclusion.
2. The so called “Meta”- “Trans”- and “Cross”-constitutionalism do not
produce any definitive “codification”/constitutionalization in all social
contexts 8 where they are practiced, especially when those contexts
have problems of economic and social underdevelopment, together
with problems of a democracy that is “delegated”, rather than “deliberative”:9 practically, when the mentioned contexts coincide with the
4
See N. NEVES, Transconstitucionalismo, São Paulo, Martins Fontes, 2009.
See A. RAMOS TAVARES, Modelos de uso da jurisprudéncia constitucional estrangeira
pela justiça constitucional, in «Revista Brasileira de Estudos Constitucionais», III, 12,
2011, p. 4 ss.
6
See G.J. JACOBSOHN, The Permeability of Constitutional Borders, in «Texas Law Review», LXXXII, 7, June 2004, p. 1763 ss.
7
See R. HIRSCHL, The New Constitutionalism and the Judicialization of Pure Politics
Worldwide, in «Fordham Law Review», LXXV, 2, 2006, p. 721 ss.
8
About Codification and Constitutionalization, see G. TARELLO, Storia della cultura giuridica moderna. Assolutismo e codificazione del diritto, Bologna, il Mulino, 1998.
9
See G. O’DONNEL, Delegative Democracy, in «Journal of Democracy», V, 1, 1994, p.
55 ss.; C.S. NINO, Fundamentos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992.
5
8
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
«periphery of the constitutional modernity»,10 with the «South of the
World».11
Most of the Scholars from the “North” of the World are optimistic
about the “Transjudicial constitutionalism”, but they forget that this
kind of global (pseudo-) communication does not overshoot the “Hegel’s circle”, which was exclusively (and with excluding effects) built
on the outline of the west Euro-North American constitutional memory
and experience. In his Lectures on the Philosophy of History
(Vorlesungen über die Philosophie der Weltgeschichte, 1832), Hegel
wrote that even if the Earth has a spherical form, history does not go
around it, for this reason the West is the end of the history of the world,
as Asia is its origin.
Neither the “dialogue” circulates in a spherical way. It is also elliptical in his effects and unidirectional in his communication and “imitation” “flows”:12 in his effectiveness, it is constructive in the North, but
often illusive and not-definitive in the “South”; in the “flows”, the
“South” tries to imitate the “North” and not vice-versa. This is demonstrated by several studies which have not a European or NorthAmerican origin.
3. Actually, in the “South” of the World, there is a widespread critique
about these ways of “dialogue” because many times they are a kind of
10
M. NEVES, A Constitucionalização simbólica, São Paulo, Martins Fontes, 20072.
B. DE SOUSA SANTOS, Toward a New Legal Common Sense: Law, Globalization, and
Emancipation, London, Butterworths, 20022.
12
See M. CARDUCCI, Le integrazioni latinoamericane nei “flussi giuridici” fra “prototesto” europeo e “metatesti” locali, in «Diritto Pubblico Comparato ed Europeo», 1, 2013,
pp. 1-26.
11
9
Michele Carducci
“copy” of ideas and concepts which do not belong to their own cultural
contexts or traditions;13 for this reason they produce a methodological
syncretism sometimes quite confused.14 For example, someone thinks
that the mentioned “copy” has already produced “imitative illusions”,15
or “inopportune ideas”16 or “internal irritations” to be evaluated caseby-case within each juridical system.17 The generalizations are generically assumed as methodologically wrong, a practice of «intellectual
deviation»,18 a form of «fragmentation of law».19
In the “South” of the World, the propensity toward the “dialogue”
seems to be useful to produce an «expresión simbólica de comunicación», as asserted by Marcelo Neves,20 a kind of «Heading South But
13
See M. GORDON, Don’t Copy Me Argentina: Constitutional Borrowing and Rethorical
Type, in «Washington University Global Studies Law Review», VIII, 3, 2009, p. 486 ss.
14
See V. AFONSO DA SILVA, Sincretismo Metodológico, in V. Afonso da Silva (org.),
Interpretação Constitucional, São Paulo, Malheiros, 2007, and ID., Princípios e Regras:
mitos e equívocos acerca de uma distinção, in «Revista Latino-Americana de Estudios
Constitucionais», I, 2003, p. 607 ss.
15
See A. FRANCO MONTORO, Filosofia do direito e colonialismo cultural: transplante de
institutos jurídicos inadequados à realidade brasileira, in «Revista de Informação
Legislativa», X, 37, 1973, pp. 3-20.
16
See R. SCHWARZ, As ideias fora do lugar, in Ao vencedor as batatas: forma literária e
processo social nos inícios do romance brasileiro, São Paulo, Duas Cidades, 19924.
17
See R. SAAVEDRA VELASCO, Sobre formantes, transplantes e irritaciones, in «Ius et
Veritas», XL, 2010, p. 70 ss.
18
C. TAYLOR, A Secular Age, Cambridge, Harvard University Press, 2007 [tr. it.: L’età
secolare, Milano, Feltrinelli, 2009].
19
P. HOLMES, The Rhetoric of “Legal Fragmentation” and its Discontents Evolutionary
Dilemmas in the Constitutional Semantics of Global Law, in www.utrechtlawreview.org,
VII, 2, 2011.
20
NEVES, A Constitucionalização simbólica, cit.
10
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
Looking North»,21 that sometimes acts like a «subaltern thinking», other times like a «border thinking».22
But this means that even the “Constitutional imitations” and the
“Constitutional dialogue” of the Judges cause a metaphoric discourse:23
that is to say, a discourse which does not examine the characters of its
own orders and constitutions, but promotes a promiscuity of linguistic
formulae and concepts, as a kind of a juridical, meta-constitutional
“new-formalism”.
In the “South” of the World, the sketched situation is problematic
from two viewpoints: on the one hand, it is problematic for the effects
of “codification” that it can guarantee; on the other hand, it is problematic if we take into account the comparative method that it can build in
the community of Judges and Scholars.
About the “codification”, Marcelo Neves from Brazil, as already
said, reduces these questions to a “linguistic game”, that expresses a
“transversal rationality”, as defined by Wolfgang Welsch.24 With that
expression he refers to a discourse that has not the duty to use concepts
and words of others in a rigid form, in order to build a certain legal order guaranteed for everyone; on the contrary, it allows to do transac21
J. THOME, Heading South But Looking North: Globalization and Law Reform in Latin
America, in «Wisconsin Law Review», 3, Fall 2000, p. 691 ss., and H. SPECTOR, Constitutional Transplants and the Mutation Effect, in «Chicago-Kent Law Review», LXXXIII,
1, 2008, p. 129 ss.
22
W. MIGNOLO, The Darker Side of Western Modernity: Global Futures, Decolonial Options, Latin America Otherwise, Durham, NC, Duke University Press, 2011; ID.,
Histórias locais/projetos globais. Colonialidade, saberes subalternos e pensamiento
liminar, Belo Horizonte, Universidade de Minas Gerais, 2008; ID., Teoría del texto e
interpretación de textos, México, DF, UNAM, 1986; ID., Textos, modelos y metáforas
Jalapa, Universidade Veracruzana, 1984.
23
See N. NEVES, Transconstitucionalismo, São Paulo, Martins Fontes, 2009, p. 38 ss.
24
See W. WELSCH, Vernunft. Die zeitgenössische Vernunftkritik und das Konzept der
transversalen Vernunft, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1996.
11
Michele Carducci
tions between narrative contexts that are different for their stories, contents and identities, within a logic which is reactive to individual and
collective requests, and not directly active in the society.25
For this reason, the “linguistic game” get, as main actors, the Judges
and not the legislation as a political instrument to definitely formalize a
determined institutional identity: the judicial “imitation” remains ductile, not politically demanding, and finally, less fearful if compared
with the power assets, within it works.
Through this “weakness”, the “linguistic game” is practiced in the
peripheral Countries of the “South” of the World, where constitutional
histories, aimed to build their own identities, are more conflicting and
powerless; and where the role of policy is less believable. Through the
“dialogue”, Judges can promote a constitutional emancipation towards
the requests claimed by the single subjects or by those subjects involved in a trial; in any case, this emancipation does not imply public
policies of a definitive “codification”. 26 It just remains a “symbolic”
emancipation, a fétiche.27 It produces “background concepts”, not “systematized concepts”.28
From the viewpoint of the comparative method, Diego Eduardo
López Medina from Colombia, 29 assumed that the “dialogue” in the
25
About the difference: M.R. DAMŠKA, The Faces of Justice and State Authority, New
Haven, Yale University Press, 1986 [tr. it.: I volti della giustizia e del potere. Analisi
comparata del processo, Bologna, il Mulino, 1991].
26
See CH. BATEUP, The Dialogic Promise: Assessing the Normative Potential of Theories
do Constitutional Dialogue, in «Brooklyn Law Review», LXXI, 3, 2006, p. 1109 ss.
27
See W. PIETZ, Le fétiche. Généalogie d’un problème, Paris, Kargo & l’Éclat, 2005.
28
R. ADCOCK - D. COLLIER, Connecting Ideas with the Facts: The Validity of Measurement, in «American Political Science Review», XCV, 3, 2001, p. 529 ss.
29
See D.E. LÓPEZ MEDINA, Teoría impura del derecho. La transformación de la cultura
jurídica latinoamericana, Bogotá, Legis-Universidad de los Andes-Universidad
Nacional, 2004.
12
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
“South” of the World causes a real heritage of mistakes, adjustments
and approximations. Because of various “imitations” in the linguistic
space, this kind of “dialogue” contributes to shape the constitutional
culture among its operators on the theoretical and practical aspects of
the law, able to build the mental maps of self-identification of their own
formants.
This is the only constructive specificity of the “flows” going from
the “North” to the “South” of the World: this is not a “codification”,
but a methodological and shared opinio iuris (not sive necessitatis, not
jus commune).30 On the one hand, in the “places of production”, that is
to say, in the “North” of the World, in Europe and in the United States,
the main theoretical and conceptual elaborations concerning constitutional law and the theory of law have their own power, not only because a historical supremacy or the original thinking, but, first of all,
because of the material, social and political conditions of a spread
communication and circulation. This allowed those elaborations to get
rich of new contributions for the debate and experimentation, able to be
projected on the dimension of a real “teoría transnacional del
derecho”. On the other hand, considering the “transnational” impact of
the Euro-North American theory and law, the “reception sites”, that
means the “South” of the World, have lived as “tradiciones débiles”
because of the colonic conquer, of the imposed colonialism, of the economic conditionings, that have limited the social creativity of the constitutional discourses and built elitist, slow, excluding and inopportune
30
See C.S. CERCEL, Le «jus commune» dans la pensée juridique contemporaine, ou le
comparatisme perverti, in P. LEGRAND, dir., Comparer les droits, résolument, Paris,
PUF, 2009.
13
Michele Carducci
constitutional languages. These kind of discourses determined an evolution of the peripheral contexts as forms of a constant “copy”, promoted not for an abstract target of erudition, nor for a faithful reproduction
of the foreign shape, but just to elaborate, in an autochthonous environment, a “jurisprudencia pop”, arranged and transformed in consideration of the context and the contingent use.
Therefore, the “flow” corresponds to a “borrowing” of foreign elements, but it is always an “unfaithful borrowing”, flowed into a narrative and explicatory imagery, totally disconnected from the original
formant. The final result could be «fértiles malas lecturas y apropiaciones», that will go around the “South” of the World, not necessary
because of the power or the meaningfulness of their content, but because of the communicative easiness of the product as soon as it is
transformed into the transmitting languages of these contexts (e.g., the
Spanish or Portuguese languages in the Latin America).31
This kind of confusion of the “flow” could involve a circulation of
ideas and debates, useful to emancipate the constitutional context. The
analysis proposed by Gordon, Neves and Medina allow to understand
how phenomena of “trans-judicialism” are useful to root a constitutional culture, but are not appropriate to build new forms of a definitive
“codification” of constitutional conquests realized through a “dialogue”.32
In fact, this is demonstrated by the relationship between the judicial
entrenchment created by the “judicial dialogue” and the constitutional
31
See J. CARPIZO, Derecho constitucional latinoamericano y comparado, in «Boletin
Mexicano de Derecho Comparado», 114, 2005, p. 949 ss.
See D.S. LAW - WEN-CHEN CHANG, The Limits of Global Judicial Dialogue, in
«Washington Law Review», LXXXVI, 3, October 2011, p. 523 ss.
32
14
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
transformations or “constitutional frauds” caused by some political
powers through laws, constitutional amendments, unconstitutional or
anti-constitutional practices.
In the “South” of the World, the anti-majoritarian logic of Courts
and Tribunals that mutually “dialogue”, cannot resist to the abuses of
the political power. In the “South” of the World, the present constitutional problem is not that concerning the abuses of the judicial power –
like in the “North” of the World33 – but that concerning the abuses of
the “others” constitutional powers, the government branches of the
constitutional systems.
4. From the methodological viewpoint, this optimistic approach on the
law in action of Judges as promoters of global “dialogues” and “comparisons” forgets several analytical questions about the constitutional
comparison.
First of all, it forgets that the “common law” of constitutionalism is
historically passed through the edification of “common senses” of belonging, built on political spaces, territorial borders, social histories,
languages and cultures, conflicts of identities that are described and
solved through the constitutional scripture, as demonstrated by the historical studies of Tomás y Valiente 34 and Karl Loewenstein;35 for this
33
See F.G. PIZZETTI, Il giudice nell’ordinamento complesso, Milano, Giuffrè, 2003.
See M. LORENTE SARIÑENA, Historia del Derecho y sentido común: la obra de
Francisco Tomás y Valiente y el oficio del historiador, in «Historia Social», 38, 2000, pp.
141-159.
35
See K. LOEWENSTEIN, Political Power and the Government Process, Chicago, The
University of Chicago Press, 1957.
34
15
Michele Carducci
reason it needs narrations much more complex than a mere judicial “dialogue”.
Then it forgets that, considering the empirical data, the so called
“dialogue” is a “cliché” of discourses that are usually unilateral, “monologic subcontracts” 36 and with an internal rhetorical use, without a
proper process of elaboration of a “mutual” use of conceptual instruments and decisions, as clearly underlined by the surveys of the Italian
Scholars as Giuseppe de Vergottini.37
Again, it forgets that the so called “dialogue”, intended as a technique of quotations of other juridical opinions, never was able to build
juridical traditions that had their roots in the society, while it produced
“individual” opinio iuris,38 not “common” constitutional customs and
conventions.39
Finally, it forgets that any “dialogue” must deal with the internal
structures of the legal order in which each Judge works, especially considering the choice, in the power relationships, between political decisions e judicial decisions as regards the concretization of individual and
social material rights, and the claims of emancipation and equality.
So, we have to ask if the enthusiasm for this global communication
instrument is a “trend” of the legal Scholars, considering that any trend,
as Walter Benjamin said, just creates illusions about the coincidence
36
See L.-J. CONSTANTINESCO, Die rechstvergleichende Methode., Band II, Köln, Carl
Heymanns-Verlag, 1972 [tr. it.: Il metodo comparativo, Torino, Giappichelli, 2000].
See G. DE VERGOTTINI, Oltre il dialogo tra le Corti, Bologna, il Mulino, 2010.
38
See A. SOMEK, Individualism: An Essay on the Authority of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2008.
39
See H.P. GLENN, Legal Traditions of the the World: Sustainable Diversity in Law, Oxford-New York, Oxford University Press, 20104 [tr. it.: Tradizioni giuridiche nel mondo.
La sostenibilità della differenza, Bologna, il Mulino, 2011].
37
16
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
between ordo idearum and ordo rerum: 40 it reduces the intellectual
work41 of the social scientist or that of the practical intellectual, as the
Judge, to a pure formalization and self-orientation, as Theodor W.
Adorno said;42 or to a teleology of the subject, as specified by Paul Ricoeur.43
It can happen that, following a “trend”, we are persuaded that the
concepts of the comparative constitutional law, as a socio-normative
science and theoretical derived elaboration, can be used in a disconnected and eccentric way, putting some of those concepts away in the
“trunk of useless”. 44 But, considering the “constitutional globalism”
phenomena45 and the world social conflicts,46 in the common practice,
law actors, single citizens, national actors, most of the Judges (national
and supranational), political and institutional actors of the globalization
daily use the mentioned concepts.
5. Actually, the “dialogue” is not always a proper “dialogue” because,
like the most general phenomenon of “Constitutional borrowing”, it is a
40
See J. CESAR, Walter Benjamin on Experience and History: Profane Illumination, San
Francisco, Mellen Research University Press, 1992.
41
See M. WEBER, Politik als Beruf, Wissenschaft als Beruf, Berlin, Buncker & Humblot,
1948 [tr. it.: Il lavoro intellettuale come professione, Torino, Einaudi, 1966].
42
See TH.W. ADORNO, Notes to Literature, Vol. 2, New York, Columbia University
Press, 1992 [tr. it.: Note per la letteratura, Torino, Einaudi, 1958].
43
See P. RICOEUR, Essai sur Freud, Seuil, Paris 1965 [tr. it.: Dell’interpretazione. Saggio
su Freud, Milano, il Saggiatore, 1979].
44
M. REVENGA SANCHEZ, Cinco grandes retos (y otra tantas amenazas) para la
democracia constitucional en el siglo XXI, in «Parlamento y Constitución», 12, 2009, p.
25 ss.
45
See B. ACKERMAN, The Rise of World Constitutionalism, in «Virginia Law Review»,
83, 1997, p. 771 ss.
46
See A. PACE, Le sfide del costituzionalismo nel XXI secolo, in Id., I limiti del potere,
Napoli, Jovene, 2008.
17
Michele Carducci
system of decision-making,47 which expresses a logic of a communicative approach that can be effectively called “Ikea”,48 and that affects the
formants of the constitutional actors.49
Starting from here to declare the origin of a global community of
constitutionalism, 50 we require some specific metaphorical abilities.
The “borrowing” is not only the description of the phenomenon, but it
is its justification in consideration of several shared words.51 It translates (and reduces) the realty into language (ordo rerum as ordo
idearum?) so that it can leave the social (and non natural) basis of the
language out; furthermore, it can ignore the material dimension, because it cannot reduce the juridical experience to a simple product of
reality used by the subject, nor a mutual implication between a subject
and his related object;52 furthermore, it can also ignores the moral dimension, that is to say a judgment on the production of power relationships, increasing the effect of a real “linguistic alienation”.53
In his On the Genealogy of Morality: A Polemic (Zur Genealogie
der Moral. Eine Streitschrift, 1887), Nietzsche underlined how the
“Right of the master” to give names is so ancient that it is possible to
47
See N. TEBBE - R.L. TSAI, Constitutional Borrowing, in «Michigan Law Review», 108,
2010, p. 459 ss.
See G. FRANKENBERG, Constitutional Transfer: The IKEA Theory Revisited, in «International Journal of Constitutional Law», VIII, 3, July 2010, p. 563.
49
See M. CARDUCCI, Euristica dei “flussi giuridici” e comparazione costituzionale, in
«Annuario di Diritto Comparato e di Studi Legislativi», 2013, p. 333 ss.
50
See A.-M. SLAUGHTER, A Global Community of Courts, in «Harvard International Law
Journal», XLIV, Winter 2003, p. 191 ss.
51
See S. CHOUDRY, Globalization in Search of Justification: Towards a Theory of Comparative Constitutional Interpretation, in «Indiana Law Journal», LXXIV, 3, 1999, p.
819 ss.
52
See S. TIMPANARO, Sul materialismo, Pisa, Nistri-Lischi, 1975.
53
See F. ROSSI LANDI, Il linguaggio come lavoro e come mercato, Milano, Bompiani,
1968; ID., Significato, comunicazione e parlare comune, Padova, Marsilio, 1961.
48
18
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
considerate the origin of the language as a manifestation of power of
the masters: they are used to say “what is that”, giving a specific name
to it, and saying if it is a specific thing or a fact; by acting that way,
they could take possession of it.
Does the “judicial dialogue” even realize an actual form of “right of
the masters to impose names”?
Nietzsche reminds that the “imposition” of names was historically
done through the use of the “priestly caste”. This involves that words
can be borrowed even by a decision of the “priestly caste” of the Judges, even if words hide a historic semantics that reveals various differences and gaps in social stories.54
The theme of the “dialogue” is the result of the contemporaneous
separation between semantics and interpretation – separation that
comes from the de-constructions (and destructions) of the twentiethcentury, and it can be summarized in the contraposition between Hans
Georg Gadamer and Eric Donald Hirsh, Jr.,:55 that is to say the contraposition between the subjective moment of interpretation, where the
«capability to read, to intend through a script is like a secret art, or better like a kind of magic that set us free and bound»,56 and the subjective
54
See N. ELIAS, Über den Prozeß der Zivilisation. Soziogenetische und psychogenetische
Untersuchungen. Bd. 2: Wandlungen der Gesellschaft. Entwurf zu einer Theorie der Zivilisation, Frankfurt a.M., Suhkamp, 1969 [tr. it.: Potere e civiltà, Bologna, Il Mulino,
1983].
55
See A. BRIOSI, Su Gadamer, Hirsch e l’interpretazione, in «L’Ombra d’Argo», 9,
1986, 157 ss.
56
H.G. GADAMER, Wahrheit und Methode, Tübingen, Mohr, 1960, p. 201 [tr. it.: Verità e
metodo, Milano, Bompiani, 1983].
19
Michele Carducci
moment of the author of a script that is expressive of «Meaning and
Significance» that are changing time after time.57
This way, the “dialogue” produces the preclusion of any judgment
about a language that lives of historical reifications and of social relations: it becomes a rhetoric use of words to legitimate judgments.
But the methodological premise of these questions about “dialogue”
is a presumption that cannot be confirmed by a proper constitutional
comparison: it is the isomorphism of each Constitution, apart from the
polymorphism or anamorphism of the constitutional histories produced
by the social relationships.
The ethereal dimension of the “dialogue” does not perceive these
questions. 58 It presupposes that constitutional texts and judicial decisions are equal, without any consideration – within the linguistic enunciation – of the difference between the “literal meaning” and its “real
meaning”: Paul de Man used the formulae “allegoresi” and “allegorema” to define the mentioned distinction,59 referring to the classical difference between “noesis” and “noema”.60 “Noesis” are those simple elements that compose words, while “noema” refers to all those concepts
and ideas communicated through the execution of the expressed linguistic relationships, in consideration of the material conditions in
which they live. Notwithstanding this complexity, the linguistic infor57
See E.D. HIRSCH, JR., Validity in Interpretation, New Haven, Yale University Press,
1967 [tr. it.: Teoria dell’interpretazione e critica letteraria, Bologna, Il Mulino, 1973].
58
See S.W. RICHARDS, Survey Article: The Legitimacy of Supreme Courts in the Context
of Globalization, in «Utrecht Law Review», IV, 3, 2008, p. 104 ss.
59
See P. DE MAN, Allegories of Reading: Figural Language in Rousseau, Nietzsche, Rilke and Proust, New Haven, Yale University Press, 1979 [tr. it.: Allegorie della lettura,
Torino, Einaudi, 1997].
60
See F. KERSTEN, Husserl’s Doctrine of Noesis-Noema, in Phenomenology: Continuation and Criticism, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1972.
20
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
mality of a “dialogue” is able to produce “noesis” in each field, even in
the judicial “Cross” fertilization because of the “system of conferences”
between constitutional Courts and equivalent bodies. 61 In that case,
there never is a “noema”. Just communicated Reports, that is to say, a
“noesis” for the community.
The same destiny involves those subjects who live within the judicial borders available for the “borrowing”: involving them is involving
both the particular relationships on the political citizenship, that are the
cause of the powers responsibility, and the problem of the democratic
legitimation of this “talking”.
With the emancipator constitutionalism of the twenty-century we
were used to think about subjects of constitutional law not only as unhistorical and unsocial individuals, that is to say as a simple “noesis”,
but, first of all, as social persons within material relationships of life, or
as “noema”. In fact, in the constitutional history, “borrowing” and “dialogues” always followed power relationships among real subjects. The
notion of Ungeschriebenes Verfassungsrecht, with which Rudolf
Smend describes the outcomes of the way to solve constitutional conflicts in the late German constitutionalism62 – considering that it influences an order, a space, a scripture, an availability of the text – cannot
leave subjects out if they have a decisive role or if they are the main
receivers.
61
See
R.
ORRÚ,
Informal
Judicial
Cross
Fertilization,
in
http://www.juridicas.unam.mx/wccl/ponencias/12/206.pdf.
62
See R. SMEND, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, in
Festg. Otto Mayer (1916), in R. SMEND, Staatsrechtliche Abhandlungen, Berlin, Duncker
& Humblot, 1968, p. 39 ss.
21
Michele Carducci
This means that “borrowings” and “dialogues” produced receptions
of “noema”, and not simply “listenings” of “noesis”, because the receptions influence subjects, bodies, rules, modifying them.63
The great German Romanist Paul Koscakher asserted that history
knows two forms of reception: ratione imperii and imperio rationis,
underlining as the first comes before the second.64 If everything happens with the “borrowing” and the “Cross-constitutionalism” of the “juridical globalism”, it does not seem a serious problem. All of us, are
aware, 65 that «the theoretical paradox of the constitutionalization or
hetero-directed democratization are replaced by the hard logic of the
practical indispensability, of the material necessity and of the eventual
success of a work, where the outcomes are more important than the
methods […] and where the founded democracy puts the founding democracy in the shadow».66 Since the era of Otto Hintze, it was possible
to imagine how “imitations” and emulations were just phenomena reflected on the dialectic between Form and äussere Bildung:67 exterior
forms and real conditionings determined by interests and power relationships, that were not internal to the single States.
63
See D. HYMES, Models of Interaction of Language and Social Setting, in «Journal of
Social Issues», XXIII, 2, April 1967, p. 38.
64
See P. KOSCHAKER, Europa und das römische Recht, München-Berlin, Beck, 1947.
65
See M. HERRERO DE MIÑON, Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho
constitucional de los nuevos Estados, Madrid, Tecnos, 1971.
66
G. FLORIDIA, Il costituzionalismo “a sovranità limitata” tra paradosso e necessità, in
R. ORRÙ - L.G. SCIANELLA, a cura di, Limitazioni di sovranità e processi di democratizzazione, Torino, Giappichelli, 2004, p. 16.
67
See O. HINTZE, Roschers Politische Entwicklungstheorie, in Soziologie und Geschichte, Göttingen, Vandenhoek & Ruprecht, 1964.
22
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
Probably, the “dialogue” is just a form of a re-use that expresses
mere “fictions” or various interests. 68 The need to re-use, as demonstrated by Heinrich Lausberg,69 is not an aesthetic, neutral and disinterested choice, but it is a need perceived in “typical situations” to “manage” themselves, within a social order that is presumably constant: with
one word, the re-use does not codify a new reality but it reinforces the
already existent situations, especially in the power relationships within
a specific social context. It leads to a standardization of the sociopolitical status quo, without granting common rules for a constitutional
emancipation, but creating “Standards” instead of “Rules”.70
Therefore, is the judicial international “dialogue”, as re-use, effectively innovative and emancipatory?
It seems to have the borders of the “individualized society”, using
the pessimistic formula elaborated by Zygmut Bauman:71 we are worry
about rights that belong to individuals, but we do not consider them as
a common project of emancipation – as thought in the Constitutions of
the second twentieth-century to build communities of justice and peace.
In the European context of the twentieth-century, constitutional law
was elaborated and studied as a “general” dimension,72 in order to rep68
See E. ESPOSITO, a cura di, Sul ri-uso. Pratiche del testo e teoria della letteratura, Milano, Franco Angeli, 2007.
69
See H. LAUSBERG, Elemente der literarischen Rhetorik, München, Max Hueber, 1969
[tr. it.: Elementi di retorica, Bologna, il Mulino, 2002].
70
See K. PISTOR, Standardization of Law and its Effect on Developing Economies, in
«American Journal of Comparative Law», L, Winter 2002, p. 97 ss., and L. KAPLOW,
Rules versus Standard: An Economic Analysis, in «Duke Law Journal», XLII, 3, 1992, p.
557 ss.
71
See Z. BAUMAN, In Search of Politics, Cambridge, Polity Press, 1999 [tr. it.: La solitudine del cittadino globale, Milano, Feltrinelli, 2000].
72
See B. MIRKINE GUETZÉVITCH, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Paris,
Librairie générale du droit, 1933.
23
Michele Carducci
resent juridical phenomena, not only considering the final activity of
the Judge (as Law in Action), but considering it as a political action of
the powers, to be observed with the application of the Constitution and
the concretization of the constitutional rights (as important example in
the Italian legal scholarship, we can think about the “indirizzo politico”
questions).73 The notion of “constitutional codification” was bound to
the political dimension of constitutional law.74
It was translated in a “constitutional diktat”, for the social emancipation, for the transformation of society, for the normative binding of the
powers, including the private and economic ones, for the social inclusion with respect for the differences, in order to protect citizens as persons and to promote equality.
Today, the “codification” is a mere irenic and encouraging «constitutional conversation»:75 an irenic model76 that does not limit the power
but immunizes it through “Technical Problem-Solving Approaches”
suggested by the “borrowing”, without compromising itself with the
fundamental political choices of powers. This way, the ProblemSolving produced by the “Conversation” becomes the only “Diktat” of
the global constitutionalism.
73
See M. DOGLIANI, Indirizzo politico. Riflessioni su regole e regolarità del diritto costituzionale, Napoli, Jovene, 1985.
See B. MIRKINE GUETZÉVITCH, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Paris,
Librairie générale du droit, 1933; P. BARILE, La Costituzione come norma giuridica, Firenze, Barbera, 1951; G. TARELLO, Storia della cultura giuridica moderna. Assolutismo e
codificazione del diritto, Bologna, Il Mulino, 1998.
75
J.H.H. WEILER - U.R. HALTERN, The Autonomy of the Community Legal Order:
Through the Looking Glass, in Jean Monnet Working Paper, 10, 1996,
www.jeanmonnetprogram.org/papers/9610.html.
76
See M. LUCIANI, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in «Giurisprudenza Costituzionale», LI, 2, 2006, p. 1644 ss.
74
24
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
6. The experiences of regional economic integration demonstrate that it
is not necessary to realize a complete harmonization of the various national constitutional rights, as the free-exchange economic system,
which is the background of every regional economic system, needs few
essential and fundamental rules: the rules that Carl Schmitt called Konstitutionelle Verfassung, 77 that are coincident with the protection of
property and of individual rights of freedom and contractual autonomy.
For this reason there is the conviction that the “judicial dialogue”
within the regional systems produces an “evolution time” useful for the
market, as an unavoidable natural “entropy”,78 not a “normative time”
useful to social promotion programs written in the national Constitutions:79 a kind of “language economy” needed to memorize the status
quo;80 an universal practice “of sustain” toward the needs that are already manifested, but not a practice of valorization and development of
new universal needs. 81 In the comparison between regional integrations, even in the extra-European context, this data seem to be confirmed.82
For the peripherals, “dialogues” are just re-uses of elaborations
promoted by the “center” of the constitutional modernity; they are the
77
See C. SCHMITT, Il Nomos della terra (1950), Milano, Adelphi, 1998.
See R. BIN, Gli effetti del diritto dell’Unione nell’ordinamento italiano e il principio di
entropia, in Scritti in onore di Franco Modugno, vol. I, Napoli, Editoriale Scientifica,
2011, p. 363 ss.
79
See J.J. GOMES CANOTILHO, Brancosos e interconstitucionalidade. Itinerários dos
discursos sobre a historicidade constitucional, Coimbra, Almedina, 20082.
80
See G. AGAMBEN, The Signature of All Things, New York, Zone Books, 2009.
81
See S. BOWLES, Endogenous Preferences: The Cultural Consequences of Markets and
other Economic Institutions, in «Journal of Economic Literature», XXXVI, 1, March
1998, p. 74 ss.; M. FREEDEN, Liberal Languages: Ideological Imaginations and Twentieth-Century Progressive Thought, Princeton, Princeton Univ. Press, 2004.
82
See P. PENNETTA, a cura di, L’evoluzione dei sistemi giurisdizionali regionali ed influenze comunitarie, Bari, Cacucci, 2010.
78
25
Michele Carducci
teleological projection that leads the Judges to use comparative arguments and the “borrowing” is always the one of the “order” to be granted within a determined structure; it always remains a “language economy” for the preservation. This is what happens in the “dialogue” between Judges within a multilevel regional structure: in Europe between
the European Court of the Human Rights and the Court of Justice; in
the extra-systemic “dialogue” between Judges that belong to different
regional orders; and, finally, in the “dialogue” between the European
Court of the Human Rights and the Inter-American Court, or between
regional courts and the European courts.83
The Hegel’s substance that expired the “nomos” of Carl Schmitt,
remains in the multilevel and global constitutionalism. The “constitutional cosmopolitism” itself betrays the Hegel’s way to understand the
global world as a sphere, even when, as supposed by James Tully,84 it
introduces itself as an inter-cultural “Ancient Constitution”, that is to
say, a Constitution open to everyone, but always insensitive to the material and social contents regarding the cultural conflicts that it wants to
avoid.
Judges cannot be revolutionary and they cannot replicate the “priestly caste” as asserted by Nietzsche. Above all, we cannot think that the
“global codifications” are granted by the “language economy” of the
Judges.
83
See M. CARDUCCI, a cura di, Le integrazioni regionali latinoamericane tra originalità,
“flussi” giuridici e Judicial Re-Use, in «Diritto Pubblico Comparato ed Europeo», 1,
2013, p. 3 ss.
84
See J. TULLY, Strange Multiplicity: Constitutionalism in an Age of Diversity, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.
26
Judicial Re-Use: “Codification” or Return of Hegelism?
A constitutionalism based on the judicial re-use creates the unequal
and one-way world thought by Hegel: culturally communicative and
universal, as the Hegel’s philosophy allowed to realize in the twentiethcentury,85 but materially (and socially, that is to say, constitutionally)
non “multi- or pluriversal”, especially toward the “South” of the World:
so that, it would be globally unfair.
85
See J. DERRIDA, L’écriture et la difference, Paris, Editions du Seuil, 1967 [tr. it.:
Dall’economia ristretta all’economia generale: un hegelismo senza riserva, in La scrittura e la differenza, Torino, Einaudi, 1971]; A. NEGRI, Hegel nel Novecento, Bari, Laterza,
1987.
27
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 29-62
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p29
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Maria Lucia Tarantino
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale:
Georges Renard e Maurice Hauriou*
Abstract: This article proposes a comparison between the institutional conception in
Maurice Hauriou’s and Georges Renard’s thought, whose doctrinal positions are placed
in different fields. Really, Hauriou proposed his theory on the sociological field, but it
then was successful in the legal science; just in this context his thought had its complete
development, particularly in his essay La théorie de l’institution et de la fondation
(1925), in which the “anatomy” and the “physiology” of the concept of institution are
analysed. But it is mostly in Renard’s thought that this concept signifies the development
of St. Thomas’ “social reflections”. Indeed he starts from the consideration that the
common good is the continuation of the individual good and arrives to the theorization of
institution as a subject of law, of which aim is to promote the rights and the moral
improving of the men in it being.
Keywords: Maurice Hauriou; Georges Renard; Institutional thought.
Introduzione
Intorno ai primi decenni del secolo scorso, si è potuto assistere in
Europa a un rinnovamento1 e ad un’ampia diffusione della concezione
*
Il presente articolo è destinato al volume di Studi in onore del prof. Antonio Tarantino.
Adoperando il termine “rinnovamento”, intendo riferirmi al fatto che l’istituzionalismo,
come concezione politico-giuridica, non si manifesta per la prima volta in Francia
attraverso il pensiero di Hauriou, Renard, Delos e altri pensatori che non hanno accolto
quelle concezioni che, nel privilegiare la dimensione dell’individualità nell’uomo, non
hanno dato il giusto rilievo a quella della socialità, intesa come momento costitutivo della
sua personalità e su cui si fonda l’intero sviluppo della storia dell’umanità. Si può dire
che, con questi autori, l’istituzionalismo abbia avuto grande diffusione e fortuna e che, in
seguito, questa dottrina, imperniata sul concetto di istituzione, abbia avuto analoga
1
Maria Lucia Tarantino
istituzionale del diritto. La concezione istituzionale del diritto, in
Germania e in Italia, è inserita, con i suoi maggiori esponenti, Otto von
Gierke e Santi Romano, nell’alveo del diritto sociale. In Francia,
invece, essa si ricollega a una sociologia informata ai principi della
religione cristiana2 e al diritto naturale, attraverso il pensiero dei due
corifei dell’istituzionalismo francese, Maurice Hauriou e Georges
Renard, i quali, però, operano in campi differenti: della teoria generale
fortuna in Italia, in particolare con Santi Romano. Lo stesso Renard parla del diritto
istituzionale come di un “fenomeno giuridico” tutt’altro che sconosciuto, essendo un
concetto appartenente a tempi remoti, che s’inserisce nel contesto della concezione
organica della società, della filosofia aristotelico-tomistica e di quelle correnti filosofiche,
politiche e giuridiche, che ne hanno rappresentato lo sviluppo. Cfr. G. RENARD, De
l’institution à la conception analogique du droit, in Archives de philosophie juridique,
Paris, Sirey, 1935, p. 81. Dello stesso avviso di Renard è Joaquìn Ruiz-Giménez Cortes,
filosofo del diritto e della politica, il quale afferma che la concezione istituzionale del
diritto è una concezione politica e giuridica della società che con il tempo si rinnova,
aprendosi alle continue istanze che la coscienza sociale pone in essere. Essa, pertanto, per
l’autore spagnolo, nella Francia dei primi decenni del XX secolo, si è delineata come
«una versión renovada, con perfiles inéditos, de la respuesta clásica al tema eterno». J.
RUIZ-GIMÉNEZ CORTES, La concepción institucional del derecho, Madrid, Instituto de
Estudios politicos, 1944, p. 74.
2
Dalle affermazioni di G. RENARD [La théorie de l’institution. Essai d’ontologie
juridique, Paris, Sirey, 1930] si evince che HAURIOU, ne La science sociale traditionelle
[Paris, Larose, 1896], in particolare nel capitolo titolato “Il fenomeno dell’istituzione”,
promuove «une sociologie toute gonflée de spiritualisme chrétien» (p. XIV). Hauriou, in
quest’opera, parte da un modello sociale differente da quello proposto da Comte, il cui
pensiero si ricollega, a sua volta, a quello di Saint Simon, in particolare nel Cours de
philosophie positive. Allo stesso modo, Hauriou si discosta dal sociologismo di
Durkheim che privilegia l’oggettività, dando maggiore risalto all’esistenza dell’ambiente
sociale rispetto alle coscienze individuali. E anche nel concetto di istituzione di Renard,
la cui impostazione teoretica è accomunabile a quella di Hauriou e non a quella di Santi
Romano, vi è l’influsso della filosofia tomistica. Egli stesso afferma che «la philosophie
thomiste est la seconde voie qui devait conduire à l’institution» e, continua, se è indubbio
che «la théorie de l’institution ne se trouve pas chez Saint Thomas», è, però, accoglibile
la tesi secondo cui «sa philosophie sociale baigne dans l’atmosphère institutionnelle»
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. 23. Ma, soprattutto, in Renard si ravvisa
un’affinità dottrinale con Hauriou nel momento in cui egli, accogliendo, in una certa
misura, la sociologia nella sua dottrina istituzionale, si apre alla considerazione che,
sebbene il diritto non coincida con il fatto, trae la sua origine da esso.
30
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
del diritto, il primo; della filosofia, il secondo.3 Da qui, lo stimolo
intellettuale a svolgere un breve raffronto fra i due autori.
A rigor del vero, insistendo solo sul piano della concezione
istituzionalistica, la nozione di istituzione hauriouviana ha avuto
un’ampia diffusione, superando gli stessi confini della Francia, mentre
quella sviluppata da Renard sul piano filosofico è meno nota, essendo
l’autore conosciuto maggiormente per la sua concezione del diritto
naturale a contenuto progressivo, di cui mi occuperò più avanti.
Seguendo questo percorso intellettuale, pertanto, dovrei procedere nel
mio discorso prima con l’analisi della concezione istituzionale di
Hauriou e, successivamente, analizzare quella proposta da Renard. Ma,
nonostante queste considerazioni, ritengo opportuno partire dalla
concezione istituzionale renardiana, in cui l’istituzione è analizzata
come momento dottrinale riscontrabile nel contesto filosofico
tomistico, sebbene in esso non sia stata sviluppata.
3
La concezione istituzionale del diritto si sviluppa tanto in ambito filosofico, giuridico e
politico, quanto in quello della teoria generale del diritto e nei diversi campi del diritto
positivo. Essa ha la sua massima diffusione, come accennato nel testo, in Francia con M.
Hauriou e in Italia con Santi Romano, sebbene i due autori abbiano svolto le loro dottrine
autonomamente, attraverso itinerari scientifici diversi, come afferma lo stesso V.E.
Orlando, maestro di Santi Romano. Cfr. V.E. ORLANDO, Santi Romano e la Scuola
italiana di diritto pubblico, Modena, Pubblicazioni dell’Università di Modena, 1948, p.
20. Cfr. anche, al proposito, S. CASSESE, Ipotesi sulla formazione de «L’ordinamento
giuridico» di Santi Romano, in Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico
moderno, vol. I, Milano, Giuffrè, 1972, pp. 244-283 [ora in ID., La formazione dello Stato
amministrativo, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 21-61 e M. FIORAVANTI, La scienza del
diritto pubblico. Dottrine dello Stato e della Costituzione tra Otto e Novecento, Milano,
Giuffrè, 2001. Negli ultimi decenni è stato proposto un “neo-istituzionalismo” con N.
MacCormick e O. Weinberger, le cui dottrine sono contenute principalmente in N.
MACCORMICK – O. WEINBERGER, Il diritto come istituzione (1986), trad. it. a cura di M.
LA TORRE, Milano, Giuffrè, 1990. L’approccio degli autori allo studio dell’istituzione si
muove lungo una direzione filosofica. La teoria elaborata da MacCormick e Weinberger
è una teoria istituzionalistica che vuole indicare la funzione di norme, istituzioni
giuridiche e “altri oggetti ideali”, discostandosi tanto dall’idealismo quanto dal
riduzionismo. In particolare, essi mirano a realizzare, con la loro teoria, uno sviluppo del
normativismo in senso realistico.
31
Maria Lucia Tarantino
Soffermandomi sul pensiero di Renard, prendo in esame le sue
opere meno note, Le droit, l’ordre et la raison e La philosophie de
l’institution.4
1. Georges Renard: il diritto naturale progressivo
Il filosofo francese, tanto nella sua concezione del diritto naturale
quanto nella sua teoria filosofica dell’istituzione, accoglie e sviluppa i
fondamenti metafisici del neo-tomismo. La peculiarità del suo pensiero
si coglie, in modo particolare, nell’opera Le droit, l’ordre et la raison,
in cui l’autore espone una concezione del diritto naturale il cui
contenuto non è assoluto e immutabile, potendo l’uomo cogliere i
principi di tale diritto nel tempo, attraverso la ragione. Il concetto di
ragione a cui Renard si ricollega non è la ragione kantiana – a cui
muove una critica – ma quella di San Tommaso, di Cicerone e degli
Stoici. Egli, infatti, afferma che la ragione di Kant
«se replie sur elle-même et se suffit à elle-même; c’est un
système fermé; elle n’assimile aucune matière extérieure au moi
et fonctionne impeccablement mais à vide». 5
4
Cfr. G. RENARD, Le droit, l’ordre et la raison, Paris, Sirey, 1927, e ID., La filosofia
dell’istituzione (1939), trad. it. di M. L. TARANTINO, Roma, Gangemi, 2004. Dell’autore,
con riguardo alla concezione istituzionale del diritto, è maggiormente conosciuta La
théorie de l’institution, cit., di cui, inizialmente, La philosophie de l’institution, doveva
essere soltanto la “prosecuzione”. Fra le altre sue opere vanno menzionate Le droit, la
justice et la volonté, Paris, Sirey, 1924; Le droit, la logique et le bon sens, Paris, Sirey,
1925; La valeur de la loi, Paris, Sirey, 1928; La théorie des «leges mere poenales», Paris,
Sirey, 1929; L’institution, fondement d’une rénovation de l’ordre social, Paris, Sirey,
1933; Thomisme et droit social, Paris, Sirey, 1934, pp. 1-42 ; e De l’institution à la
conception analogique du droit, in Archives de philosophie juridique, Paris, Sirey, 1935,
pp. 81-145.
5
RENARD, Le droit, l’ordre et la raison, cit., pp. 258-259.
32
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
Viceversa, per Renard, la ragione è lo strumento attraverso il quale si
può osservare il mondo esteriore.
La differenza fra tomismo e kantismo, secondo Renard, si coglie
anche nel concetto di diritto naturale. Il diritto naturale progressivo, da
lui teorizzato, non è assimilabile al “diritto naturale a contenuto
variabile” di Stammler, in cui è presente un concetto semplicemente
formale, avendo il filosofo tedesco
«sauvé le mot; mais il n’a pas sauvé la chose; son droit naturel à
contenu variable n’est que una bouteille vide décorée d’une
belle étiquette».6
Il diritto naturale renardiano, che, in sostanza, è una riproposizione
della concezione classica del diritto naturale, arricchito con i principi
della Scolastica, ha una finalità, poiché funge da criterio di «orientation
en vue de l’élaboration du droit positif». 7 In particolare, afferma
Renard, promuovendo i principi del diritto naturale, si possono porre
dei limiti a eventuali pretese soggettivistiche di chi, governando la
società in un determinato momento storico, non voglia sostenere quei
valori attraverso i quali la natura umana realizza il suo sviluppo nel
tempo. Solo nel senso di un’inviolabilità di questi limiti, avverte
6
Ibid., p. 100. In R. von Stammler, personalità di grande rilievo nella scuola del neokantismo di Marburgo, vi è l’aspirazione ad un recupero del pensiero di Kant nell’analisi
del diritto e, quindi, l’aspirazione ad una dottrina in cui la moralità rappresenti la
realizzazione del diritto. Secondo Stammler, è compito della filosofia del diritto tanto
l’individuazione del concetto del diritto, quanto l’individuazione della sua idea, che non
ha un suo contenuto definito, ma ha un carattere formale. Cfr. G. FASSÒ, Storia della
filosofia del diritto, vol. III, Roma-Bari, Laterza, 2001, p. 222. Egli parla, al proposito, di
“diritto giusto” che ha ispirato il titolo della sua ben nota opera Die Lehre von
demrichtigen Rechte [Berlin, Guttentag, 1902].
7
Ibid., p. 120.
33
Maria Lucia Tarantino
Renard, è possibile accogliere, seguendo la dottrina ortodossa, un
diritto naturale immutabile.
Ma la mente umana, nel corso della storia, può cogliere altri principi
di diritto naturale, pochi e in età diverse. Da qui, la concezione
renardiana del diritto naturale progressivo, alla cui base è possibile
intravedere il principio universale e formale del bonum faciendum,
malum vitandum di San Tommaso, del cui pensiero, ammette il filosofo
francese, la sua dottrina «n’est qu’une application», 8 adeguata, però,
alle circostanze storiche e culturali della Francia dei primi decenni del
secolo scorso.
Nell’opera Le droit, l’ordre et raison, egli, aprendosi all’influsso di
San Tommaso, espone una concezione di diritto naturale sul genere
dell’orthós logos degli Stoici, il cui cardine va individuato nella stessa
natura umana, e della recta ratio ciceroniana. L’immutabilità del suo
contenuto, però, va intesa nel senso di una «immutabilité essentielle du
droit naturel qui réserve un double éspace pour le mouvement».9 È
l’immutabilità universale e formale del bonum faciendum, malum
vitandum, alla quale, però, l’autore congiunge, come si evince dalle sue
affermazioni
appena
riportate,
il
progresso
dell’umanità.
Più
precisamente, Renard, tommasianamente, afferma che gli uomini, come
esseri naturalmente dotati di ragione, conoscono parte della lex aeterna,
la lex naturalis, che è, appunto, quella parte di legge eterna che
s’irradia nella ragione umana. È una legge naturale, afferma l’autore
per chiarire il suo pensiero, che
8
9
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. 23.
RENARD, Le droit, l’ordre et la raison, cit., p. 122.
34
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
«pour la connaître, il n’est pas besoin de se livrer à de savantes
études. C’est bien assez de posséder une saine raison: recta
ratio».10
Ma la peculiarità, nell’impianto concettuale renardiano, della legge
naturale, è di essere, nel contempo, immutabile, perché è parte della lex
aeterna, sapienza superiore e razionalità armonica di Dio, e storica,
perché i principi in essa contenuti sono, via via, conosciuti con
maggiore ampiezza e, soprattutto, sviluppati dagli uomini nel corso dei
secoli, tratti ex ipsa natura rei. Come tali, essi sono adeguati alle
istanze che, di volta in volta, la società pone in essere. Nel definire il
diritto naturale «l’étoile dans la silloge de laquelle doit s’exercer la
volonté humaine»,11 egli, infatti, precisa che
«si l’étoile est fixe, la connaissance, que nous en avons
progresse. Ce n’est pas la loi naturelle qui change, c’est nous qui
changeons. Notre raison, qui en est le miroir, se fouille et
s’approfondit, comme nos instruments de précision fouillent et
approfondissent le firmament». 12
Da queste affermazioni si può evincere che, per l’autore, non vi è
incongruenza nel momento in cui si sostiene la progressività del diritto
naturale, pur riconoscendone l’immutabilità. Infatti, la progressività del
diritto naturale consiste nell’«œuvre de la volonté des hommes éclairée
par la raison».13 La concezione del diritto naturale renardiana, pertanto,
si realizza nella progressività della conoscenza dei suoi principi. È un
diritto naturale, quello proposto da Renard, che si compone di pochi
10
Ibid., pp. 52-53.
Ibid., p. 120.
12
Ibid., p. 122.
13
Ibid., p. 127.
11
35
Maria Lucia Tarantino
principi, i quali, nella formulazione del diritto positivo, devono
“orientare” chi governa a operare per il bene dell’umanità, nel rispetto
cioè dei limiti posti dal diritto naturale. In tal senso, esso dà “forma
universale” al diritto positivo. Renard, infatti, parla di
«un piccolo numero di principi fondamentali e immutabili ai
quali deve conformarsi ogni sistema di diritto positivo, a pena di
non essere più diritto».14
Il diritto positivo, cioè, deve attuarsi secondo i principi del diritto
naturale e concretizzarli storicamente. In tal modo, le leggi positive
possono essere un prolungamento del diritto naturale, al quale, nella
misura in cui è assorbito dal diritto positivo, conferiscono validità ed
efficacia, poiché il diritto naturale
«ne se réalise qu’en s’incorporant dans le droit positif de tal
peuple et de tal peuple, à telle et à telle époque».15
Con queste riflessioni, il filosofo francese si rifà a un contesto
filosofico aristotelico-tomistico, nel momento in cui insiste sulla
universalità del diritto naturale, che si proietta nel tempo e nello spazio.
Esso è
«intangible d’une intangibilité humaine, parce qu’elle ne fait
qu’une seule chose avec notre nature d’homme; d’une
intangibilité divine, parce qu’en cette nature il y a un reflet de
son Créateur et souverain Législateur». 16
14
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., p. 54.
RENARD, Le droit, l’ordre et la raison, cit., pp. 152-153.
16
Ibid., p. 56.
15
36
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
In questo contesto, il diritto naturale renardiano è espressione della
ragione, che assurge a costitutivo della natura umana, più che della
volontà. Con riguardo, ancora, al suo rapporto con il diritto positivo e
alla particolare funzione di quest’ultimo, Renard fa riferimento alle
affermazioni degli scolastici particularia, generalibus derogant. Lo fa
per indicare un diritto positivo che «se comporte vis-à-vis de le droit
naturel comme un droit spécial par rapport au droit général». 17 E, nel
tradurlo in leggi, gli fornisce gli strumenti necessari per realizzare la
sua efficacia, sia che esso si limiti a tradurre il diritto naturale «par une
technique appropriée, soit qu’il y ajoute les compléments jugés
opportuns».18
In sostanza, la peculiarità della sua concezione riposa su questa
costruzione di un diritto naturale che non è svincolato dal contesto
storico e ad esso inadeguato, ma si eleva a fondamento di quello
positivo, il quale, a sua volta, ha il compito di attuarlo nel costante
progresso dell’umanità. In questa sua costruzione, il diritto naturale è
un “fermento rivoluzionario”, «une force de transformation qui
bouillonne sous l’armature métallique du droit positif». 19 Pertanto, se il
diritto positivo rappresenta «la catégorie de la stabilité, le droit naturel
représente la catégorie du progrès». 20
Rapportando, poi, le affermazioni di Renard contenute nell’opera Le
droit, l’ordre et la raison con quelle contenute nella Filosofia
dell’istituzione, e prima riportate, si ricava che, nell’analisi renardiana
sul rapporto diritto naturale-diritto positivo, una legge positiva, proprio
17
Ibid., p. 125.
Ibid.
19
Ibid., p. 130.
20
Ibid.
18
37
Maria Lucia Tarantino
per essere la naturale prosecuzione del diritto naturale nell’ambito
storico-sociale, non può mai porsi in contrasto con le sue finalità. In
questo contesto, trova giustificazione la sua affermazione secondo cui
compete al diritto naturale «justifier le droit positif devant la raison». 21
E, con queste caratteristiche, il diritto non è coercizione, dal momento
che «n’est pas la faculté de coercition qui fait le droit; c’est le droit qui
légitime la coercition».22 Perciò, si può dire che, secondo Renard,
s’instaura un contrasto fra il diritto naturale e il diritto positivo
formalistico e quello che scaturisce dal realismo sociologico. Ne deriva
che non può essere una continuazione del diritto naturale quel diritto
positivo che, in un determinato contesto storico, voglia regolamentare
la realtà sociale senza privilegiare i valori di cui un individuo, in quanto
tale, è portatore e che non voglia allargare i propri confini alla
trascendenza. Non è tale, cioè, quel diritto positivo che non operi in
conformità al bene, della cui “forza unificante”, per Renard, seguendo
San Tommaso, non si deve dubitare, e in conformità all’ordine. Infatti,
nel cooperare con gli altri in vista del raggiungimento del bene, ogni
uomo può realizzare lo sviluppo della propria personalità, superando
quella dimensione individualistica che gli impedisce di scorgere nel
bene comune il suo bene. In tal senso, il bene diviene «une construction
où chacun apporte sa pierre, un foyer de coopération». 23 Anche
attraverso l’ordine sociale si vogliono realizzare queste finalità, e ad
esso gli uomini devono conformare le volontà, essendo esso ciò che
21
Ibid., p. 132.
Ibid., p. 50.
23
Ibid., p. 154.
22
38
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
«solidarise ceux qui marchent à sa poursuite». 24 Se, viceversa, l’agire
degli uomini non è conforme all’ordine, si va verso l’arbitrio, poiché
«l’ordre est un, le désordre multiple». 25
Nell’attuare i principi del diritto naturale, adattandoli ad una
particolare dimensione storico-sociale, il legislatore dispone di una
libertà interpretativa e procedurale che, però, deve essere espressione di
volontà razionale nel realizzare tanto il compito di riconoscere e
definire questi principi, quanto quello di individuare le «déterminations
nécessaires au égard aux opportunités». 26 Attraverso questa razionalità,
questa integrazione di progressività e immutabilità, il diritto naturale,
teorizzato da Renard, assolve la funzione di
«modérateur de l’autorité des législateurs et de la liberté des
citoyens; de régulateur par la vertu duquel leurs volontés
autonomes se coordonnent en s’ordonnant à une commune
finalité; de principe d’ordre, enfin, dans lequel s’intègrent toutes
les lois, toutes les coutumes, toutes les jurisprudences […]».27
Più precisamente, dotato di progressività, il diritto naturale si
proietta nella storia dell’umanità e in essa si attua, divenendo un
costitutivo del suo sviluppo. Il diritto naturale, infatti,
«progresse d’abord en développant les virtualités incluses dans
son propre principe; il progresse ensuite en s’assimilant les
milieux historiques qu’il a mission de ramener à l’ordre». 28
24
Ibid.
Ibid.
26
Ibid., p. 124.
27
Ibid., p. 133.
28
Ibid., p. 126.
25
39
Maria Lucia Tarantino
Ed è una progressività che è opera di una volontà colma di semi di
razionalità, alla quale Renard attribuisce un ruolo di “invenzione” e di
“creazione”. Ruolo che l’autore chiarisce attraverso il riferimento ad
alcune quaestiones presenti nella Summa theologiae di San Tommaso,
in virtù delle quali Renard sostiene che ogni uomo è dotato, per natura,
di istinto e ragione. Dei due, però, solo la ragione rappresenta una
«puissance en perpétuel progrès; c’est una conquérante… (et est)
indéfiniment perfectible»29 e, attraverso di essa, l’uomo trae quei
principi che lo conducono verso una sempre maggiore perfezione,
verso l’acquisizione di nuove forme di sapere e di civiltà.
2. I caratteri del concetto di istituzione di Georges Renard
L’impostazione teoretica del diritto naturale renardiano si apre
all’istituzione considerandola un’entità di cui gli individui sono
l’espressione e dalla quale sorge il diritto finalizzato a regolamentarne
l’esistenza. L’istituzione è, in Renard, un soggetto di diritto, che ha una
propria vita, sorge con la finalità di promuovere i diritti e lo sviluppo
della personalità degli individui che la compongono e a questa finalità è
rivolta la sua esistenza. Afferma Renard, al proposito, che «le
istituzioni sono per l’uomo e non l’uomo per le istituzioni». 30 E precisa
che, nel momento in cui si sostiene la naturale socievolezza degli
individui, si sottolinea la loro naturale imperfezione e, quindi, la
necessità di un sistema articolato di istituzioni in grado di armonizzare
le intelligenze umane rivolgendole al bene comune. Con queste
29
30
Ibid., p. 243.
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., p. 65.
40
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
caratteristiche, un’istituzione non è la somma degli individui di cui è
composta, ma una comunità con propri caratteri. Vi è, pertanto, piena
sintonia fra l’impostazione istituzionale renardiana – che, con riguardo
al rapporto istituzioni-persone, opera una similitudine con l’unione
dell’anima con il corpo – e l’unità sociale di cui parla Hauriou. Infatti, a
fondamento della nozione di istituzione renardiana, vi è la convinzione
secondo cui un «raggruppamento è un’unità in una diversità, che il
termine universitas traduce ottimamente».31 Unità che è reale, capace di
concretizzare
«un’unità di azione in una diversità di agenti, e questa unità di
azione reagisce sugli agenti determinando tra di essi una certa
maniera di essere che è loro comune». 32
L’istituzione delineata da Renard si differenzia da quella delineata
da Santi Romano, dal momento che, nel filosofo francese, essa non si
identifica con il diritto.33 Adoperando la famosa dicotomia aristotelica
31
Ibid., p. 137.
Ibid.
La nozione di istituzione elaborata da Santi Romano supera il principio di equivalenza
fra fatto sociale e diritto poiché, nel suo pensiero, si deve parlare di equivalenza fra diritto
e istituzione che, nell’autore, «è la prima, originaria ed essenziale manifestazione del
diritto». S. ROMANO, L’ordinamento giuridico, Firenze, Sansoni, 1967², p. 53. Il giurista
siciliano, infatti, distingue il fatto sociale – che può essere organizzato e, come tale, dare
origine all’istituzione, un ente vitale, con una potenziale durata indefinita nel tempo – da
quelle forze sociali insuscettibili di essere organizzate e di formare un’entità sociale
autonoma e distinta dagli elementi di cui si compone. Affermando l’autore che il diritto
nasce con il fatto sociale e avendo il suo fondamento nell’organizzazione, egli conferisce
all’istituzione e, pertanto, all’organizzazione il carattere della giuridicità, anteriormente
alle stesse norme. Nella sua concezione, diritto e organizzazione si equivalgono e le
norme sono lo strumento attraverso il quale il diritto opera e si esprime. Fra le opere
principali del giurista palermitano, cfr. Frammenti di un dizionario giuridico (1947),
Milano, Giuffrè, 1953; ID., Principii di diritto costituzionale generale, Milano, Giuffrè,
1947, seconda edizione riveduta; ID., Scritti minori, 2 voll., a cura di G. ZANOBINI,
Milano, Giuffrè, 1950; ID., L’Ordinamento giuridico, cit.
32
33
41
Maria Lucia Tarantino
dello zoõn logikón – zoõn politikón, si può dire che l’istituzione di
Renard, più precisamente la sua organizzazione, è manifestazione di
logikón, sebbene essa si proietti nel politikón, fondandosi sulla
socievolezza insita nella stessa natura dell’uomo. L’istituzione, quindi,
può essere vista come un continuum con la natura umana ed è lo
strumento attraverso il quale l’umanità opera organizzandosi intorno ad
un bene comune determinato che, ribadisce il filosofo francese,
rappresenta ciò che
«dà il nome a un’istituzione», poiché il «bene comune
caratterizza un ceto e l’istituzione è solo un ceto organizzato
giuridicamente».34
Ogni istituzione, per Renard, nasce per rispondere alle esigenze, alle
istanze, che sorgono in una determinata realtà sociale, nella quale
l’istituzione si radica. Ma, seguendo un’impostazione di stampo
tomistico, un’istituzione deve promuovere un fine giusto ed essere
rispettosa della personalità e della dignità degli uomini. Più
precisamente, nella concezione istituzionale renardiana, coerentemente
con la filosofia aristotelico-tomistica, vi è la volontà di perseguire un
interesse comune, improntato alla giustizia; da qui la necessità che
un’istituzione si caratterizzi per essere espressione di razionalità, di
conformità al “senso dell’ordine”. Ragion per cui la sua concezione
istituzionalistica, pur accogliendo, analogamente a quella hauriouviana,
gli elementi dell’organizzazione, a cui si ricollegano quelli della
stabilità e della durata di un’istituzione, privilegia, però, quello della
34
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., pp. 83-84.
42
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
necessità che essa sia finalizzata all’interesse generale. Né vi è in
Renard il riconoscimento delle istituzioni illecite. 35
Infatti, l’avere posto la ragione, e non la volontà, a fondamento del
diritto e, quindi, dell’istituzione, lo porta a non accogliere le concezioni
volontaristiche di un diritto positivo che non sia una concretizzazione
dei principi del diritto naturale, che non sia conforme al “senso del
giusto”. In tal caso, egli accoglie la tesi secondo cui «un diritto che non
sia l’organizzazione della giustizia non è un diritto». 36 È questa una tesi
che è lo sviluppo e la continuazione della constatazione di
Sant’Agostino, che si legge nel De civitate Dei, secondo cui «remota
itaque iustitia quid sunt regna nisi magna latrocinia?».37
35
È opportuno, però, ricordare il pensiero di altri autori, come, ad esempio, Cicerone,
spesso citato dallo stesso Renard, per il quale è ravvisabile la giuridicità propria delle
organizzazioni statuali anche in quelle non statuali, addirittura illecite. Infatti, il giurista
romano, nel De officiis, riconosce l’esistenza «perfino delle leggi dei briganti, che essi
obbediscono e osservano». CICERONE, De officiis, II, 11, 40, in M.T. CICERONE, Opere
politiche e filosofiche di M. T. Cicerone, a cura di L. FERRERO - N. ZORZETTI, Torino,
UTET, 1986). Ma il pensiero corre, soprattutto, ancora a Santi Romano, che, proprio per
operare sul piano della teoria generale del diritto, svincolata, a suo avviso, dalla necessità
di compiere valutazioni di ordine etico o coinvolgenti la sfera della liceità, non solo non
si interessa degli scopi di un’istituzione, della sua funzione di promuovere lo sviluppo
dell’uomo, ma ha affermato che la liceità di un’istituzione «non vale e non può non
valere se non di fronte all’ordinamento statuale». ROMANO, L’ordinamento giuridico, cit.,
pp. 122-123. Afferma, inoltre, il giurista che «la famosa questione se possa considerarsi
come ordinamento giuridico la così detta società dei ladroni e, in genere, ogni società
organizzata che altri ordinamenti, come quello dello Stato e della Chiesa, qualificano
criminale, deve ritenersi indipendente, in sede di teoria generale del diritto, da ogni
posizione moralista anche se questa possa avere rilievo in sede filosofica». S. ROMANO,
Diritto e morale, in ID., Frammenti di un dizionario giuridico, cit., pp. 72-73)
36
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., pp. 50-51. Che in Renard vi sia piena
accoglienza del concetto tommasiano di legge, si ricava dalle sue affermazioni, contenute
nella Filosofia dell’istituzione, secondo cui «la legge naturale è la madre di tutte le leggi
e, se queste se ne separano, non possono essere chiamate leggi» (p. 51). Esse, continua
l’autore, rendendo in senso negativo l’affermazione presente nella Summa theologiae, q.
96, a. 4, sulle leggi giuste, non sunt leges legales.
37
SANT’AGOSTINO, De civitate Dei, IV, 4. Anche una “banda di malviventi”, dice
Sant’Agostino, costituisce una comunità, ma il fine che essi perseguono è costituito dalla
“spartizione del bottino”. Qui il consenso indiscusso degli uomini che compongono la
comunità ha il suo fondamento in un utile personale, scaturente dal fatto illecito della
43
Maria Lucia Tarantino
Il concetto di volontà, accolto da Renard, è, invece, quello di una
volontà illuminata dalla ragione. Una ragione capace di orientare gli
uomini verso il bene e il giusto, proiettandoli in una dimensione
spirituale. In sostanza, per Renard non può dirsi “volontà giuridica” una
volontà che non sia retta dalla ragione e che non sia rivolta all’ordine. 38
Nella sua concezione del diritto naturale, i cui principi si ricavano ex
ipsa natura rei, trova pieno accoglimento una nozione di istituzione
come formazione naturale, essendo essa una proiezione della stessa
natura umana, pronta a recepire le istanze poste in essere dalla
coscienza sociale in un determinato momento storico. È una nozione
che ben si concilia con la concezione organica della società e con
l’involontarietà del diritto. Dalle affermazioni di Renard, secondo cui
«ogni bene comune implica una comunità e ogni comunità ha
vocazione a istituirsi in molteplici istituzioni», 39 si evince, poi, il
pluralismo infra-societario renardiano, finalizzato all’ordine sociale,
che può essere posto in correlazione con quello, maggiormente
sviluppato, del padre Luigi Taparelli d’Azeglio. 40 Renard, infatti, si
pone in contrasto con
rapina. Con questo esempio, già presente nel De officiis, II, 11, 40, Sant’Agostino
rappresenta che l’organizzazione e il consenso non sono elementi sufficienti al fine di
formare una società civile. Più esattamente, essi sono necessari ma non sufficienti, dal
momento che una comunità civile si deve caratterizzare per la giustizia intrinseca nel suo
fine, cioè per promuovere un fine giusto, che non deve essere tale solo per i componenti
di quella determinata comunità, ma per la società civile generalmente intesa, formata,
cioè, da tante comunità infra-societarie.
38
RENARD, Le droit, l’ordre et la raison, cit., p. 146.
39
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., pp. 84.
40
Il gesuita piemontese L. TAPARELLI D’AZEGLIO è conosciuto principalmente per la sua
opera Saggio teoretico di dritto naturale appoggiato sul fatto [2 voll., Napoli, Civiltà
Cattolica, 1850], nella quale si coglie una critica alla filosofia moderna e si profila una
concezione del diritto naturale come conseguenza dell’ordine naturale. Dell’opera,
l’autore ha pubblicato anche un sunto dal titolo Corso elementare di natural diritto ad
44
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
«la doctrine jacobine [secondo la quale] il n’y a rien entre
l’individu et l’État; seulement l’État est tout puissant: il peut
faire surgir à volonté des sujets de droit». 41
A questa dottrina Renard oppone la sua teoria dell’istituzione che si
caratterizza anche per un pluralismo infra-societario, secondo cui, come
le persone si organizzano in istituzioni, allo stesso modo le istituzioni
«se coordonnent en institutions de plus en plus compréhensives:
car il y a des institutions de personnes et des institutions
d’institutions. Toute institution élémentaire s’enrichit de ce
qu’elle donne à l’institution supérieure et toute institution
supérieure se renforce de l’autonomie et par conséguent de la
variété des institutions élémentaires dont elle se compose:
famille, province, nation, société internationale, jusq’à cette
institution juridique suprême qu’est l’humanité […] jusq’à cette
institution trancendente à l’ordre juridique, où l’humanité se
coordonne à toute nature raisonnable en Dieu son chef». 42
Anche per Taparelli,
«non possono due individui incontrarsi senza trovarsi in
reciproca relazione di naturale amore, epperò cospiranti al bene
comune, vale a dire associati. Questa universale associazione,
quando per fini particolari viene ridotta a certi limiti, forma le
leggi fondamentali della particolare società che ne risulta […]
Ogni società particolare in tanto sussiste in quanto ha il suo fine
particolare, la sua autorità, la sua operazione». 43
uso delle scuole, Napoli, Lauriel, 1853. Vanno, poi, menzionati gli scritti Esame critico
degli ordini rappresentativi nella società moderna, 2 voll., Roma, Civiltà Cattolica, 1854,
e quelli contenuti in G. DE ROSA, I gesuiti in Sicilia e la Rivoluzione del ’48, Roma,
Edizioni di storia e letteratura, 1963.
41
RENARD, La théorie dell’institution, cit., p. 39.
42
Ibid., p. 42.
43
TAPARELLI D’AZEGLIO, Saggio teoretico di diritto naturale, vol. I, cit., p. 376, par.
687.
45
Maria Lucia Tarantino
Entrambi gli autori elaborano un concetto di ordine sociale fondato
sulla giustizia, che contempla l’operare armonico fra persone e
istituzione e fra le istituzioni minori e la società generale, in cui si
articola il pluralismo infra-societario degli autori, per i quali l’ordine
implica l’integrazione fra le parti e il tutto poiché
«ogni ordine di totalità implica un certo modo di relazionarsi tra
il suo essere proprio e quello degli elementi da cui esso dipende,
ancorché li superi in quanto tutto [...]».44
Ogni istituzione, tanto nell’atto della sua fondazione quanto nel
corso della sua esistenza, dipende dalle persone umane che la
compongono, sebbene essa, poi, superi la limitatezza della loro vita e
dei mezzi di cui dispongono, possedendo l’istituzione
«une vertu de conservation et de développement qui brave
l’usure du temps et la contradiction des hommes». 45
L’armonico operare fra l’istituzione e le persone che la compongono si
realizza quando la prima sia rispettosa dei diritti delle persone, della
loro autonomia e quando, a loro volta, gli uomini cooperino fra loro e
con l’istituzione in vista del bene sociale.
Allo stesso modo, una “società maggiore” deve operare per il bene
delle istituzioni infra-societarie che ne fanno parte, aiutandole a
crescere e a raggiungere i loro scopi particolari senza mutare la loro
intima natura, ma “correggendole” e “infrenandole” da ogni eccesso. E
le istituzioni infra-societarie devono, a loro volta, collaborare per il
44
45
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., p. 188.
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. 31.
46
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
raggiungimento dell’ordine promosso dalla società generale. 46 È un
concetto di ordine sociale che deriva dalla stessa natura dell’istituzione,
che
«è un essere, e chi dice essere dice unità. Ens et unum
convertuntur, ma un essere a base di molteplicità: un essere
reale in una molteplicità reale». 47
L’armonia renardiana del tutto con le parti, che in Taparelli diviene,
a sua volta, “armonico movimento” e in Hauriou è unità sociale, si
realizza solo attraverso l’organizzazione della società generale in
istituzioni minori, rivolta al mantenimento dell’ordine sociale e
attraverso la quale si articola il pluralismo infra-societario. Pluralismo
che, come già detto, in Taparelli è più articolato. Infatti, nel gesuita
piemontese,
«ogni gran società deve comporsi necessariamente di società
minori, le quali, come debbono concorrere al bene comune della
maggior società, debbono in lei trovare la perfezione dell’essere
loro e della loro generazione», 48
ed è un’esigenza che egli definisce “necessità di natura”.
Permane, però, negli autori la necessità, tanto per le istituzioni,
quanto per gli individui che le compongono, di conciliare l’ordine
sociale con la libertà di programmare la condotta di vita attraverso la
quale perseguire gli obiettivi prefissi. Conciliazione che si realizza solo
46
Cfr. TAPARELLI D’AZEGLIO, Legge fondamentale d’organizzazione della società, in DE
ROSA, I gesuiti in Sicilia e la rivoluzione del ’48, cit., p. 181.
47
RENARD, La filosofia dell’istituzione, cit., pp. 188-189.
48
TAPARELLI D’AZEGLIO, Legge fondamentale d’organizzazione della società, cit., p.
169.
47
Maria Lucia Tarantino
se vi è un giusto ordine, che non sacrifica la libertà delle istituzioni
minori, infra-societarie e delle persone che le compongono e se è
concessa una giusta libertà, che non travalica l’ordine sociale.
3. Ipotesi di formazione del concetto di istituzione di Maurice Hauriou
Renard, ne La théorie de l’institution, definisce la concezione
istituzionale hauriouviana «la transposition de la doctrine de Saint
Thomas sur les relations du corps et de l’âme». 49 Egli riporta un passo
di Hauriou contenuto nei Principes de droit public, in cui il giurista
francese riconosce «l’immense et riche trésor de réflexions sociales
accumulées dans les sommes théologiques», 50 riflessioni sulla società
che avrebbero orientato le sue indagini sul diritto, discostandosi dai
«deux monismes opposés entre lesquels il devait camper la théorie de
l’institution: l’individualisme et le sociologisme». 51 Delle due dottrine,
avverte Renard, il sociologismo era in particolar modo diffuso fra la
fine dell’Ottocento e i primi del Novecento.
Non si può negare che in Hauriou vi sia l’accettazione degli
strumenti dottrinali del tomismo e la “valorizzazione giuridica” della
sua nozione di bene comune. Però, a questo bisogna aggiungere che,
nella sua teoria istituzionale, vi è il riferimento da parte del giurista
all’analisi del vitalismo biologico svolta da Claude Bernard.52 Infatti,
49
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. XIV.
Ibid.
51
Ibid.
52
Cfr., in particolare, CLAUDE BERNARD, Introduction à l’étude de la médicine
espérimentale, Paris, Ballière, 1865. Questo volume di Bernard è stato tradotto in italiano
da F. GHIRETTI con il titolo Introduzione allo studio della medicina sperimentale,
Milano, Feltrinelli, 1951, ed è giunto nel 1994 alla terza edizione. Su vitalismo e colore
50
48
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
Hauriou, nella sua ben nota opera Teoria dell’istituzione e della
fondazione, del 1925, ha inserito come sottotitolo Saggio di vitalismo
sociale.53 Ed è
«la vita della società che egli studia […] cercando di considerare
l’aspetto soggettivo e l’aspetto oggettivo: problema filosofico.
Quindi (Hauriou) è contro l’idea di Durkheim della coscienza
sociale distinta dalla coscienza singola individuale; tale idea
sarebbe il presupposto della teoria di Duguit della règle du
droit».54
Hauriou elabora una concezione dell’istituzione fra sociologia e
diritto. In un primo momento, questa teoria è proposta dal giurista nel
volume Scienza sociale tradizionale su un piano sociologico. Essa,
però, non è stata ben accolta, in modo particolare da Geny, che, non
avendo colto «l’unité robuste de cette pensée», 55 riteneva che essa
necessitasse di maggiore definizione scientifica. 56 In seguito, Hauriou
animale, cfr. F. NUZZACI, Claude Bernard, vitalismo e colore animale. Saggio storico
epistemologico, Lecce, Milella, 2003.
53
Il saggio La théorie de l’institution et de la fondation. Essai de vitalisme social, in
origine pubblicato nei «Cahiers de la Nouvelle Journée», 4, 1925, La cité moderne et les
tranformations du droit, è stato ristampato in M. HAURIOU, Aux sources du droit: le
pouvoir, l’ordre et la raison, Paris, Blond & Gay, 1933. La théorie de l’institution et de
la fondation è stato tradotto in italiano a cura di W. CESARINI SFORZA, con presentazione
di A. BARATTA, con il titolo La teoria dell’istituzione e della fondazione [Milano,
Giuffrè, 1967]. Fra le altre opere di Hauriou vanno annoverate La science sociale
traditionelle, Paris, Larose, 1896; Principes de droit public, Paris, Sirey, 1916; Les bases
de l’ordre sociale, Toulouse, Boiseau, 1941.
54
HAURIOU, Teoria dell’istituzione e della fondazione, cit., p. XIII.
55
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. XII.
56
Di GENY va ricordata soprattutto l’opera Méthode et sources en droit privé positif.
Essai critique [Paris, Pichon et Durand Auzias, 1969], in cui egli si sofferma
sull’importanza, al fine di una maggiore comprensione del fenomeno giuridico, di
riferirsi al concetto di natura delle cose. Concetto che indica «una sorta di diritto comune,
generale quanto alla sua natura, sussidiario quanto alla sua funzione, che supplisce alle
lacune delle fonti e dirige tutto il movimento della vita giuridica». Ibid., II, p. 89. Questa
tesi è poi sviluppata con maggiore compiutezza in Science et technique en droit privé
positif [4 voll., Paris, Sirey, 1921-1930], in cui l’autore, nel ribadire l’incompletezza delle
49
Maria Lucia Tarantino
ha presentato la sua teoria sul piano della scienza giuridica in varie
opere, fra cui Principes de droit public e Précis de droit
constitutionnel, sebbene essa sia poi stata esposta nella sua robustezza
scientifica nel 1925, nella Teoria dell’istituzione e della fondazione.
Egli si è discostato dal positivismo e dal sociologismo di Saint
Simon, di C. e A. Comte e di E. Durkheim, e, nel contempo, ha
proposto un vitalismo sociale che ha un’impostazione differente
rispetto al vitalismo biologico di Bernard. La sua teoria dell’istituzione
è orientata verso lo sviluppo della nozione tomistica di bene comune, e
in essa, come già detto, il giurista contrappone
«en face au sociologisme, la charte d’une sociologie toute
gonflée de spiritualisme chrétien».57
Una sociologia, ci riferisce Renard, che, differentemente da quella di
origine positivistica, è rivolta a promuovere il bene della persona,
proiettandolo nel bene comune della società.
Egli, nella sua costruzione dottrinale, parte da una realtà sociale,
l’istituzione, che si pone fra individuo e Stato, al cui interno vivono e
operano gli uomini conservando il pieno rispetto della loro autonomia e
dignità. L’istituzione, espressione di questa realtà sociale, svolge,
dunque, una funzione di perfezionamento morale dell’uomo, 58
fonti formali positive al fine dell’interpretazione del diritto e l’opportunità di soffermarsi
sul concetto di natura delle cose, sulle loro relazioni nel contesto storico-sociale,
introduce i concetti di “dato” e di ”costruito”. Il primo è fonte reale del diritto, costituito
dai rapporti in cui il diritto, sebbene “allo stato grezzo”, è espressione della socievolezza
umana; il secondo, invece, è costituito dall’elemento artificiale del diritto.
57
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. XIV.
58
Già nel 1896, in un capitolo della Scienza sociale tradizionale, Hauriou rileva
l’importanza di quest’opera di perfezionamento.
50
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
assurgendo a strumento attraverso il quale egli realizza le proprie
potenzialità. La teoria dell’istituzione hauriouviana, osserva Renard,
non si contrappone solo al “monismo” del sociologismo, ma anche a
quello dell’individualismo. A tal proposito, Renard rileva che anche in
Hauriou «c’est la societè que est pour l’individu, non l’individu pour la
societé»;59 allo stesso modo, il concetto di bene comune non si
contrappone a quello di bene individuale, dal momento che l’individuo,
a cui il giurista fa riferimento, non è sciolto dal contesto sociale,
desideroso di realizzare unicamente i propri interessi egoistici. Nella
ricostruzione della teoria istituzionale hauriouviana, infatti,
«il suffit de prolonger le thème individualiste pour trouver le
thème institutionnel».60
Vi è, pertanto, piena sintonia fra la concezione istituzionale
hauriouviana e la filosofia dell’istituzione renardiana, che può essere
definita una riproposizione, in chiave filosofica, della teoria
dell’istituzione di Hauriou.
Tanto Hauriou quanto Renard accolgono, nelle loro concezioni di
istituzione, l’elemento dell’organizzazione ed entrambi pongono a
fondamento dell’istituzione il fatto sociale, meglio, il fatto sociale
organizzato, che in Hauriou è esaminato da un’angolazione sociologica
e in Renard filosofica. Impostazione teoretica, questa, che, come già
anticipato, porta gli autori a sviluppare un concetto di istituzione inteso
come entità in grado di realizzare l’unione delle parti con il tutto, di
accogliere e, nel contempo, superare gli individui che ne fanno parte,
59
60
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. XV.
Ibid., p. XVI.
51
Maria Lucia Tarantino
proiettandoli nella dimensione del politikón, per dar vita, attraverso
un’articolazione fra le istituzioni, al pluralismo sociale. Il pluralismo
sociale hauriouviano, riproposto da Renard sul piano filosofico come
gerarchia di istituzioni che operano nel tessuto sociale conservando la
loro autonomia ed il loro fine originario rivolto, comunque, al bene e
all’ordine della società generale, non costituisce una novità dottrinale,
in quanto esso poggia, secondo il filosofo francese, su premesse
aristotelico-tomistiche. E, prima ancora di Hauriou e di Renard, esso ha
trovato accoglimento nelle dottrine di Rosmini 61 e, maggiormente, di
Taparelli d’Azeglio. Ma, una concettualizzazione più articolata del
pluralismo presente in Otto von Gierke 62 e, in particolare, in Santi
61
L’interesse di Rosmini verso il pluralismo sociale si evince dalla lettura di alcune sue
opere. In particolare, nella Filosofia del diritto [2 voll., Napoli, Lauriel, 1856], in cui il
filosofo di Rovereto si pone il problema di indagare le relazioni giuridiche derivanti dalle
stessa natura delle società, relazioni che per l’autore non possono essere ricomprese nel
“diritto individuale”, bensì in quello sociale. Egli avverte che «per diritto sociale noi non
intendiamo il diritto della sola società civile, ma di ogni società». Ibid., II, p. 48. Ne
scaturisce che, per l’autore, «ogni possibile società ha il suo particolare diritto, onde
sarebbe infinita cosa investigare il diritto particolare di tutte». Ibid. Dell’autore, si veda
anche Filosofia politica, Milano, Pogliani, 1839.
62
Otto von Gierke, storico del diritto e germanista, ha posto in evidenza la struttura
corporativa del diritto germanico, che egli incardina storicamente nella Germania
medievale e pre-unitaria. Struttura corporativa che è espressione di ceti o classi, che si
strutturano attraverso comunità che si caratterizzano per essere, anche esse,
essenzialmente corporative. Da qui, la teorizzazione gierkiana di una dottrina che
contempla una vita sociale orientata organicisticamente. Dell’autore, va ricordata
principalmente la sua concezione del diritto come “manifestazione della vita comune
degli uomini”, come prodotto della stessa comunità. Cfr., al riguardo, G. FASSÒ, La
filosofia del diritto dell’Ottocento e del Novecento, Bologna, Il Mulino, 1988, p. 253. Fra
le opere di OTTO VON GIERKE vanno menzionate Das deutsche Genossenshaftsrecht, vol.
I, Berlin, Weidmannsche, 1868; G. Altusio e lo sviluppo delle teorie politiche
giusnaturalistiche (1880), Torino, Einaudi, 1843; Deutsches Privatrecht, Berlin, Dunkler
und Humblot, 1895. Cenni sul Deutsches Privatrecht di O. von Gierke come fonte
dell’istituzionalismo di Santi Romano si leggono in A. TARANTINO, La teoria della
necessità nell’ordinamento giuridico. Interpretazione della dottrina di Santi Romano,
Milano, Giuffré, 19802. L’ipotesi di derivazione dottrinale dell’istituzionalismo
romaniano dal von Gierke è stata poi ampiamente ripresa da M. FUCHS in Die Allgemeine
Rechtstheorie Santi Romanos, Berlin, Dunker und Humblot, 1979, in cui è tracciato, fra
l’altro, un interessante parallelismo fra il pluralismo di O. von Gierke e quello di Santi
52
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
Romano,63 sebbene i campi di applicazione e, soprattutto, le finalità
siano diversi nei due autori. Gli sviluppi del pluralismo, tanto in
Hauriou quanto in Renard, ben si conciliano con una concezione di
istituzione che ne privilegia la spontaneità, caratterizzandosi come una
«audacieuse contradiction ou volontarisme».64
4. I caratteri dell’istituzione di M. Hauriou
Nella concezione di Hauriou, l’istituzione rappresenta «nel diritto,
come nella storia, la categoria della durata, della continuità e del reale,
l’operazione della sua fondazione costituisce il fondamento giuridico
della società e dello Stato».65 Nel saggio Teoria dell’istituzione e della
fondazione, Hauriou non si occupa delle istituzioni la cui nascita
avviene per consuetudine, ma di quelle che
nascono
«con
Romano, con le rispettive implicazioni. Nel ricordato volume del Fuchs è presente il
riconoscimento del Tarantino come primo studioso che ha colto la presenza della teoria
della necessità nella dottrina di Santi Romano. Si vedano, in particolare, le pp. 58 e ss. e
117 e ss. In seguito, Fuchs è tornato sull’argomento. Si veda M. FUCHS, La
«Genossenschaftstheorie» di Otto von Gierke come fonte primaria della teoria generale
del diritto di Santi Romano, in «Materiali per una storia della cultura giuridica», IX,
1979, pp. 65-80. Sulla stessa rivista ha poi replicato A. TARANTINO,
Dell’istituzionalismo. Ancora sui precedenti dottrinali di Santi Romano, in «Materiali per
una storia della cultura giuridica», I, 1981, pp. 169-186, precisando che O. von Gierke
può essere indicato come una delle fonti, ma non la fonte primaria, della dottrina di Santi
Romano.
63
Il pluralismo giuridico di Santi Romano muove dalla necessità, da parte del giurista, di
constatare «l’esistenza di ordinamenti obiettivi, istituzionali e perciò giuridici, ciascuno
nella propria orbita» (L’ordinamento giuridico, cit., p. 124), e riconoscerne la giuridicità
indipendentemente dai fini che essi perseguono. Nel momento in cui il giurista siciliano
riconosce che ogni istituzione è espressione di un distinto ordinamento giuridico, essa si
apre a un pluralismo giuridico che, differentemente da quello di V.E. Orlando, è infranazionale. Infatti, il Romano, già nel suo articolo Il concetto di istituzione di pubblica
beneficenza del 1894, ha illustrato un pluralismo che contempla tanto le società nazionali,
quanto quelle infra-nazionali.
64
RENARD, La théorie de l’institution, cit., p. XIII.
65
HAURIOU, Teoria dell’istituzione e della fondazione, cit., p. 5.
53
Maria Lucia Tarantino
un’operazione formale».66 Il motivo di questa scelta è la convinzione
del giurista secondo cui «gli elementi degli atti formali (sono) più
visibili»67 e, quindi, maggiormente verificabili sul piano scientifico. In
particolare, egli s’interessa delle istituzioni
«sul modello delle corporazioni o universitates, nelle quali c’è
un gruppo permanente di membri che perpetuano la
fondazione».68
In esse si ha un atto di volontà comune, da cui hanno origine le
istituzioni corporative.
L’operazione di fondazione attraverso la volontà comune si realizza
mediante le fasi della
«a) manifestazione della volontà comune con l’intenzione di
fondare, b) della redazione degli statuti, c) dell’organizzazione
di fatto dell’istituzione corporativa e d) del riconoscimento della
sua personalità giuridica».69
Tra queste fasi, il giurista si sofferma in particolare sulla prima,
costituendo essa il
«fattore consensuale e, quindi, l’elemento giuridico non solo
dell’operazione di fondazione, ma dell’esistenza stessa del corpo
costituito».70
66
Ibid., p. 36.
Ibid.
68
Ibid., p. 37.
69
Ibid.
70
Ibid., p. 38.
67
54
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
Le manifestazioni di volontà comune possono essere simultanee o
successive, possono essere espresse a intervalli, e si caratterizzano per
la volontà di porre in essere un’opera la cui idea direttiva è conosciuta
da coloro che, poi, si adoperano per crearla. La formazione del fascio
dei consensi intorno ad una determinata idea direttrice, scaturente dalle
manifestazioni di volontà comune, ha come suo effetto giuridico la
fondazione di un’istituzione. Se le manifestazioni di volontà comune
realizzano, come effetto giuridico, la fondazione di un’istituzione, essa,
la sua organizzazione, la sua durata, non si devono attribuire
unicamente alla volontà dei primi fondatori, ma anche alla forza
dell’idea direttiva dell’istituzione. E Hauriou si serve di una metafora al
fine di chiarire meglio il suo pensiero.
I primi fondatori, afferma l’autore, sono come i seminatori che
diffondono nell’ambiente sociale «un’idea vivente che, poi, si
svilupperà da sola»,71 integrando i caratteri dell’organizzazione e della
durata. Organizzazione e durata di un’istituzione, pertanto, sono
riconducibili tanto alla volontà dei primi fondatori, quanto alla forza
dell’idea direttiva dell’istituzione che
«continuerà ad attirare dei nuovi aderenti, che saranno nuovi
fondatori in quanto continueranno la fondazione a misura del
suo oggettivarsi nell’ambiente sociale». 72
La formazione delle manifestazioni di volontà dei fondatori, poi,
necessita della presenza di tre fattori. Essi sono:
71
72
Ibid.
Ibid.
55
Maria Lucia Tarantino
«a) l’unicità dell’oggetto dei consensi, b) l’azione di un potere,
c) il vincolo di una procedura».73
L’unicità dell’oggetto dei consensi si realizza attraverso l’idea
dell’opera, che è unica ed esercita una forza d’attrazione. Quest’ultima,
però, non è sufficiente al fine di formare un’istituzione; viceversa, se la
si considerasse tale, si accoglierebbe l’idea che «le manifestazioni di
volontà, con l’intenzione di fondare sono totalmente volontarie», 74 e si
attribuirebbe
natura
volontaristica
alla
stessa
formazione
dell’istituzione. Invece, per Hauriou,
«la formazione del fascio dei consensi paralleli è in parte opera
di un potere e il liber volui vi è fortemente tinto di coactus
volui».75
Con riguardo, poi, all’azione svolta da un potere sulla formazione
del fascio dei consensi finalizzato alla creazione di un’istituzione,
Hauriou prende come modello l’istituzione Stato la cui fondazione,
sottolinea, «si ripete sotto i nostri occhi ad ogni revisione della
Costituzione».76 In essa «l’azione svolta dal potere politico è
evidente».77 Hauriou, però, precisa che l’azione esercitata dal potere
nella
fondazione
delle
istituzioni
non
si
riscontra
soltanto
nell’istituzione Stato, ma anche nella fondazione di istituzioni
particolari, quali le associazioni, i sindacati, le società anonime, in cui
le deliberazioni, nelle assemblee generali dei membri, sono prese a
73
Ibid., p. 39.
Ibid.
75
Ibid.
76
Ibid.
77
Ibid.
74
56
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
maggioranza e non all’unanimità. E il riferimento dell’autore ha lo
scopo di chiarire che l’azione del potere unifica i consensi anche
quando esso è espressione del solo voto della maggioranza e le
decisioni assunte, in tal caso, hanno validità giuridica in quanto
manifestazione di esercizio del potere dell’istituzione.
Oltre all’unicità dell’oggetto e all’azione del potere, come già detto,
per Hauriou, la formazione delle manifestazioni di volontà dei
fondatori necessita anche della presenza del vincolo della procedura
che, a differenza dei primi, è elemento estrinseco o formale alla stessa
istituzione e il cui ruolo consiste nell’armonizzare i diversi momenti in
cui si articola la formazione dell’istituzione, affinché questa operazione
di fondazione possieda «l’unità di un atto giuridico», 78 e ciò può
avvenire solo nel momento in cui sussiste una procedura in grado di
disciplinare «la complessità e la successione dei suoi momenti». 79 La
necessità di una procedura in grado di collegare i diversi momenti di
cui si compone la fondazione di un’istituzione è stata intuita dal giurista
francese già nel 1906 e manifestata in un suo opuscolo dal titolo
L’istituzione e il diritto degli statuti, nel quale l’autore ravvisa
l’importanza del «carattere procedurale che presenta la fondazione
delle istituzioni».80
Hauriou, però, ritiene necessario svolgere alcune precisazioni, dalle
quali è possibile scorgere una diversità nell’impostazione della sua
nozione di istituzione rispetto a quella di Santi Romano e, soprattutto,
l’influenza, nell’autore, del pensiero del canonista Sinibaldo de’ Fieschi
78
Ibid.
Ibid., p. 40.
80
Ibid., p. 41. Di questo opuscolo è lo stesso Hauriou a dare notizia, a p. 4 della Teoria
dell’istituzione e della fondazione, cit.
79
57
Maria Lucia Tarantino
e dei concetti da lui delineati di institutio e di auctoritas superioris.81
Da queste sue precisazioni si ricava che, per il giurista francese,
«la nascita delle istituzioni corporative risulta da un’operazione
giuridica, [e che] tutti gli atti con i quali un’istituzione
corporativa assicura la propria vita presentano carattere
giuridico».82
E Hauriou delinea una concezione istituzionale in cui il carattere
giuridico delle decisioni delle istituzioni private scaturisce dallo statuto
o dal contratto di associazione, mentre il carattere giuridico delle
decisioni delle istituzioni pubbliche, specie dello Stato, ha il suo
fondamento nell’esercizio, da parte dello stesso, del potere.
Dalle considerazioni sinora svolte, riguardanti la “fisiologia”
dell’istituzione
nell’impianto
teorico
haurioviano,
emerge
una
concezione in cui le istituzioni (e non le norme) rappresentano
l’elemento principale ed oggettivo di un sistema giuridico. L’autore,
infatti, afferma «che sono le istituzioni a fare le regole del diritto e non
81
Si deve a Sinibaldo de’ Fieschi, divenuto papa con il nome di Innocenzo IV, la
delineazione di una “nuova figura giuridica”, l’institutio, persona fittizia che, nel diritto
canonico, diviene “normale soggetto di diritti”, avente caratteri peculiari rispetto alle
fondazioni e alle corporazioni. In essa è possibile riscontrare la presenza di un «elemento
autoritario imposto dal di fuori che sottrae l’ente alla libera disposizione delle parti». F.
RUFFINI, La classificazione delle persone giuridiche in Sinibaldo de’ Fieschi (Innocenzo
IV) e in Federico Carlo di Savigny (1898), in ID., Scritti giuridici minori, a cura di M.
FALCO - A. C. JEMOLO - F. RUFFINI, Scritti giuridici varii, vol. II, Milano, Giuffrè, 1936,
p. 13. Questo elemento non si rapporta al solo momento iniziale della vita dell’institutio,
potendo riguardare la sua intera esistenza. Con riguardo all’origine dell’institutio, essa va
cercata nell’organizzazione di un potere attorno ad un’idea. Cfr. anche, al proposito, P. G.
CARON, Il concetto di «institutio» nel diritto della Chiesa, in Il Diritto ecclesiastico, vol.
LXX, Milano, Giuffrè, 1959, pp. 329-367; V. FROSINI, Istituzione, voce in Novissimo
Digesto Italiano, vol. IX, Torino, UTET, 1963, pp. 266-269; F. MODUGNO, Istituzione,
voce in Enciclopedia del diritto, vol. XXXIII, Milano, Giuffrè, 1973, pp. 69-96; F.
BELVISI, Alle origini dell’idea di istituzione: il concetto di collegium come persona ficta
in Sinibaldo de’ Fieschi, in «Materiali per una storia della cultura giuridica», I, 1993.
82
HAURIOU, Teoria dell’istituzione e della fondazione, cit., p. 42.
58
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
tali regole a fare le istituzioni».83 Nella sua concezione, Hauriou,
allontanandosi tanto dal soggettivismo, quanto dall’oggettivismo
giuridico, delinea una nozione di istituzione che si compone di un
elemento oggettivo e di un “germe di soggettività”, riuscendo ad
armonizzarli. Dunque, la sua nozione di istituzione assume, rispetto alle
due concezioni or ora citate, una posizione intermedia, e si delinea
come strumento attraverso il quale il giurista può osservare la realtà
sociale e giuridica. Egli non nega l’importanza delle regole giuridiche,
ma attribuisce loro un ruolo secondario, perché nella sua impostazione
teorica, l’elemento più importante è costituito dall’idea dell’opera da
realizzare in un gruppo sociale. Idea dell’opera che, precisa l’autore,
non coincide con la nozione di scopo o di funzione. Infatti, lo scopo
può essere considerato esterno all’impresa; viceversa l’idea direttiva è
interna a essa. Inoltre, nell’idea direttiva è connaturato
«un piano d’azione e di organizzazione che oltrepassa
notevolmente la nozione di scopo». 84
Più precisamente, l’idea direttiva si differenzia da quella di “scopo da
raggiungere”, dal momento che, mentre la prima contiene tanto il
concetto di scopo, quanto quello dei mezzi finalizzati al suo
raggiungimento, l’idea di scopo non contiene in sé quella di mezzi. Allo
83
Ibid., p. 45. Vi è, in queste affermazioni di Hauriou, una somiglianza con quelle del
Gierke, che, in Deutsches Privatrecht, afferma che il diritto, prodotto dalla Gemeinschaft,
è «espressione della vita comune degli uomini» (p. 119). Dello stesso avviso è anche
Gurvitch nel momento in cui elabora una teoria sociologico-giuridica partendo dal “fatto
normativo”, intendendo l’autore, con questo concetto, riferirsi al fatto che le comunità
creano il diritto su cui fonderanno la loro esistenza. Meglio, «esse creano il loro essere
generando il diritto che serve loro da fondamento». G. GURVITCH, L’idée du droit social,
Paris, Sirey, 1932, p. 119; cfr. anche, dell’autore, Eléments de sociologie juridique, Paris,
Aubier, 1940.
84
Ibid., p. 15.
59
Maria Lucia Tarantino
stesso modo, la nozione di idea dell’opera da realizzare va distinta da
quella di funzione, per la cui precisazione della differenza, Hauriou
prende a modello lo Stato, mostrando che l’idea di Stato contiene e
supera la nozione di funzione di Stato. Facendo il punto sulla nozione di
idea direttiva dell’istituzione di Hauriou, si può dire che
«l’idea direttiva dell’opera si potrebbe meglio identificarla con
la nozione di oggetto, poiché l’impresa ha per oggetto la
realizzazione dell’idea».85
In sostanza, l’idea direttiva dell’opera non è una creazione
soggettiva, ma ha, invece, carattere oggettivo, è un qualcosa che ha una
realtà esterna all’uomo il quale, poi, la coglie attraverso la ragione,
adeguandovi la propria conoscenza. 86 Proprio in virtù della sua
oggettività, l’idea direttiva dell’istituzione si propaga e si diffonde da
uno spirito a un altro. E, una volta individuata, essa aggrega attorno a
sé un gruppo di persone che si propongono di realizzarla attraverso i
fenomeni
dell’incorporamento
e,
successivamente,
della
personificazione. Più esattamente, il fenomeno dell’incorporamento dà
origine alla personificazione dell’istituzione.
Si palesa, inoltre, in Hauriou una concretizzazione della sua
concezione dell’istituzione nel momento in cui l’autore individua, nella
sua formazione, un potere che può essere definito “allo stato diffuso”;
85
Ibid., p. 17.
Questo principio, che Hauriou ricava da San Tommaso, è presente già in Aristotele. È
sufficiente riferirsi, al proposito, ad un passo della Metafisica, IX, 1051, b 5, in
ARISTOTELE, Opere, vol. VI, Roma-Bari, Laterza, 1982, p. 5, dove si legge «tu sei bianco
non per il fatto che noi, in conformità al vero, riteniamo che tu sia bianco, ma al
contrario, proprio per il fatto che tu sei bianco, noi siamo nel vero quando lo
confermiamo».
86
60
La concezione istituzionale fra filosofia e teoria generale
viceversa, durante la vita istituzionale, esso si presenta come delineato
strutturalmente. Infatti, nella fase della formazione dell’istituzione si
esercita, attraverso l’idea direttiva dell’opera, una forza d’attrazione
che sollecita gli uomini ad aderire al progetto di realizzazione
dell’opera. Nella fase della vita dell’istituzione, questa forza
d’attrazione, se organizzata, crea il diritto che deve regolamentare
l’operare istituzionale.87 Il potere per la realizzazione dell’idea, a cui
Hauriou si riferisce, però si fonda sul consenso. Non è tale, invece,
quello che si fonda sulla costrizione, che è esercitato con l’arbitrio e
che genera solo disordine.
È opportuno, infine, il richiamo all’elemento caratterizzante
l’istituzione di Hauriou delle manifestazioni comunitarie del gruppo
sociale, al fine di fare un’importante precisazione. È questo un
fenomeno che si pone in maniera differente rispetto al fenomeno di
manifestazione di coscienza collettiva presente in Durkheim. Hauriou,
infatti, afferma che
«sono le coscienze individuali che si emozionano al contatto di
un’idea comune e che, per un fenomeno di inter-psicologia,
hanno il sentimento della loro emozione comune. Al centro di
tale movimento sta l’idea che si rinfrange in concetti simili entro
migliaia di coscienze e in queste provoca delle tendenze
all’azione. L’idea passa momentaneamente allo stato soggettivo
in migliaia di coscienze soggettive che in essa si unificano: le
87
In Santi Romano, in modo particolare nell’Ordinamento giuridico, invece,
l’organizzazione assurge a diritto. Questo si potrebbe spiegare con il fatto che, mentre il
Romano dell’istituzione privilegia il momento genetico, la sua nascita, l’Hauriou ne
privilegia la vita. Già nella Scienza sociale tradizionale, Hauriou si è soffermato su un
concetto di istituzione, la cui analisi attiene principalmente al momento della sua vita, più
che a quello della sua formazione.
61
Maria Lucia Tarantino
coscienze individuali la invocano ed essa discende in mezzo a
loro, che se l’appropriano soggettivandola». 88
La manifestazione comunitaria dei membri del gruppo, dunque,
comporta l’unione delle singole volontà «sotto la direzione di un
capo»:89 unione che non è da considerarsi solo dal punto di vista
dell’espressione di un consenso intellettuale, ma anche da quello di una
volontà attiva, che necessita, nella fondazione dell’istituzione,
dell’unanime adesione e dell’impegno di tutti verso una causa comune.
In tal senso, precisa Hauriou, si parla di “comunione d’azione”.
88
89
HAURIOU, Teoria dell’istituzione e della fondazione, cit., pp. 22- 23.
Ibid., p. 23.
62
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 63-82
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p65
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Santiago Álvarez García
La conservación del poder en David Hume
Abstract: This article argues that the origin of the political principles and categories
that Hume sets as essential to the preservation of political power and its effective
exercise can be traced into the division of political agent that occurs as a result of the
institution of justice and government in the origin of society. Their different roles and
different degrees of freedom will determine, since then, and through political action and
its irreversibility, the categories and the fundamental problems that Hume´s political
philosophy should answer. From that framework, the panoply of political power
preservation principles that Hume exposes in the Essays will be analyzed as a reflection
of that original event and its particular evolution.
Keywords: David Hume; Political power preservation; Natural inequality; Authority;
Civil liberty.
Introducción1
Uno de los principales errores en la interpretación del Treatise ha sido
derivar de su antropología un único sujeto político. El origen de este
error mayúsculo reside en la poca atención que los intérpretes han
prestado a la importancia que la propia actividad humana y el discurrir
del tiempo, devenido historia, tienen en la transformación de los
elementos originariamente esenciales del individuo humeano. La
mayoría de los que han analizado los conflictos sociales y políticos
1
He decidido no hacer referencias al ensayo Sobre la república ideal debido a que el
objetivo fundamental del artículo es mostrar qué principios pueden abstraerse desde una
perspectiva evolutiva que parte de las condiciones en las que surge la justicia, y no una
enumeración de las distintas ideas propuestas por Hume como “diseñador” político.
Santiago Álvarez García
tratados por Hume no han diferenciado la heterogeneidad de sus
protagonistas, y han obtenido como resultado la aparición de notables
paradojas. En la mayoría de estas interpretaciones no se han asumido
las consecuencias que el empirismo de Hume tiene en el modo de
entender cómo surgen las categorías jurídico-políticas con las que el
individuo reflexionará sobre la estructura de los gobiernos futuros, ni
las desigualdades naturales y sociales consustanciales al propio proceso
de categorización. En este sentido, cualquier análisis de los principios
de conservación del poder en Hume exige una identificación de los
distintos sujetos políticos que surgen a raíz de la acción social del
hombre, y una descripción de la conexión que con los mismos y sus
interacciones tienen los principios que Hume hilvana en los Essays.
1. La bifurcación del sujeto político y su libertad
La naturaleza humana que se describe en el Treatise y subyace en el
resto de los escritos de Hume destaca por su plasticidad. El individuo
que se adivina detrás de la misma no es sino un conjunto atravesado
por desordenados recuerdos, creencias y pasiones que se retroalimentan
en el ejercicio “libre” de la voluntad y determinan todo lo concerniente
a los juicios instrumentales, causales y, en definitiva, a los principios
políticos que se van gestando en el discurrir del tiempo y la acción.
Esta naturaleza maleable que se vuelve social en cada uno de los
individuos sin excepción, en virtud del aprendizaje normativo a través
de la familia, se bifurca, sin embargo, cuando el concurso de las
distintas voluntades, propensas por esa naturaleza socializada a la
cooperación y la estabilidad, estalla en un conflicto irremediable fruto
64
La conservación del poder en David Hume
del surgimiento de unas condiciones que incapacitan a un sector de la
población para llevar a cabo el desarrollo social de su naturaleza. La
solución del mismo a través del artificio de la justicia y la institución
del gobierno pondrá de manifiesto la aparición, inevitable desde los
postulados antropológicos de Hume, de
dos sujetos políticos
diferenciados.
La coordinación que como solución al problema de la inestabilidad
de las posesiones presuponían las normas de justicia, solo podían
aceptar como protagonistas a aquellos que, satisfecha su avidez de
posesiones en el estadio natural, tenían un motivo evidente para
reorientar su self-interest y coordinarse de manera progresiva con
aquellos otros que, impelidos por el mismo motivo, respetaban las
posesiones y las convertían en propiedad. Sin embargo, dar por hecho,
como ha sido tradición en los análisis acerca de la justicia en Hume,
que este motivo fundamental, que dará origen a la primera estructura
social, es compartido por todos, supone, precisamente, eliminar la
posibilidad de que en algún momento el problema al que la justicia da
solución acontezca dentro de las condiciones en las que Hume describe
nuestra naturaleza. Resulta imposible, desde la explicación del
mecanismo de la voluntad que Hume nos ofrece para comprender la
motivación humana, y las condiciones materiales y de inestabilidad que
presuponen las circunstancias de la justicia, que se genere el conflicto y
que, a su vez, todos tengan motivos para resolverlo a través del artificio
de la justicia.2
2
El conflicto que producen la escasez y la benevolencia limitada exige la existencia de
individuos que no posean las posesiones suficientes para constituir un grupo familiar y de
65
Santiago Álvarez García
La eliminación de esta paradoja de la motivación solo puede
concebirse si interpretamos el origen de las circunstancias de la justicia
no como una consecuencia lógica del concurso de la naturaleza humana
y su ejercicio, sino, más bien, como el drama inevitable de la
desigualdad natural. La avidez de posesiones, común a todos los
individuos, no genera el problema per sé. De hecho, en el primer
estadio evolutivo no ha supuesto una pasión autodestructiva para esos
pequeños grupos formados por familias y amigos. Su rasgo devastador
y autodestructivo, su condición de problema, aparece una vez que la
acción instintiva del hombre ha creado las condiciones de escasez para
la satisfacción del mismo instinto en aquellos que aún están por venir,
transformando la avidez natural del nuevo individuo, dentro de este
nuevo contexto, en una pasión negativa que lo constituirá para siempre
en un sujeto político distinto de aquellos que, por lotería natural, han
hecho de ese mismo instinto la condición de su sociabilidad y la
garantía del ejercicio de su libertad política. La génesis de la sociedad y
la aparición de los primeros principios para su equilibrio no son, pues,
el resultado de un artificio coordinado por todos los individuos que la
componen, sino la inevitable consecuencia de la desigualdad natural y
la criminalización del instinto del nuevo sujeto social.
amigos estable y no conflictivo (como se afirma en el Treatise, hace el individuo cuando
ve satisfechas dichas necesidades), y por ende, que no estén interesados en asumir las
normas de justicia que legitiman las posesiones actuales y las transforman en propiedad.
Solo el contrato social o el diseño racional podrían explicar un consenso amplio y
universal que les diera cabida. Pero Hume es claro al respecto, ni la promesa ni el
contrato social sirven como fundamento para la sociedad, lo que implica, en última
instancia, el reconocimiento de la incapacidad del hombre para restringir su tendencia
natural de manera autónoma y voluntaria. Muestra, además, la incapacidad para
equilibrar de forma racional la desigualdad derivada de la lotería natural; la imposibilidad
de generar un contexto moral imparcial y universal más allá del interés personal o la
inclinación natural.
66
La conservación del poder en David Hume
El despliegue de la naturaleza humana ha generado no solo dos
sujetos políticos diferenciados, sino dos ámbitos separados en el
ejercicio de la libertad que serán cruciales a la hora de interpretar los
límites y las futuras funciones del gobierno. Uno, en el que se moverán
aquellos artífices de las normas con las que se regula la justicia, en el
que la frontera determinista se reduce a la nuda naturaleza y sus leyes
físicas, y en el que el resto queda abierto a la libertad de espontaneidad.
Una libertad fortalecida y avalada por la propia institución de la justicia
y su moralización posterior, y que acabará por constituir el gobierno y
originar con su ejercicio la autoridad y la obediencia como deber
artificial. Otro, mucho más reducido, reservado para aquellos que en
virtud de la lotería natural han visto cómo su instinto se criminalizaba y
se convertía en amenaza, donde la frontera determinista no se reduce a
las leyes físicas y naturales, sino que también incluye la propia libertad
de espontaneidad de los que han constituido la sociedad y el gobierno.3
Esta segunda libertad, que reduce la espontaneidad del individuo casi al
ámbito de lo privado, estará bajo sospecha cada vez que trate de
sobrepasar dicha esfera. El control de dicha aspiración, su contención
por parte del gobierno, se convertirá en el problema político por
3
Aunque dirigido a la explicación de la obediencia al soberano, baste esta cita extraída
del ensayo El Contrato original, para comprender la situación en la que se acaba
encontrando este nuevo sujeto: «¿Podemos afirmar en serio que un pobre campesino o
artesano es libre de abandonar su país, cuando no conoce la lengua o las costumbres de
otros y vive al día con el pequeño salario que gana? Sería como si afirmásemos que, pues
sigue en el barco, un hombre consiente libremente en obedecer a su capitán, aunque lo
llevaron a bordo mientras dormía y para dejar el navío tendría que saltar al mar y
perecer». D. HUME, Ensayos Políticos, Madrid, Unión editorial, 2005, p. 141.
67
Santiago Álvarez García
excelencia en lo relativo al equilibrio social. La desigualdad original
sobre la que se fundamentan los pilares sociales en Hume ha
determinado para siempre el lugar común de la reflexión política. La
aspiración legítima del instinto de aquellos nuevos individuos no solo
se convierte en la fuente originaria de un problema político concreto,
sino que se categoriza como el problema que la “razón” política debe
resolver en todo momento. Los agentes que en el proceso político de las
sociedades se constituyan dentro de dichas esferas serán definidos bajo
el lastre de esa tara inicial. Surgirán de ahí los imaginarios acerca del
pueblo, de la necesidad de la representatividad, el concepto de libertad
civil, etc.
2. La sociedad como sistema irreversible y los principios de
conservación del poder
Para Hume, pues, la descripción del origen de la justicia y el gobierno,
desde el punto de vista histórico, y su conceptualización en el Treatise
y la Enquiry no es baladí. Su empirismo lo conduce, de forma
irremediable, a la concepción de la sociedad y de los principios morales
como un sistema irreversible en el que los acontecimientos originarios
y sus protagonistas juegan un papel fundamental e ineludible en la
conceptualización posterior y en las categorías y modos de
razonamiento políticos. Es por eso por lo que el tiempo se acaba
constituyendo en un valor político en sí mismo, y enclaustra a la
reflexión política en los estrechos márgenes de nuestra corta historia.
Y sin embargo, Hume sabe, que tiene que ser de ahí de donde abstraer
sabiendo que no somos, ni podemos ser inocentes a la hora de
68
La conservación del poder en David Hume
reflexionar sobre la naturaleza del poder, del gobierno etc., todos los
elementos sobre los que se erigirán los sistemas futuros. El
escepticismo acerca de las capacidades prácticas de la razón en este
sentido, sumado a la idea de la irreversibilidad moral y política estará
en el origen de su rechazo a cualquier forma de racionalismo político,
de diseño social abstracto, de revolución traumática.4
Estamos, pues, habilitados para extraer las consecuencias filosóficopolíticas de una descripción de la justicia como la humeana a la luz de
sus propuestas acerca de qué principios son fundamentales para la
conservación del poder político en el recto cumplimiento de su objetivo
fundamental que no es otro que el de velar por el cumplimiento de la
justicia.
La conclusión fundamental que se extrae de la narración acerca del
origen de la justicia y el gobierno es la idea de que cierta desigualdad,
privilegio y dominio son fundamentales para el equilibrio social y
político. Fundamentales en tanto en cuanto el conflicto social, fruto de
dicha desigualdad, es perenne e inevitable. Del mismo modo, y en
virtud de la irreversibilidad y la falibilidad humana, el conflicto no
puede entenderse como un problema estático y resoluble, capaz de ser
sintetizado en unos cuantos modelos tipo sobre los que elucubrar
4
«En materia de formas de gobierno no cabe, como en otros mecanismos artificiales,
desechar una vieja máquina si podemos dar con otra más precisa y cómoda, o hacer sin
riesgo pruebas de éxito dudoso. Todo gobierno establecido tiene sólo por ello una enorme
ventaja, pues la inmensa mayoría de la humanidad obedece a la autoridad y no a la razón,
y esa autoridad sólo la concede a aquello que la antigüedad recomienda». Ibid., p. 167.
Como Hume señala, en el pensamiento político la mera abstracción supone una
contradicción sui generis toda vez que el propio conocimiento causal de los principios
políticos se constituye, como todo en la epistemología humeana, desde la experiencia; y
en este caso desde el conocimiento histórico.
69
Santiago Álvarez García
soluciones teóricas, sino todo lo contrario. La antropología humeana
constituye, pues, un sistema social en constante transformación,
tendente al desorden constante pero capaz de reordenarse. Un sistema
autótrofo que no hace sino consumir su espontaneidad creando nuevos
órdenes y con ellos nuevas categorías dependientes, todas, de ese rastro
ineludible que es lo ya acaecido. Un sistema que, por nutrirse de la
propia experiencia humana y del imaginario surgido de la misma,
exige para su propia conservación lo mismo que los individuos
protagonistas del artificio de la justicia exigían constituyendo una
“racionalidad” a largo plazo que no era sino el producto de su interés
más cercano: una reordenación de su propio interés que se traduce, en
el caso del poder, en un rechazo tanto del ejercicio excesivo de su
autoridad, como de la ausencia completa del mismo, es decir, la
necesidad fundamental para su supervivencia de auto controlarse.5 Ese
ejercicio de enlightenment que le atribuimos al desarrollo evolutivo de
la concepción de la conservación del poder significará la división del
mismo en distintos cuerpos, surgidos en el propio devenir de la acción
política a causa de diversos factores, pero que serán categorizados
como elementales para el desarrollo efectivo del mismo.
Para la satisfacción de dicho principio de autolimitación surgen
como corolario dos principios que se vuelven básicos dentro del
esquema humeano. El primero de ellos será el que condicione el
5
Un principio que Hume reproduce en la siguiente cita extraída del ensayo Sobre el
origen del gobierno: «En todos los gobiernos se da una perpetua lucha intestina, abierta o
secreta, entre autoridad y libertad, y en esta competencia ninguna de las dos puede
prevalecer de modo absoluto. Todo gobierno ha de hacer necesariamente un gran
sacrificio de la libertad; pero la autoridad que limita la libertad no puede nunca, ni quizá
debe, en ninguna constitución, llegar a ser total e incontrolable». Ibid., p. 50.
70
La conservación del poder en David Hume
equilibrio político y social a la creación de la autoridad. Una autoridad
que se constituirá en
fuente abstracta del poder capaz no solo de
legitimarlo frente a los distintos agentes, sino de contrarrestar las
amenazas naturales y artificiales que la constitución originaria del
gobierno engendra con su ejercicio. Una autoridad fundada más en la
opinión que en el propio concurso de la fuerza y que se inoculará en
las creencias de los individuos a través del ejercicio propio del poder
originario extendido en el tiempo. El segundo, se corresponderá con el
control y la constricción de los individuos dentro de la esfera reducida
de libertad surgida de la institución de la justicia. Un control que
generará una nueva forma de entender qué significa ser ciudadano y
que reinterpretará las funciones propias del gobierno.
Centrémonos, en primer lugar, en la creación de la autoridad. La
finalidad de su creación es doble. De un lado, su objetivo principal es
desterrar para siempre de la práctica política y del ejercicio de la
libertad humana la inestabilidad natural. Esto último, según Hume, solo
se conseguirá eliminando la conexión primigenia que se dio entre el
poder y la propiedad. Como consecuencia directa de esta separación, y
merced a la condición natural del individuo cuando forma parte
integrante de una asamblea, servirá, también, para mantener de manera
estable el control y el equilibrio político entre los distintos cuerpos
surgidos de la propia división del poder.
Que el discurrir de los acontecimientos había gestado la máxima de
que el poder tenía que separarse de la propiedad era algo lógicamente
deducible de las condiciones originales del gobierno. Si bien la
concentración de la propiedad fue, en el inicio, el modo de acceso y la
71
Santiago Álvarez García
causa de la constitución de la organización política, ésta tenía que
desmarcarse y constituirse como elemento independiente, trascendente,
para poder regular, dentro de los límites de la justicia, el propio trasiego
de la propiedad sin exponer el gobierno a la inestabilidad inherente a
dicha actividad. Si el gobierno quería desprenderse de la volubilidad
natural, de la incertidumbre y la fortuna asociadas por definición a las
riquezas y a las posesiones y su comercio, y crear las condiciones que
hicieran perdurable aquellas normas de justicia, tenía que constituirse a
sí mismo en la fuente de la que emanase todo el poder. Solventaría así
tres problemas particularmente espinosos, de un lado evitaría que el
poder mutase en función del desplazamiento de la riqueza, así como
evitaría la aparición de ambiciones naturales que amenazarían la
estabilidad del gobierno; del otro lado, constituiría una fuente de
legitimidad estable para mantener sin conflictos intestinos a la nobleza
y el pueblo evitando entre otras cosas de vital importancia, las
aspiraciones al trono; y por último, serviría como contrapeso a los
cuerpos legislativos surgidos de la división del poder merced a su
capacidad de utilizar la corrupción individual en aras del bien común y
la estabilidad.
La solución al primer y el segundo problema constituyen el
argumento que Hume defiende ante la miopía de Harrington. Hume
censuraba la creencia de Harrington en la indisolubilidad de la relación
propiedad-poder. El escocés corregía alguno de los postulados de la
Oceana poniendo en evidencia cómo el acontecer humano había
generado una racionalidad propia dentro de la esfera política que daba
explicación a acontecimientos políticos y sociales tan ilógicos, para
Harrington, como los posteriores a la revolución y que, obviamente, no
72
La conservación del poder en David Hume
eran deducibles más allá de la propia experiencia política. Hume
señalaba entonces que lo que Harrington no había comprendido de la
relación entre el poder y la propiedad es que ésta solo puede darse una
vez, y debe ser en el origen; y allí, la cantidad no era el elemento
fundamental, sino su concentración y la capacidad real para influir
sobre los demás.6 A diferencia de lo que Harrington defendía, el poder
no era un reflejo aritmético de la fuerza. Ya en el Treatise se establecía
esa condición cuando la sociedad veía como se desequilibraba su
artificio primitivo sin una autoridad ejecutiva. Allí, Hume proponía
como titulares legítimos para la magistratura a aquellos para los que el
cumplimiento de la justicia se confundía con el interés personal debido
a lo extenso de sus posesiones, y para los que la acumulación de
riquezas suponía una capacidad suficiente de influencia como para
ejercer la violencia necesaria a la hora de hacer cumplir las normas de
la justicia o influir sobre un buen número de individuos para hacerlas
cumplir. A diferencia de lo que creía Harrington, el pueblo, atomizado
e inconsciente de la suma de la que su fuerza era capaz, asumía el poder
fáctico de este magistrado sin oponer apenas resistencia.
El ejercicio de ese poder originario, las vicisitudes del mismo,
acabarían, según Hume, generando una serie de necesidades que se
6
«Es evidente que una propiedad mucho menor en una sola mano podría contrapesar otra
mayor en varias; no sólo porque es difícil hacer que diversas personas se pongan de
acuerdo en unas mismas opiniones y medidas, sino porque una misma masa de
propiedad, cuando está unida, engendra una dependencia mucho mayor que cuando se
encuentra dispersa. Cien personas con mil libras de renta anual por cabeza pueden
consumir todos sus ingresos sin cambiar la suerte de nadie, salvo la de sus sirvientes y
proveedores, que sólo ven en sus beneficios el producto de su trabajo. Pero un hombre
que percibe cien mil libras al año puede, con sus liberalidades y artimañas, obligar a
muchos, y sobre todo hacerles concebir esperanzas». Ibid., p. 62.
73
Santiago Álvarez García
irían cubriendo con la creación de cargos, de ministerios, de
instituciones etc. Es, pues, en esa creación de dignidades fruto de la
necesidad, donde se eliminaba para siempre la conexión entre el poder
y la propiedad. Allí, todos los que recibían dignidades y cargos lo
hacían de la fuente abstracta de la autoridad ganada con el tiempo y la
costumbre. El poder sumaba a su facticidad la creencia en su autoridad.
Un autoridad que dotada de dicha legitimidad estaba en condiciones de
contrarrestar la posibilidad de que las instituciones y el propio gobierno
se transformasen de manera traumática bajo el arbitrio de los éxitos o
fracasos de las noblezas envilecidas por el deseo de un poder del que,
de otra manera, solo les separaría la adquisición de más y más
posesiones, vasallos, etc.7 La deslocalización material de la fuente de
autoridad disipaba para siempre ese impulso.
Sin embargo, y a pesar de su eficacia a la hora de contrarrestar
ciertas ambiciones constitutivas a la fundación del poder político, dicha
autoridad y su ejercicio de autocontrol traducido en la propia división
del poder debía hacer frente a nuevas circunstancias. La aparición de la
autoridad gestaba, como no podía ser de otra manera, un ramillete de
7
Un ejemplo de las bondades del poder así constituido la encontramos cuando Hume
compara las noblezas de Viena y de Polonia en su ensayo Sobre la política como ciencia:
«La diferencia en el funcionamiento y las tendencias de ambas especies de gobierno
resulta aparente incluso a priori. Una nobleza del tipo veneciano es preferible a otra de
tipo polaco, dado lo mucho que varían el humor y la educación de los hombres. La
nobleza que posee el poder en común conservará la paz y el orden, tanto en su seno como
entre sus súbditos, y ninguno de sus miembros gozará de autoridad suficiente para
manejar la ley a su capricho. Los nobles mantendrán su autoridad sobre el pueblo, pero
sin tiranía ni quebranto para la propiedad privada, porque un gobierno tiránico no
conviene a los intereses de todos ellos, aunque algunos puedan preferirlo. Habrá una
distinción de rango entre la nobleza y el pueblo, pero será la única que exista en el país.
La nobleza entera formará un solo cuerpo y todo el pueblo otro, sin esas pugnas y
animosidades internas que siembran la mina y la desolación». Ibid., pp. 27-28.
74
La conservación del poder en David Hume
nuevos agentes políticos, a la vez que alimentaba una panoplia de
nuevas ambiciones artificiales.
Las asambleas surgidas de dicha división suponían para Hume un
nuevo riesgo constitutivo. Hacían florecer una doble naturaleza hasta
entonces desconocida en el hombre: de un lado, su comportamiento
aislado e individual, donde la ambición es fácilmente domeñable, y del
otro, su comportamiento dentro del grupo, donde la ambición y el
compromiso con los intereses del partido no alcanzan a tener fin y son
proclives al espíritu faccioso.
Sin embargo, al igual que la creación de la autoridad había ido
engendrando nuevas amenazas para el equilibrio y la conservación del
poder político, también había gestado nuevos elementos de control.
Hume expone estos elementos novedosos surgidos de la autoridad y
basados en la corrupción individual en su crítica a Cicerón y Tácito. La
efectividad de una autoridad como la propuesta frente a la ambición y
la resolución de un cuerpo de individuos constituidos en una cámara y
amparados por la suma de voluntades y la laxitud de los propios límites
surgidos de esa especie de voluntad colectiva, residía en su capacidad
para subvertir la ambición de poder de las cámaras. En el ejemplo
concreto, Hume hablaba acerca de la composición del gobierno mixto
inglés y de cómo a pesar de que la Cámara de los Comunes podría
absorber todo el poder legislativo, frenaba ese ímpetu haciéndose
efectivo el control real. La respuesta residía en la capacidad, que en
virtud de la autoridad, el rey tenía para prometer honores o cargos que
ambicionaban, como miembros individuales, el conjunto de los que
componían la cámara. Una ambición construida en el imaginario de los
75
Santiago Álvarez García
individuos, paradójicamente, fruto del propio ejercicio extendido en el
tiempo de la autoridad. La necesidad egoísta de la mayoría de los
miembros de mantener la autoridad real con el fin de poder ver
satisfecha su particular ambición a través de la corrupción, era
suficiente para diluir la posibilidad de que la cámara actuara en bloque
e hiciera saltar por los aires el delicado equilibrio del poder.
La
conservación
y
el
equilibrio
no
dependían
única
y
exclusivamente de la división del poder, o de la correcta distribución
del mismo, sino de la vertebración de la misma desde una autoridad
como la postulada por Hume. Para Hume, la estabilidad de un Estado
pasaba por que la autoridad del monarca fuese la fuente de cualquier
poder o medro en el estado. Con una autoridad así, la propia corrupción
individual se volvía positiva para el interés general evitando que las
asambleas legislativas se enfrentasen por el poder.8
La efectividad de la autoridad en su ejercicio del control político a
través de la ambición individual dentro de las asambleas afectaba
directamente a la manera de entender la participación política del
pueblo. Para que el control del rey fuese efectivo, para que el poder,
dividido en virtud de un primer principio aprendido en la constitución
de la justicia, separado de la propiedad merced al ejercicio mismo del
poder, y amenazado por la nueva naturaleza colectiva de la que el
hombre era participe, pudiera conservarse, necesitaba dotarse de un
cuerpo representativo. Una representación cuya vinculación con el
8
«Podemos dar a esta influencia el nombre que se nos antoje; calificarla incluso de
corrupción y vasallaje; pero es en cierto grado y especie inseparable de la propia
naturaleza de la constitución, y necesaria para la conservación de nuestro gobierno
mixto». Ibid., p. 58.
76
La conservación del poder en David Hume
pueblo no fuese más allá de las elecciones, y en la que el rey, en virtud
de su exclusividad y su falta de exposición en el día a día, tuviese la
capacidad de hacer valer su promesa a fin de controlar a través de las
ambiciones y corruptelas individuales semejantes amenazas.
El pueblo, como multitud para Hume, contenía en germen la
capacidad de descontrolarse en tanto en cuanto la corrupción de sus
miembros individuales apenas si serviría como equilibrio. Contenía en
germen la tendencia colectiva al entusiasmo y al clientelismo, así como
la tendencia, cuando el poder estaba de su parte, de corromper todo lo
que tocaba. 9 La forma que el poder tenía de sobreponerse a esta
circunstancia era a través de la representación; a través de la separación
del pueblo de la actividad pública. Una separación que procedía, en el
origen, de la división entre los ámbitos de la libertad, pero que ahora se
hacía fundamental. La representación, pues, se constituía como la única
salvaguarda para contener al pueblo y para manejar los delicados
mecanismos para el equilibrio derivados de la división del poder.
El poder, en su curso, exigía de sí mismo la fragmentación,
manteniendo la unidad, para conservarse, su desconexión con la
propiedad como fuente de legitimidad, la constitución de asambleas
controlables y recíprocamente equilibradas, y en este sentido, un pueblo
9
Hume muestra su escepticismo por la capacidad del pueblo para el gobierno en la crítica
a la estructura de la república romana en el ensayo La política puede ser reducida a
ciencia: «La constitución de la república romana daba el poder legislativo al pueblo, sin
conceder la facultad de veto ni al patriciado ni a los cónsules. Este poder ilimitado residía
en la colectividad, y no en un cuerpo representativo. En consecuencia, cuando triunfos y
conquistas hicieron que el pueblo se multiplicase y extendiese a gran distancia de la
capital, las tribus de la ciudad, aunque las más indignas, empezaron a triunfar en los
comicios, lo que las llevó a ser mimadas por cuantos buscaban el favor del pueblo». Ibid.,
p. 26.
77
Santiago Álvarez García
cuya participación se redujera a la elección y a la deliberación menor.10
En palabras de Hume:
«Podemos, pues, tener por axioma universal en política que un
príncipe hereditario, una nobleza sin vasallos y un pueblo que
vota a través de sus representantes forman la mejor monarquía,
aristocracia y democracia».11
Pero el poder no solo debe asegurarse frente a las amenazas surgidas de
su ejercicio, sino frente a aquellas que están enraizadas en su propio
origen, y en este sentido, la amenaza fundamental, dados por hecho los
supuestos del privilegio y el dominio derivados de la descripción del
origen de la justicia, no es otra que la que ofrece la libertad de los
individuos que no participan del poder.
Ya vimos al principio cómo surgían dos “libertades” de
espontaneidad con ámbitos de restricción muy diversos en el amanecer
de la sociedad. Si los principios anteriores servían para el control de los
desfases de la primera, la que identificábamos como propia de los
naturalmente favorecidos, Hume se encarga a través de
diferentes
ensayos de mostrarnos qué debe hacer el poder para controlar las
10
En su ensayo Sobre los primeros principios de gobierno Hume ya adelanta una idea
federalista para un gran territorio basada en la concepción de descentralización federal
del poder y que en su ensayo Sobre la república ideal volverá a repetir de forma más
detallada. Se trata de una solución posible al conflicto que podría surgir de tener un
pueblo inactivo políticamente hablando: «Ello me hace pensar que una alteración en este
extremo provocaría un cambio total en nuestro gobierno, y no tardaría en transformarlo
en una república, quizá de formas nada inconvenientes. Porque aunque el pueblo, reunido
en un solo cuerpo como el de las tribus romanas, sea muy poco apto para el gobierno,
cuando se halla disperso en otros menores es más susceptible de razón y orden; la fuerza
de las corrientes y oleadas populares se quiebra en mayor medida, y es posible trabajar
por el interés público con algún método y constancia». Ibid., p. 45.
11
Ibid., p. 29.
78
La conservación del poder en David Hume
aspiraciones y excesos de aquella reservada a los que no tomaron parte
protagonista en la constitución de la justicia.
Para Hume, la máxima del pesimismo antropológico no se cumplía
en la realidad. En el ensayo Sobre la independencia del parlamento
Hume afirmaba que el individuo en su esfera privada no tenía muchas
ambiciones o no se movía lejos en pos de su interés personal (un interés
personal, por cierto, expuesto a las manipulaciones de la creencia). Si
bien el individuo cuando formaba parte de una colectividad
hipertrofiaba su voluntad y su capacidad de sacrificio y no ponía límites
a su ambición, Hume señalaba como contraste cómo el hombre, tomado
individualmente, era más honrado que en grupo, es decir, no resultaba
tan ambicioso cuando, aislado, pensaba en sí mismo y su futuro.
De esta enseñanza el poder político extraerá unas cuantas
conclusiones que convertirá en principios para su conservación. Su
ejercicio, en vista de la docilidad del individuo, tendría como objetivo
no solo mantener el status quo (originado bajo la falta de un consenso)
sino, hacer comprender a los individuos, independientemente de su
posición social, que ese status quo les interesaba. La ausencia de
consenso, la necesidad implícita del dominio en el origen, dictaban la
necesidad, no de un mito fundacional, sino de algo más elaborado, en
este sentido, la gestación de una creencia en las utilidades y beneficios
de la estructura política y de la obediencia edulcoradas con una
promoción de las bondades de la esfera de libertad privada a través del
artificio de los políticos.12
«Nada más sorprendente para quienes consideran con mirada filosófica los asuntos
humanos que la facilidad con que los muchos son gobernados por los pocos, y la
12
79
Santiago Álvarez García
Para el cumplimiento de dicho objetivo el poder debía de constreñir
al individuo dentro de su esfera privada de libertad y hacerlo “feliz”
allí. Es en este contexto en el que Hume saca de su chistera la libertad
civil en contraposición a la libertad republicana. El individuo podía
prosperar, disfrutar de su espacio de libertad sin necesidad de ejercer la
participación pública. Reducida su libertad de espontaneidad a lo más
primario y básico, el poder había descubierto la posibilidad de no hacer
sentir sobre los dominados su yugo
Esta revelación, traía consigo nuevas funciones y nuevas
obligaciones para el gobierno. Volvía necesarias para su conservación
cuestiones que de otro modo no estarían sobre la mesa, creaba
limitaciones antaño desconocidas pero que se volvían vitales en aras de
la estabilidad.
El gobierno debía implementar el comercio y, paradójicamente,
evitar la extrema desigualdad; debía usar su maquinaria para garantizar
la prosperidad de los individuos.13 La única forma posible de contener
al pueblo bajo el espectro de una liberta reducida a lo privado era
trabajar para que esa libertad les fuera suficiente.
Surgía pues la idea de la libertad como control político, como forma
más sofisticada de equilibrio. Una libertad dócil y descafeinada que no
amenazaba al sistema sino que, más bien, servía como nutriente
indispensable. Sin embargo, el propio gobierno necesitaba un control
implícita sumisión con que los hombres resignan sus sentimientos y pasiones ante los de
sus gobernantes. Si nos preguntamos por qué medios se producen este milagro,
hallaremos que, pues la fuerza está siempre del lado de los gobernados, quienes
gobiernan no pueden apoyarse sino en la opinión. La opinión es, por tanto, el único
fundamento del gobierno, y esta máxima alcanza lo mismo a los gobiernos más
despóticos y militares que a los más populares y libres». Ibid., p. 41.
13
Cualquiera de los ensayos económicos está repleto de estas ideas.
80
La conservación del poder en David Hume
de todos los posibles brotes de facción susceptibles de hacerse
presentes en el pueblo a pesar de su “bienestar” reducido. Es en este
sentido donde aparece un artificio poderoso de control fundamental
para la propia salud de un poder sostenido sobre el espectro de una
libertad reducida al goce de lo privado: la libertad de prensa.
El efecto de la libertad de prensa sería doble: de un lado, controlaría
el ejercicio del poder vehiculando el espíritu partidista y evitando la
constitución de cualquier tiranía, del otro, domesticaría al pueblo y lo
disuadiría de cualquier rebelión posible atomizando su ira o su protesta
en el espacio reducido de la intimidad. Además, constituiría una fuente
de información privilegiada para el gobierno capaz de hacerle
responder con anticipación a los problemas o conatos de futuras
revueltas. Las virtudes extraordinarias de la libertad de prensa
quedaban resumidas por Hume como sigue:
«No hemos de temer de esta libertad las malas consecuencias
que tenían las arengas de los demagogos populares de Atenas y
los tribunos de Roma. Los panfletos se leen a solas y con el
ánimo tranquilo, sin que nos contagien pasiones ajenas ni nos
arrebaten la fuerza y energía de la acciones y, aunque pudieran
provocar en nosotros un humor de esa especie no se nos ofrece
resolución violenta en la que poder volcarlo de inmediato. En
consecuencia, la libertad de imprenta, por mucho que de ella se
abuse, mal puede ser causa de tumultos o rebeliones populares;
y en cuanto a las murmuraciones o descontentos ocultos de que
puede ser ocasión más vale que se traduzcan en palabras, de
modo que lleguen a oídos del magistrado antes de que sea
demasiado tarde, y pueda ponerles remedio».14
14
Ibid., p. 22.
81
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 109-136
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p109
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Paolo Soave
Kissinger e il dilemma dell’alleato.
Gli Stati Uniti e la crisi cipriota dell’estate 1974
Abstract: In summer 1974 the Cypriot question reached the peak of tension. Greece and
Turkey were very close to an inter-allied conflict and the crisis seemed on the verge of
escaping the control of Western powers because of the autonomistic claims of President
Makarios and of Soviet interference. While Watergate was culminating in Nixon's
resignation, Henry Kissinger, undisputed leader of American foreign policy, carried out
his flexible and well known realistic approach: he performed as “honest broker” between
the two contenders trying to prevent a dramatic war not only for NATO but also for
American influence in Eastern Mediterranean. Main tool of Kissinger's approach to
Greece and Turkey were military aids and supplies, strongly opposed by Congress. This
diplomatic low profile apparently failed in facing the Greek-Turkish escalation and
caused strong criticism. According a plot theory, Kissinger hoped to get Makarios
removed and encouraged Turkey, main US strategic partner in the area, to occupy part of
Cyprus. By the way, the consequences of Cypriot crisis, Greek withdrawal from NATO and
the cooling of relations with Ankara, were strongly negative for US foreign policy. Then
Carter tried to recover the strategic cooperation with Athens and Ankara by the same
military means.
Keywords: Cypriot Crisis; Kissinger; US Foreign Policy, Greece; Turkey.
L’indipendenza cipriota, concordata dalle cosiddette “potenze garanti”
– Grecia, Turchia e Gran Bretagna – con gli accordi di Zurigo e Londra
fra il 1959 e il 1960, si rivelò nella sua attuazione, e ancor più nella sua
gestione, fonte di ricorrenti e gravi tensioni per il sistema politicostrategico occidentale e, in particolare, per la sua potenza leader, gli
Paolo Soave
Stati Uniti.1 L’irriducibilità della cosiddetta “lite in famiglia” grecoturca, con le sue ripercussioni sugli equilibri interni della NATO, e il
timore di una sua incontrollabile internazionalizzazione, misero a dura
prova la leadership americana nel suo momento di maggiore debolezza
1
Molti i contributi sulla questione cipriota, fra i quali J. KER-LINDSAY – H. FAUSTMANN –
F. MULLEN, Island in Europe: The EU and the Transformation of Cyprus, London-New
York, I.B. Tauris, 2011; L. PHILIPPOU, The Dialectic of the Cypriot Reason, Nicosia,
Entipis, 2011; C. DODD, The History and Politics of the Cyprus Conflict, New York,
Palgrave MacMillan, 2010; B. MALLINSON, Cyprus: Diplomatic History, London, I.B.
Tauris, 2010; M. HASGÜLER – M. TÜZÜNKAN, Cyprus at a Crossoroads, in «The Middle
East Quarterly», XVI, 4, Fall 2009, pp. 63-71; United Nations Security Council and
General Assembly Resolutions on Cyprus: 1960-2006, Nicosia, Press and Information
Office for the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Cyprus, 2009; G. WARNER,
The United States and the Cyprus Crisis of 1974, in «International Affairs», LXXXV, 1,
January 2009, pp. 129-143; S. ANAGNOSTOPOULOU, The Problem of Identities in the
Second Half of the 20th Century: Conflict or Conversion? The Case of Cyprus, in
L'Europe méditerraneénne/Mediterranean Europe, M. PETRICIOLI, éd, Bruxelles, P.I.E.
Peter Lang, 2008, pp. 255-263; V. GRECO, Greci e turchi tra convivenza e scontro: le
relazioni greco-turche e la questione cipriota, Milano, Franco Angeli, 2007; D. HANNAY,
Cyprus: The Search for a Solution, London-New York, I.B. Tauris, 2005; T. DIEZ, ed., The
European Union and the Cyprus Conflict: Modern Conflict, Postmodern Union,
Manchester, Manchester University Press, 2002; C. NICOLET, United States Policy
Towards Cyprus, 1954-1974, Mannheim, Bibliopolis, 2001; J. REDDAWAY, Burdened with
Cyprus: The British Connection, Nicosia, Rustem Bookshop, 2001; M. STEPHEN, The
Cyprus Question, London, Northgate Publications, 2001; P. BLANC, La déchirure
chypriote. Géopilitique d’une île divisée, Paris, L’Harmattan, 2000; K. CHRYSOSTOMIDES,
The Republic of Cyprus: A Study in International Law, The Hague, Nijhoff, 2000; M.
STEARNS, Entangled Allies: U.S. Policy toward Greece, Turkey and Cyprus, New York,
Council on Foreign Relations, 1992; C. HITCHENS, Hostage to History: Cyprus from the
Ottomans to Kissinger, New York, The Noonday Press, 1989; M.R. SAULLE, La
costituzione cipriota e il diritto internazionale, Milano, Giuffré, 1977; T.A. COULUMBIS –
S.M. HICKS, eds., U.S. Foreign Policy Toward Greece and Cyprus: The Clash of
Principle and Pragmatism, Washington, The Center for the Mediterranean Studies, 1975;
A. CASSESE, a cura di, Le Nazioni Unite e il mantenimento della pace e della sicurezza
internazionale: l’intervento a Cipro, Pisa, Libreria scientifica G. Pellegrini, 1973; P.
CARRATTA, Una spina nel fianco sud-orientale della NATO: la questione cipriota e il low
profile americano (1969-1972), in A. DONNO – G. IURLANO, a cura di, Nixon, Kissinger e
il Medio Oriente (1969-1973), Firenze, Le Lettere, 2010, pp. 133-178.
110
Kissinger e il dilemma dell’alleato
dovuta alle conseguenze del Watergate.2 Il meccanismo di garanzia a
tutela degli equilibri etnici sull’isola fu immediatamente sollecitato non
appena il sistema istituzionale bicefalo si rivelò incapace di garantire il
governo di Nicosia: Atene sollecitò l’intervento di Londra, che a sua
volta attivò la special relation con Washington, proponendo
l’allestimento di una forza NATO da inviare a Cipro. L’ipotesi suscitò
notevoli perplessità negli americani, che non avevano alcuna intenzione
di prendere posizione in un potenziale conflitto fra alleati e temevano
che l’intervento atlantico in un paese terzo avrebbe fornito solidi
argomenti alla propaganda sovietica. Fin dal primo momento, in
sostanza, gli Stati Uniti, legati da rilevanti rapporti di cooperazione
strategica con Grecia e Turchia, dimostrarono di volersi riservare un
ruolo di salvaguardia dietro le quinte, attribuendo alla Gran Bretagna,
potenza garante, la primaria responsabilità di promuovere una
soluzione negoziale fra le parti per garantire la stabilità dell'isola e, al
contempo, preservare le basi militari insediatevi da Londra, di primario
interesse strategico per l’intera NATO.3 Questa impostazione, che
sarebbe rimasta sostanzialmente invariata nel tempo, originò il piano
Ball per l'invio di un contingente internazionale nell’isola, accolto il 4
2
Di crisi “familiare” parla fra gli altri F. TANA, Braccio di ferro per Cipro, in «Relazioni
Internazionali», 30, 27 luglio 1974, pp. 763-764.
3
Cipro era centro di comunicazione e ascolto per l’intera regione mediorientale. Cfr.
Memorandum of Conversation: Cyprus, Sir David Ormsby Gore, British Ambassador, to
the Secretary, Washington, January 24, 1964, in FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED
STATES (d’ora in poi FRUS), vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, Washington,
United States Government Printing Office, 2000, pp. 1-2; Telegram from the Embassy in
the United Kingdom to the Department of State, London, February 9, 1964, in FRUS, Vol.
XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., pp. 14-17.
111
Paolo Soave
marzo 1964 dalla risoluzione 186 del consiglio di sicurezza delle
Nazioni Unite.4 Essa rappresentò una sorta di compromesso fra la
gestione occidentale della crisi e la sua internazionalizzazione,
strumentalmente sostenuta dai sovietici e con prudenza auspicata anche
dal presidente Makarios, disposto ad accogliere la forza multinazionale
UNFICYP (United Nations Peacekeeping Force in Cyprus), incaricata di
prevenire gli scontri intercomunitari e affiancata da un mediatore per il
rilancio del negoziato fra le parti, solo se composta da contingenti
forniti da paesi neutrali.5
Fu così conseguito un livello minimo di stabilizzazione sull’isola
che
impose
la
perpetuazione
della
missione
internazionale,
6
originariamente prevista per soli tre mesi. Il tentativo di tenere la crisi
sotto controllo, nell’evidente impossibilità di pervenire a una soluzione
rapida e definitiva, fece scaricare le persistenti tensioni all’interno del
4
Cfr. Telegram from the Embassy in Greece to the Department of State, Athens, February
10, 1964, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., pp. 17-19. Per la
trattazione della questione cipriota alle Nazioni Unite si rimanda a A. VILLANI, L’Italia e
l’ONU negli anni della coesistenza competitiva (1955-1968), Padova, Cedam, 2007, pp.
83-86, 96. Un’analisi delle più accurate sugli sviluppi che condussero alla risoluzione 186
è ancor oggi ONU e potenze nel contrasto greco-turco per Cipro, in «Annuario di politica
internazionale (1964)», Milano, ISPI, 1964, pp. 278-320.
5
Cfr. GRECO, Greci e turchi tra convivenza e scontro, cit., p. 290. Il veto di Makarios
sottrasse alle critiche dei comunisti il governo italiano, che, come dichiarò il ministro
degli Esteri Saragat, nell’intervento in senato del 14 febbraio, aveva ricevuto dalla Gran
Bretagna l’invito a contribuire alla composizione del contingente internazionale. Cfr.
Cina e Cipro al senato italiano, in «Relazioni Internazionali», 8, 22 febbraio 1964, pp.
243-244, 261-262. La forza multinazionale fu formata da un nucleo britannico, al quale si
aggiunsero canadesi, irlandesi e svedesi, mentre il difficile mandato diplomatico fu
inizialmente conferito al finlandese Sakari Tuomioja. L’Italia, non chiamata in causa da
U-Thant, fornì un contributo finanziario di 250.000 dollari alle spese della missione. Cfr.
«Annuario di politica internazionale (1964)», cit., pp. 296-301.
6
Cfr. Telegram from the Department of State to the Embassy in Turkey, Washington, June
5, 1964, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., p. 107.
112
Kissinger e il dilemma dell’alleato
campo atlantico e non rimosse il rischio che la questione cipriota
divenisse una nuova frontiera della guerra fredda attraverso una
saldatura, prevalentemente tattica, fra il non allineamento professato da
Makarios e l’internazionalizzazione pretesa da Mosca. Di fronte alla
prospettiva di un’occupazione dell’isola da parte della Turchia, che
appariva come il contendente più forte e risoluto, la Grecia prese a
sollecitare ripetutamente un’azione di vigilanza da parte degli Stati
Uniti, in realtà, come visto, non disposti a condizionare Ankara, né a
condividere le responsabilità delle sue possibili iniziative.7 Pertanto,
l’amministrazione Johnson individuò, quale unica soluzione per
sciogliere il groviglio cipriota, il rilancio dell’enosis, l’unificazione
delle componenti elleniche sotto Atene, compensato da alcune
concessioni territoriali alla Turchia. In sostanza, per la Casa Bianca,
solo la partizione, attraverso l'attuazione del piano Acheson, avrebbe
consentito di cogliere i due obiettivi irrinunciabili, scongiurando, da un
lato, la prospettiva di un conflitto fra alleati, e garantendo, dall’altro,
all’Occidente il controllo strategico dell’isola.8 Se gli americani
sembravano consapevoli delle strenue resistenze che sarebbero state
frapposte da Makarios, sempre più distante dalla Grecia, e dei
conseguenti toni cui sarebbe ricorsa la propaganda dell’URSS contro il
campo atlantico, vi fu anche la tendenza a sottostimare le difficoltà nel
necessario superamento degli atavici rancori esistenti fra Atene e
7
Cfr. Memorandum of Conversation (Acheson, MacNamara, Papandreou), Washington,
June 24, 1964, ibid., pp. 155-159.
8
Cfr. Telegram from the Embassy in Cyprus to the Department of State, Nicosia, April 7,
1964, ibid., pp. 58-61; ONU e potenze nel contrasto greco-turco per Cipro, cit., pp. 310311.
113
Paolo Soave
Ankara, che – per l’attuazione del piano partitorio – avrebbero dovuto
collaborare
e
accordarsi
reciproca
fiducia. 9
Nel
necessario
attenuamento delle tensioni fra le due parti si spese pure il segretario
generale della NATO, Manlio Brosio, sollecitato anche dalla
preoccupazione di veder totalmente scavalcata l’Alleanza atlantica
dagli sforzi diplomatici intrapresi dalle potenze occidentali. 10
Con il golpe del 21 aprile 1967, il complesso rebus cipriota si
arricchì di una nuova incognita rappresentata dal regime militare
ellenico. La giunta presieduta dal colonnello Georgios Papadopoulos
intese subito rassicurare gli alleati, precisando che Atene avrebbe
continuato a essere uno dei pilastri dell’Alleanza atlantica, mentre
particolare moderazione fu preannunciata nella gestione della crisi
cipriota, con la disponibilità a valutare una soluzione concordata con
Ankara.11 Da subito, la Casa Bianca dimostrò di apprezzare la rinnovata
fedeltà ellenica e di non essere disposta a tollerare alcun dibattito
alleato sulla natura politica del regime insediatosi ad Atene, che, al
contrario, i movimenti democratici occidentali ritenevano del tutto
9
Cfr. Memorandum for the Record, Washington, September 8, 1964, in FRUS, vol. XVI,
Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., pp. 308-309. Dimostrando di guardare a Cipro
con un atteggiamento piuttosto strumentale, i sovietici prospettarono la soluzione
federale, gradita anche ai turchi. Cfr. Secretary's Delegation to the Nineteenth Session of
the United Nations General Assembly, New York, December 4, 1964, ibid., pp. 341-343;
La proposta federale per Cipro, in «Relazioni Internazionali», 6, 6 febbraio 1965, p. 148.
10
Cfr. M. BROSIO, Diari NATO 1964-1972, a cura di U. GENTILONI SILVERI, Bologna, Il
Mulino, 2011.
11
Cfr. Telegram from the Embassy in Greece to the Department of State, Athens, May 10,
1967, in FRUS, Vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., p. 607. Sul regime
ellenico, cfr. A. VARSORI, L'Occidente e la Grecia: dal colpo di Stato militare alla
transizione alla democrazia (1967-1976), in M. DEL PERO – V. GAVIN – F. GUIRAO – A.
VARSORI, Democrazie. L'Europa meridionale e la fine delle dittature, Milano,
Mondadori, 2010, pp. 5-94.
114
Kissinger e il dilemma dell’alleato
incompatibile con i principii espressi nel preambolo del Patto
atlantico.12 Le tensioni internazionali che insistevano particolarmente
sullo scenario mediterraneo, quali la guerra dei sei giorni e le crescenti
pressioni sovietiche per un’influenza nel bacino, suggerirono di non
mettere in discussione un pilastro della NATO, già indebolito dal
precedente ritiro francese. Al contrario, Dean Rusk rilanciò per Cipro la
prospettiva partitoria di una compensated enosis, ritenuta più
praticabile proprio per la presenza ad Atene di un regime autoritario che
non avrebbe avuto i condizionamenti dell'opinione pubblica nazionale,
precedentemente sollevati da Georgios Papandreou contro il piano
Acheson.13 In realtà, nonostante le iniziali professioni di cautela, la
giunta militare ellenica dimostrò di voler sostenere l’escalation delle
tensioni, intensificando le pressioni esercitate sull’isola attraverso la
Guardia nazionale greco-cipriota comandata da Georgios Grivas. Solo
la mediazione affidata a Cyrus Vance convinse, sul finire del 1967,
Ankara a non ordinare l’occupazione a difesa della propria
minoranza.14 Da quel momento, come rileva Kissinger nelle sue
12
In pratica, Washington si limitò a porre l’embargo sulla cessione di armamenti pesanti
alla Grecia, delegando alle istituzioni comunitarie europee l'eventuale, indesiderato,
processo politico al regime militare. Cfr. VARSORI, L’Occidente e la Grecia, cit., p. 22.
13
Cfr. Circular Airgram from the Department of State to the NATO Capitals, Washington,
July 12, 1967, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., pp. 621-623.
Anche per l’ambasciatore italiano ad Atene, Mario Conti, si profilò una “doppia enosis”.
Cfr. Visita di Osorio Tafall ad Ankara, Mario Conti al ministero degli Affari Esteri,
Telegramma [d’ora in poi, tel.] n. 25634, Atene, 22 luglio 1967, ARCHIVIO STORICO
DIPLOMATICO MINISTERO AFFARI ESTERI ITALIANO (d’ora in poi, ASDMAE), Serie
Telegrammi, 1967, Vol. 44, Grecia.
14
I turchi pretesero e ottennero il richiamo in Grecia di Grivas. Cfr. Telegram from the
Embassy in Greece to the Department of State, Athens, November 22, 1967, in FRUS, vol.
XVI, Cyprus, Greece, Turkey, 1964-1968, cit., pp. 651-652.
115
Paolo Soave
memorie, i turchi considerarono “un articolo di fede” non sottostare più
agli inviti americani alla moderazione per Cipro.15 Anche con
l’amministrazione Nixon le prospettive di indurre i due paesi
contendenti a superare la loro storica rivalità per collaborare nella
ricerca di una soluzione condivisa rimasero del tutto velleitarie, anche
per il sovrapporsi di un’ulteriore causa di tensione greco-turca
nell’Egeo, dove l’annosa disputa per la delimitazione della piattaforma
continentale si inasprì a seguito dell’avvio di ricerche petrolifere. 16
Battendosi contro l’azione congressuale intrapresa dalla lobby
democratica dei greco-americani, capeggiata dal rappresentante
dell’Indiana John Brademas, Richard Nixon, il suo vice di origine
ellenica Spiro Agnew e Henry Kissinger s’impegnarono a rilanciare la
cooperazione strategica con il regime militare sino alla rimozione del
parziale embargo sulle forniture militari. Si trattò di una scelta molto
criticata da alcuni alleati europei, in particolare danesi e norvegesi, e in
stridente contrasto con la sospensione del trattato di associazione della
Grecia con la CEE e con il ritiro dal consiglio d’Europa cui Atene si
trovò costretta nel dicembre 1969.17
Quella della Casa Bianca non fu a ben vedere un’opzione filo-
15
Cfr. H.A. KISSINGER, Years of Upheaval, New York and London, Simon & Schuster,
2011 [I edizione: Little, Brown & Co., 1982], p. 1189.
16
Cfr. A. WILSON, The Aegean Dispute, Adelphi Papers, n. 155, London, International
Institute for Strategic Studies, 1979.
17
Cfr. VARSORI, L’Occidente e la Grecia, cit., pp. 13-47. L’azione della lobby
democratica fu a lungo meno influente di quella intrapresa da Thomas Pappas, uomo
d’affari finanziatore del ticket repubblicano nella campagna presidenziale e mediatore fra
la Casa Bianca e la giunta di Atene. Cfr. M. SMALL, The Presidency of Richard Nixon,
Lawrence, KS, University of Kansas Press, 1999, p. 149.
116
Kissinger e il dilemma dell’alleato
ellenica, quanto piuttosto un’accentuazione della benevolenza di cui il
regime di Papadopoulos aveva già goduto sotto Lyndon Johnson. In
effetti, come dimostrava il persistente squilibrio nelle forniture militari,
il partner strategicamente prioritario nel Mediterraneo orientale rimase,
per gli Stati Uniti, la Turchia, vero bastione contro la penetrazione
sovietica nel bacino e ben più consistente sul piano militare rispetto alla
Grecia.18 Il miglioramento dei rapporti bilaterali con Atene non
avvenne, pertanto, a scapito di quelli con Ankara, e deve essere
piuttosto contestualizzato nel tentativo avviato da Nixon di riaffermare
la supremazia strategica statunitense sull’Europa meridionale, segnata,
nel corso della prima metà degli anni ’70, da instabilità politica,
emergente dissenso alleato per la politica estera statunitense e crescita
dei partiti comunisti locali.19 Riguardo alle cause di tensione fra greci e
turchi Washington accentuò il profilo defilato e si trincerò dietro la
parvenza di un’equidistanza super partes, improntata a un accentuato
realismo tipicamente kissingeriano: sarebbe spettato agli europei
compromettersi con la proposizione di soluzioni diplomatiche per la
18
«We certainly do not want a war between the two, but if it came to that, Turkey is more
important to us and they have a political structure which could produce a Qadhafi». Ford
to Kissinger, August 13, 1974, Ford Administration Memoranda of Conversations,
8/1974-1/1977, in NATIONAL ARCHIVES AND RECORDS ADMINISTRATION (d’ora in poi,
NARA), Central Foreign Policy Files, Record Group 59.
19
Questi fenomeni critici indussero Nixon a correggere il proprio approccio
internazionale, originariamente non particolarmente eurocentrico. Cfr. E. DI NOLFO, La
politica estera americana e l’abbandono del paradigma eurocentrico, in La guerra
fredda e l'Italia (1941-1989), Firenze, Polistampa, 2010, pp. 605-627; M. DEL PERO, The
United States and the Crises in Southern Europe, in Europe in the International Arena
during the 1970s, A. VARSORI – G. MIGANI, eds., Brussels, P.I.E. Peter Lang, 2011, pp.
301-305; e, in generale, R.C. THORNTON, The Nixon-Kissinger Years: The Reshaping of
American Foreign Policy, St. Paul, MN, Paragon House, 2001.
117
Paolo Soave
risoluzione della crisi, mentre gli Stati Uniti si sarebbero mantenuti
liberi di coltivare i rapporti bilaterali sia con Atene, che con Ankara,
privilegiando di volta in volta l’interlocutore più debole, a tutela degli
interessi strategici americani e con l’unica preoccupazione di prevenire
un rovinoso conflitto interalleato.20 In sostanza, il vero fattore di
disturbo in questa visione fu individuato da Kissinger nella presenza di
Makarios, il cui non allineamento, assieme alla collaborazione di
governo con i comunisti dell’AKEL, forniva i più solidi argomenti alla
pretesa sovietica di archiviare i trattati di garanzia e privare l’Occidente
di qualsiasi influenza strategica sull’isola. Il precario equilibrio che
complessivamente scaturì da questa impostazione da Realpolitik, che
non puntava alla soluzione definitiva del problema, ma al suo
contenimento, e che per questo aveva nel crescente e diffuso antiamericanismo il proprio costo politico, fu minato nella prima metà
degli anni ’70 dal progressivo indebolimento del regime militare
ellenico. La giunta di Atene, inizialmente rettasi sul benessere
economico garantito dall'apertura agli investimenti esteri e a lungo
senza apparente opposizione interna, avvertì tutta la pressione
nazionalistica dell’irrisolto nodo cipriota e prese a esercitare forti
20
La centralità dei rapporti bilaterali, che gli americani non intesero subordinare a quelli
alleati, trova conferma in più autori. Cfr. WARNER, The United States and the Cyprus
Crisis of 1974, cit.; NICOLET, United States Policy towards Cyprus, 1954-1974, cit.;
STEARNS, Entangled Allies: U.S. Policy toward Greece, Turkey and Cyprus, cit.;
COULUMBIS – HICKS, eds., U.S. Foreign Policy Toward Greece and Cyprus, cit.
118
Kissinger e il dilemma dell’alleato
ingerenze su Nicosia.21 L’avvicendamento fra militari ai vertici politici
del paese, a seguito della violenta repressione dei moti studenteschi del
Politecnico di Atene nel novembre 1973, fu percepito negli Stati Uniti e
in Europa occidentale come il preludio all’esaurimento dell’esperienza
autoritaria ellenica, ma con conclusioni opposte. In effetti, lungi dal
chiedere un celere ritorno della Grecia al pluralismo, la Casa Bianca si
interrogò sui possibili nuovi scenari politici, temendo, in particolare, la
possibile affermazione del viscerale anti-americanismo di Andreas
Papandreou. I militari, per quanto indeboliti e impopolari, continuarono
a essere considerati da Kissinger come gli insostituibili garanti degli
interessi americani e del buon corso nei rapporti bilaterali fra Atene e
Washington.22 In Europa occidentale, al contrario, si fece impaziente
l’aspettativa per un ritorno della Grecia nell’alveo della democrazia
continentale, preludio a una possibile schiarita della questione cipriota.
In questo senso si espresse il vertice comunitario di Dublino del giugno
1974 e in particolare Aldo Moro, con la sua visione organica di una
conferenza per la sicurezza e la cooperazione nel Mediterraneo da
integrare nell’architettura della CSCE.23
21
Nel 1972 Atene rivolse un ultimatum a Nicosia per chiedere l’estromissione dal
governo dell’isola degli elementi filo-comunisti, la consegna delle armi acquistate dalla
Cecoslovacchia e il ritorno a Cipro di Grivas. Cfr. Cipro, in «Annuario di politica
internazionale (1972)», XXV, Bari, ISPI, 1974, pp. 766-767.
22
Cfr. Grecia: da una dittatura all’altra, in «Annuario di Politica Internazionale (1973)»,
XXVI, Bari, ISPI, 1976, p. 357.
23
Cfr. Aldo Moro, Intervento a Helsinki per la CSCE, 31 luglio 1975, ARCHIVIO
CENTRALE DELLO STATO (d’ora in poi, ACS), Fondo Aldo Moro, Serie 1: Scritti e
discorsi, Sottoserie 19, busta (d’ora in poi, b.) 31, fascicolo (d’ora in poi, fasc.) 662; L.
TOSI, Aldo Moro, la CSCE e il Mediterraneo, in I. GARZIA – L. MONZALI – F. IMPERATO,
a cura di, Aldo Moro, l'Italia repubblicana e i popoli del Mediterraneo, Nardò (Le), Besa,
2013, pp. 15-55.
119
Paolo Soave
Fra queste opposte considerazioni, il golpe condotto il 15 luglio
1974 a Nicosia contro Makarios da parte delle forze filo-elleniche di
Nicos Sampson costituì il detonatore di una crisi che, non più contenuta
come negli anni precedenti, sprigionò a catena i propri effetti, arrivando
a scuotere le fondamenta strategiche e politiche del sistema dei paesi
occidentali. Nonostante l’esito fallimentare dell’operazione, che lo
stesso Sampson dichiarò non essere finalizzata all’imposizione
dell’enosis,
i
turchi,
legittimati
dai
trattati
di
garanzia
e
dall’indisponibilità di Londra ad intervenire, come previsto da
Kissinger, non ebbero i precedenti riguardi e il 20 luglio reagirono con
l’occupazione della parte nord-orientale dell’isola (operazione Attila).24
La guerra greco-turca, per anni temuta, sembrò di fatto avviata. In
realtà, più che per la perentorietà del richiamo da parte di tutti gli alleati
occidentali ai contendenti, in particolare con la missione intrapresa in
qualità di mediatore da Joseph Sisco,25 fu l’incapacità del regime
ellenico di reagire all’offensiva turca a contenere l’escalation. Gli stessi
vertici militari, preso atto del loro fallimento, decisero di richiamare in
Grecia Costantinos Karamanlis, il leader conservatore già protagonista
dello scenario politico nella stagione che aveva preceduto l’irreversibile
crisi della cosiddetta “democrazia coronata”. A Karamanlis, ben accetto
soprattutto in Europa, fu affidato lo storico compito di traghettare
nuovamente il paese verso il pluralismo e, al contempo, di gestire la
24
Cfr. F. TANA, Makarios spodestato dagli uomini di Atene, in «Relazioni Internazionali»,
29, 20 luglio 1974, p. 743. Scampato al golpe, il presidente cipriota raggiunse Londra e
denunciò l’aggressione alle Nazioni Unite. Cfr. GRECO, Greci e turchi tra convivenza e
scontro, cit., p. 306.
25
Sulla missione affidata a Sisco, cfr. KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 1191.
120
Kissinger e il dilemma dell’alleato
gravissima
nazionale.
26
crisi
cipriota
che
aveva
procurato
un’umiliazione
In effetti, quello che per alcuni detrattori del segretario di
Stato, come Hitchens e Hersh, aveva rappresentato l’abortito tentativo
di affidare alle vie di fatto la partizione cipriota a lungo auspicata,
determinò conseguenze incontrollabili e niente affatto positive per la
Casa Bianca: dall’incognita nel prosieguo dei rapporti con Atene, alla
definitiva trasformazione di Cipro in una sorta di “Cuba mediterranea”,
al potenziale coinvolgimento dell'URSS, che si astenne dal condannare
apertamente l’invasione turca, dimostrando di voler soprattutto
amplificare le tensioni interne alla NATO.27 Questi gravosi sviluppi
avrebbero richiesto una pronta reazione da parte degli Stati Uniti, in
qualità di potenza leader del campo occidentale, con il passaggio dalla
lunga fase di controllo dietro le quinte a una più diretta interposizione
fra i contendenti, se essi non si fossero di fatto sovrapposti al frangente
cruciale del Watergate, la fase di massima impotenza della menomata
amministrazione Nixon.28 Kissinger, sempre più incondizionato
dominus della politica estera statunitense,29 si trovò suo malgrado
26
Cfr. R. CLOGG, A Short History of Modern Greece, Cambridge, Cambridge University
Press, 1979, pp. 113-200.
27
Cfr. H.A. KISSINGER, Years of Renewal, New York, Simon & Schuster, 1999, pp. 192239; Mosca parla di complotto in ambienti della NATO, in «Relazioni Internazionali», 30,
27 luglio 1977, p. 777.
28
Sulle gravi conseguenze dello scandalo per la politica estera americana, cfr. S.W.
STATHIS, Nixon, Watergate, and American Foreign Policy, in «Presidential Studies
Quarterly», XIII, 1, 1983, pp. 129-147; W. LAFEBER – R. POLENBERG – N. WOLOCH, The
American Century: A History of the United States Since 1941, New York, M.E. Sharpe,
2008, pp. 204-207.
29
J.M. HANHIMÄKI, The Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign
Policy, New York, Oxford University Press, 2004; W. ISAACSON, Kissinger: A Biography,
New York, Simon and Schuster, 1992. Anche Schulzinger sottolinea come il momento più
121
Paolo Soave
costretto ad accettare la sopravvivenza politica di Makarios, divenuta
improvvisamente ben accetta da tutti i contendenti come punto di
compromesso, nell’impossibilità di approdare alle soluzioni preferite.
Per lo stesso motivo, i paesi occidentali si trincerarono nella difesa dei
trattati
di
garanzia
incentrati
sul
rispetto
dell’autonomia
e
dell’indipendenza dell’isola, al fine di togliere argomenti in seno alle
Nazioni Unite alla proposta sovietica per una conferenza allargata ai
paesi neutrali.30 Nel momento di maggiore difficoltà, Kissinger dichiarò
di apprezzare le iniziative di alleati che, come l'Italia, stavano cercando
di coinvolgere la Comunità europea nella ricerca di una soluzione
negoziale.31 In questa azione, Aldo Moro si spinse sino a Mosca per
confrontarsi con Gromyko, con il quale condivise la necessità di
implementare integralmente le risoluzioni del consiglio di sicurezza,
non solo il cessate-il-fuoco, ma anche il ritiro dall’isola degli opposti
contingenti militari, senza peraltro raccogliere l’invito sovietico a
difficile di Nixon venne a coincidere con quello di massima influenza di Kissinger. Cfr.
R.D. SCHULZINGER, Henry Kissinger: Doctor of Diplomacy, New York, Columbia
University Press, 1989, pp. 163-184. La fase di sovraesposizione del segretario di Stato si
protrasse per ragioni di continuità nell’avvicendamento da Nixon a Ford. Cfr. KISSINGER,
Years of Upheaval, cit., pp. 1193-1214.
30
Cfr. Hartman-Italian Ambassador Ortona Discussion on Cyprus Situation, from
Secretary of State to American Embassy, Rome, July 19, 1974, NARA, Central Foreign
Policy Files, Record Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974-12/31/1974; Cipro:
diplomazia in movimento. Mosca per una conferenza allargata, in «Relazioni
Internazionali», 34-35, 31 agosto 1974, p. 854.
31
Cfr. L’appello dei Nove, in «Relazioni Internazionali», 30, 27 luglio 1974, p. 778;
Message to Foreign Minister Moro Concerning Cyprus, from Secretary of State to
American Embassy, Rome, July 27, 1974, NARA, Central Foreign Policy Files, Record
Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974-12/31/1974; Intervento alla camera dei
deputati, Commissione Esteri, 1° agosto 1974, ACS, Fondo Aldo Moro, Serie 1: Scritti e
discorsi, Sottoserie 18, b. 29, fasc. 627.
122
Kissinger e il dilemma dell’alleato
sostenere
l’ipotesi
della
conferenza
allargata. 32
Le
iniziative
diplomatiche occidentali non produssero risultati significativi, in
particolare i colloqui di Ginevra, al punto che Ankara sfruttò la sua
superiorità militare lanciando la sua seconda operazione a Cipro. 33 Il
nodo divenne in tal modo inestricabile, come ammette lo stesso
Kissinger: mentre la pretesa di Makarios di veder ripristinata l’integrità
cipriota era al di là delle possibilità oggettive della diplomazia
internazionale, la Turchia aveva acquisito il controllo di circa il 35%
del territorio dell’isola, ma non il necessario riconoscimento per
legittimare la propria affermazione, e la Grecia, seppur sostenuta da una
certa solidarietà, era del tutto priva dei mezzi, diplomatici e militari,
oltre
che
dell’indispensabile
consenso
interno,
per
vincolare
l’interlocutore a un ragionevole compromesso. La sensazione di
sconfortante impotenza di fronte al dilagare della crisi dell’estate 1974
suscitò una diffusa riflessione sulla politica estera americana e sullo
stato dell’Alleanza atlantica. Se, da un lato, essa si era liberata
dell’ingombrante presenza dei regimi autoritari di Grecia e Portogallo,
dall’altro, erano leciti i dubbi sulla sua coesione interna. 34 L’accusa più
32
Cfr. Moro-Gromyko Conversation on Cyprus, from American Embassy, Moscow, to
Secretary of State, July 25, 1974, NARA, Central Foreign Policy Files, Record Group 59,
Electronic Telegrams, 1/1/1974-12/31/1974; Italian Soviet Consultations on Cyprus,
August 30, 1974, NARA, Central Foreign Policy Files, Record Group 59, Electronic
Telegrams, 1/1/1974–12/31/1974. Il consiglio di sicurezza aveva approvato, il 20 luglio
1974, la risoluzione 353, i cui contenuti furono ribaditi anche dalle successive, 354 del 23
luglio, 355 del 1° agosto e 359 del 15 agosto, a causa del protrarsi degli scontri armati
sull’isola. Cfr. United Nations Security Council and General Assembly Resolutions on
Cyprus: 1960-2006, cit., pp. 46-57.
33
Cfr. F. TANA, Compromesso a Ginevra per Cipro, in «Relazioni Internazionali», 31, 3
agosto 1974, p. 788.
34
Cfr. A.M. CALDERIZZI, NATO: somme algebriche, in «Relazioni Internazionali», 31, 3
123
Paolo Soave
blanda che fu rivolta agli Stati Uniti fu quella di colpevole distrazione o
impotenza di fronte alle tensioni greco-turche, ma anche la tesi di un
complotto volto ad eliminare Makarios e a forzare la disputa sull’isola
in modo soddisfacente per l’Occidente trovò argomentazioni e
sostenitori. In particolare, alcuni studiosi, sulla base dei documenti in
seguito rilasciati dalla CIA, hanno accusato Kissinger di aver ignorato il
rapporto di Tom Boyatt, Cyprus Desk Officer del dipartimento di Stato,
che preannunciava il golpe ellenico a Cipro, così come le sollecitazioni
del senatore Fulbright, a capo della commissione Esteri, evidentemente
nella speranza che venisse rimosso una volta per tutte il presidente
cipriota.35 Va aggiunto che il segretario di Stato mancò anche di
denunciare l’effimero golpe di Sampson, che, piuttosto, ottenne proprio
da Washington l’unico riconoscimento de facto, una sorta di
incoraggiamento alla scontata reazione militare turca, per favorire la
quale Kissinger avrebbe addirittura posto il veto all’interposizione della
Royal Navy.36 In sostanza, per i sostenitori della teoria del complotto,
se il piano non ebbe pieno successo fu per l’incapacità dei greci di
attuare la loro parte. Tuttavia, rappresenta un problema non trascurabile
agosto 1974, p. 788.
35
Kissinger ammise di aver ricevuto il rapporto mentre era impegnato diplomaticamente
sul fronte mediorientale. Cfr. KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 1190.
36
CH. HITCHENS, Processo a Henry Kissinger, Roma, Fazi Editore, 2003 [ed. orig.: The
Trial of Henry Kissinger, London–New York, Verso, 2001], pp. 116-128, che, in realtà,
riprende e approfondisce temi già trattati da S. HERSH, The Prize of Power: Kissinger in
the Nixon White House, New York, Summit Books, 1983; B. O'MALLEY - I. CRAIG, The
Cyprus Conspiracy: America, Espionage and the Turkish Invasion, London-New York,
I.B. Tauris, 2001; G. ROSSIDES, The CIA’s Release of Documents, in «National Herald»,
July 7, 2007, p. 9.
124
Kissinger e il dilemma dell’alleato
collocare nella supposta trama la successiva caduta del regime ellenico,
conseguenza prevista, ma certamente non desiderata dal segretario di
Stato. Seppur consapevole del prossimo tracollo, Kissinger si rifiutò
sistematicamente di esprimere condanne della dittatura militare o di
formulare pressanti inviti per un ritorno della Grecia alla democrazia.
Egli ammise, in quel concitato frangente, di aver previsto che il regime
militare ellenico «non sarebbe sopravvissuto alle sue follie», ma
evidentemente non per questo ne auspicava la fine, un evento che
avrebbe potuto rimettere in discussione l’assetto imposto a Cipro e
introdurre clamorose svolte nei rapporti fra Washington e Atene. 37 La
ricostruzione fornita da Kissinger nelle sue memorie insiste sul fatto
che l’acme della crisi cipriota
«esigeva le nostre energie nel momento stesso in cui stavamo
chiamando a raccolta le forze per l’ultimo atto della tragedia di
Nixon».38
Le tensioni, attribuite agli «odi primevi tra greci e turchi» e al «sottile
greco ortodosso» Makarios, erano sfuggite a ogni possibilità di
controllo a causa dell’avventata iniziativa ellenica.
37
Grecia: Kissinger intuiva la caduta dei colonnelli, in «Relazioni Internazionali», 31, 3
agosto 1974, p. 800. Contrariamente a Schlesinger, il segretario di Stato continuò fino
all’ultimo a temere l’avvento ad Atene di un governo ostile agli Stati Uniti, simile a
quello di Gheddafi. Cfr. Memoranda of Conversations, March 28, 1974, NARA, GRF0314, Nixon Administration Memoranda of Conversations, 1/1973-8/1974.
38
KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 1188. Il presidente si dimise pochi giorni prima
della seconda occupazione turca di Cipro.
125
Paolo Soave
«Chiunque avessimo potuto appoggiare, e quale che fosse
stato l’esito – prosegue Kissinger – il fianco orientale del
Mediterraneo sarebbe stato in pericolo. E nel nostro governo
non esisteva una coesione sufficiente, né il presidente
disponeva di sufficiente autorità per sostenere un protratto
periodo di tensione».39
Anche di fronte alla prospettiva della caduta del regime greco,
contrariamente al segretario della Difesa Schlesinger, che avrebbe
voluto incoraggiare le forze democratiche elleniche, Kissinger ritenne
«tanto più necessario che gli Stati Uniti non venissero
considerati in Grecia gli agenti della sua umiliazione. Nel
contempo, non potevamo opporci, senza conseguenze
negative, a un’invasione turca, poiché questo sarebbe stato
considerato equivalente all’appoggio alla giunta greca. In ogni
caso, soltanto la minaccia dell’intervento militare americano
avrebbe potuto impedire uno sbarco turco sull'isola: e questo
era impossibile. Le mie consultazioni con i leader del
Congresso diedero luogo al consiglio di non intervenire in
alcun modo».40
Ecco, quindi, che l’accusa, mossa in particolare dai greci e dai
democratici, di ostilità americana nei confronti di Makarios in combutta
con la Turchia per qualche oscuro obiettivo geopolitico, viene respinta
dal diretto interessato come “mitologia”: si trattava di ragioni che in
39
Il segretario della Difesa Schlesinger ipotizzò il ritiro dalla Grecia della Sesta Flotta e
delle atomiche, una reazione inaudita che, per Kissinger, avrebbe danneggiato
irreparabilmente gli interessi americani. Minutes of Meeting of the Washington Special
Actions Group, Cyprus, Washington, July 22, 1974, in FRUS, vol. XXX, Greece, Cyprus,
Turkey, 1969-1976, Washington, United States Government Printing Office, 2007, pp.
374-382; KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 1190.
40
KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 1191.
126
Kissinger e il dilemma dell’alleato
fondo causavano
«relativa irritazione, e Cipro rivestiva una priorità bassa nello
schema generale. Specialmente negli ultimi mesi tormentati
della presidenza Nixon, non avevamo certo bisogno di una
guerra incipiente tra due alleati della NATO e una guerra etnica in
un’isola lontana».41
Nonostante la preponderante componente etnica del caso cipriota e la
sua sostanziale estraneità agli schemi della guerra fredda, pretesa da
Kissinger,
esso
continuò
a
produrre
conseguenze
a
catena:
l’incontenibile anti-americanismo, accumulatosi in Grecia per l’intera
durata del regime militare e acuitosi a seguito della mancata tutela
dell’interesse nazionale ellenico a Cipro da parte degli Stati Uniti,
divenne una delle maggiori risorse per Karamanlis nella difficilissima
transizione intrapresa alla guida del paese. L’annuncio del ritiro dalla
NATO, il 14 agosto, rappresentò la conseguenza in assoluto peggiore per
gli Stati Uniti e per l’Alleanza atlantica. Di fronte all’avvio della
seconda operazione militare turca nell’isola, al fallimento del negoziato
di Ginevra e alla mancanza di precise garanzie da parte degli alleati,
Karamanlis giocò la carta dell’orgoglio nazionale, l’unica a sua
disposizione per non veder compromessa sul nascere la possibilità di
ricondurre il paese alla democrazia. Il gesto, come precisò da Atene
l’ambasciatore statunitense Henry Tasca, aveva una forte motivazione
psicologica, ma non sembrava fondarsi su una riflessione approfondita
41
KISSINGER, Years of Renewal, cit., p. 194.
127
Paolo Soave
delle conseguenze sul piano strategico per un paese in quel momento
particolarmente debole e senza elementi da far valere nel confronto con
la Turchia.42 Kissinger, che riteneva Karamanlis proiettato ad alte
responsabilità più per l’incapacità dei militari ellenici, che per propri
meriti, trovò nella decisione la conferma della debolezza del nuovo
leader greco, che aveva preferito garantirsi un rapido e facile consenso
nazionalistico, anziché seguire l’esempio lungimirante di Sadat, che,
nella difficoltà, si era affidato proprio agli Stati Uniti per ottenere
concessioni da Israele.43 Sul piano generale, la fuoriuscita ellenica
avrebbe indebolito la NATO nel Mediterraneo orientale, isolando Ankara
dagli alleati, complicato la ricerca di una soluzione negoziale per la
crisi cipriota e, soprattutto – obiettivo al quale maggiormente sembrava
tendere Karamanlis –, messo in discussione la consolidata cooperazione
strategica con Washington, che era stata il fondamento della dottrina
Truman, ma che, per Atene, non aveva superato la cruciale prova della
solidarietà. Il leader ellenico chiese di ridiscutere la presenza e lo status
dei militari statunitensi e delle basi americane in Grecia, aprendo un
complesso negoziato con l’evidente intento di far gravare sull’alleato
maggiore i costi della cooperazione strategica e, in generale, di
ridefinire questa in termini più equilibrati. Anche per questo vi fu un
42
Sulle motivazioni che indussero Karamanlis a prendere tale decisione, cfr. VARSORI,
L’Occidente e la Grecia, cit., p. 50; GRECO, Greci e turchi tra convivenza e scontro, cit.,
p. 312; S.V. PAPACOSMA, Greece and NATO, NATO and the Mediterranean, eds. by L.S.
KAPLAN - R.W. CLAWSON - R. LURAGHI, Wilmington, Scholarly Resources, 1985, pp.
192-197.
43
Cfr. KISSINGER, Years of Renewal, cit., p. 234.
128
Kissinger e il dilemma dell’alleato
certo dibattito fra alleati sulla risposta da dare alla “provocazione” di
Karamanlis. Fra i membri più preoccupati per l’improvviso scoprirsi
del fianco mediterraneo-orientale e la prospettiva di dover accogliere le
strutture alleate che avrebbero dovuto lasciare la Grecia vi fu l’Italia.44
In tal senso, una significativa reazione all’aggravarsi della crisi cipriota
e al ritiro ellenico fu la missione esplorativa condotta da Roberto Ducci
ad Atene e ad Ankara.45 In consiglio atlantico, rispetto alla richiesta
italiana di una pronta risposta ad Atene, che avrebbe dovuto
rappresentare una presa di posizione comune di fronte al dilagare della
crisi della NATO, prevalse piuttosto la linea suggerita dal rappresentante
permanente americano Rumsfeld, e accolta dal segretario generale
Luns, una linea volta a evitare qualsiasi forma di pressione su
Karamanlis, al quale s’intese concedere il tempo necessario per
44
Le forze di sinistra lanciarono l’allarme per la ventilata prospettiva del trasferimento in
Italia delle basi ospitate in Grecia; in realtà, si trattò di una provocazione, più che di una
concreta possibilità, che il ministro degli Esteri Moro preferì non raccogliere. Cfr.
Intervento alla camera dei deputati, commissione Esteri, 1 agosto 1974, ACS, Fondo Aldo
Moro, Serie 1: Scritti e discorsi, Sottoserie 18, b. 29, fasc. 627; Italian Foreign Ministry
Release on Cyprus Crisis, from American Embassy to Secretary of State, August 24,
1974, NARA, Central Foreign Policy Files, Record Group 59, Electronic Telegrams,
1/1/1974–12/31/1974. Per l’ambasciatore americano a Roma, John Volpe, si trattò
dell’ennesima strumentalizzazione, volta a mettere in discussione il ruolo e la presenza
dell’Italia nell'Alleanza. Cfr. Italy and NATO in the Light of Cyprus Developments, from
American Embassy, Rome, to Secretary of State, August 20, 1974, NARA, Central Foreign
Policy Files, Record Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974–12/31/1974.
45
Cfr. Italian Attitude Toward Greek Withdrawal from NATO, from American Embassy,
Rome, to Secretary of State, August 23, 1974, NARA, Central Foreign Policy Files, Record
Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974–12/31/1974; Ducci Visit to Athens, from
American Embassy, Athens, to Secretary of State, August 29, 1974, NARA, Central
Foreign Policy Files, Record Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974–12/31/1974;
Italia e Cipro: la missione Ducci, in «Relazioni Internazionali», 37, 14 settembre 1974, p.
902; Manuale della politica estera italiana 1947-1973, a cura di L.V. FERRARIS, RomaBari, Laterza, 1996, p. 290.
129
Paolo Soave
maturare piena consapevolezza della sua grave decisione. 46
In generale, il fronte greco rappresentava, a metà degli anni ’70, il
caso più difficile di una crisi politico-strategica estesa a molti alleati
degli Stati Uniti, dal Portogallo alla Spagna, dall’Italia alla Turchia,
secondo modalità e gradazioni differenti, ma con un diffuso antiamericanismo, in alcuni casi accompagnato da una crescita di consensi
per i partiti comunisti, conseguenza delle controverse scelte
dell’amministrazione Nixon.47 Particolarmente doloroso per la Casa
Bianca fu il raffreddamento dei rapporti con Ankara, altra ricaduta poco
compatibile con la tesi complottista, a seguito dell’embargo sulla
vendita di armi posto dal Congresso.48 Kissinger si era strenuamente
opposto a tale provvedimento, sforzandosi di far comprendere alla
lobby congressuale dei greco-americani che la Turchia, se penalizzata,
non avrebbe mai ammorbidito la sua posizione su Cipro, come preteso
dalla Grecia. Inoltre, Atene sarebbe stata a sua volta privata delle
forniture statunitensi per non creare squilibri inaccettabili. In sostanza,
«la tragedia era che coloro che erano dalla parte della Grecia stavano
46
Cfr. Italian Thoughts on NATO Response to Karamanlis’ Letter, from American
Embassy, Rome, to Secretary of State, September 10, 1974, NARA, Central Foreign Policy
Files, Record Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974-12/31/1974; Greece and NATO,
from American Embassy, NATO, to Secretary of State, October 16, 1974, NARA, Central
Foreign Policy Files, Record Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1974–12/31/1974.
47
Cfr. DEL PERO - GAVIN - GUIRAO - VARSORI, Democrazie. L'Europa meridionale e la
fine delle dittature, cit.; Alle origini del presente. L’Europa occidentale nella crisi degli
anni Settanta, a cura di A. VARSORI, Milano, Franco Angeli, 2007.
48
La misura restrittiva s’impose per la violazione del Foreign Assistance Act da parte
della Turchia, che aveva utilizzato armi americane nelle operazioni cipriote.
130
Kissinger e il dilemma dell’alleato
causando un gravissimo danno proprio alla Grecia». 49 Senza che Nixon
opponesse resistenza,
«il Congresso, lanciato a ruota libera, distrusse l’equilibrio tra
le due parti che precariamente eravamo riusciti a mantenere,
50
[...] distrusse ogni possibilità di mediazione americana».
In effetti, la reazione turca non si fece attendere e segnò il punto più
basso dei rapporti con Washington: il 13 febbraio 1975, il leader turcocipriota Denktaş proclamò lo “Stato turco federativo di Cipro”; inoltre,
Ankara pretese, sull’esempio di Atene, di rinegoziare i termini della
cooperazione strategica con gli Stati Uniti.51 Sarebbe stato disastroso
per gli americani e per l’Alleanza atlantica se una crisi così complessa,
che era stata gestita con un’attenzione quasi maniacale al mantenimento
degli equilibri, si fosse conclusa con l’allontanamento di entrambi i
49
Ford, Kissinger, NATO Secretary General Joseph Luns, February 24, 1975, Memoranda
of Conversations, 1973-1977, NARA, GRF-0314, Ford Administration Memoranda of
Conversations, 8/1974-1/1977. D’altra parte, i democratici greco-americani poterono
rivendicare la loro coerenza, essendosi battuti per anni contro le forniture di armi alla
dittatura ellenica. Cfr. Memorandum of Conversation, Washington, June 23, 1975, in
FRUS, Vol. XXX, Greece, Cyprus, Turkey, 1969-1976, cit., pp. 753-759.
50
KISSINGER, Years of Upheaval, cit., p. 1192; cfr. anche L’Italia nella politica
internazionale (1974-1975), cit., pp. 365-371.
51
Cfr. D. VITI, L’iniziativa autonomistica dei turco-ciprioti, in «Relazioni Internazionali»,
8, 22 febbraio 1975, pp. 172-173. Vi erano altre analogie con il caso greco: instabilità
politica e crescente anti-americanismo fecero temere a Kissinger che anche ad Ankara
potesse insediarsi un regime ostile. Cfr. Interagency Intelligence Memorandum, Turkey
After the US Arms Cutoff, Washington, February 21, 1975, in FRUS, vol. XXX, Greece,
Cyprus, Turkey, 1969-1976, cit., pp. 703-712. L’embargo statunitense ebbe pesanti
ricadute sull’economia turca. Cfr. F. AMAD, The Making of Modern Turkey, London-New
York, Routledge, 1993, p. 176. In particolare, per l’instabilità politica turca degli anni ’70
si rimanda a H. BOZARSLAN, La Turchia contemporanea, Bologna, Il Mulino, 2004, pp.
69-72; E.J. ZÜRCHER, Turkey, A Modern History, London, I.B. Tauris, 2004, pp. 241-277;
A. BIAGINI, Storia della Turchia contemporanea, Milano, Bompiani, 2002, pp. 110-132.
131
Paolo Soave
contendenti-alleati dalla NATO. Da parte sua, la diplomazia europea
venne in soccorso della menomata amministrazione statunitense,
promuovendo la risoluzione 367, adottata dal consiglio di sicurezza il
12 marzo, da cui scaturirono, sotto l’egida del segretario generale
Waldheim,
i
colloqui
intercomunitario.
52
di
Vienna
e
il
rilancio
del
dialogo
A Roma si tennero, nel maggio 1975, i primi
colloqui fra i ministri degli Esteri di Grecia e Turchia, Bitsios e
Caglayangil, dopo le gravi tensioni dell'estate 1974.53 Pochi giorni
dopo, Karamanlis e Demirel s’intrattennero a Bruxelles con Ford e
Kissinger, ribadendo le ragioni della loro improvvisa freddezza nei
confronti degli Stati Uniti. Il presidente e il segretario di Stato
rilanciarono il loro impegno per cercare di rimuovere l’embargo sulle
forniture militari. Tale prospettiva fu apertamente avversata da
Karamanlis, che aveva sostenuto la lobby greco-americana in
Congresso, respingendo il tentativo di Ford di condizionare gli aiuti
all’economia ellenica a un pronto rientro nella NATO, senza, però,
convincere Demirel a impegnarsi per la riduzione della percentuale del
territorio cipriota controllato da Ankara. 54 La nuova Grecia stava,
52
Cfr. Cyprus in SC: 8 March Consultations, from US Mission USUN, New York, to
Secretary of State, March 8, 1974, NARA, Central Foreign Policy Files, Record Group 59,
Electronic Telegrams, 1/1/1975–12/31/1975.
53
L’incontro sancì l’avvio del confronto fra le parti, ma segnò anche l’irriducibilità delle
posizioni su Cipro e sull’Egeo. Cfr. Meeting of Greek and Turkish Foreign Ministers in
Rome, from American Embassy, Rome, to Secretary of State, May 21, 1975, NARA,
Central Foreign Policy Files, Record Group 59, Electronic Telegrams, 1/1/1975–
12/31/1975.
54
Al vertice atlantico di Bruxelles, l’Italia, assieme ad altri alleati europei, dette la propria
disponibilità a supplire alle mancate forniture militari americane alla Turchia. Cfr.
Intervento al vertice NATO di Bruxelles del 29-30 maggio 1975 e atti preparatori, ACS,
Fondo Aldo Moro, Serie 1: Scritti e discorsi, Sottoserie 19, b. 30, fasc. 649.
132
Kissinger e il dilemma dell’alleato
peraltro, già perseguendo una nuova priorità in politica estera,
l’ingresso nella Comunità Economica Europea, attraverso la ripresa del
processo di adeguamento avviatosi con il trattato di associazione, che lo
stesso Karamanlis aveva stipulato nel 1961.55 Questo cruciale
passaggio, per il consolidamento della democrazia e il rilancio
dell’economia del paese, contribuì a responsabilizzare politicamente la
comunità europea nella ricomposizione degli assetti mediterranei in una
fase
segnata
dall'indebolimento
della
leadership
statunitense.56
Bruxelles dimostrò di voler incoraggiare il nuovo corso ellenico, ma
anche di non voler affrettare i tempi di un più vasto ampliamento al
fronte mediterraneo, che avrebbe determinato un coinvolgimento
diretto
nella
gestione
della
crisi
cipriota,
con
conseguente
complicazione dei rapporti con la Turchia, e, nel tempo, modificato gli
assetti politico-economici dell’intera struttura comunitaria.57 In
generale,
nell’approdo
europeo,
incoraggiato
dagli
americani,
Karamanlis cercò un bilanciamento della perdurante influenza
strategica degli Stati Uniti, al punto da chiedere anche a Bruxelles,
55
Riammessa al consiglio d’Europa, la Grecia presentò formale candidatura d’ingresso
nella CEE il 12 giugno 1975.
56
Cfr. N.P. LUDLOW, European Integration: A Cold War Phenomenon?, in M.P. LEFFLER
- O.A. WESTAD, eds., The Cambridge History of the Cold War, Vol. 2, Cambridge,
Cambridge University Press, 2010, pp. 179-197.
57
Sui risvolti dell’ampliamento comunitario avviato dalla domanda ellenica, cfr. P.
PAPASTRATIS, Opening the Gates to Enlargement: The Debate on the Entry of Greece, in
Gli allargamenti della CEE/UE, 1961-2004, a cura di A. LANDUYT - D. PASQUINUCCI, Vol.
I, Bologna, Il Mulino, 2005, pp. 289-301. Karamanlis intraprese un’infaticabile
diplomazia itinerante presso le capitali europee per appianare gli ostacoli e accelerare
l’ingresso nella CEE. L’Italia, assieme alla Francia, fu fra i partner più ricercati dal leader
ellenico. Cfr. Primo ministro greco Karamanlis in visita a Roma, 29 settembre 1975, ACS,
Fondo Aldo Moro, Serie 1: Scritti e discorsi, Sottoserie 19, b. 31, fasc. 666.
133
Paolo Soave
dopo averlo fatto con Washington, l’esercizio di una pressione su
Ankara. Il risultato fu altrettanto deludente, dato che, in virtù del
rapporto di associazione, la comunità non avrebbe potuto praticare
alcuna azione sulla Turchia.58
Nonostante le critiche, l’impostazione kissingeriana continuò a
informare la politica estera degli Stati Uniti e fu il presupposto per il
successivo recupero dei rapporti con Atene e Ankara, perseguito
dall’amministrazione Carter a partire dalla definitiva rimozione
dell’embargo sulla vendita di armi alla Turchia nel 1978, fino alla
decisione assunta dalla Grecia nel 1980 di rientrare nella NATO.59
L’atteggiamento da honest broker tenuto da Kissinger nella fase più
acuta della crisi cipriota, improntato a un ruolo defilato e di matematico
58
Cfr. Meeting Between the Prime Minister of Greece, Mr. Constantin Karamanlis, and
Sir Christopher Soames, Athens, July 30, 1975, HISTORICAL ARCHIVES OF THE
EUROPEAN UNION (d’ora in poi, HAEU), EEC AND ECSC COMMISSIONS (BAC), 050/198230; Press Summary on CSCE for July 31, from American Embassy, Helsinki, to Secretary
of State, July 31 1975, NARA, Central Foreign Policy Files, Record Group 59, Electronic
Telegrams, 1/1/1975–12/31/1975. Con l’ingresso della Grecia nella CEE, maturato nel
1981, si completò l’interiorizzazione della questione cipriota da parte di Bruxelles, con
serie conseguenze nei rapporti fra la Comunità e Ankara; tale contrasto emerse, ad
esempio, con la condanna da parte dei Dieci della proclamazione di indipendenza della
regione turco-cipriota nel 1983, e con la preferenza accordata alla domanda di adesione
greco-cipriota rispetto a quella turca. Cfr. L’Italia nella politica internazionale 19831984, Milano, Franco Angeli, 1986, p. 490. Sulle implicazioni nei rapporti fra Bruxelles e
Ankara, cfr. F. ARATO, La strada della Turchia verso l’Europa passa per Cipro, in Guida
ai paesi dell’Europa centrale, orientale e balcanica. Annuario politico-economico 2004,
a cura di S. BIANCHINI - F. PRIVITERA, Bologna, Il Mulino, 2005, pp. 93-98; E.
CALANDRI, Stratégie de développement, option identitaire. La Turquie et l'Europe
occidentale, de l’aide multilatérale à l'association à la CEE, in M. PETRICIOLI, ed.,
L’Europe méditerranéenne, cit., pp. 267-289.
59
Mentre la questione cipriota si era cristallizzata, la mediazione americana aveva
favorito la delimitazione dello spazio aereo nell’Egeo. Cfr. G. VALABREGA, Incertezza a
Cipro, in «Relazioni Internazionali», 47, 1980, pp. 1037-1038. Per le conseguenze della
caduta dell’embargo, cfr. C.P. HACKETT, Congress and Greek American Relations: The
Embargo Example, in «Journal of Hellenic Diaspora», XV, 4, 1988, pp. 28- 31.
134
Kissinger e il dilemma dell’alleato
realismo, non potrebbe essere compreso sino in fondo se non tenendo
presente la primazia della politica estera statunitense sulla NATO, la
preferenza strategica da tempo accordata dagli americani alla Turchia, il
sostegno fornito sino all’ultimo alla dittatura ellenica e il proverbiale
timore del segretario di Stato per qualsiasi cambiamento politico
suscettibile di mettere in discussione gli interessi americani.60 Questo
approccio non incise minimamente sui complessi nodi che da tempo
contrapponevano greci e turchi e rendevano problematica la coesistenza
a Cipro fra le rispettive comunità; né, d’altra parte, questo fu un
obiettivo concreto e prioritario della politica estera statunitense, che
non si curò molto neppure di difendere la credibilità dell’Alleanza
atlantica. In effetti, non mancarono le conseguenze negative, quali un
diffuso anti-americanismo e ricorrenti tensioni interne alla NATO.61 La
fiducia
“taumaturgica”
nelle
forniture
militari,
contrapposta
all'importanza dogmatica attribuita alla questione democratica dai
detrattori di Kissinger, fu ispirata dalla ricerca costante, lucida – anche
se forse poco ispirata –, della salvaguardia dell’interesse americano di
volta in volta messo in discussione ora dai greci, ora dai turchi. In
ultima analisi, se da un lato gli Stati Uniti non contribuirono a
60
Fu Schlesinger a definire Kissinger “honest broker” nel trattare il caso cipriota. Cfr.
Ford Administration Memoranda of Conversations, NARA, Central Foreign Policy Files,
Record Groups 59, 8/1974-1/1977, Kissinger, Schlesinger, October 30, 1974. Per Varsori,
l’attendismo americano nell’estate del 1974 dimostrò implicitamente la preferenza
accordata alla Turchia (cfr. VARSORI, L’Occidente e la Grecia, cit., pp. 48-50), preferenza
che Kissinger ammette apertamente. Cfr. KISSINGER, Years of Renewal, cit., p. 217.
61
In particolare, Kaplan osserva che sia il prestigio personale del segretario di Stato, sia
la credibilità della NATO soffrirono a causa delle conseguenze incontrollate della crisi
cipriota. Cfr. L.S. KAPLAN, NATO and the United States: The Enduring Alliance, New
York, Twayne Publishers, 1994, p. 125.
135
Paolo Soave
ripristinare l’integrità cipriota, dall’altro videro scongiurato il temuto
conflitto fra i due contendenti e scongiurarono il crollo del fronte
orientale della NATO. Quanto bastò per rendere il bilancio
complessivamente accettabile per l’ex professore di Harvard.62
62
Cfr. KISSINGER, Years of Renewal, cit., pp. 238-239.
136
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 137-190
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p137
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Elisabetta Giordano
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Abstract: The Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT) was
opened for signature on July 1st, 1968, after a long, difficult and complex process of
negotiation, in which important events in the history of the Cold War were involved.
The NPT entered into force on March 1970. At that time, there were only five nuclearweapon States (the United States, the Soviet Union, the United Kingdom, France and
China). One aim of the Treaty was to prevent any increase in the number of nucleararmed States, in order to avoid the risk of a nuclear conflict. Another goal was to
foster peaceful uses of nuclear energy. For this reason, a safeguards system was
established under the control of the International Atomic Energy Agency (IAEA).
Defined by President Johnson as a “triumph of sanity and man’s will to survive”,
today the Non-Proliferation Treaty is considered a milestone in the history of arms
control and nuclear disarmament. This article examines the important role of
President Johnson and his Administration during the process of negotiation and the
impact of the MLF question and China’s detonation of a nuclear device (1964) on the
NPT.
Keywords: Johnson Presidency; Non-Proliferation Treaty; Arms Control.
1. L’avvento delle armi atomiche e lo sviluppo del concetto di nonproliferazione nucleare
«La nazione che darà inizio alla guerra distruggerà se stessa». 1 Il
vicepresidente statunitense Richard Nixon così dichiarò durante una
sua visita a Mosca, nell’estate del 1959, in pieno clima di guerra
fredda. Le sue parole ricordavano molto gli ammonimenti di Karl
1
R.M. NIXON, I Discorsi di Mosca, Washington, D.C., United States Information
Service, 1959, p. 14.
Elisabetta Giordano
von Clausewitz riguardo ai pericoli di una guerra totale; il famoso
stratega prussiano, infatti, pur considerando la guerra come la
continuazione della politica con altri mezzi, riteneva che «gli Stati
che facevano ricorso a una violenza illimitata potevano essere poi
distrutti da quella stessa violenza»,2 motivo per cui poteva essere
giustificato solo un uso limitato della forza, al fine di garantire la
propria sopravvivenza e quella del proprio popolo. Alcuni secoli
dopo, le previsioni e i timori di Clausewitz si sarebbero dimostrati
estremamente attuali, ben adattandosi alla drammaticità di un’epoca,
nella quale le scoperte scientifiche sulla fissione dell’atomo avevano
generato un potenziale bellico talmente distruttivo da mettere a
rischio, in un eventuale conflitto, il destino dell’intera umanità. 3
L’impiego dell’atomica, indubbiamente, non sollevava solo
questioni di carattere politico, militare e strategico (tra le quali, ad
esempio, capire che uso fosse possibile fare di armamenti così
distruttivi), ma anche questioni morali ed etiche. 4 Non a caso, la
2
Cit. in J.L. GADDIS, La guerra fredda. Cinquant’anni di paura e speranza, Milano,
Mondadori, 2005, p. 59.
3
Una risoluzione ONU, del 1961, dichiarava: «L’uso delle armi atomiche e
termonucleari va persino oltre lo scopo stesso della guerra e causa sofferenza
indiscriminata e distruzione per l’umanità e la civiltà e, per questo, esso è contrario
alle norme del diritto internazionale e alle leggi dell’umanità». 16 U.N. GAOR 1063,
A/RES/1653(XVI), Nov. 24, 1961, in www.un.org. Lo stesso Stalin affermò: «Le
armi atomiche non potranno essere usate senza provocare la fine del mondo». Cit. in
GADDIS, La guerra fredda, cit., p. 66.
4
Robert Dahl, a tal proposito, afferma: «Le decisioni che riguardano le forze nucleari
non sono semplicemente strumentali: esse implicano anche scelte morali, alcune delle
quali straordinariamente difficili e sconcertanti». R. DAHL, Democrazia o
Tecnocrazia? Il controllo delle armi nucleari, Bologna, Il Mulino, 1987, p. 60. In tal
senso, possiamo dire che, proprio le scelte legate all’impiego delle armi atomiche,
con i loro importanti interrogativi, forse inaugurarono quella che è stata la riflessione
sulla necessità della «delineazione di un’etica globale per la civiltà tecnologica». H.
JONAS, Il principio di responsabilità. Un’etica per la civiltà tecnologica, Torino,
Einaudi, 2002, p. XVI. Tale etica, che si dovrebbe basare su di un “principio
138
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
prima risoluzione in assoluto emanata dalle Nazioni Unite riguardò
proprio l’insediamento di una commissione che si occupasse dei
problemi attinenti la scoperta di questo nuovo tipo di energia. 5
Nacque, così, un dibattito intorno alla questione atomica, che fu
alimentato in primis dal mondo scientifico:6 alcuni scienziati
atomici, infatti, ritenevano di avere una responsabilità ben precisa
nei confronti dell’opinione pubblica, che doveva essere resa
partecipe dei rischi che il mondo correva in virtù dell’atomica e
sempre più sensibilizzata su questa tematica. 7 Essi, inoltre, sin
dall’inizio della corsa al nucleare, intuirono le implicazioni
collettivo di responsabilità”, oggi cerca di dare risposte a molti quesiti che
abbracciano i vari settori della scienza e di tutelare il rispetto per la vita.
5
Tale commissione, nota come AEC (Atomic Energy Commission), sarebbe stata
composta dai rappresentanti degli Stati facenti parte del consiglio di Sicurezza
dell’ONU, più il Canada, e avrebbe dovuto fare specifiche proposte, in merito: «(a)
all’estensione fra tutte le nazioni dello scambio di informazioni scientifiche per
risultati pacifici; (b) al controllo dell’energia atomica nella misura necessaria ad
assicurare il suo utilizzo solo per scopi pacifici; (c) all’eliminazione dagli armamenti
nazionali delle armi atomiche e di tutte le altre armi principali capaci di provocare
una distruzione di massa; (d) a salvaguardie effettive tramite ispezioni e altri mezzi al
fine di proteggere gli Stati aderenti rispetto ai rischi di violazioni ed elusioni». 1 UN.
GAOR 17, A/RES/1(I), Jan. 24, 1946, in www.un.org.
6
Afferma Paul Kennedy: «Abbiamo le prove che molti degli scienziati che
lavorarono alla bomba A fossero perfettamente consci di stare per giungere a una
svolta nella storia delle guerre, degli armamenti e della capacità di distruzione
dell’uomo; il successo dell’esperimento di Alamogordo, il 16 luglio 1945, confermò
agli osservatori che “era stato creato qualcosa di grande e di nuovo che si sarebbe
dimostrato immensamente più importante della scoperta dell’elettricità o di ogni altra
grande scoperta che ha condizionato la nostra esistenza”». P. KENNEDY, Ascesa e
declino delle grandi potenze, Milano, Garzanti, 1999, pp. 507-508. Sulle posizioni
assunte da molti scienziati in merito alla questione del nucleare, cfr. M. GRODZINS E. RABINOVITCH, L’età atomica: gli scienziati di fronte ai problemi politici nazionali
e internazionali, Milano, Il Saggiatore, 1968.
7
Proprio a tale scopo, nel dicembre 1945, vi fu la pubblicazione del «Bulletin of the
Atomic Scientists», che aveva tra le sue finalità quella «di dare agli scienziati la
consapevolezza delle nuove relazioni tra il loro mondo scientifico e il ruolo della
politica nazionale e internazionale, mentre un altro scopo consisteva nel far
comprendere al pubblico le conseguenze per l’umanità dell’energia nucleare e delle
sue applicazioni belliche». Ibid., p. 11.
139
Elisabetta Giordano
potenzialmente devastanti del connubio fra l’energia atomica (con le
sue applicazioni belliche) e gli usi politici, strategici e militari di tali
applicazioni. Come sostiene, appunto, Ennio Di Nolfo:
«Tutti i protagonisti politici e molti fra quelli scientifici del
grande progetto atomico (il progetto Manhattan, come poi
venne chiamato) si resero conto anche della portata politica di
ciò che essi stavano facendo, non solo in relazione alla guerra
in corso ma anche per il futuro. Gli storici ufficiali dell’AEC
hanno scritto: “Sia Roosevelt sia Churchill sapevano che il
fondamento della loro diplomazia consisteva in una
innovazione tecnologica così rivoluzionaria, che la sua
importanza trascendeva persino il compito sanguinoso di
portare la guerra sul territorio nazista”. Essi sapevano, in altri
termini, che l’arma atomica avrebbe modificato la natura della
guerra e perciò la natura delle relazioni internazionali. Nel
momento stesso in cui nasceva, dunque, la questione atomica
poneva problemi tecnologici, problemi militari e problemi
8
politici».
Fu proprio da questo connubio, inoltre, che derivò quel
ripensamento globale dei rapporti di forza fra le nazioni che
caratterizzò la seconda metà del ’900. A tal proposito, sempre Di
Nolfo ha descritto il XX secolo come un secolo nel quale «dagli
imperi militari si passava agli imperi tecnologici»,9 definizione che
sottolineava proprio l’importanza sempre maggiore assunto dal
progresso tecnologico nel decidere le sorti degli equilibri mondiali e
che dimostrava come gli imperi tradizionali, «costruiti sulla base di
rapporti di forza prevalentemente militari o economici», 10 quali
quelli della vecchia Europa, fossero destinati a tramontare e a
8
E. DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali. Dal 1918 ai giorni nostri, RomaBari, Laterza, 2008, p. 569.
9
E. DI NOLFO, Dagli imperi militari agli imperi tecnologici: la politica
internazionale nel XX secolo, Roma-Bari, Laterza, 2002, p. VII.
10
Ibid.
140
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
lasciare irrimediabilmente il posto ad imperi le cui sorti sarebbero
state determinate principalmente dalla supremazia tecnologica, oltre
che economica e, in seguito, finanziaria. Alla luce di tutto questo, è
importante sottolineare che l’avvento delle armi nucleari, di fatto,
generò due tendenze opposte. La prima di esse riguardò la corsa
sfrenata agli armamenti nucleari per raggiungere il monopolio
atomico.11
In principio, essa coinvolse gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica.
Entrambe le superpotenze, infatti, per usare un’espressione di
Oppenheimer, come “due scorpioni in una bottiglia” iniziarono a
contendersi il primato nucleare, tanto che
«la “diplomazia atomica”, che velleitariamente era stata
discussa per qualche mese dopo Hiroshima, divent[ò], un
decennio dopo, il passaggio obbligato delle relazioni
12
bipolari».
11
La competizione nucleare, inoltre, ben presto si avvalse della tecnologia
missilistica, che assunse un ruolo di primo piano, aumentando di gran lunga i rischi
connessi ad essa. I missili che trasportavano testate nucleari, infatti, erano «in grado
di portare, nel volgere di pochi minuti, la distruzione nucleare e la contaminazione
radioattiva in ogni punto del globo, rendendo praticamente impossibile l’evacuazione
organizzata delle città e inutile la funzione dei rifugi sotterranei […]». GRODZINS RABINOVICH, L’età atomica, cit., p. 12. Pensiamo, ad esempio, ai missili americani
Polaris, lanciati dai sottomarini, e agli SLBM (missili balistici lanciati da
sommergibili); vi erano, poi, i missili a corto e medio raggio (IRBM), che potevano
raggiungere il nemico dalle basi sparse attorno al proprio territorio (ne erano un
esempio i discussi missili Jupiter e Thor e gli SS-3 e SS-4 sovietici). Gravi problemi,
però, avrebbero creato soprattutto gli ICBM (i missili balistici intercontinentali),
capaci di colpire a una grande distanza dal punto di lancio dei missili; mano a mano
che i sovietici iniziarono ad impossessarsi di questa tecnologia, infatti, tali missili
mutarono la sensazione di inviolabilità del territorio americano. Infine, in quella che è
una lunga lista di arsenali potenzialmente devastanti, possiamo citare anche i MIRV
(missili a testata multipla indipendenti), sviluppati su una tecnologia sulla quale
lavorarono molto gli americani.
12
DI NOLFO, Dagli imperi militari agli imperi tecnologici, cit., p. 276.
141
Elisabetta Giordano
Con il passare del tempo, però, le nazioni che disponevano del
nucleare, raggiunsero il numero di cinque e iniziarono a costituire un
pericolo per il ruolo egemonico che gli Stati Uniti e l’Unione
Sovietica esercitavano nelle rispettive zone di influenza (anche
grazie al possesso dello spaventoso arsenale nucleare che il
progresso tecnologico aveva messo loro a disposizione), nonché per
la stabilità internazionale. Un maggior numero di contendenti
nell’arena atomica, infine, era anche il sintomo di una tendenza
(quella del passaggio al nucleare per scopi bellici) che, laddove non
vi si fosse posto un freno, si sarebbe potuta estendere come un
contagio alle varie aree del mondo.13 Se questa previsione non si
avverò, fu anche grazie alla firma di una serie di documenti, che
ebbero come conseguenza quella di frenare la corsa agli armamenti
e di evitare che gli Stati nucleari aumentassero di numero.
La seconda tendenza che si generò contestualmente all’avvento
del nucleare fu quella dei tentativi volti al controllo degli armamenti
e alla non-proliferazione del numero delle nazioni in grado di
padroneggiare la tecnologia nucleare (comunemente definita
“proliferazione orizzontale”). Sostiene Mason Willrich:
13
Affermava, in merito, il presidente Kennedy, nel marzo 1963: «Io vedo la
possibilità nel 1970 di un presidente degli Stati Uniti che debba fronteggiare un
mondo nel quale 15 o 20 o 25 nazioni potrebbero possedere queste armi [nucleari]. Io
considero ciò come il maggior pericolo e rischio possibile». Cit. in E.B. FIRMAGE,
The Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, in «The American Journal
of International Law», LXIII, 4, October 1969, p. 711.
142
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
«Sin dall’alba dell’era nucleare, il problema della
proliferazione delle armi nucleari si pose di fronte alle
14
nazioni del mondo»;
già un anno dopo Hiroshima e Nagasaki, infatti, Washington
propose alle Nazioni Unite un piano per il controllo internazionale
dell’energia atomica (noto come “piano Baruch”). Il “piano Baruch”
avrebbe
potuto
avere
conseguenze
importantissime
per
il
mantenimento della pace; esso, infatti, prevedeva di assegnare a
un’autorità internazionale, l’Atomic Development Autority, sotto la
giurisdizione del consiglio di Sicurezza dell’ONU, il monopolio in
materia
di
energia
atomica.15
L’opposizione
sovietica
e
l’acquisizione della bomba atomica da parte di Mosca, però, resero
il piano inattuabile e così la questione del controllo internazionale
dell’energia nucleare fu accantonato.
La corsa all’acquisizione degli armamenti nucleari registrò uno
dei suoi momenti salienti con il lancio dello Sputnik, nel 1957. Tale
evento, che proiettò la competizione fra le due superpotenze anche
nello spazio, ebbe un effetto dirompente nell’opinione pubblica
14
M. WILLRICH, The Treaty on Non-Proliferation of Nuclear Weapons: Nuclear
Technology Confronts World Politics, in «The Yale Law Journal», LXXVII, 8, July
1968, p. 1447.
15
Tale autorità avrebbe dovuto monitorare tutte le attività potenzialmente pericolose
per la sicurezza mondiale e promuovere quelle volte a fare un uso benefico
dell’energia; all’Atomic Development Autority, inoltre, con il tempo, sarebbero state
cedute, da parte degli Stati Uniti, tutte le conoscenze sulla tecnologia atomica
statunitense, le materie prime, gli impianti di produzione, le scorte di materiale fissile
e le loro restanti bombe atomiche. In questo piano, però, i sovietici videro da parte
degli americani più un tentativo di porre un freno ai progressi che essi stavano
compiendo in ambito nucleare, che non un sincero desiderio di pace, e, quindi, vi si
opposero fermamente.
143
Elisabetta Giordano
americana;16 da quel momento, infatti, gli Stati Uniti si spinsero
sempre più verso una rincorsa estenuante per ridurre quello che
sentivano essere il gap che li separava da Mosca, sebbene tale
missile gap si sarebbe rivelato in seguito solo un mito, e ciò apparve
chiaramente dalle incursioni in territorio sovietico degli aerei-spia
americani U-2. Gli americani, inoltre, su decisione del consiglio
atlantico, proposero la dislocazione di missili Thor e Jupiter, i quali
furono poi collocati in Italia, Gran Bretagna e Turchia. Fu proprio in
questo contesto, che il ministro sovietico Bulganin propose una
conferenza per il disarmo e che, per la prima volta, fu preso in
considerazione un nuovo metodo volto ad impedire la proliferazione
delle armi nucleari: la creazione di una nuclear free zone.17 Solo
negli anni ’60, però, grazie al presidente John Kennedy, fermo
sostenitore dell’arms control, e complice una crisi internazionale,
quella dei missili di Cuba, la tematica del controllo degli armamenti
ritornò prepotentemente in primo piano. Come afferma John
Simpson, infatti, fu a partire dal 1960 che
16
Secondo Di Nolfo, dopo il lancio dello Sputnik, negli Stati Uniti si formò uno stato
d’animo pessimistico, dal quale «si svilupparono diverse linee di condotta: la prima
consisteva nell’attivare la rincorsa e il sorpasso dei sovietici proprio nel campo dove
essi per la prima volta avevano mostrato di saper battere gli americani; la seconda
consisteva nel completare e perfezionare l’arsenale atomico; la terza nell’avviare o,
meglio, nel riprendere il dialogo con i sovietici per saggiare la loro disponibilità a
raggiungere in primo luogo un accordo per la messa al bando degli esperimenti
nucleari e poi per la riduzione degli armamenti strategici». DI NOLFO, Storia delle
relazioni internazionali, cit., p. 1015.
17
Tale proposta, che riguardava il disarmo di una zona dell’Europa centrale
comprendente la Polonia, la Cecoslovacchia e le due Germanie, fu avanzata dal
ministro degli Esteri polacco Rapacki, ma non fu mai realizzata. Essa, comunque,
condusse alla creazione, nel 1959, della prima area denuclearizzata al mondo, quella
dell’Antartico. L’Antartic Treaty, del 1959, infatti, proibì l’utilizzo di ogni tipo di
arma nel territorio e fu firmato da diversi Stati, fra i quali figuravano l’Unione
Sovietica, gli Stati Uniti, il Regno Unito, la Francia e il Giappone.
144
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
«incominciò a svilupparsi l’idea che la proliferazione
poteva essere prevenuta attraverso degli accordi politici
18
[…]».
Se la questione della non-proliferazione, infatti, era stata ben
presente sin dall’inizio dell’era nucleare, l’elaborazione vera e
propria del concetto di non-proliferation e l’idea che servissero dei
precisi accordi internazionali per contenere questo fenomeno, furono
successive. In tal senso, fondamentale fu l’Irish Resolution, del 4
dicembre 1961, adottata dall’assemblea generale dell’ONU;19 la
risoluzione richiamava gli Stati nucleari a concludere al più presto
un accordo internazionale, al fine di porre un freno alla
disseminazione delle armi nucleari e delle informazioni utili a
costruirle, e, al tempo stesso, invitava quegli Stati che non
possedevano ancora tali armi ad astenersi dall’acquisirle. Tornando
alla crisi dei missili di Cuba, invece, quanto accadde in quei
concitati tredici giorni fece emergere «come mai prima la precaria
natura del balance nucleare tra le superpotenze»20 e rappresentò,
quindi, un monito importante per le nazioni di tutto il mondo, che
presero coscienza di quanto la corsa incontrollata agli armamenti
nucleari stesse diventando una politica suicida.
Da quel momento, infatti, aumentò la consapevolezza che si
doveva giungere, in tempi brevi, a un arms control e, per quanto
18
J. SIMPSON, Nuclear Non-Proliferation in the Post-Cold War Era, in «International
Affairs», LXX, 1, January 1994, p. 22.
19
Cfr. 16 UN GAOR 1070, A/RES/1665(XVI), Dec. 4, 1961, in www.un.org.
20
J. DUMBRELL, President Lyndon Johnson and Soviet Communism, Manchester,
Manchester University Press, 2004, p. 14.
145
Elisabetta Giordano
riguardava gli Stati Uniti, a una ripresa del dialogo diretto con
Mosca (da qui l’installazione, nel 1963, del famoso “telefono rosso”,
che collegava il Cremlino e la Casa Bianca). Fu in un clima,
«basato sulla filosofia che anche con avversari irriducibili
si potessero trovare aree rispetto alle quali fosse
21
mutuamente conveniente negoziare […]»,
che, quindi, si gettarono le basi di una serie di accordi, che non solo
inaugurarono una nuova fase delle relazioni fra Est e Ovest, ma
rappresentarono anche una conquista di grande valore sul cammino
della pace. Fra questi accordi figuravano il Limited Test Ban Treaty
del 1963,22 il trattato di Tlatelolco, del 1967 (che proibiva l’utilizzo
delle armi atomiche nell’America Latina), l’Outer Space Treaty,
dello stesso anno, il Nuclear Non-Proliferation Treaty (TNP), del
1968, e gli accordi SALT e START successivi. Tali trattati, al di là
delle circostanze storiche e delle politiche contingenti che portarono
alla loro firma, si basarono tutti su di una certezza fondamentale:
quella che nessuno sarebbe potuto sopravvivere ad una guerra
nucleare. Lo scopo di questo articolo è quello di prendere in esame il
trattato sulla non-proliferazione nucleare, del 1968, e, attraverso
l’analisi del suo lungo e complesso processo di approvazione, di
analizzare una presidenza, quella di Johnson, che spesso è guardata
con pregiudizio ed è ricordata unicamente per le riforme sociali
legate alla Great Society o per l’intervento americano in Vietnam, e
21
DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali, cit., p. 1018.
Sull'argomento, cfr. M. GALA, Il paradosso nucleare. Il Limited Test Ban Treaty
come primo passo verso la distensione, Firenze, Polistampa, 2002.
22
146
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
non per la complessità delle altre sfide, soprattutto di carattere
internazionale, che dovette affrontare.
2. La presidenza Johnson, la détente e il problema del controllo
degli armamenti nucleari
Dopo l'assassinio di Kennedy, Lyndon Baines Johnson divenne il
nuovo presidente degli Stati Uniti; secondo l’opinione di Robert
Dallek, egli «affrontò la più difficile transizione da quando Harry
Truman era succeduto al leggendario Franklin Roosevelt». 23
Johnson, infatti, non solo ebbe l’arduo compito di prendere il posto
di uno dei più amati e carismatici Presidenti americani, ma si trovò
anche a guidare la sua nazione in una fase di profondo cambiamento
a livello internazionale, nella quale
«diverse guerre e crisi regionali, l’ascesa economica del
Giappone […] la sfida di Pechino a Mosca per il ruologuida del comunismo internazionale; i problemi di
23
R. DALLEK, Lyndon B. Johnson: Portrait of a President, Oxford, Oxford
University Press, 2004, p. 145. Lo stesso Johnson, nella sua autobiografia, descrisse
le difficoltà cui andò incontro quando salì alla presidenza; egli scriveva: «Ogni
presidente deve stabilire con i vari settori del paese ciò che io chiamo “il diritto di
governare”. Il solo essere eletto per il compito non gli garantisce quel diritto. Ogni
presidente deve ispirare la fiducia nel popolo. Ogni presidente deve diventare un
leader, e per diventare un leader deve attrarre le persone che hanno voglia di seguirlo.
Ogni presidente deve sviluppare un puntello morale al suo potere; o presto scopre di
non avere potere affatto. Per me, ciò presentava speciali problemi. Nonostante più di
tre decadi di pubblico servizio, io sapevo di essere un’incognita per molti dei miei
connazionali e ancor di più per il mondo, quando assunsi l’incarico. Io soffrivo di un
altro handicap, dal momento che assunsi la presidenza non attraverso la volontà
collettiva delle persone, ma come conseguenza della tragedia. Non avevo alcun
mandato da parte degli elettori». L.B. JOHNSON, The Vantage Point: Perspectives of
the Presidency 1963-1969, New York, Holt, Rinehart and Winston, 1971, p. 18.
147
Elisabetta Giordano
Washington con i suoi alleati occidentali; la proliferazione
24
delle armi nucleari»
rischiavano di compromettere quella che era la tradizionale
posizione internazionale degli Stati Uniti nel mondo. Posto davanti a
una sfida di tale complessità, il presidente Johnson scelse di
mantenere una certa continuità con la precedente amministrazione;
egli, in particolare,
«aveva reso esplicita la propria intenzione di portare avanti
le politiche dell’amministrazione Kennedy nel campo del
controllo degli armamenti e del disarmo e nella ricerca della
pace».25
Ciò, comunque, non impedì alla presidenza Johnson di essere
«una “presidenza molto personale”», 26 ispirata dalla forte, poliedrica
e invasiva personalità di Johnson,27 che, insieme a Nixon, è
considerato una delle più interessanti e complesse figure
24
DUMBRELL, President Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 26.
Cit. in Final Verbatim Record of the One Hundred and Fifty-Seventh Meeting,
January 21, 1964, Eighteen Nation Disarmament Conference Procès Verbale 157
(d’ora in poi, ENDC/Pv.), p. 9. Per assolvere tale compito, Johnson si avvalse in gran
parte dello staff del suo predecessore, e, in particolare, dei consiglieri di politica
estera di Kennedy: il segretario di Stato, Dean Rusk, il segretario alla Difesa, Robert
McNamara, e il consigliere per la Sicurezza nazionale, McGeorge Bundy.
26
Cit. in DUMBRELL, President Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 5. Il
riferimento è a un libro di H. SIDEY, A Very Personal Presidency: Lyndon Johnson in
the White House (New York, Atheneum, 1968).
27
A detta dei suoi collaboratori più stretti, Johnson aveva un forte carisma: egli dava
a tutto ciò che faceva «un senso di movimento perpetuo». DUMBRELL, President
Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 5. Riguardo alla personalità di
Johnson, sempre secondo Dumbrell, essa includeva una serie di qualità contrastanti,
quali «un’intensa fisicità, intelligenza, una forte ostinata ambizione, volgarità,
preoccupazione per i poveri e gli esclusi - sopra ogni cosa, estrema complessità
emozionale e personale». Ibid. Sul punto, cfr. D. KEARN, Lyndon Johnson's Political
Personality, in «Political Science Quarterly», XCI, 3, Autumn 1976, pp. 385-409.
25
148
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
presidenziali della storia americana recente. Johnson, infatti, era un
uomo intelligente, ambizioso e carismatico ma, allo stesso tempo,
anche insicuro, vulnerabile e tormentato da un perenne senso
d’inadeguatezza, che, nonostante egli avesse raggiunto i traguardi
più alti che un politico potesse desiderare, lo portava spesso a
sentirsi inadatto a svolgere il compito che gli era stato assegnato.
Questo suo senso d’inadeguatezza si rifletté soprattutto nella
gestione della foreign policy, alla quale egli preferiva di gran lunga
le questioni di politica interna. «Gli stranieri non sono come la gente
con la quale io sono abituato a trattare», 28 pare avesse detto il
presidente; questo fu anche il motivo per il quale Johnson si
contornò di consiglieri, dei quali ascoltava spesso il parere in merito
alle questioni di carattere internazionale. 29 Comunque, lo stesso
Dean Rusk, riferendosi a Johnson, affermò:
«Sebbene lui a volte deprecasse la propria competenza negli
affari esteri, era molto ben informato. Portò grande talento e
una ricca esperienza nell’Ufficio Ovale». 30
28
Cit. in H.W. BRANDS, ed., The Foreign Policies of Lyndon Johnson: Beyond
Vietnam, Austin, TX, Texas A&M University Press, 1999, p. 7.
29
I principali gabinetti di politica estera, durante la presidenza Johnson, furono degli
incontri informali, noti come Tuesday lunch, rispetto ai quali Kissinger dava il
seguente giudizio: «La “maggiore forza” del sistema dei Tuesday lunch era la sua
“flessibilità e la velocità con la quale le decisioni potevano essere prese”, ma “i
partecipanti [erano] di frequente inadeguatamente istruiti e spesso non conosc[evano]
le sfumature della questione che [avevano] davanti”». Cit. in J. COLMAN, The Foreign
Policy of Lyndon B. Johnson: The United States and the World 1963-1969,
Edinburgh, Edinburgh University Press, 2010, p. 19.
30
D. RUSK, As I Saw It, as Told to Richard Rusk, edited by D. S. PEPP, New York,
Norton & Company, 1990, p. 331.
149
Elisabetta Giordano
In politica estera, una delle preoccupazioni principali di Johnson
fu quella di evitare che si verificasse una ecatombe nucleare. Il
presidente, quindi, si dedicò con grande impegno alla ricerca di un
dialogo con i sovietici in merito alla delicata questione del controllo
degli armamenti,31 nonostante il pesante fardello del coinvolgimento
americano nella guerra del Vietnam distogliesse spesso il suo
sguardo dagli altri affari internazionali. Johnson e i suoi principali
consiglieri, infatti,
«condividevano una visione comune della politica estera,
incentrata sulla convinzione che fosse necessario tener testa
ai dittatori e al totalitarismo mentre si evitava una guerra
32
nucleare».
Egli, quindi, pur restando un fermo sostenitore del contenimento
del comunismo a livello mondiale (ricordiamo, a tal proposito, il suo
operato in America Latina), per ciò che era attinente alle relazioni
dirette fra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica adottò una politica
distensiva. Anzi, possiamo affermare che, Johnson, con la sua
paziente strategia dello step by step con i sovietici e del bridge
building con i paesi dell’Est Europa,33 pose le premesse
31
Clark Clifford, il segretario della Difesa di Johnson, scrisse: «Io potei vedere che il
controllo degli armamenti ebbe la stessa importanza per Lyndon Johnson negli affari
internazionali di quanto ne ebbero i diritti civili nell’arena domestica». Cit. in The
Foreign Policies of Lyndon Johnson, cit., p. 20. Anche lo stesso Rusk affermava:
«Durante gli anni di Johnson l’arms control andò avanti su un ampio fronte. Il
controllo della diffusione delle armi nucleari era una delle nostre più alte priorità».
RUSK, As I saw it, cit., p. 340.
32
COLMAN, The Foreign Policy of Lyndon B. Johnson, cit., p. 7.
33
Su questi aspetti, cfr. JOHNSON, The Vantage Point, cit., pp. 470-476 e RUSK, As I
saw it, cit., pp. 354-367.
150
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
fondamentali
della
détente,34
sulle
quali
la
successiva
amministrazione Nixon poté poi lavorare per dare vita alla
complessa
impalcatura
diplomatica,
nota
come
“diplomazia
triangolare”.
Determinato, quindi, a imprimere alla ricerca della pace una
svolta decisiva, Johnson, fin dai primi giorni della sua presidenza,
scelse di rendere chiara la propria linea politica a Mosca; parlando
con Anastas Mikoyan, ai funerali di Kennedy, egli disse, infatti:
«Sia Chruščëv che io falliremmo davanti a tutta l’umanità se
non fossimo capaci di trovare un modo nel quale i mondi
Comunista e Non-Comunista possano vivere insieme
pacificamente […] Sotto la mia amministrazione – egli aggiunse
– io posso assicurarvi che non ci sarà giorno che passerà senza
che noi cercheremo in qualche modo di ridurre le tensioni nel
35
mondo».
Possiamo dire, quindi, che proprio
«dove Lyndon Johnson è spesso ritratto come ignorante di
politica estera, e
forse persino indifferente ad essa, la
documentazione sulle relazioni russo-americane, specialmente
sul controllo degli armamenti, mostra un uomo attivamente
34
Esistono diverse definizioni di détente, nel periodo preso in considerazione;
secondo Dumbrell, essa era intesa come «la speranza del raggiungimento di un
vocabolario e un lessico di reciproca comprensione fra le super-potenze, un modo di
risolvere il confronto, evitando una guerra nucleare e permettendo che le dispute
regionali (persino le guerre) procedessero senza condurre Mosca e Washington al
confronto diretto. Molto più dinamica e progressista rispetto al concetto sovietico di
“coesistenza pacifica”, l’aspirazione dell’amministrazione Johnson nei confronti della
détente implicava la nozione della costruzione di ponti permanenti con l’Est, persino
cercando di sviluppare una politica per l’Europa nella sua interezza». DUMBRELL,
President Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 24. In merito alla
distensione, inoltre, Johnson aveva affermato: «Noi sappiamo quello che vogliamo:
gli Stati Uniti d’America vogliono vedere finire la guerra fredda; noi vogliamo
vederla finire una volta per tutte. Gli Stati Uniti d’America vogliono prevenire la
disseminazione delle armi nucleari alle nazioni che ora non le posseggono». Cit. in
ENDC/Pv. 157, January 21, 1964, p. 10.
35
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 24.
151
Elisabetta Giordano
impegnato, che afferra le questioni, esercita una leadership in
una delle più ardue aree della politica affrontate dalla sua
36
amministrazione».
In merito ad una possibile distensione dei rapporti fra Mosca
e Washington, anche i sovietici sembravano propensi a orientarsi
in tal senso; a questo proposito, molto interessante si presenta un
dialogo fra il ministro degli Esteri sovietico Gromyko e il
presidente Johnson. In tale dialogo, Gromyko diceva di
presumere «che ci fosse una consapevolezza della responsabilità
degli Stati Uniti e dell’Unione Sovietica negli affari del mondo
[…]»,37 ed aggiungeva che
«se il governo degli Stati Uniti e il signor Johnson, come
presidente, erano intenzionati a fare dei passi per
promuovere la détente internazionale al fine di migliorare le
relazioni, essi non avrebbero trovato l’Unione Sovietica in
difetto di risposta poiché ciò era in accordo con i desideri sia
38
del governo sovietico che del suo popolo».
A queste parole, il presidente Johnson rispose che
«la più grande ricompensa per lui come presidente, e la più
grande benedizione per tutti, sarebbe stata avere successo in
questo compito».39
36
The Foreign Policies of Lyndon Johnson, cit., p. 19.
Memorandum of Conversation, October 10, 1966, in U.S. DEPARTMENT OF STATE,
Papers Relating to the Foreign Relations of the United States (d’ora in poi, FRUS),
1964-1968, vol. XIV, Soviet Union, Washington, DC, United States Government
Printing Office, 2001, p. 425.
38
Ibid.
39
Ibid.
37
152
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Riuscire nell’impresa, però, non era di certo semplice e Johnson ne
era perfettamente consapevole; tanto che, nella sua autobiografia,
egli scrisse:
«Io non mi aspettavo miracoli in termini di relazioni U SA Unione Sovietica durante la mia presidenza, ma sentivo
fortemente che le due più potenti nazioni al mondo avevano
molte cose in comune, soprattutto il bisogno di evitare scontri
che avrebbero potuto condurre tutta l’umanità come esse
40
stesse al disastro».
Sentendo il peso di questa enorme responsabilità sulle proprie
spalle, Johnson – che veniva descritto da William Foster, direttore
dell’ACDA (United States Arms Control and Disarmament Agency),
come un uomo «il cui interesse per la pace […] e[ra] irremovibile» 41
– indirizzò tutti i suoi sforzi nel cercare di dare inizio ai colloqui
SALT e pose fra le priorità della sua amministrazione la questione
della non-proliferazione nucleare.42 Ciò, insieme alla tenacia
40
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 463.
Cit. in ENDC/Pv. 157, January 21, 1964, p. 10.
42
Tra i principali osservati speciali, che, secondo le stime di Washington, potevano
dar vita ad un proprio programma nucleare autonomo, vi erano: l’India, il Giappone,
Israele, la Cina, la Svezia e, naturalmente, la Repubblica Federale Tedesca. Proprio al
fine di cercare di prevenire la prospettiva di un’acquisizione delle armi nucleari, da
parte di questi Stati, già dal 1964 furono tracciate delle linee-guida ben precise, che
facevano parte di un più ampio progetto per prevenire la proliferazione orizzontale.
Tale progetto, tra le altre cose, mirava alla negoziazione di un “trattato di nonproliferazione” con l’Unione Sovietica (che fosse aperto a tutti gli Stati e che avrebbe
dovuto ottenere il più vasto consenso politico possibile). Come si legge in un
memorandum, infatti, fra i possibili argomenti di discussione con Mosca al primo
posto figurava «uno sforzo intensificato per negoziare un accordo di nonproliferazione, che impegnasse in maniera chiara tutte le parti a contenere la
proliferazione in ogni forma». Memorandum from the Acting Deputy Under Secretary
of State for Political Affairs (Thompson) to the Director of the Arms Control and
Disarmament Agency (Foster), December 10, 1964, in FRUS, 1964-1968, vol. XI,
Arms Control and Disarmament, Washington, DC, United States Government
Printing Office, 1997, p. 141, nota 2.
41
153
Elisabetta Giordano
dimostrata per raggiungere tale obiettivo, permise al NonProliferation Treaty di diventare realtà. Il trattato fu definito dal
presidente Johnson come «il più importante accordo internazionale
dagli inizi dell’era nucleare».43 Esso può essere considerato l’apice
degli sforzi di Johnson in materia nucleare e, forse, uno dei momenti
più alti raggiunti dalla sua amministrazione, tanto che lo stesso Di
Nolfo lo considera «il risultato politicamente e militarmente più
rilevante»44 della presidenza Johnson. Prima di giungere a tale
traguardo, però, vi fu un delicato e impegnativo tragitto da
percorrere, fatto di scambi epistolari portati avanti da Johnson con il
leader sovietico Chruščëv45 (il cosiddetto penpal), di contatti dai
toni altalenanti con i successori di quest’ultimo, di incontri fra gli
ambasciatori americani e quelli sovietici, nonché di riunioni presso i
diversi organi che erano deputati alla stesura del trattato (primo fra
tutti l’ENDC), riunioni a cui parteciparono i più stretti collaboratori
del presidente.
Per quanto riguarda il penpal, una delle prime lettere fra i due
leaders fu indirizzata da Chruščëv al presidente Johnson, il 2
gennaio del 1964; ad essa fecero seguito una dichiarazione di
quest’ultimo circa la propria intenzione di tagliare la produzione
43
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 462.
DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali, cit., p. 1161.
Lo stesso Johnson ne enfatizzò l’importanza, affermando: «Io ero totalmente
convinto, comunque, che più il leader sovietico ed io comprendevamo il pensiero
l’uno dell’altro, migliore sarebbe stato per tutti gli interessati […] Un modo per
costruire quel tipo di comprensione era quello di mantenere contatti amichevoli e
regolari con lui […] Attraverso le lettere, noi ci scambiavamo visioni su questioni
diverse, come la situazione in Laos e la possibilità di usare l’energia nucleare per
produrre acqua dolce da quella salata. Io sentivo che stavamo iniziando a far
convergere i nostri punti di vista separati mentre questo scambio proseguiva».
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 468.
44
45
154
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
americana di uranio arricchito del 25%, e la risposta al leader
sovietico, del 18 gennaio dello stesso anno. In tale lettera, Johnson
enfatizzò la necessità di
«accompagnare gli sforzi per il disarmo con nuovi sforzi
volti a rimuovere le cause di scontro e a migliorare la
macchina mondiale per la risoluzione pacifica dei
46
conflitti»;
al fine di raggiungere tali obiettivi, egli poneva al primo posto la
necessità di evitare la diffusione delle armi nucleari. Anche
Chruščëv si diceva pronto a muoversi in questa direzione, e, in una
delle successive lettere inviate a Johnson, scriveva:
«Noi, naturalmente, siamo pronti a esplorare
congiuntamente tutte le strade, a usare tutte le opportunità
che potrebbero condurre a un miglioramento della
situazione internazionale e al rafforzamento della fiducia
fra gli Stati e che potrebbero facilitare il progresso nei
47
negoziati sul disarmo».
Il leader sovietico, inoltre, dopo aver sottolineato i risultati già
raggiunti in questo campo dai due paesi, continuava dicendo:
«Ora è necessario procedere oltre e cercare di raggiungere
un accordo sui passi successivi diretti a ridurre la gara alle
armi e a creare crescenti condizioni favorevoli al fine di
risolvere il problema cardine – quello di un generale e
48
completo disarmo».
46
Ibid., p. 602.
Oral Message from Chairman Khrushchev to President Johnson, February 28,
1964, in FRUS, 1964-1968, vol. XI, Arms Control and Disarmament, cit., p. 31.
48
Ibid., p. 32.
47
155
Elisabetta Giordano
In seguito alla destituzione di Chruščëv, annunciata
nell’ottobre del 1964, però, sembrò
«che tutto l’accurato lavoro, lo scambio di lettere, e la
graduale comprensione del pensiero e delle reazioni di
Chruščëv fossero stati resi incompiuti dal cambio di
leadership».49
Si pose, quindi, il problema del cammino da percorrere con la
nuova leadership sovietica (composta dal triumvirato Podgorny,
Breznev, Kosygin); in merito, una nota dell’Intelligence
annunciava:
«Inizialmente, almeno, la nuova leadership è probabile
che sia preoccupata riguardo al problema interno di
consolidare la propria posizione e relativamente cauta
nell’intraprendere attivamente dei negoziati con
l’Occidente».50
Significativo, comunque, veniva considerato
«il tentativo del nuovo governo di rassicurare gli altri
governi (i governi occidentali) circa le intenzioni sovietiche
49
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 469.
Intelligence Note from the Director of the Bureau of Intelligence and Research
(Hughes) to Secretary of State Rusk, October 15, 1964, in FRUS, 1964-1968, vol. XIV,
Soviet Union, cit., p. 120. Interessante, inoltre, fu l’analisi fatta in un memorandum, nel
quale un membro del National Security Council sottolineava la coincidenza della caduta
di Chruščëv con il primo test cinese della bomba atomica. Sempre secondo questo
memorandum, tale scenario lasciava aperte due possibili mosse diplomatiche da parte di
Mosca: la prima, volta a ricucire lo strappo che si era creato negli anni con i comunisti
cinesi; la seconda, invece, indirizzata nella direzione opposta. In ogni caso – si diceva –
«la nuova leadership sovietica dovrà rendere chiaro il più velocemente possibile al
movimento comunista mondiale proprio come intende accogliere la sfida comunista
cinese». Ibid., p. 121. Una volta fatto ciò, sarebbe divenuto più chiaro capire quanto gli
Stati Uniti avrebbero potuto trarre vantaggio in una possibile triangolazione WashingtonPechino-Mosca, anche alla luce di un possibile “trattato sulla non-proliferazione
nucleare”.
50
156
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
di continuare il corso khruscioviano di pacifica coesistenza».51
Dopo una fase d’iniziale conoscenza reciproca e di contatti fra le
ambasciate e i rappresentanti dei due governi, però, nel 1965, i
rapporti con i sovietici sembrarono giungere a un punto critico,
soprattutto a causa dell’acuirsi della guerra nel Vietnam. Le stesse
trattative per la stesura del TNP mostrarono una fase di stallo, non solo
a causa del conflitto vietnamita, ma anche per via della controversa
questione dell’MLF, cui si farà riferimento in seguito.
Soltanto nel 1966, anche grazie al forte interessamento che i
sovietici nutrivano nei confronti di questo trattato, le cose iniziarono a
cambiare. A tal proposito, in un memorandum, si diceva che i
sovietici erano «apparentemente preparati almeno a raggiungere
alcuni accordi […] e a migliorare le relazioni nonostante il
Vietnam»,52 fatto, questo, che veniva attribuito soprattutto al
peggioramento delle relazioni con la Cina comunista. Non c’è dubbio,
infatti, che uno degli accordi che stava più a cuore a Mosca era
proprio quello sulla non-proliferazione nucleare. Afferma, in merito,
Clearwater:
«I sovietici erano ansiosi di proseguire con il trattato di nonproliferazione e avevano suggerito a Johnson che i colloqui
fossero bilaterali al fine di velocizzare il lavoro».53
51
Memorandum from David Klein of the National Security Council Staff to the
President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), October 16, 1964, in
FRUS, 1964-1968, vol. XIV, Soviet Union, cit., p. 131.
52
Memorandum from the Ambassador at Large (Thompson) to Secretary of State Rusk,
October 14, 1966, ibid., p. 429.
53
J.M. CLEARWATER, Johnson, McNamara, and the Birth of SALT and the ABM Treaty
1963-1969, Dissertation.com, 1999, p. 80. Questa idea è confermata anche dal
157
Elisabetta Giordano
Da quel momento, quindi, da entrambe le parti gli sforzi nell’ambito
del controllo degli armamenti si orientarono principalmente sulla
questione della non-proliferazione.54
Il 24-25 giugno del 1967, inoltre, a Glassboro, nel New Jersey, si
svolse un incontro importante per le relazioni fra Stati Uniti e Unione
Sovietica; il presidente Johnson colse l’occasione della presenza di
Kosygin a una seduta straordinaria delle Nazioni Unite, in seguito agli
eventi della guerra dei sei giorni, per affrontare, con il leader
sovietico, una serie di tematiche che gli stavano particolarmente a
cuore. Fra queste, figuravano il Medio-Oriente, la Cina e la questione
del Vietnam, nonché, ovviamente, il trattato di non-proliferazione e la
possibilità di dare inizio ai colloqui sulla limitazione degli armamenti
nucleari (SALT).55 In merito a quest’ultimo punto, però, Kosygin si
mostrò estremamente riluttante; infatti,
summenzionato memorandum, che sosteneva: «Infine, i sovietici probabilmente
pensano che relazioni migliorate li aiuterà a mettere pressione su di noi per degli
accordi che essi vorrebbero raggiungere, come un trattato di non-proliferazione».
Memorandum from the Ambassador at Large (Thompson) to Secretary of State Rusk,
October 14, 1966, ibid., p. 429.
54
Il 1966, inoltre, fu un anno importante anche per il destino del SALT e dei successivi
colloqui per la limitazione degli armamenti, poiché, durante il meeting di Austin, il
presidente riunì i suoi consiglieri militari per discutere del budget da destinare alle spese
militari. In quell’occasione, «Johnson e McNamara concordarono che avrebbero
sospeso i fondi per il sistema ABM laddove [ci fosse stato] l’inizio di seri arms control
talks riguardanti i sistemi di armi offensive e difensive». CLEARWATER, Johnson,
McNamara, and the Birth of SALT, cit., p. 80. Clearwater aggiunge: «Per Johnson la
priorità era l’educazione, la salute e le opportunità; e non i missili che teoricamente
colpiscono altri missili». Ibid., p. 90.
55
Per un approfondimento riguardo al SALT I, cfr. J. NEWHOUSE, Cold Dawn: The Story
of SALT, New York, Holt, Rinehart and Winston, 1973, e R.L. GARTHOFF, Détente and
Confrontation: American-Soviet Relations from Nixon to Reagan, Washington, DC, The
Brookings Institution, 1984, pp. 127-198.
158
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
«visto che i sovietici stavano compiendo un rapido
progresso nell’espansione del loro arsenale nucleare, essi
avevano poca inclinazione a dare inizio alla limitazione
delle armi».56
Lo stesso Johnson si rese conto di questo e, ricordando quei giorni, ha
scritto:
«Non appena io proponevo l’argomento dei colloqui sugli
armamenti
strategici,
egli
cambiava
argomento
[spostandosi] sul Medio-Oriente».57
Aggiungeva, ancora, Johnson:
«Io provai molte volte a persuadere Kosygin ad accordare
tempo e luogo per i colloqui sulla limitazione dei missili […]
Ma sembrava ovvio che Kosygin era venuto senza l’autorità
necessaria da parte del Presidium sovietico per prendere un
58
fermo impegno».
Per quanto riguardava il sistema ABM, inoltre,
«affrontare l’argomento anti-ABM da un punto di vista
economico o commerciale fu un completo fallimento.
Kosygin, in più di un’occasione, sia privatamente, sia al
summit che si tenne dopo in pubblico, commentò che questo
59
era un “approccio commerciale a un problema morale[…]”».
Se la tematica sui sistemi offensivi e difensivi incontrava la
resistenza di Mosca, i sovietici però continuavano a mostrarsi
interessati a porre un freno alla proliferazione degli armamenti
56
COLMAN, The Foreign Policy of Lyndon B. Johnson, cit., p. 121.
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 483.
58
Ibid., p. 484.
59
Cit. in CLEARWATER, Johnson, McNamara and the Birth of SALT, cit., p. 115.
57
159
Elisabetta Giordano
nucleari, tanto che il TNP fu oggetto di discussione tra il presidente
Johnson e il leader sovietico. Riguardo al trattato, Johnson dibatté
sulla posizione sovietica in merito all’art. III (quello riguardante le
ispezioni di un organismo internazionale), e presentò come
problematico l’argomento, non tanto tra gli Stati Uniti e l’Unione
Sovietica, «ma piuttosto tra gli Stati membri dell’EURATOM e gli
altri».60 Il presidente, quindi, al fine di non bloccare nuovamente i
colloqui sull’argomento e di permettere comunque alle altre nazioni
di pronunciarsi in merito, propose di sottoporre all’ENDC un testo
congiunto del trattato, sul quale sovietici e americani fossero in
accordo, che non contenesse, però, il dibattuto art. III.61 Alla fine,
comunque, l’incontro di Glassboro non rappresentò un reale
progresso su nessuna delle tematiche principali per il quale era stato
convocato; Johnson lasciò Glassboro
«con sentimenti contrastanti – disappunto per il fatto che
non si era risolto alcun problema di rilievo, ma speranza che
ci si fosse mossi verso una maggiore comprensione delle
differenze reciproche».62
Come afferma anche Clearwater, infatti:
60
Memorandum of Conversation, June 25, 1967, in FRUS, 1964-1968, vol. XIV, Soviet
Union, p. 552. I paesi facenti parte dell’EURATOM, infatti, rifiutavano che fosse
l’AIEA a occuparsi delle ispezioni internazionali, e, come sottolineava lo stesso
Johnson, in questo erano influenzati dalla posizione assunta dalla Francia.
61
Anche se Kosygin non si pronunciò direttamente, tacitamente si convenne che Rusk
e Gromyko studiassero questa proposta, che fu poi accettata in seguito ai colloqui
avuti da William Foster con i sovietici. Se si legge, infatti, il testo sottoposto, il 24
agosto del 1967, all’ENDC, si nota come esso fosse composto da un preambolo e da
otto articoli e che l’art. III risultasse completamente in bianco.
62
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 485.
160
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
«Quale esercizio di arms control, il summit di Glassboro
fu un completo fallimento. Breznev e Podgorny nel
Cremlino avevano spedito Kosygin, il partner più giovane,
alle Nazioni Unite alla ripresa della guerra dei sei giorni
senza l’autorità di concludere alcun tipo di accordo
riguardo al proseguimento [del confronto] sul controllo
63
degli armamenti».
L’unico risultato che si registrò a Glassboro fu nel lungo termine e
riguardò proprio il trattato di non-proliferazione; nell’immediato,
invece, esso ebbe come conseguenza quella di condurre gli Stati
Uniti a sviluppare, anche se con scarsa convinzione, il sistema ABM,
noto come Nike-X.64 Inoltre, nonostante le pressioni di Johnson per
dare inizio ai negoziati SALT – anche nella convinzione che ciò
avrebbe incoraggiato una maggiore partecipazione degli Stati al TNP
– ci volle un anno intero (giugno 1968) prima che i sovietici dessero
una risposta positiva all’inizio di tali colloqui. I tragici eventi in
Cecoslovacchia, però, e le imminenti elezioni americane spazzarono
via per sempre il sogno di Johnson di dare avvio alle trattative con
Mosca in tale ambito. Anche il TNP risentì degli eventi conseguenti
63
CLEARWATER, Johnson, McNamara and the Birth of SALT, cit., p. 120.
«Ufficialmente, il sistema Nike-X fu progettato per fornire una protezione contro la
meno potente minaccia missilistica nucleare cinese, e la porta era ancora aperta per
Washington e Mosca per dare inizio alla limitazione degli ABM o ICMB. Allo stesso
tempo, se i colloqui per la limitazione degli armamenti fossero falliti, gli Stati Uniti
avrebbero potuto proseguire con un più esteso sistema ABM». COLMAN, The Foreign
Policy of Lyndon B. Johnson, cit., p. 122. Come afferma lo stesso Rusk, d’altronde,
«forse il più importante argomento relativo all’arms control durante gli anni di
Johnson riguardò il sistema di difesa missilistico antibalistico (ABM)». RUSK, As I
saw it, cit., p. 348. Dobbiamo dire, comunque, che Robert MacNamara si dimostrò
sempre molto scettico nei confronti dei sistemi anti-missili balistici (ABM), che,
secondo la sua opinione, avevano costi molto elevati ed erano in grado di
destabilizzare il delicato equilibrio esistente. Come sostiene Clearwater:
«MacNamara odiava gli ABM e li vedeva come un pericolo per la stabilità […]. La
questione primaria per MacNamara fu come evitare che il sistema ABM divenisse una
realtà». CLEARWATER, Johnson, McNamara, and the Birth of SALT, cit., p. 5.
64
161
Elisabetta Giordano
all’invasione sovietica e il trattato, che, nel frattempo, era stato
sottoposto al senato non sarebbe stato approvato da quest’ultimo che
nel marzo 1969.
3. Due eventi importanti per la conclusione del TNP: la questione
dell’MLF e l’acquisizione della bomba nucleare da parte dei cinesi
Durante il percorso che portò alla firma del trattato di nonproliferazione si verificarono degli avvenimenti che ebbero un
effetto catalizzatore rispetto alla sua conclusione; tra questi, alcuni
ebbero maggior rilievo, come l’esplosione della prima bomba
atomica cinese (1964) e le preoccupazioni sovietiche in merito a un
possibile riarmo della Germania con armamenti atomici. Su
quest’ultimo punto, in particolare, Dumbrell sostiene che
«Mosca guardava al TNP per restringere qualsiasi progresso
verso una maggiore indipendenza nucleare nell’Europa
Occidentale: specialmente per negare ogni prospettiva di
una Germania Ovest che guadagnasse l’accesso al grilletto
nucleare».65
Egli, inoltre, aggiunge:
«Un rapporto della CIA sui negoziati del TNP nel gennaio
1968 concluse che, per Mosca, la non-proliferazione era
primariamente “un mezzo per promuovere il contenimento
politico e militare della Germania Ovest”». 66
65
66
DUMBRELL, Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 71.
Ibid.
162
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Non stupisce, quindi, che il Cremlino si opponesse fermamente
alla creazione di una Forza Nucleare Multilaterale (MLF),67 che,
secondo i dirigenti sovietici, avrebbe permesso ai tedeschi di mettere
le mani sugli ordigni nucleari. Si diceva, infatti, in un memorandum
sovietico:
«Al fine di chiudere tutte le possibilità per la diffusione
delle armi nucleari, il governo sovietico propone che un
accordo su questa questione debba contenere, oltre alla
proibizione di trasferire queste armi o di dare
informazioni sulla loro costruzione a ogni singolo
governo, anche delle misure che garantiscano che tale
trasferimento di armi nucleari o il loro accesso non
possa avvenire indirettamente, tramite blocchi militari,
per esempio, attraverso la cosiddetta forza nucleare
68
multilaterale della NATO».
La prospettiva di una Germania nuclearizzata, comunque, non era
contemplabile nemmeno per gli americani (promotori dell’MLF),
poiché ciò avrebbe costituito una seria minaccia per i fragili
equilibri politici e militari europei. Nelle intenzioni di Washington,
infatti, l’MLF avrebbe dovuto scoraggiare in Europa le aspirazioni
rispetto ad una acquisizione indipendente della capacità nucleare
67
Il progetto, emerso per la prima volta durante l’amministrazione Eisenhower, fu
anche oggetto dell’incontro di Nassau (Bahamas), del dicembre 1962, fra il presidente
Kennedy, che ne divenne un convinto sostenitore, e il primo ministro britannico,
Macmillan; in quell’occasione, gli Stati Uniti si impegnarono a fornire al Regno
Unito alcuni missili Polaris (che avrebbero fatto parte della forza multilaterale in
seno alla NATO), in cambio dell’interruzione del programma Skybolt. L’MLF avrebbe
dovuto integrare le forze nucleari degli Stati membri della NATO in un’unica forza
nucleare, composta da una flotta di navi da guerra armate con missili Polaris e gestita
da un apposito comitato di nazioni NATO, rendendo, di fatto, quest’ultima una
potenza atomica vera e propria. Quando era vice-presidente, Johnson definì l’MLF
come «un primo passo verso una maggiore voce europea negli affari nucleari». Cit. in
The Foreign Policies of Lyndon Johnson, cit., p. 44.
68
ENDC/Pv. 160, January 28, 1964, p. 9.
163
Elisabetta Giordano
(dal momento che alcuni paesi europei, come la Francia e la stessa
Repubblica Federale Tedesca, volevano portare avanti dei
programmi nucleari autonomi), piuttosto che alimentarle, e agire
come un freno, evitando la proliferazione orizzontale. Vi era, inoltre,
in questo progetto, la volontà statunitense di ridurre i rischi e i costi
derivanti dalla difesa del continente europeo, che, in caso di un
possibile attacco atomico da parte dei sovietici, si sarebbe trovato
quasi totalmente indifeso senza l’appoggio degli Stati Uniti (fatto,
questo, che costituiva un gravoso impegno per questi ultimi). A tal
proposito, è importante sottolineare che proprio questo tipo di
preoccupazione, insieme al forte desiderio di rilanciare lo status
internazionale del proprio paese, aveva spinto il presidente francese
De Gaulle a cercare di creare una propria force de frappe; una forza
nucleare, cioè, che fosse totalmente indipendente da ogni influenza
straniera e che determinasse un asse atomico fra Francia, Italia e
Repubblica Federale Tedesca.69
69
De Gaulle, infatti, temeva che gli Stati Uniti non avrebbero rischiato un potenziale
conflitto mondiale e una catastrofe nucleare per difendere l’Europa dalla minaccia
atomica. Ciò, secondo la sua opinione, rendeva le nazioni europee estremamente
vulnerabili, relegandole in una posizione di secondo piano. Egli, inoltre, nel febbraio
del 1966, annunciò la fine della partecipazione francese alle operazioni militari della
NATO. Ciò implicava non solo il ritiro delle forze navali e aeree francesi
dall’organizzazione, ma anche lo spostamento del quartier generale NATO stanziato a
Parigi. Tale atto preoccupò il presidente Johnson, poiché lo considerò in grado di
minacciare «l’unità della NATO, che era stata sviluppata con così tanta cura per oltre
due decenni». JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 305. «La NATO – secondo
Johnson – era essenziale per la sicurezza dell’Europa e degli Stati Uniti». Ibid.
Ciononostante, la reazione del presidente Johnson al comportamento del leader
francese non fu quella che molti si aspettavano, in quanto egli non attaccò
personalmente De Gaulle. Al riguardo, Johnson disse: «Io avevo da lungo tempo
deciso che l’unico modo per affrontare il fervente nazionalismo di De Gaulle fosse
mediante la moderazione e la pazienza. Egli non sarebbe rimasto al potere per
sempre, e mi sentivo sicuro che gli interessi fondamentali comuni e l’amicizia delle
nostre due nazioni sarebbero sopravvissute». Ibid.
164
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Indubbiamente, il progetto francese, nonostante la moderazione
di Johnson nell’affrontare la questione, non trovava appoggio da
parte degli americani; tanto che, in un rapporto presentato al
presidente, si consigliava
«di rendere chiaro alla Francia che la sua insistenza circa lo sviluppo di
una capacità nucleare-strategica indipendente e in merito ai test
atmosferici [erano] inaccettabili».70
Anche rispetto allo stesso Regno Unito, che aveva mostrato la
volontà di acquisire uno status atomico di maggior rilievo, il
documento proponeva di «favorire l’incorporazione del deterrente
nucleare strategico del Regno Unito in un accordo del tipo ANF».71
Tale progetto, inoltre, andava a confliggere con quella che era la
visione di Johnson in merito al cammino che i paesi europei
avrebbero dovuto percorrere; tale visione, infatti, prevedeva
«una modernizzazione della NATO, un’ulteriore integrazione
dell’Europa occidentale e un più rapido progresso nelle
relazioni Est-Ovest».72
Secondo il presidente americano, solo così, e non perseguendo
egoistici progetti di rilancio del proprio status nazionale, si sarebbe
potuta raggiungere «l’unificazione della Germania nel contesto di
una più ampia, pacifica e prosperosa Europa». 73
In quegli anni, quindi, possiamo dire che si assistette a una sorta
di braccio di ferro fra gli Stati Uniti e alcune nazioni europee;
70
U.S. DEPARTMENT OF STATE, Report to the President by the Committee on Nuclear
Proliferation, January 21, 1965, p. 15, in www.gwu.edu.
71
Ibid., p. 16.
72
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 474.
73
Ibid.
165
Elisabetta Giordano
Washington, infatti, da un lato, cercava di allentare quel legame con
l’Europa, che ne condizionava le scelte riguardanti la propria
sicurezza nucleare, ma, dall’altro, tentava anche di soffocare ogni
pretesa autonomista europea in questo campo, facendosi promotrice,
tramite il presidente Johnson, di una forza multilaterale e di una
maggiore unità fra Est e Ovest, che avrebbe dovuto garantire
finalmente la pace nel continente. Alcuni paesi europei, invece, visto
che la credibilità dell’ombrello nucleare statunitense e la sua
effettiva
capacità
di
protezione
sembravano
dissolversi,
continuavano a richiedere agli Stati Uniti garanzie e protezione,
mentre altri, davanti a un futuro atomico dai tratti così incerti, erano
persino pronti ad avviare dei programmi nucleari indipendenti. In
merito, interessante è l’analisi fatta, nel 1966, da Walter Rostow,
assistente speciale del presidente Johnson; egli affermava:
«Quello che gli europei stanno veramente cercando a tentoni –
sebbene essi non siano stati molto chiari in merito – non è un
diritto indipendente a fare fuoco, ma una politica di
assicurazione contro la possibilità che in un tempo futuro
qualche amministrazione americana possa prendere le sue armi
nucleari e le sue truppe e andare a casa. La capacità nucleare
nazionale britanniche e francesi e una possibile futura forza
nucleare europea sono una sorta di assicurazione che, se noi
dovessimo mai muoverci in questo modo, l’Europa Occidentale
74
non rimarrebbe spogliata della capacità nucleare».
Date le circostanze, secondo l’opinione americana, l’MLF avrebbe
potuto rappresentare una via d’uscita ideale: questa forza, infatti,
costituiva uno strumento efficace per cercare di contenere le
74
Memorandum from the President’s Special Assistant (Rostow) to President
Johnson, September 2, 1966, in FRUS, 1964-1968, vol. XI, Arms Control and
Disarmament, cit., p. 355.
166
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
aspirazioni delle nazioni europee a dotarsi del nucleare –
costringendole all’interno di un organismo internazionale, nel quale
gli Stati Uniti avrebbero comunque mantenuto un certo grado di
controllo – e, al tempo stesso, garantiva un impegno minore da parte
di questi ultimi nelle faccende europee. I consensi in merito
all’istituzione dell’MLF, però, erano tutt’altro che unanimi e le
divisioni fra favorevoli e contrari molto forti. Per quanto riguarda il
presidente Johnson, inizialmente egli ne era un sostenitore, tanto che
aveva affermato: «Gli Stati Uniti devono smettere di essere
diffidenti in merito all’MLF».75 Con il passare del tempo, però,
divenne sempre più chiaro che tale forza rappresentava un ostacolo
insormontabile per la conclusione del TNP con i sovietici, e, di
conseguenza, anche l’opinione di Johnson sull’argomento si
modificò. Egli, in particolare, comprese che, per portare avanti le
sue idee riguardo al controllo degli armamenti, avrebbe dovuto
completamente abbandonare il progetto dell’MLF, cosa che gli Stati
Uniti fecero nel 1965. In merito, William Bundy, dopo una
conversazione avuta con l’ambasciatore sovietico Dobrynin, era
indotto a dire:
«La mia privata e personale conclusione da questo esteso
scambio [...] è che noi potremmo essere in grado di
conquistare l’accettazione sovietica in merito a qualunque
intesa nucleare in Occidente che non implicasse una decisione
immediata di costruire un nuovo sistema di armi come l’MLF,
75
Cit. in The Foreign Policies of Lyndon Johnson, cit., pp. 44-45.
167
Elisabetta Giordano
e che evitasse in maniera chiara ogni aumento nell’accesso
76
diretto della Germania al grilletto nucleare».
Lo stesso William Foster, riguardo alla possibilità di raggiungere un
accordo sulla non-proliferazione, sosteneva:
«Io credo che noi potre[mo] negoziarlo solo se chiari[remo] ai
sovietici che non stiamo più tenendo aperta l’opzione di
trasferire la proprietà delle testate nucleari alla Repubblica
Federale di Germania o ad un gruppo di Stati attraverso il
quale l’RFG ottenga una proprietà congiunta delle testate
77
nucleari».
Nonostante, quindi, egli avesse cercato di convincere i sovietici, che
«la Repubblica Federale avrebbe partecipato all’interno della
forza multilaterale sulla stessa base dell’Italia e dell’Olanda,
che nessun membro non-nucleare avrebbe acquisito le armi
nucleari o sarebbe stato in grado di usarle sulla base di una
decisione nazionale o di guadagnare alcun accesso alle
informazioni relative alla progettazione e realizzazione delle
78
armi»,
le sue dichiarazioni caddero nel vuoto, come quelle dei vari delegati
presidenziali, i quali, in varie occasioni, avevano affermato
anch’essi: «L’MLF non darà le armi nucleari alla Germania». 79 Le
preoccupazioni di Mosca per un possibile revanscismo tedesco,
infatti, erano troppo forti. Dobrynin, a riguardo, affermava:
76
Memorandum from the President’s Special Assistant for National Security Affairs
(Bundy) to President Johnson, November 25, 1965, in FRUS, 1964-1968, vol. XI,
Arms Control and Disarmament, cit., p. 266, Attachment.
77
Memorandum from the Director of the Arms Control and Disarmament Agency
(Foster) to President Johnson, September 15, 1966, ibid., p. 361.
78
Cit. in J.E. DOUGHERTY, The Non-Proliferation Treaty, in «Russian Review»,
XXV, 1, January 1966, pp. 17-18.
79
Memorandum of Conversation, February 27, 1964, in FRUS, 1964-1968, vol. XI,
Arms Control and Disarmament, cit., pp. 26-27.
168
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
«Nessuno dovrebbe ignorare l’esperienza della storia e
dimenticare a che cosa i tentativi di soddisfare le pretese
revansciste del militarismo tedesco attraverso una concessione
dopo l’altra ci condussero in passato. Noi gradiremmo
sottolineare ancora una volta che i piani per creare una forza
nucleare multilaterale o altri piani simili per portare armi
nucleari a portata di mano della Germania Ovest costituiscono
un problema che interessa direttamente gli interessi di
sicurezza dell’URSS e degli Stati a noi amici. Non c’è bisogno
di dire che in quel caso l’Unione Sovietica e i suoi alleati
prenderebbero misure per salvaguardare la loro sicurezza.
L’implementazione di tali piani però escluderebbe la
possibilità di concludere un trattato per proibire la diffusione
della armi nucleari. Un’azione di questo tipo aggraverebbe
considerevolmente la situazione in Europa e in ogni parte del
mondo, essa danneggerebbe grandemente le relazioni
80
sovietico-americane […]».
In questo clima di diffidenza, i tentativi d’intesa in merito alla
stesura del trattato di non-proliferazione si facevano sempre più
difficili. Progressivamente, quindi, anche nel governo americano, e
non solo nella mente del presidente, si fece strada l’idea che si
dovessero esplorare
80
Memorandum of Conversation, October 29, 1965, ibid., p. 260. Molto simili furono
altre dichiarazioni sovietiche, nelle quali si diceva: «È particolarmente importante dal
punto di vista degli interessi della pace chiudere tutti i canali, sia diretti che indiretti,
attraverso i quali le armi nucleari potessero finire nelle mani di coloro che per due
volte durante questo secolo hanno causato la deflagrazione della guerra nucleare e si
stanno ora attivamente impegnando a ottenere le armi nucleari». ENDC/Pv. 160,
January 28, 1964, p. 9. Un’altra voce sovietica, quella di Valerian Zorin, si aggiunse
al lungo elenco dei contrari all’MLF; egli, infatti, durante una seduta dell’ENDC,
sostenne che «v’[era] solo un ostacolo reale ad una soluzione positiva della nondisseminazione delle armi nucleari. Quell’ostacolo [era] il piano per creare una forza
multilaterale nucleare NATO, all’interno della quale l’accesso alle armi nucleari e alla
partecipazione nel controllo, nel possesso e nella disposizione di tali armi sarebbe
stata garantita […] in primo luogo alla Germania Occidentale […]». Cit. in
DOUGHERTY, The Non-Proliferation Treaty, cit., p. 15.
169
Elisabetta Giordano
«possibili alternative all’MLF/ANF che avrebbero potuto
impedire in maniera permanente alla Germania
l’acquisizione delle armi nucleari […]». 81
Anche il senato degli Stati Uniti si mostrò preoccupato delle
conseguenze che il progetto avrebbe potuto avere sui negoziati per il
controllo degli armamenti in atto con i sovietici e della prospettiva
di una condivisione dell’arsenale nucleare. 82 Dobbiamo tenere
presente, infine, che l’opposizione incontrata dal progetto dell’MLF
non riguardava solo l’Unione Sovietica, ma anche altri paesi; alle
preoccupazioni sovietiche, per esempio, si aggiunsero le forti
critiche francesi e i tentativi da parte del governo laburista inglese di
preservare l’indipendenza nucleare acquisita 83 (da qui, la proposta
britannica in merito alla creazione di una forza multinazionale, la
ANF, Atlantic-Nuclear Force). Quando, sotto la spinta di tutte queste
pressioni, il progetto si arenò, 84 ciò permise finalmente alle trattative
per il Non-Proliferation Treaty di proseguire con nuovo slancio.
81
U.S. DEPARTMENT OF STATE, Report to the President by the Committee on Nuclear
Proliferation, January 21, 1965, p. 15, in www.gwu.edu.
In tal senso, è importante citare la Pastore Resolution, del 1966, che prese il nome
dal senatore John Pastore, membro del Joint Commitee on Atomic Energy, con la
quale il senato degli Stati Uniti, di fatto, si pronunciò contro la creazione dell’MLF e
invitò il presidente Johnson ad adottare tutte le misure necessarie per contenere il
fenomeno delle proliferazione nucleare, anche attraverso un coinvolgimento della
Cina nei negoziati per il disarmo.
83
Ricordiamo, infatti, che la Gran Bretagna, nel 1958, aveva firmato con gli Stati
Uniti lo US-UK Agreement for Cooperation on the Uses of Atomic Energy for Mutual
Defense, che la rendeva l’unico paese al quale la legge americana consentiva di
ricevere informazioni classificate riguardanti la progettazione delle armi atomiche,
nonché materiale nucleare. Per un approfondimento sulla posizione della Gran
Bretagna quale Stato-nucleare all’interno del TNP, cfr. N. DOMBEY – D. FISCHER – W.
WALKER, Becoming a Non-Nuclear Weapon State: Britain, the NPT and Safeguards,
in «International Affairs», LXIII, 2, Spring 1987, pp. 191-204.
84
Comunque, su proposta di Robert McNamara, che era a capo dello Special
Committee of Defence Ministers, nel 1966, il Defence Planning Committee approvò la
82
170
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Per gli Stati Uniti, l’acquisizione della bomba atomica da parte
della Cina comunista rappresentava l’equivalente dei timori sovietici
in merito ad una Germania che avesse a disposizione l’atomica.
Sostiene, infatti, Dumbrell, riguardo al TNP: «L’impegno americano
per il trattato si consolidò come risultato del test atomico cinese». 85
In un memorandum relativo alla non-disseminazione delle armi
nucleari, inoltre, il segretario di Stato, Dean Rusk, disse che
«la preoccupazione primaria degli Stati Uniti in questo campo
86
era la Cina comunista».
Questo evento, infatti, accese un importante dibattito all’interno del
governo americano, finalizzato a comprendere quelle che potevano
essere le conseguenze su vasta scala del primo test cinese di un
ordigno nucleare. Tale test, inoltre, generò un cambio di rotta
radicale nella politica di non-proliferazione degli Stati Uniti, che, da
quel momento, divenne sempre più un obiettivo primario
dell’amministrazione Johnson. Ciò fu dovuto anche al fatto che, fin
da subito, le alte sfere del governo americano compresero quanto un
attacco militare diretto sul territorio cinese non fosse né una misura
contemplabile né auspicabile; vista la sproporzione enorme fra le
creazione dell’NPG (Nuclear Planning Group), un organismo con il compito di
occuparsi delle questioni nucleari all’interno della NATO. Ciò permise agli alleati di
Washington di attenuare parte delle proprie preoccupazioni in merito alla
proliferazione nucleare; di diverso avviso, invece, furono i sovietici, che continuarono
a considerare la proposta come un mezzo per mettere le armi nucleari a disposizione
di Stati che non le possedevano. Sulla creazione, l’evoluzione e sui compiti dell’NPG,
cfr. http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_50069.htm.
85
DUMBRELL, Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 70.
86
Memorandum of Conversation, February 27, 1964, in FRUS, 1964-1968, vol. XI,
Arms Control and Disarmament, cit., p. 26.
171
Elisabetta Giordano
forze di cui disponevano gli Stati Uniti e quelle di Pechino, infatti,
questo gesto ingiustificato avrebbe attirato molte critiche sul
governo americano, creato grande agitazione a livello internazionale
ed avvalorato la tesi di coloro i quali sostenevano che le armi
atomiche, non solo rappresentavano un solido vantaggio strategico,
ma erano anche uno strumento della politica di potenza.
Come si legge, in un documento di Rathjens, membro
dell’ACDA:
«Ci sarebbero stati sostanziali costi politici associati a un
87
manifesto, o scoperto, sforzo clandestino di distruzione».
Egli, poi, aggiungeva:
«Le difficoltà politiche sarebbero particolarmente grandi in
assenza di una chiara provocazione come l'utilizzo delle armi
nucleari da parte dei cinesi o un intervento nel Sud-Est
dell’Asia».88
Senza un manifesto atto di aggressione, quindi, gli Stati Uniti
non avrebbero potuto sferrare un attacco preventivo ai cinesi e,
dunque, l’unica alternativa che restava loro risiedeva nella
possibilità di contenere la proliferazione nucleare, cercando di
coinvolgere in questo processo anche l’Unione Sovietica. Non
87
G.W. RATHJENS, Destruction of Chinese Nuclear Weapons Capabilities, U.S.
ARMS CONTROL AND DISARMAMENT AGENCY, December 14, 1964, p. 3, in
www.gwu.edu. Questo documento rappresentava l’analisi di un paper, riguardante
eventuali azioni dirette contro i mezzi nucleari cinesi, elaborato, nell’aprile dello
stesso anno, da R. Johnson (uno fra i maggiori esperti della questione cinese).
Rathjens, pur giungendo quasi alle stesse conclusioni di Johnson, riteneva,
comunque, che quest’ultimo avesse sottostimato la pericolosità delle capacità
offensive cinesi.
88
Ibid.
172
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
mancarono, inoltre, i tentativi di portare la stessa Repubblica
Popolare Cinese ad abbracciare tale politica; anche se, Thompson,
riferendosi agli Stati Uniti, affermava:
«Se noi fossimo in grado di accordarci con un’intesa
soddisfacente sulla non-proliferazione, probabilmente
dovremmo accettarla persino senza l’adesione della Cina
89
comunista».
Occorre sottolineare, comunque, che il nucleare cinese non
destava le preoccupazioni di Washington da un punto di vista
strettamente militare e della propria sicurezza nazionale, la
«grande asimmetria nelle capacità nucleari cinesi e americane
e nelle vulnerabilità, infatti, rende[va] il primo utilizzo delle
armi nucleari da parte della Cina comunista altamente
improbabile tranne nel caso di un attacco sul continente cinese
90
che minacciasse l’esistenza del regime».
Vi erano altri aspetti, però, di carattere politico e strategico, che
gli
Stati
Uniti
Innanzitutto,
non
potevano
assolutamente
sottovalutare.
«un vasto continente con un governo ostile
padroneggiava la tecnologia degli esplosivi nucleari»91 e, ciò, pur
non costituendo un pericolo diretto per l’incolumità statunitense
(data la sproporzione di forze in campo, cui si è accennato prima),
89
Memorandum from the Acting Deputy Under Secretary of State for Political Affairs
(Thompson) to Secretary of State Rusk, August 25, 1964, in FRUS, 1964-1968, vol.
XI, Arms Control and Disarmament, cit., p. 113.
90
R.H. JOHNSON, The Implications of a Chinese Communist Nuclear Capability,
STATE DEPARTMENT POLICY PLANNING STAFF, April 17, 1964, p. 3, in
www.gwu.edu.
91
Cit. in COLMAN, The Foreign Policy of Lyndon B. Johnson, cit., p. 125.
173
Elisabetta Giordano
avrebbe potuto comunque minacciare gli interessi americani,
destabilizzando l’equilibrio strategico di una zona, quella asiatica,
dove Washington stava combattendo una delle più sanguinose
guerre della sua storia. Qualora, infatti, i vari alleati americani
dell’area avessero deciso di dotarsi del nucleare, sulla spinta
dell’impatto psicologico scaturito dal gesto di Pechino e vedendo
nella Repubblica Popolare Cinese un pericolo maggiore rispetto al
passato, la loro scelta avrebbe potuto avere delle conseguenze
devastanti per la stabilità internazionale del Sud-Est asiatico e,
quindi, del mondo intero.92 Considerando che l’India e il Giappone,
in particolare, si sarebbero sentiti particolarmente minacciati dalla
scelta di Pechino, ciò avrebbe prodotto
«una reazione a catena rispetto a una decisione simile da
parte di altri paesi, come il Pakistan, Israele e l’UAR. In
queste circostanze [sarebbe stato] irrealistico sperare che la
Germania e altri paesi europei non decidessero di sviluppare
le proprie armi nucleari».93
Il rischio, quindi, era quello di un effetto domino difficilmente
controllabile e
«una volta che questo processo [fosse iniziato] pote[va] essere
impossibile da contenere. Il problema che ora fronteggia[vano]
92
Riguardo alla possibile reazione da parte di alcune nazioni dell’area, si legge in un
documento ufficiale: «La detonazione di un ordigno nucleare da parte dei comunisti
cinesi metterà grande pressione […] nel prendere una decisione, da parte di una
nazione, di sviluppare armi nucleari, in alcuni casi per ragioni di sicurezza, e in altri
casi per motivi di prestigio». Draft Position Paper, August 14, 1964, in FRUS, 19641968, vol. XI, Arms Control and Disarmament, cit., p. 97.
93
U.S. DEPARTMENT OF STATE, Report to the President by the Committee on Nuclear
Proliferation, January 21, 1965, p. 4, in www.gwu.edu.
174
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
gli Stati Uniti [era] come prevenire che tale processo
part[isse]».94
Davanti a uno scenario simile, nel quale la Cina iniziava a
competere con Washington e Mosca nello scacchiere internazionale
e il numero degli Stati con a disposizione le armi nucleari sarebbe
potuto aumentare a dismisura, la posizione strategica americana si
sarebbe indebolita, mentre quella cinese ne sarebbe uscita rafforzata,
come il suo status di super-potenza emergente. Proprio riguardo alle
implicazioni strategiche del nucleare cinese, infatti, si diceva in
documento ufficiale:
«Noi ci troveremo gradualmente limitati nelle nostre
risposte alle sfide poste dai cinesi poiché dovremo
forzatamente riconoscere che stiamo trattando con una
potenza nucleare […]. Alternativamente, ci troveremo
nell’impellenza di prendere più profondi ed espliciti impegni
95
per la sicurezza dei vicini della Cina».
Come abbiamo visto, inoltre, vi era da considerare che, in virtù
dell’acquisizione dell’arma atomica da parte di Pechino, sarebbe
stato molto più difficile cercare di contenere le aspirazioni nucleari
tedesche, fatto questo che, già di per sé, come abbiamo visto,
rappresentava un grosso problema sia per gli americani, che per i
sovietici. A tal proposito, in particolare, si scriveva:
«La questione di un possibile sviluppo di una forza nucleare
nazionale da parte della Germania riguarda la sicurezza
94
Draft Position Paper, August 14, 1964, in FRUS, 1964-1968, vol. XI, Arms Control
and Disarmament, cit., p. 97.
95
OFFICE OF INTERNATIONAL SECURITY AFFAIRS AT THE DEPARTMENT OF
DEFENSE, China as a Nuclear Power (Some Thoughts Prior to the Chinese Test),
October 7, 1964, p. 5, in www.gwu.edu.
175
Elisabetta Giordano
tedesca. […] Un capovolgimento radicale nelle relazioni
americane con la Germania, a causa delle quali la Germania si
sentisse abbandonata dagli Stati Uniti ma ancora soggetta a
minacce esterne, potrebbe far apparire necessaria una forza
nucleare nazionale tedesca per la sicurezza della Germania.
[…] Un’altra considerazione che potrebbe rientrare nella
decisione riguardante lo sviluppo o meno di una forza
nucleare nazionale è quella riguardante il prestigio tedesco
96
nella politica internazionale».
Johnson era perfettamente consapevole del fatto che il nucleare
cinese non rappresentasse solo un pericolo di per sé; la questione
relativa alla proliferazione nucleare, infatti, era così delicata e
complessa da prescindere dalle scelte di un solo paese. Osservava, in
merito, Johnson:
«Il problema non era solo la questione della Cina. Era la
questione di come trattare con molte importanti nazioni, di
tutte le grandezze e di tutti i livelli di stabilità politica,
equipaggiate con le armi nucleari. Tutto quello che potevo
fare era muovermi il più velocemente possibile durante la mia
presidenza per rallentare la gara alle armi, per raggiungere
degli accordi internazionali sul loro controllo, e per prevenire
la continuazione della proliferazione di armi che avrebbe
potuto significare la fine della civiltà così come noi la
97
conoscevamo».
Questo non significava, però, che anche un solo paese non avesse il
potere, con le proprie azioni, di sconvolgere l’intero assetto
internazionale. Dato, infatti, il potenziale distruttivo delle armi
atomiche, tutti gli equilibri politici e strategici mondiali erano
divenuti più fragili e interconnessi fra loro. Johnson, quindi, proprio
96
NIE 23-66: West German Capabilities and Intentions to Produce Nuclear Weapons
and Delivery System, U.S. Embassy Bonn Airgram A-1512 to Department of State,
April 12, 1966, pp. 5-6, in www.gwu.edu.
97
JOHNSON, The Vantage Point, cit., pp. 469-470.
176
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
sulla spinta dell’atomica cinese, nominò un comitato di esperti, il
Gilpatric Committee, con lo scopo di analizzare le questioni attinenti
gli armamenti nucleari, e, soprattutto, di valutare quanto e come il
test cinese avrebbe influenzato la proliferazione nucleare. Tale
comitato, che tra i suoi compiti aveva anche quello di formulare dei
consigli al presidente, giunse alla seguente conclusione:
«La diffusione delle armi nucleari pone una crescente grave
minaccia alla sicurezza degli Stati Uniti. Le nuove capacità
nucleari, per quanto primitive e indifferentemente se esse
siano possedute da nazioni attualmente amiche degli Stati
Uniti, aggiungeranno complessità e instabilità alla balance
della deterrenza fra Stati Uniti e Unione Sovietica,
aggraveranno il sospetto e l’ostilità fra gli Stati confinanti con
le nuove potenze nucleari, porranno un carico economico
inutile sulle aspirazioni delle nazioni in via di sviluppo,
impediranno il compito vitale di controllare e ridurre le armi
nel mondo, e eventualmente costituiranno minacce militari
98
dirette agli Stati Uniti».
Ciò che si rendeva necessario, quindi, era una misura drastica e
immediata, come quella rappresentata da un trattato di nonproliferazione. Quando il Gilpatric Report fu presentato a Johnson,
infatti, apparve con grande chiarezza che doveva essere assegnata la
priorità a tale obiettivo. D’altronde, lo stesso rapporto sosteneva:
«Noi dovremmo intensificare i nostri sforzi per un accordo
sulla non-proliferazione e cercare al più presto la
conclusione del più ampio ed efficace trattato internazionale
sulla non-disseminazione e non-acquisizione delle armi
nucleari possibile».99
98
U.S. DEPARTMENT OF STATE, Report to the President by the Committee on Nuclear
Proliferation, January 21, 1965, p. 2, in www.gwu.edu.
99
Ibid., p. 7.
177
Elisabetta Giordano
Il rapporto riteneva, inoltre, che l’Unione Sovietica sarebbe stata
disposta a trattare con gli Stati Uniti su questo fronte. Mosca, infatti,
condivideva con Washington alcune preoccupazioni di carattere
internazionale: l’ascesa della Cina a super-potenza, la proliferazione
nucleare in Europa e in Asia, nonché, come abbiamo visto, la paura
dell’acquisizione del nucleare da parte della Germania. Riguardo al
primo punto, in particolare, non va dimenticato che, già dalla fine
degli anni ’50, vi era stato un notevole peggioramento dei rapporti
con la Repubblica Popolare Cinese di Mao.100 Quest’ultima, infatti,
aveva dato inizio a una vera e propria sfida ideologica e politica per
la leadership del comunismo mondiale. Ciò indusse il Cremlino a
riconsiderare sotto una luce nuova i benefici derivanti da una
possibile distensione con gli americani e a guardare con crescente
preoccupazione l’acquisizione della bomba atomica da parte dei
cinesi. Leggiamo in un memorandum:
«In primo luogo, il deterioramento della posizione
comunista cinese nel blocco comunista ha significato che
l’Unione Sovietica è meno preoccupata che azioni per
migliorare le relazioni la esporranno a dei reali attacchi
cinesi all’interno del blocco. In secondo luogo, [i sovietici]
100
Dal punto di vista della cooperazione in ambito nucleare, ciò ebbe l’effetto di far
retrocedere, nel 1959, i sovietici rispetto all’impegno precedentemente assunto con
Pechino di consegnare alla Cina il prototipo di una bomba nucleare e assistere gli
scienziati cinesi nella sua fabbricazione. Solo pochi anni prima, infatti, nel 1957, i
due paesi avevano firmato il trattato noto come New Defense Technology Agreement,
«con il quale l’Unione Sovietica si impegnava ad assistere la controparte nello
sviluppo di testate nucleari e relativi mezzi di lancio, fornendo gli strumenti e il
materiale necessari e prevedendo l’invio di un prototipo di bomba nucleare che
avrebbe dovuto consentire agli scienziati cinesi di realizzare quanto prima il loro
programma nazionale». GALA, Il paradosso nucleare, cit., p. 167.
178
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
devono essere genuinamente preoccupati in merito alla
caotica situazione all’interno della Cina comunista e
preferirebbero migliori relazioni con noi non solo nel caso di
contingenze impreviste ma anche al fine di dissuaderci da
ogni inclinazione che potremmo avere ad allearci con la
101
Cina comunista contro l’Unione Sovietica».
L’incrinarsi della solidità del blocco comunista, quindi, apriva nuovi
spiragli in merito alla possibilità di negoziare il Non-Proliferation
Treaty, tanto che lo stesso Johnson sosteneva:
«Io non ho dubbi che l’esplosione di un ordigno nucleare da
parte della Cina comunista, alla metà di ottobre del 1964, acuì
pesantemente nelle menti [dei dirigenti] del Cremlino la
necessità di un trattato che limiti la diffusione delle armi
102
nucleari».
Per concludere, possiamo affermare che a questi eventi si
aggiunsero anche altri fattori, di carattere interno, nel favorire la
scelta americana e sovietica di sottoscrivere il TNP, e, più in
generale, di dare inizio a una serie di accordi per la limitazione degli
armamenti. Il più importante di questi fu quello economico, legato
alle ingenti spese che sia gli Stati Uniti, che l’Unione Sovietica
dovevano sostenere per mantenere i loro arsenali ad un livello
accettabile di deterrenza nei confronti del nemico. Per quanto
riguarda il budget militare americano, esso era già notevolmente
lievitato a causa della guerra nel Vietnam, e non vi era alcuna
intenzione da parte di Washington di incrementarlo ulteriormente.
Inoltre, se «prima del 1967, LBJ fu generalmente rassicurato dalla
101
Memorandum from the Ambassador at Large (Thompson) to Secretary of State
Rusk, October 14, 1966, in FRUS, 1964-1968, vol. XIV, Soviet Union, cit., p. 429.
102
JOHNSON, The Vantage Point, cit., p. 476.
179
Elisabetta Giordano
superiorità nucleare americana e dalle intenzioni dei sovietici», 103
già a partire dal 1965-66 questa fiducia incrollabile cominciò
nuovamente a vacillare a causa della costruzione da parte
dell’Unione
Sovietica
dei
missili
balistici
intercontinentali.
Sicuramente, anche per Mosca le motivazioni economiche ebbero un
ruolo fondamentale. Già nel 1963, infatti,
«la riduzione della tensione internazionale si presentava
come l’unica alternativa rispetto al progressivo
peggioramento economico generale dell’URSS e alla relativa
perdita di prestigio e potenza che sarebbe derivata dalla
diminuzione della capacità sovietica di fronteggiare e
104
rilanciare le sfide provenienti dal sistema capitalista».
4. Le fasi di approvazione del TNP, gli articoli del trattato e le sue
prospettive future
Come abbiamo detto, il TNP ebbe un percorso di elaborazione lungo,
difficile e tormentato,105 che attraversò anni cruciali, nel ben più
ampio panorama del confronto bipolare. La stessa impalcatura
diplomatica, che fece da sostegno alla stesura e all’approvazione del
trattato, fu anch’essa molto complessa; volendola analizzare nel
dettaglio, possiamo affermare che i principali organi che ne fecero
parte furono: l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e il
Comitato delle Diciotto Nazioni per il Disarmo (ENDC), con sede a
103
DUMBRELL, Lyndon Johnson and Soviet Communism, cit., p. 64.
GALA, Il paradosso nucleare, cit., p. 135.
In merito, cfr. M. SHAKER, The Nuclear Non-Proliferation Treaty: Origin and
Implementation 1959-1979, London, Oceana Publications, 1980.
104
105
180
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Ginevra.106 Anche l’AIEA,107 l’EURATOM e la NATO costituirono
importanti forum di discussione del TNP. Uno dei tratti distintivi di
questo trattato, quindi, nonostante il ruolo fondamentale svolto dagli
Stati Uniti e dall’Unione Sovietica, risiedette proprio nell’essere
stato il frutto di uno sforzo collegiale e multilaterale, compiuto da
106
L’ENDC prese il posto del precedente Ten-Nation Commitee on Disarmament
(1959-1960), che era stato fondato grazie all’accordo raggiunto dagli Stati Uniti,
dall’Unione Sovietica, dalla Francia e dalla Gran Bretagna. L’Eighteen-Nation
Committee on Disarmament fu approvato dall’Assemblea Generale dell'ONU nel
dicembre 1961, e si riunì, per la prima volta, il 14 marzo 1962. Di quest’organo
facevano parte i paesi del comitato originario, tranne la Francia, che se ne era
dissociata, più otto nuovi membri, tra i quali figuravano il Brasile, l’India e il
Messico. L’ENDC era prevalentemente un forum di carattere internazionale, con il
compito di discutere provvedimenti riguardanti il controllo degli armamenti e di
assicurare un dialogo pacifico fra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica su queste
tematiche; pur essendo un organo sussidiario dell’Assemblea Generale, esso, però,
manteneva, rispetto a quest’ultima, una discreta indipendenza. In relazione al TNP,
all’interno dell’ENDC, molto importante era la funzione dei due presidenti
permanenti, poiché essi erano a capo del processo di negoziazione del trattato. Questa
carica era ricoperta dai rappresentanti dell’Unione Sovietica e degli Stati Uniti, i quali
ultimi designarono William Foster; gli altri paesi, invece, si avvalevano di
rappresentanti che rivestivano l’incarico a rotazione.
107
Fu il presidente americano Eisenhower a contribuire alla creazione della AIEA;
egli, infatti, nel dicembre del 1953, pronunciò, presso l’Assemblea Generale delle
Nazioni Unite, l’importante discorso noto come Atoms for Peace, e, in merito alla
proliferazione nucleare, suggerì l’istituzione di una nuova struttura che servisse ad
assicurare un uso pacifico dell’energia atomica. Le idee contenute in quel discorso
servirono poi come base per lo statuto e per l’istituzione, nel 1957, dell’Agenzia
Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA), un organo delle Nazioni Unite con la
finalità di «accelerare e aumentare il contributo dell’energia atomica alla pace, alla
salute e alla prosperità nel mondo». Cfr. http://www.iaea.org/About/statute.html.
Sempre al riguardo, si ricordino le parole dello stesso Eisenhower, il quale affermò:
«Ho trascorso la mia vita studiando la forza militare come deterrente bellico e il tipo
di armamenti militari necessari per vincere una guerra […]. Quando arriveremo al
punto, come accadrà un giorno, che entrambe le parti sapranno che qualsiasi conflitto
su scala allargata, al di là dell’elemento sorpresa, porterà alla reciproca e completa
distruzione, forse avremo il buon senso di incontrarci al tavolo delle trattative con la
consapevolezza che l’era degli armamenti è finita e che il genere umano deve
adeguare le proprie azioni a questa verità, oppure morire». Cit. in DAHL, Democrazia
o Tecnocrazia?, cit., pp. 60-61. Inoltre, riguardo alla relazione fra l’AIEA e il TNP,
cfr. G.H. QUESTER, The Nuclear Nonproliferation Treaty and the International
Atomic Energy Agency, in «International Organization», XXIV, 2, Spring 1970, pp.
163-182. Ma si veda anche http://www.iaea.org/newscenter/focus/npt/index.shtml.
181
Elisabetta Giordano
diverse istituzioni e nazioni, le quali, all’interno di un processo
dialettico, diedero ognuna il proprio rilevante contributo per
giungere alla sua elaborazione finale. A conclusione della sessione
dei lavori dell’ENDC, dedicata alla formulazione del TNP, infatti,
Foster affermava:
«Molte opinioni sono state espresse durante i nostri incontri
in merito al draft del trattato di non-proliferazione. Le nostre
discussioni sui differenti punti di vista hanno ampiamente
aiutato a chiarire molti aspetti del trattato. Le nostre
discussioni sono state anche degne di nota per il fatto che,
dove ci sono state delle differenze, le nostre posizioni
tuttavia sono sempre state discusse in una atmosfera
costruttiva e dignitosa. Da parte mia, vorrei esprimere il mio
apprezzamento, e quello dell’intera delegazione americana,
per le piacevoli relazioni personali […] che ci hanno reso
possibile armonizzare le nostre idee nel report finale nel
108
corso delle discussioni informali».
Indubbiamente, però, fra tutti gli organismi internazionali che
contribuirono alla stesura del Non-Proliferation Treaty, un ruolo
cruciale, come si è visto, fu svolto dall’ENDC. Fu proprio durante
una seduta dell’Eighteen-Nation Committee on Disarmament, quella
del 21 gennaio 1964, che William Foster lesse un importante
messaggio del presidente Johnson, in cui venivano descritti cinque
obiettivi fondamentali auspicati dagli Stati Uniti. Uno di questi
riguardava esattamente il contenimento del fenomeno della
proliferazione nucleare; scriveva Johnson:
«Per fermare la diffusione delle armi nucleari a nazioni
che ora non le controllano, concordiamo:
108
ENDC/Pv. 380, March 14, 1968, p. 4.
182
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
(a) che le armi nucleari non siano trasferite sotto il
comando nazionale di Stati che ora non le controllano, e
che tutti i trasferimenti di materiale nucleare per scopi
pacifici abbiano luogo sotto effettive garanzie
internazionali;
(b) che le maggiori potenze nucleari accettino in numero
sempre maggiore per le loro attività nucleari pacifiche le
stesse ispezioni che essi raccomandano ad altri Stati. […]
Ognuna di queste tappe proposte è importante per la pace.
Su nessuna di loro è impossibile un accordo. Il miglior
modo per dare inizio al disarmo è iniziare – e gli Stati
Uniti sono pronti a concludere importanti accordi su questi
punti e a prendere in considerazione ogni altra proposta
109
ragionevole».
Nella sessione del 28 gennaio 1964, invece, il rappresentante
sovietico, Tsarapkin, lesse il “Memorandum del governo dell’URSS
sulle misure per rallentare la corsa agli armamenti e allentare la
tensione internazionale”. Anche in questo caso, fra le misure
elencate figurava la prevenzione della diffusione delle armi nucleari;
si diceva nel memorandum:
«Un ampliamento della cerchia di Stati che posseggano armi
nucleari aumenterebbe di molte volte il pericolo dello
scoppio di una guerra termonucleare. Allo stesso tempo un
ampliamento della cerchia degli Stati nucleari renderebbe
anche molto più difficile risolvere il problema del disarmo.
Il governo sovietico rileva che ad oggi c’è una crescente
consapevolezza nel mondo del pericolo che minaccia
l’umanità in relazione alla diffusione delle armi nucleari. È
dovere di tutti i governi compiere ogni sforzo per evitare
110
questo pericolo prima che sia troppo tardi».
La negoziazione all’interno dell’ENDC conobbe sostanzialmente
due fasi: la prima riguardò il periodo che va dall’insediamento del
109
110
Cit. in ENDC/Pv. 157, January 21, 1964, p. 12.
ENDC/Pv. 160, January 28, 1964, pp. 8-9.
183
Elisabetta Giordano
comitato, nel 1962, fino al 1965; la seconda, invece, si estese
dall’estate del 1965 alla ratifica del trattato, nel 1970. Tali fasi si
svolsero
parallelamente
ad
avvenimenti
importanti,
che,
inevitabilmente, provocarono delle ripercussioni sui negoziati in
atto.111 Nonostante le difficoltà, comunque, i lavori del Committee
continuarono e, dal luglio 1965 all’aprile 1968, si registrò una
febbrile attività, quasi completamente dedicata alla negoziazione del
trattato di non-proliferazione. In particolare, il 17 agosto 1965, gli
americani portarono all’attenzione di tale organo un draft del trattato
e, durante la XX sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni
Unite, dello stesso anno, anche l’Unione Sovietica presentò la sua
prima bozza di un Non-Proliferation Treaty (composta da un
preambolo e da sette articoli). Ad essa fece seguito l’importante
risoluzione ONU n. 2028, che fissò cinque principi fondamentali ai
quali si sarebbe dovuto ispirare un trattato di non-proliferazione
delle armi nucleari.112
111
Pensiamo, ad esempio, alla firma del Test Ban Treaty, del 1963, a cui il TNP si è
ispirato e al quale fa esplicito riferimento nel suo preambolo. Anche la detonazione
della bomba nucleare cinese, che, come abbiamo visto, riportò in primo piano, a
livello globale, la questione della non-proliferazione degli armamenti nucleari, ebbe
un notevole impatto sui negoziati. Per quanto riguarda la guerra del Vietnam, invece,
essa paralizzò letteralmente i lavori all’interno dell’ENDC, tanto che la sessione degli
inizi del 1965 non fu nemmeno convocata. Proprio in merito a tale guerra, Tsarapkin
ebbe parole molto dure nei confronti degli Stati Uniti; egli affermò: «Un’oscura
ondata di aggressione imperialistica ha attraversato il mondo, un’ondata di cruda
violenza e d’intervento negli affari interni di altri Stati. Ovunque noi vediamo
violazioni all’integrità territoriale e all’indipendenza politica degli Stati». ENDC/Pv.
220, August 3, 1965, p. 5.
112
Tali principi erano i seguenti: «(a) Il trattato dovrebbe mancare di qualunque tipo
di via d’uscita che potrebbe permettere alle potenze nucleari e non-nucleari di far
proliferare, direttamente o indirettamente, le armi nucleari sotto qualsiasi forma; (b) il
trattato dovrebbe rappresentare un equilibrio accettabile fra le reciproche
responsabilità e gli obblighi delle potenze nucleari e non-nucleari; (c) il trattato
dovrebbe essere un passo verso il raggiungimento di un generale e completo disarmo
184
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
Il 1966, invece, fu un anno molto importante per il TNP, poiché si
risolse definitivamente uno dei maggiori motivi di attrito fra
l’Unione Sovietica e gli Stati Uniti: quello relativo alla già
menzionata questione dell’MLF. Al contempo, però, emerse un’altra
questione, legata all’art. III del trattato, che rischiò nuovamente di
rallentare le trattative in atto.113 Tale articolo riguardava le ispezioni,
da parte di un ente internazionale (l’AIEA o l’EURATOM), all’interno
dei confini degli Stati firmatari non-nucleari, al fine di assicurare
che i programmi civili di produzione dell’energia atomica non
fossero tramutati in programmi per scopi militari 114 e, proprio sulla
scelta di quale ente dovesse essere preposto a tale compito, si
concentrarono i principali motivi di disappunto. I sovietici, infatti,
pensavano che spettasse all’AIEA e non all’EURATOM occuparsi
della questione delle ispezioni, in quanto essi ritenevano che tali
e, nello specifico, un disarmo nucleare; (d) dovrebbe contenere ammissibili e
produttive clausole per assicurare l’efficacia del trattato stesso; (e) nessun elemento
all’interno del trattato dovrebbe compromettere il diritto di un qualsiasi gruppo di
Stati a concludere trattati regionali aventi la finalità di assicurare una totale assenza di
armi nucleari nei loro territori». 20 U.N. GAOR 1382, A/RES/2028(XX), November
19, 1965, in www.un.org. Sul tema riguardante il ruolo dell’ONU in merito alla
tematica del disarmo, cfr. C.N. VAN DOREN, U.N. Involvement in Disarmament: The
Case of the Non-Proliferation Treaty, in «The American Journal of International
Law», LXIV, 4, September 1970, pp. 191-194. L’autore, in particolare, analizza
l’apporto che tale organizzazione diede alla formulazione e alla stesura del TNP, non
solo attraverso il ruolo svolto dall’ENDC, che, comunque, come abbiamo visto,
restava un organo indipendente, ma, anche, attraverso gli studi del segretario generale
dell'ONU e una serie di risoluzioni, aventi per oggetto il disarmo, che si succedettero
negli anni.
113
Per un’analisi dei punti più critici emersi durante la stesura del trattato, cfr. E.L.M.
BURNS, The Nonproliferation Treaty: Its Negotiations and Prospects, in
«International Organization», XXIII, 4, Autumn 1969, pp. 789-807.
114
Come abbiamo visto, l’articolo III fu menzionato da Johnson nell’incontro di
Glassboro e fu lasciato in bianco nel testo presentato congiuntamente dagli Stati Uniti
e dall’Unione Sovietica all’ENDC, il 24 agosto 1967. Per il testo di tale trattato, cfr.
Draft Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, in «The American
Journal of International Law», LXII, 1, January 1968, pp. 308-311.
185
Elisabetta Giordano
ispezioni si sarebbero potute trasformare in una sorta di spionaggio
da parte dei paesi del Mercato Comune all’interno dei loro confini.
Gli alleati europei degli Stati Uniti, invece, erano più propensi a
delegare tali poteri all’EURATOM. Vi era, poi, un’ulteriore questione
legata a tale articolo, che fu sollevata durante i negoziati da molti
Stati non-nucleari. Tali Stati, infatti, accusavano il TNP di essere
fortemente discriminatorio nei loro confronti, in quanto sarebbero
stati gli unici a subire le ispezioni cui faceva riferimento l’art. III. Il
presidente Johnson, su questo punto, nel dicembre 1967, fece
un’importante dichiarazione; egli, infatti,
«annunciò che gli Stati Uniti avrebbero accettato le
ispezioni dell’AIEA in merito “a tutte le attività nucleari
negli Stati Uniti, escluse quelle con diretta rilevanza per la
sicurezza nazionale”».115
La Gran Bretagna, poco dopo, fece la stessa dichiarazione,
mentre l’Unione Sovietica si astenne dal pronunciarsi in merito. Alla
fine, comunque, nonostante queste promesse, fu solo grazie ad un
complesso dibattito e all’individuazione di un compromesso fra le
due istanze che si riuscì a rendere possibile la stesura di un articolo
III che fosse comunemente condiviso. Ciò permise l’elaborazione di
un ulteriore testo congiunto, fra Stati Uniti e Unione Sovietica,
quello del 18 gennaio 1968, che includeva il tanto discusso art. III,
115
Cit. in E.B. FIRMAGE, The Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, in
«The American Journal of International Law», LXIII, 4, October 1969, p. 726.
186
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
gli emendamenti presentati dalle varie delegazioni al precedente
trattato e tre nuovi articoli (V, VI e VII).116
L’art. VI, in particolare, si occupava di un aspetto molto delicato,
lasciato in sospeso dal precedente draft, quello relativo al disarmo
da parte delle nazioni che possedevano già le armi nucleari. Tale
articolo, infatti, anch’esso molto contestato, nella sua versione
definitiva,
«per la prima volta nella storia, impone[va] un obbligo
legale multilaterale in capo agli Stati parti del trattato di
perseguire il disarmo nucleare e un completo e generale
disarmo».117
È importante sottolineare che l’inserimento dell’art. VI nel TNP
rappresentò una piccola vittoria per gli Stati non-nucleari, che si
batterono con determinazione contro la resistenza americana e
sovietica a fare delle concessioni sulla tematica più ampia del
116
Riguardo al testo di questo nuovo trattato, l’art. V aveva il compito di assicurare
che «i benefici potenziali derivanti da qualsiasi applicazione pacifica delle esplosioni
nucleari sarebbero stati resi disponibili, attraverso idonee procedure internazionali,
agli Stati non-nucleari». Draft Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,
in «The American Journal of International Law», LXII, 3, July 1968, pp. 817-822.
L’art. VII, invece, riconosceva il diritto degli Stati di concludere dei trattati regionali
per la costituzione di nuclear-free zones.
117
ENDC/Pv. 381, July 16, 1968, p. 5. Proprio a tal proposito, lo stesso Foster, a poche
settimane dalla presentazione del testo cui si faceva riferimento, «sollevò la questione
di che cosa sarebbe accaduto dopo il TNP, dal momento che esso invitava gli Stati che
possedevano le armi nucleari a negoziare “in buona fede” nella direzione del disarmo
nucleare». Memorandum for the Record of the 584th Meeting of the National Security
Council, March 27, 1968, in FRUS, 1964-1968, vol. XI, Arms Control and
Disarmament, cit., p. 559. Egli, però, al contempo, riferendosi agli americani, diceva:
«Noi abbiamo già fatto numerose importanti proposte – il comprehensive test ban; il
taglio nella produzione di materiali nucleari per le armi; il congelamento dei sistemi
di armi strategiche offensive-difensive. Una nuova proposta riguardante i fondali
marini ora sta per essere considerata all’interno del [nostro] governo». Ibid.
187
Elisabetta Giordano
controllo degli armamenti.118 Tali Stati, infatti, vollero instaurare un
legame fra la nuclear non-proliferation e la volontà delle potenze
atomiche di ridurre il loro arsenale nucleare; essi, inoltre,
considerarono l’art. VI come una giusta contropartita al loro
impegno a non sviluppare dei programmi nucleari militari autonomi.
Secondo alcuni autori, proprio questo piccolo provvedimento
avrebbe potuto rappresentare il banco di prova della tenuta
dell’intero TNP. Afferma, in merito, Firmage:
«Il singolo provvedimento più importante del trattato,
comunque, dal punto di vista di un successo di lungo
termine o di un fallimento dei suoi obiettivi di prevenzione
della proliferazione, è l’articolo VI». 119
Prima di giungere alla stesura finale del TNP, vi fu un terzo testo
congiunto fra Stati Uniti e Unione Sovietica, del marzo 1968, cui
seguì, dopo ulteriori discussioni e modifiche, il testo definitivo del
trattato, del maggio dello stesso anno. 120 Il trattato di non118
Inizialmente, infatti, il contenuto dell’art. VI si trovava all’interno del preambolo
del TNP. Gli Stati non-nucleari, invece, vollero che esso fosse inserito in un vero e
proprio articolo del trattato.
119
FIRMAGE, The Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, cit., p. 732.
Egli, inoltre, aggiungeva: «Il trattato avrà un’adesione continua solo se i negoziati
porteranno a degli accordi significativi per porre fine alla gara alle armi nucleari e a
un qualche movimento verso il disarmo nucleare». Ibid., p. 733. In effetti, ciò fu
quello che si verificò dopo la firma del trattato di non-proliferazione, che, in un certo
senso, pur non conducendo a un completo disarmament, funzionò da apripista a una
serie di importanti accordi internazionali aventi proprio questa finalità.
120
Il cuore del TNP era costituito soprattutto dai primi 3 articoli, nei quali gli Stati
nucleari si impegnavano a non trasferire le armi nucleari o il loro controllo agli Stati
che non le possedevano e a non assisterli a produrle o a procurarsele. Gli Stati nonnucleari, a loro volta, s’impegnavano a non riceverle e a non produrle, e ad accettare
delle ispezioni che permettessero di controllare che l’impiego pacifico di energia
nucleare non si convertisse nella produzione di armi, questo tramite un accordo
internazionale con l’AIEA. Notiamo, quindi, come il Non-Proliferation Treaty sia un
po’ carente dal punto di vista delle misure sulla salvaguardia, che dovrebbero essere
188
La presidenza Johnson e il trattato di non-proliferazione nucleare
proliferazione ricevette il plauso dell’Assemblea Generale dell’ONU,
con la risoluzione n. 2373, nel giugno 1968; con essa l’Assemblea
augurò la più vasta adesione possibile e invitò l’ENDC
«a portare avanti con urgenza dei negoziati su misure
effettive riguardanti la fine della gara alle armi nucleari […]
e un trattato sul generale e completo disarmo sotto stretto ed
efficace controllo internazionale».121
Il 1° luglio del 1968, il TNP fu firmato dagli Stati Uniti,
dall’Unione Sovietica e dalla Gran Bretagna (i paesi depositari) e da
altri 40 Stati, entrando in vigore il 5 marzo del 1970. Kosygin,
parlando del trattato, si espresse con queste parole:
«La conclusione di un trattato di non-proliferazione delle
armi nucleari rappresenta un grande successo in favore della
pace. Dal momento in cui le armi nucleari sono apparse per
la prima volta l’Unione Sovietica si è fermamente e
consistentemente impegnata per liberare l’umanità dalla
minaccia nucleare. Il trattato è un passo importante verso
questo obiettivo dal momento che esso pone delle barriere
rafforzate, in quanto, al di là dell’aspetto della diversione, non vi è la possibilità di
vigilare sul rispetto effettivo del trattato. Per quanto riguarda gli altri articoli:
l’articolo VIII riguardava le “Conferenze di revisione”, che potevano convocarsi ogni
5 anni e le maggioranze necessarie per gli emendamenti; l’articolo IX indicava gli
Stati Uniti, l’Unione Sovietica e la Gran Bretagna come depositari del trattato e
apriva la firma a tutti gli Stati, anche quelli esclusi dai negoziati preparatori.
L’articolo X riconosceva agli Stati firmatari il diritto di recedere dal trattato, laddove
si fossero verificate delle circostanze straordinarie, connesse ai fini del trattato stesso,
che ne compromettessero gli interessi supremi; esso, inoltre, prevedeva, tra le altre
cose, che dopo venticinque anni dall’entrata in vigore del TNP, fosse convocata una
conferenza, nella quale si sarebbe deciso se tale trattato poteva rimanere in vigore a
tempo indeterminato (fatto questo che si decise, nel maggio del 1995, durante la
conferenza che si riunì a New York). L’articolo XI, infine, conteneva l’elenco delle
lingue
ufficiali.
Il
testo
integrale
del
TNP
è
in
http://disarmament.un.org/treaties/t/npt/text.
121
22 U.N. GAOR 1672, A/RES/2373(XXII), June 12, 1968, in www.un.org.
189
Elisabetta Giordano
contro l’ulteriore disseminazione delle armi nucleari e
122
riduce il pericolo dello scoppio di una guerra nucleare».
Inizialmente, non vi aderirono alcune nazioni chiave per il processo
di non-proliferazione (anche se alcune di esse lo avrebbero firmato
in seguito); tra queste figuravano la Francia (che affermò che
avrebbe comunque osservato il TNP e vi aderì nel 1992), la Cina
(che firmò anch’essa il trattato nel 1992), il Brasile, il Giappone, 123
Israele, l’India e il Pakistan (che ad oggi si sono astenuti dal farne
parte), l’Egitto e il Sud Africa (quest’ultimo Stato, dopo essersi
dotato di ordigni nucleari, decise poi di smantellarli); la Corea del
Nord, invece, dopo l’adesione al trattato, nel 1985, ne è uscita nel
2003; molto controversa, infine, risulta la posizione dell’Iran.124 A
oggi, gli Stati firmatari sono 190 e il TNP resta, comunque, uno dei
trattati più ratificati al mondo.125
122
Cit. in ENDC/Pv. 381, July 16, 1968, p. 9.
Il Giappone era il paese che, nel mondo, aveva conosciuto più di tutti quelle che
potevano essere le drammatiche conseguenze dell’utilizzo del nucleare. Su tale
argomento, cfr. D.I. OKIMOTO, Japan’s Non-Nuclear Policy: The Problem of the NPT,
in «Asian Survey», XV, 4, April 1975, pp. 313-327.
124
Cfr. W.L. HUNTLEY, North Corea, Iran and the Npt, in «International Affairs»,
LXXXII, 4, July 2006, pp. 723-742.
125
Sul punto, cfr. J. SIMPSON, Nuclear Non-Proliferation in the Post-Cold War Era,
in «International Affairs», LXX, 1, January 1994, pp. 17-39.
123
190
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 191-234
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p191
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Francesco Martini
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
e la sua perdurante influenza sulla politica americana
Abstract: In the last decade of the 19th Century a third party threatened the established party system
of the United States. The People’s Party, whose members were referred to as Populists, tried to unite
in a single electoral coalition the rural sections of the country, divided between the two major parties:
the Democrats being the party of the “solid” South, the Republicans the dominant force in the vast
area stretching from the Midwest to the Rocky Mountains. Populists missed this ambitious goal and
were soon absorbed by the Democrats. In 1896 the Democratic–Populist ticket led by William J.
Bryan lost to William McKinley and the Republicans would dominate, with few exceptions, American
politics for four decades. In the early 2000s the South–West alliance became a reality through the
coalition that propelled George W. Bush, a Republican, to the White House. The article traces the
history of the populist movement and its short-term and long-term influence on American politics.
Keywords: Populism; United States; American populism; 1896 election; realignment.
Tra il 1890 e il 1896, un “terzo partito” s’insinuò nel sistema partitico statunitense e per qualche tempo sembrò riuscire nell’intento di diventare una componente
stabile di un panorama politico che non aveva subito mutamenti significativi dalla
metà dell’Ottocento. Il People’s Party, partito populista, raggiunse l’8,5% dei
voti in occasione delle elezioni presidenziali del 1892 e riuscì a eleggere più governatori, rappresentanti, senatori e legislatori statali di ogni altro partito nato
dopo il 1854.1 Il suo successo fu effimero, ma le sue istanze furono assorbite dai
1
Il 1854 è l’anno di fondazione del partito repubblicano, che scalzò subito il partito whig come secondo partito e prese possesso di Camera, Senato e Casa Bianca nel 1860. Per quanto concerne gli
altri terzi partiti degni di considerazione, sia il partito progressista di Theodore Roosevelt nel 1912
(27,4% e 88 voti elettorali), sia l’omonimo partito guidato da Robert La Follette nel 1924 (16,6% e 13
voti elettorali) ebbero risultati migliori dei Populisti in sede di elezione presidenziale: si trattò, tuttavia, di mobilitazioni per un candidato molto popolare, e comunque perdente, più che veri tentativi di
costruire un’alternativa stabile ai maggiori partiti. Si pensi solo al fatto che, mentre i Populisti nel
1896 riuscirono a eleggere 22 rappresentanti e a mantenere 5 senatori al Congresso, i Progressisti di
Roosevelt nel 1912 si fermarono a 9 rappresentanti e 1 senatore. Cfr. Y. MIECZKOWSKI, The
Routledge Historical Atlas of Presidential Elections, New York, Routledge, 2001; Dave Leip’s Atlas
of U.S. Presidential Elections, in http://uselectionatlas.org/RESULTS; Party Division in the Senate,
1789–Present, in http://www.senate.gov/pagelayout/history/one_item_and_teasers/partydiv.htm;
Francesco Martini
partiti maggiori, in prima battuta dai Democratici e, in seguito, dai Repubblicani.
Molte riforme proposte dai Populisti furono riprese e portate a compimento nei
primi decenni del Novecento, caratterizzati da un riformismo trasversale, e, come
vedremo, il lascito del People’s Party è vivo ancora oggi.
Nell’ultimo secolo e mezzo, il volto degli Stati Uniti è cambiato profondamente. Il paese, divenuto una superpotenza, ha abbandonato l’originale isolazionismo, combattuto e vinto due guerre mondiali, disseminato il globo di basi militari e prevalso nella guerra fredda. Sul piano interno, si è completata la “conquista” dell’Ovest, si è posto fine alla segregazione dei neri nel Sud e sono state assorbite consistenti ondate migratorie, l’ultima delle quali, dall’America Latina,
condurrà gli ispanici a superare il 30% della popolazione entro il 2060. Tali eventi hanno spostato il baricentro demografico del paese verso il Sud e l’Ovest. La
politica è cambiata di conseguenza.
Sul finire dell’Ottocento non era semplice distinguere i maggiori partiti sotto
il profilo ideologico. Come rilevò Werner Sombart, «i democratici potevano collocarsi a “sinistra” dei repubblicani esattamente quanto questi alla “sinistra” di
quelli», poiché non vi era «alcuna traccia di una qualsivoglia fondamentale divergenza tra i punti di vista relativi alle questioni politiche più importanti». 2 Il
sistema partitico era frutto principalmente delle divisioni della guerra civile
(1861-1865). Sarebbe altrimenti difficile spiegare come mai le due sezioni agricole del paese, vale a dire il Sud segregazionista e la fascia che va dalle Grandi
Pianure alle Montagne Rocciose, fossero rispettivamente le roccaforti dei Democratici e dei Repubblicani. Le aree a maggiore densità industriale – il Nordest, ad
eccezione del New England saldamente repubblicano, e la regione dei Grandi
Laghi – erano, invece, terreno di scontro tra i partiti, che lì si giocavano la vittoria
nelle elezioni presidenziali.
Party
Divisions
of
the
House
of
Representatives
1789–Present,
in
http://history.house.gov/Institution/Party-Divisions/Party-Divisions. I termini "Populisti", "Democratici" e "Repubblicani", quando sono scritti con la lettera maiuscola, indicano i partiti nel loro complesso; quando sono scritti con la minuscola, invece, si riferiscono ai membri degli stessi partiti.
2
W. SOMBART, Perché negli Stati Uniti non c’è il Socialismo? (Warum gibt es in den Vereinigten
Staaten keinen Sozialismus?, 1906), Milano, Bruno Mondadori, 2006, pp. 62-63.
192
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
Negli anni Sessanta del Novecento iniziò un graduale realignment che ha
condotto i Democratici a diventare il partito di riferimento del Nordest e degli
Stati della costa pacifica, mentre i Repubblicani si sono radicati nel Sud e hanno
conservato la propria forza nella porzione occidentale del Midwest e nella regione delle Montagne Rocciose. A tale distribuzione del voto, che ha raggiunto il
suo apice nei primi anni Duemila, corrisponde una maggiore omogeneità ideologica dei partiti: i Democratici sono oggi largamente liberal3 e i Repubblicani quasi unanimemente conservatori.4
La mappa elettorale delle presidenziali del 2004, con il paese diviso in Red e
Blue States,5 è una metafora delle diverse anime che formano la nazione: America profonda e America “filo-europea”, campagna e città, religiosità e secolarismo. L’aggettivo populist, che non ha un’accezione necessariamente negativa e
viene rivendicato tanto a destra quanto a sinistra, sembra potersi tuttavia adattare
a entrambe le Americhe. Per molti politici, dichiararsi populisti significa manifestare vicinanza all’elettore medio, che non si considera né di destra né di sinistra,
e non per banale qualunquismo. In qualche modo, ogni presidente adotta un linguaggio populista al fine di intercettare gli elettori “indipendenti” e di centro,
essenziali per vincere.
Il carattere fondamentale del populismo americano è la critica radicale
all’establishment,6 che può sfociare in due differenti conclusioni. La prima è la
diffidenza nei confronti di ogni forma di big government, accompagnata
3
Si noti come, nel contesto statunitense, il termine liberal si riferisca a un’ideologia politica assimilabile alla sinistra e alla socialdemocrazia europee. Per un approfondimento, cfr. F. MARTINI,
L’evoluzione del concetto di liberalismo nel linguaggio politico americano del XX secolo, in «Eunomia», I, 2, dicembre 2012, pp. 151-170.
4
Cfr., ad esempio, L. SAAD, Conservatives Remain the Largest Ideological Group in the U.S., January 12, 2012, in http://www.gallup.com/poll/152021/conservatives-remain-largest-ideologicalgroup.aspx.
5
Benché i partiti non abbiano colori ufficiali, i Repubblicani sono generalmente identificati con il
rosso e i Democratici con il blu. Da qualche decennio, tale colorazione viene utilizzata stabilmente
nelle mappe elettorali dai politologi, dai media, dagli stessi partiti e, perfino, dal National Atlas of the
United States del dipartimento dell’Interno (cfr. Printable Maps – Elections, in
http://nationalatlas.gov/printable/elections.html). Un’eccezione è costituita dal già citato sito di Dave
Leip, fonte privilegiata del presente articolo.
6
Cfr. S. HACKNEY, Introduction, in G.H. GAITHER, Blacks and the Populist Revolt: Ballots and Bigotry in the “New South”, Tuscaloosa, AL, University of Alabama Press, 1977, pp. XI-XII.
193
Francesco Martini
dall’esaltazione della responsabilità personale e della capacità di «farsi da soli»,
tipiche dei conservatori e dei libertarians. La seconda è l’opposta convinzione
dei liberals, i quali pensano che lo Stato possa risolvere tutti i problemi sociali e
si oppongono allo small government.7
L’insuccesso dei terzi partiti non è frutto di un regime impermeabile alle nuove idee. Al contrario, il bipartitismo americano interpreta la complessità sociale
del paese: Democratici e Repubblicani, che sono più che altro coalizioni di correnti politiche e regionali, integrano sapientemente le istanze che emergono dalla
società e si rinnovano di continuo. Il partito populista, benché si sia differenziato
da altre forze minori «per certi suoi caratteri peculiari e per le conseguenze a largo raggio sul governo degli Stati Uniti […], per altri aspetti, ne condivide la sorte, essendosi fatto promotore di riforme radicali che sarebbero state incluse parzialmente, in tempi successivi, nei programmi di uno dei due partiti maggiori». 8
Alla luce di tali considerazioni, al fine di comprendere le trasformazioni e il
realignment del sistema partitico, è interessante esaminare la storia del People’s
Party e, più in generale, del radicalismo agrario.
1. Le origini della rivolta populista
Il territorio a ovest del fiume Ohio e a nord della Mason–Dixon line, che per
semplicità chiameremo Ovest, e il Sud avevano una struttura economica simile e
si trovarono uniti nella rivolta populista. In entrambe le due sezioni agricole apparvero associazioni e cooperative, che costituirono il primo esempio di organizzazione dei lavoratori su vasta scala negli Stati Uniti.
7
Nel linguaggio politico americano, la contrapposizione tra big e small government non è altro che la
riproposizione dell’antico dibattito sull’estensione dei poteri del governo federale, sorto tra i costituenti a Filadelfia. Più recentemente, con i due termini s’intende, rispettivamente, un maggiore o un
minore coinvolgimento del governo nella sfera socio-economica.
8
V. GENNARO LERDA, Il People’s Party. Successo e sconfitta di un “terzo partito” negli Stati Uniti
degli anni ’90, in R. LURAGHI, a cura di, Le lotte sociali negli Stati Uniti alla fine del Diciannovesimo
secolo, Firenze, La Nuova Italia, 1976, p. 9.
194
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
A conclusione della guerra civile, il Sud era di gran lunga l’area più povera e
depressa del paese. L’agricoltura, già indebolita dalla monocoltura e dalla sovrapproduzione di materie prime per la lavorazione industriale (cotone, ma anche
tabacco e zucchero), aveva subito gravi danni, primo fra tutti il crollo del valore
delle proprietà e del reddito agricolo. Per molti anni, inoltre, buona parte della exConfederazione fu esclusa dalla politica nazionale, a chiaro vantaggio del Nord e
del partito repubblicano. Ci vollero più di cinque anni per restituire la sovranità
statale a Texas, Mississippi e Virginia, mentre i governi degli Stati “ricostruiti”
precocemente erano stati affidati a carpetbaggers, nordisti immigrati al Sud in
cerca di fortuna, e scalawags, sudisti passati dalla parte dei Repubblicani.
L’esercito federale rimase a lungo a presidiare il Sud e a vigilare sulle elezioni a
favore dei candidati presidenziali del partito di maggioranza. Solo nel 1877 furono ritirate le truppe di occupazione e caddero gli ultimi governi in mano ai carpetbaggers in Louisiana, South Carolina e Florida, in cambio del benestare
all’elezione a presidente del repubblicano Rutherford Hayes, per la quale risultarono decisivi i voti elettorali di quei tre Stati, conquistati in modo poco trasparente.9
L’impronta morale di un partito nato per l’abolizione della schiavitù venne
presto sostituita dal desiderio di consolidare il potere e un sistema economico
fondato su grande industria e monopoli. I Repubblicani erano il partito dei vincitori, il Grand Old Party (GOP). Ciò provocò una sensazione di umiliazione e dipendenza nei confronti del Nord, benché l’inserimento dei neri nelle liste elettorali avesse accresciuto il peso del Sud in seno alla Camera dei Rappresentanti,
nella quale i Democratici detennero più volte la maggioranza dal 1875. La Casa
Bianca sarebbe comunque rimasta in mani repubblicane fino al 1885 e a uomini
del Nord fino a metà Novecento.10
9
Cfr. V. GENNARO LERDA, Il populismo americano, Roma, Bulzoni, 1984, pp. 27-34; D.W. BROGAN,
La politica in America [Politics in America, 1954], Venezia, Neri Pozza, 1957, pp. 72-73.
10
Cfr. J.L. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale. Gli Stati Uniti dal 1877 al 1920 [The Great
Republic: A History of the American People, 1985], Bologna, Il Mulino, 1988, pp. 71, 250-251; BROGAN, La politica in America, cit., pp. 63-68, 71.
195
Francesco Martini
La società meridionale era affetta da alcuni mali, sconosciuti nel resto del
paese, quali il crop-lien, il peonaggio e il convict-lease system. Il primo era un
meccanismo per il quale gli agricoltori, al fine di ottenere un prestito, vincolavano il futuro raccolto a garanzia del creditore: non riuscendo a sdebitarsi, si trovavano spesso legati per tutta la vita all’uomo d’affari cui si erano rivolti, che fungeva da mediatore con le banche del Nordest, le quali non concedevano prestiti
sulla terra. Il peonaggio era, invece, la condizione di servaggio in cui vivevano i
lavoratori delle piantagioni: i peones erano bianchi e neri, ma, dato che
quest’ultimi erano maggiormente oppressi, si può dire che il peonaggio era, in
sostanza, un sistema atto a sostituire la schiavitù nei mezzi e negli scopi. Il convict-lease system, infine, era la prassi dei governi degli Stati del Sud, le cui finanze erano fortemente dissestate, di “affittare” i detenuti alle compagnie ferroviarie
e minerarie come manodopera a basso costo; queste si occupavano, in cambio,
del mantenimento dei detenuti, della loro sorveglianza e delle eventuali punizioni.11
La difficile situazione economica alimentò le tensioni razziali: i sudisti bianchi consideravano i neri la causa dei loro mali, nonché pericolosi concorrenti sul
piano lavorativo; se fosse stato consentito loro di votare, pensavano, ne avrebbero
tratto vantaggio solo i “borbonici”,12 cioè la corrente capitalista e nordista dei
Democratici, che operava al Sud per mezzo dei Redeemers. Questi, che si erano
impegnati con successo al fine di estromettere dal potere carpetbaggers e scalawags, avevano contribuito alla creazione di alcuni nuclei industriali, controllati
dai capitalisti del Nordest.13
Se il Sud era depresso, impoverito e lontano dai fasti dell’epoca jeffersoniana,
l’Ovest era la terra della speranza e della sempre nuova frontiera. Le Grandi Pianure erano il luogo più adatto per una politica agraria fatta su misura dei coltiva11
Cfr. GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp. 13-14; ID., Il populismo americano, cit., pp. 6768, 99-102; L. GOODWYN, The Populist Movement: A Short History of the Agrarian Revolt in America, New York, Oxford University, 1978, pp. 26-27, 72-87; THOMAS, La nascita di una potenza
mondiale, cit., pp. 72-73.
12
BROGAN, La politica in America, cit., p. 75.
13
Cfr. GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., nota 5 a p. 12.
196
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
tori diretti, i mitici yeomen della “democrazia jeffersoniana”. La continua estensione del suolo coltivabile attirò una massiccia immigrazione, che raggiunse il
suo apice negli anni Settanta dell’Ottocento, anche a causa del Panico del 1873,
che provocò la chiusura di 18.000 imprese in due anni e portò la disoccupazione
al 14% nel 1876, con picchi altissimi negli Stati della costa orientale. Si pensi
che, nel decennio 1870-1880, la popolazione aumentò del 173,4% in Kansas, del
267,8% in Nebraska e dell’853,2% nel Territorio del Dakota. 14 L’insediamento
nell’Ovest fu regolato dall’Homestead Act del 1862,15 che «concedeva gratuitamente ad ogni cittadino americano capofamiglia […], e ad ogni straniero che
avesse firmato una richiesta di cittadinanza, 160 acri di terra federale», e dal Timber Culture Act del 1873, che «offriva vantaggi nell’acquisto di terreni a chi si
impegnava in un programma di coltura arborea». 16 Tra il 1865 e il 1890 sette territori conseguirono lo status di Stati: Nebraska, Colorado, Dakota (diviso in due),
Montana, Washington, Idaho e Wyoming. 17
In quegli stessi anni, sulle terre da colonizzare si concentrarono gli interessi
delle compagnie ferroviarie, che, tra il 1862 e il 1871, ottennero la concessione
per costruire quattro nuove grandi linee. Lo sviluppo delle ferrovie e la scoperta
di grandi miniere d’argento in Nevada e Colorado rappresentarono fattori fondamentali per la corsa verso l’Ovest. Quanto all’argento, la produzione passò dai
160.000 dollari del 1860 agli oltre 40 milioni del 1878, tanto da spingere il Congresso a sospenderne la coniazione nel 1873, provocando il risentimento dei proprietari delle miniere. L’espansione delle ferrovie non portò solo benefici: le
compagnie ferroviarie assunsero il controllo della colonizzazione delle Grandi
Pianure; l’agevolazione del commercio attraverso le grandi arterie di comunicazione favorì la specializzazione delle colture, una delle maggiori cause di sovrapproduzione agricola; le pratiche monopolistiche delle ferrovie aumentarono i co-
14
Cfr. ID., Il populismo americano, cit., nota 8 a p. 141.
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 35.
16
GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., nota 6 alle pp. 138-139.
17
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 247.
15
197
Francesco Martini
sti di spedizione, cosicché per gli agricoltori fu ancor più difficile trarre profitto
dai raccolti.18
Il sistema aveva bisogno di innovarsi, ma non fu semplice il «passaggio da
un’agricoltura di sussistenza a una specializzata e volta al commercio».19
Quest’ultima doveva essere foriera di un più elevato tenore di vita per gli agricoltori, e in qualche misura lo fu, ma allo stesso tempo diede loro l’impressione di
essere divenuti prigionieri del mercato. Questi timori divennero realtà quando la
depressione agricola mondiale degli anni Settanta fece sentire i suoi effetti anche
negli Stati Uniti e gli agricoltori dell’Ovest, come quelli del Sud, si videro costretti a produrre sempre di più per guadagnare sempre di meno.20 Ben descrivono
la situazione le parole della futura populista Mary E. Lease, pronunciate nel
1886:
«Due anni fa ci dissero che andare a lavorare e mietere un grosso raccolto
era tutto quanto dovevamo fare. Andammo a lavorare e arammo e piantammo; caddero le piogge, il sole splendette, la natura sorrise, e mietemmo
il grosso raccolto che ci avevano detto; e quale fu il risultato? Otto centesimi per il mais, dieci per l’avena, due per il manzo e niente per il burro e
le uova, questo fu il risultato. Allora i politici dissero che il problema era la
sovrapproduzione».21
2. L’associazionismo agrario e il cammino verso il “terzo partito”
La crisi economica, i soprusi dei monopoli ferroviari e la sensazione di essere
poco rappresentati politicamente spinsero gli agricoltori a unire le forze in organizzazioni per la difesa dei propri interessi.
Le prime associazioni di questo tipo furono le Granges, scaturite da un’idea
di Oliver Kelley, un funzionario inviato nel Sud dal presidente Andrew Johnson
nel 1866. Tali gruppi, riuniti nella National Grange of the Order of Patrons of
18
Cfr. GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., p. 14; ID., Il populismo americano, cit., pp. 138-141,
146-147; THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 35.
THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 36.
20
Cfr. R.C. MCMATH, American Populism: A Social History, 1877-1898, New York, Hill & Wang,
1993, p. 46; THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 35-36.
21
Cit. in THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 72-73.
19
198
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
Husbandry nel 1867, mutuarono alcune caratteristiche delle società segrete e si
diffusero in tutto il territorio nazionale, in particolare nel Midwest e nell’Ovest.
Dalle prime iniziative, volte a migliorare le conoscenze agrarie e veterinarie degli
agricoltori, le associazioni locali ampliarono i loro scopi e accentuarono il carattere cooperativo. Forti di 761.263 membri nel 1875, fornivano agli iscritti assistenza sanitaria e organizzavano iniziative di solidarietà, per esempio in caso di
calamità naturali.22
L’anti-monopolismo e le proposte riformatrici delle Granges, che si dichiaravano apolitiche, furono alla base della nascita di piccoli partiti, quali l’AntiMonopoly Party di Ignatius Donnelly e diversi “partiti indipendenti”, sorti da
scissioni locali del partito repubblicano. Dopo il “panico” del 1873 e
l’approvazione del Resumption Act nel 1875, molti di questi partiti si trovarono
alleati a difesa dei greenbacks, nella convinzione che l’emissione in grandi quantità di tale cartamoneta non convertibile in oro avrebbe alleviato le difficoltà degli
agricoltori. Nel 1876, presso Indianapolis, membri delle Granges e attivisti “indipendenti” formarono il National Independent Party, che presto cambiò nome in
Greenback Labor Party, laddove la parola labor indicava l’adesione di parte del
mondo operaio, allora rappresentato dalla National Labor Union e dai Knights of
Labor. Con James Weaver, il partito ottenne il 3,3% nelle presidenziali del
1880.23
In alcuni Stati, come il Wisconsin e l’Illinois, le Granges si fecero promotrici
di alcune leggi di regolamentazione delle ferrovie, grazie al controllo delle assemblee legislative statali da parte di loro membri. La mancata applicazione di
tali leggi, l’eccessivo centralismo, la difficile integrazione dell’Ovest con il Sud e
l’opposizione di alcune chiese contribuirono al declino del movimento, ma non
22
Cfr. GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 146-149, 152-159; THOMAS, La nascita di
una potenza mondiale, cit., p. 37.
Cfr. MCMATH, American Populism, cit., pp. 58-62, 68-69; GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 160 (in particolare nota 33), 181-188; C.M. DESTLER, Western Radicalism, 1865-1901,
in J.P. ROCHE, ed., American Political Thought: From Jefferson to Progressivism. Selected Essays,
New York, Harper & Row, 1967, p. 207; Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.
23
199
Francesco Martini
delle tesi anti-monopolistiche, che anzi si rafforzarono.24 Sulla scia delle rivendicazioni dei Locofocos degli anni Trenta, nacquero vari movimenti che invocavano il free trade o, meglio, il fair trade.25 Tra questi ebbe un ruolo fondamentale
l’American Free-Trade League, con sede a New York, cui prese parte Henry
George, ideologo del radicalismo agrario, autore di Progress and Poverty (1879)
e ideatore della single tax, una «tassazione unica da imporre sugli incrementi di
valore della proprietà fondiaria […], eliminando in questo modo lo spreco di terreno pubblico e indebolendo i privilegi dei monopoli».26 Le rivendicazioni di
matrice liberale di George e il socialismo utopico di Edward Bellamy, autore di
Looking Backward (1887), fecero presa sulle classi agricole e industriali.27
Se sul piano intellettuale le tesi delle Granges rimasero vive grazie ai teorici
dell’anti-monopolismo, sul piano organizzativo queste ultime vennero sostituite
dalle farmers’ alliances, forti soprattutto nel Sud. La prima associazione di questo tipo venne fondata nel 1877 in Texas, presso la fattoria di John Allen, e si
diffuse presto in tutto lo Stato. Trasformatasi nel 1877 in National Farmers’ Alliance and Co-operative Union, sotto la guida di Charles Macune, la cosiddetta
Southern Alliance integrò l’Agricultural Wheel dell’Arkansas nel 1889 e superò il
milione e mezzo di membri nel 1891. Al suo interno convivevano orientamenti
diversi: uno più moderato, forte negli Stati del Sud, dove erano accettati i proprietari delle piantagioni, e uno più radicale, derivante dall’Agricultural Wheel e
maggioritario al momento della fusione. L’Alleanza era un’associazione segreta,
centralizzata ed esclusivamente bianca; i neri si organizzarono nel 1886 nella
parallela Colored Farmers’ National Alliance, che raggiunse la quota di
1.200.000 di iscritti nel 1891. Nel Midwest era, invece, attiva dal 1880 la ben più
24
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 31; GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 166-167, 172.
25
Cfr. DESTLER, Western Radicalism, cit., pp. 200-204. I Locofocos erano stati una fazione radicale
del partito democratico, favorevole al libero commercio, inteso come fair trade, un “commercio giusto”, fondato su libera concorrenza e assenza di monopoli.
26
GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 173. Cfr. anche M. CURTI, The Growth of American Thought [1943], New York, Harper & Row, 1964, pp. 596-599.
27
Cfr. CURTI, The Growth of American Thought, cit., pp. 590-592.
200
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
ristretta National Farmers’ Alliance (Northern Alliance), fondata da Milton
George.28
Nel dicembre 1889 fu convocata a St. Louis, Missouri, una convenzione di
tutte le organizzazioni agrarie, Colored compresa. I colloqui sulla fusione fallirono sulle scottanti questioni dell’apertura ai neri e dell’abolizione della segretezza,
sulle quali i delegati dell’Ovest non accettarono compromessi. La convenzione si
concluse comunque con un successo per i sudisti, che nella rinnovata National
Farmers’ Alliance and Industrial Union accolsero i delegati di Kansas, North
Dakota e South Dakota. Presidente fu eletto Leonidas Polk, che era stato attivo
nel partito democratico in North Carolina.29
Qualche mese prima, Macune aveva elaborato un piano di sottotesoreria volto
a favorire un’equa distribuzione della moneta e a regolarne costantemente il volume sulla base della domanda di mercato, in modo da porre fine ai debiti provocati dal crop-lien e permettere agli agricoltori di «immagazzinare i raccolti eccedenti dietro emissione di buoni aventi valore di moneta».30 La bocciatura del piano al Congresso31 costituì una svolta nel dibattito sull’opportunità di un terzo
partito che difendesse gli interessi agricoli. Fu chiaro allora che i Democratici
non potevano rappresentarli, essendo condizionati dai gruppi capitalistici del
Nordest e guidati dall’ex-presidente Grover Cleveland (1885-1889), che ne era,
suo malgrado, espressione.32
28
Secondo quanto riferisce McMath, fu lo stesso Allen a indicare il 1877 come anno di fondazione
della Texas Farmers’ Alliance, ma la storiografia non è univoca in tal senso e ne anticipa spesso la
nascita tra il 1874 e il 1875. Cfr. R.C. MCMATH, Populist Vanguard: A History of the Southern
Farmers’ Alliance, Chapel Hill, NC, University of North Carolina, 1975, pp. XI, 4-5, 16-17, 20, 3347, 77-79; GAITHER, Blacks and the Populist Revolt, cit., pp. 1-4, 11-13; GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 215, 227-229.
29
Cfr. GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 248-255, 266-272; MCMATH, Populist
Vanguard, cit., pp. 77-89.
30
THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 75. Cfr. anche MCMATH, Populist Vanguard,
cit., pp. 88-91.
31
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., pp. 91, 93-95, 97.
32
Cfr. BROGAN, La politica in America, cit., p. 69. Da governatore di New York, Cleveland si era
guadagnato una fama riformatrice e il soprannome di “Grande ostruzionista” degli interessi particolari. Questa immagine di uomo tutto d’un pezzo venne appannata negli anni da presidente, quando
Cleveland si vide costretto a cedere alle richieste dei notabili democratici, da lui definiti «questi orribili, odiosi postulanti» e agli interessi dei finanziatori del partito, venendo così meno alla convinzione
201
Francesco Martini
Nel solid South i membri della Southern Alliance faticarono inizialmente molto a porre la lealtà al subtreasury plan al di sopra della lealtà di partito: abbandonare il “partito dei padri” li esponeva al rischio di vedere la propria reputazione
infangata, di perdere il lavoro o i clienti e di non essere più accettati nelle chiese.33 Si decise, quindi, di fare affidamento sui democratici vicini all’associazione
e, soprattutto, di far eleggere i propri membri nelle file democratiche: non c’era
bisogno di creare una lista elettorale indipendente quando si poteva più semplicemente prendere il controllo di un partito esistente attraverso le primarie; come
scrisse un giornale locale, «l’Alleanza è il partito democratico».34 I risultati furono molto positivi per gli Alliance’s Democrats: quattro governatori eletti (Benjamin Tillman in South Carolina, William Northen in Georgia, John Buchanan in
Tennessee e James Hoog in Texas), maggioranza in otto assemblee statali (Missouri, Tennessee, North Carolina, South Carolina, Georgia, Florida, Alabama e
Mississippi) e oltre quaranta rappresentanti al Congresso, tra i quali spiccava il
nome di Thomas Watson, giovane leader dell’Alleanza in Georgia.35
In assenza della questione razziale, nell’Ovest il legame tra la popolazione e il
partito dominante era più tenue. Quando i repubblicani cominciarono ad accusare
gli agricoltori di essere “anarchici”, “comunisti”, “disadattati”, “fannulloni”,
“demagoghi” e fu chiaro che anche il GOP aveva preferito schierarsi con gli interessi finanziari, la costituzione di un partito autonomo fu meno ardua. In Kansas
Benjamin Clover procedette alla fondazione di un People’s Party e negli Stati
limitrofi si diffusero candidati “indipendenti”, sostenuti dall’Alliance, dai Knights
of Labor e da oratori accesi, quali la Lease. Le elezioni del novembre 1890 furono un trionfo per i populisti del Kansas, che ottennero la maggioranza nella camera bassa statale (96 membri su 125), nonché cinque rappresentanti e un senatodi applicare «i principi del business agli affari politici». Cit. in THOMAS, La nascita di una potenza
mondiale, cit., p. 62.
33
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., p. 95; GAITHER, Blacks and the Populist Revolt, cit., pp.
27-29.
34
Cit. in Democratic Promise: The Populist Movement in America, New York, Oxford University,
1976, p. 214.
35
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., pp. 96-100; GENNARO LERDA, Il populismo americano,
cit., pp. 297-302.
202
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
re, William Peffer, a Washington. La pattuglia “indipendente” fu completata da
due rappresentanti del Nebraska, uno del Minnesota e James Kyle, senatore del
South Dakota. Infine, William J. Bryan, terzo eletto alla Camera in Nebraska e
primo democratico a rappresentare lo Stato in Congresso, prevalse grazie a una
piattaforma di tendenza marcatamente populista.36
In ogni caso, la strategia adottata al Sud parve di maggior successo e gli agricoltori nutrirono grandi speranze nei governatori eletti, i quali non tardarono però
a deludere le aspettative, facendo tornare all’ordine del giorno della politica meridionale l’idea di un terzo partito. La questione infiammò la riunione annuale
della Southern Alliance, tenutasi nel dicembre 1890 a Ocala, Florida: da un lato,
si poneva l’ex-presidente Macune, contrario all’ipotesi di lasciare il partito democratico; dall’altro, il nuovo leader Polk, più possibilista. L’assemblea si risolse in
un nulla di fatto e i membri più radicali, molti dei quali dal Kansas, decisero di
auto-convocarsi per il maggio 1891 a Cincinnati.37 Dal canto suo, la Northern
Alliance aveva deciso a gennaio di presentarsi alle elezioni presidenziali del
1892, dichiarandosi «contro il presente sistema di governo, così come è manipolato dal Congresso degli Stati Uniti e dai membri delle Assemblee legislative
degli Stati».38
Nella posizione assunta da Macune, la necessità di preservare l’unità
dell’Alliance s’intrecciava con la preoccupazione che l’eventuale divisione del
partito democratico avrebbe messo a rischio la white supremacy. Contrariamente
a ciò, il tentativo di distanziare l’Alleanza dal disegno dei radicali, anziché rafforzarla, finì per indebolirla e provocarne la scomparsa, mentre nell’immediato
ebbe come unico risultato quello di lasciare l’iniziativa ai populisti dell’Ovest.
Gli effetti s’iniziarono a vedere a Cincinnati. A differenza di altre occasioni, il
dibattito non fu incentrato sul se fondare o meno il nuovo partito, ma piuttosto sul
36
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., pp. 101-106; ID., American Populism, cit., p. 137; GENLERDA, Il populismo americano, cit., pp. 303-309, 312-313; Biographical Directory of the
Unites States Congress, in http://bioguide.congress.gov.
37
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., pp. 107-109; GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp.
36-39; ID., Il populismo americano, cit., pp. 328-329.
38
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 356.
NARO
203
Francesco Martini
come e sul quando. Mentre Donnelly del Minnesota, da veterano dei terzi partiti
quale era, spingeva sull’acceleratore, Weaver dell’Iowa, memore dell’esperienza
del 1880, consigliava di aspettare il 1892, anno delle presidenziali, nella speranza
di convincere la componente sudista circa la bontà del progetto. Il compromesso
fu di annunciare la fondazione del nuovo partito per il febbraio 1892 a St.
Louis.39
Tra il 1891 e il 1892, molti membri della Southern Alliance, guidati da Watson, abbandonarono il partito democratico, divenuto sempre più ostile al piano di
sottotesoreria. Lo stesso Polk si convinse che quella era la strada giusta anche per
gli agricoltori del Sud. L’unico motivo che li avrebbe potuti trattenere nel “partito
dei padri” sarebbe stato la selezione di un candidato che recepisse le loro istanze
e proposte. Dal momento che la scelta sembrava poter ricadere su Cleveland,
definito dal «National Economist», il giornale diretto da Macune, come il «candidato dei re di Wall Street»,40 la strada verso il terzo fu tracciata.
3. Nascita, vita e morte del partito populista
Il 22 febbraio 1892 si aprì la convenzione di St. Louis, dove erano presenti «la
Southern Alliance con 246 delegati, la Colored Alliance con 97, i Knights of Labor con 82, i Patrons of Industry con 75, la Farmers’ Mutual Benefit Association
con 53 e la Northern Alliance con 49».41 I circa diecimila presenti vennero scaldati da Polk, il quale proclamò:
«È giunto il momento per il grande Ovest, il grande Sud e il grande NordOvest di unire i loro cuori e le loro mani e marciare insieme alle urne e
impadronirsi del governo, ripristinare i principi dei nostri Padri e governa39
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., pp. 114-115, 128; GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 363-365. Alla convenzione di Cincinnati presero parte rappresentanti dei Nationalist
Clubs, nati sulla scia del socialismo utopico di Bellamy, dei Knights of Labor e di altre organizzazioni
sindacali. Il loro contributo fu determinante nella stesura della piattaforma conclusiva, nella quale
apparve la richiesta delle otto ore lavorative. Cfr. DESTLER, Western Radicalism, cit., pp. 214-217.
40
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 366.
41
Ibid., p. 382.
204
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
re nell’interesse del popolo […] chiediamo giustizia e, con l’aiuto di Dio,
intendiamo averla […] anche se dovremo cancellare i due vecchi partiti
dalla faccia della terra».42
Nacque così il People’s Party, un terzo partito che si poneva l’obiettivo di scardinare il duopolio democratico-repubblicano. La sua base sociale, pur costituita
in gran parte da agricoltori, non doveva escludere nessuno: elettori delusi di uno
o dell’altro partito, «greenbackisti o socialisti, proibizionisti, bianchi e negri,
agrari proprietari e contadini senza terra».43 Il partito si attrezzava a essere una
forza interclassista di massa, aperta a chiunque volesse una politica diversa da
quella offerta dai partiti dominanti.
Con la campagna presidenziale alle porte, si decise di convocare a Omaha il 4
luglio, data non casuale, la convenzione per scegliere il candidato o, meglio, formalizzarlo, dato che Polk sembrava a tutti la persona più adatta: era un leader
moderato, aveva una lunga esperienza nell’associazionismo agrario, era un veterano confederato e sembrava, quindi, in grado di convincere il solid South. La sua
morte improvvisa a soli 55 anni, avvenuta l’11 giugno, sconvolse i piani del partito, che faceva conto su di lui, anche al fine di scongiurare contrasti tra Sud e
Ovest. Weaver, candidato alla vicepresidenza, ne prese il posto, ma le sue credenziali erano diverse: originario dell’Iowa e free-soiler, cioè abolizionista, aveva
lasciato i Democratici per i Repubblicani e, allo scoppio della guerra civile, si era
arruolato volontariamente nell’esercito unionista, di cui era divenuto generale di
brigata. Weaver aveva bisogno, dunque, di un running mate del Sud. La scelta
cadde su James Field, ex-generale confederato proveniente dalla Virginia.44
Le elezioni del 1892 furono comunque un successo per i Populisti, il cui ticket
erose consensi a entrambi i partiti, ma principalmente ai Repubblicani, e riportò
l’8,5% e 22 voti elettorali. Cleveland vinse nettamente con il 46,0% e 277 voti
42
Cit. ibid., p. 383.
Ibid., p. 382.
44
Cfr. MCMATH, Populist Vanguard, cit., p. 138-139; ID., American Populism, 166, 169; GOODWYN,
Democratic Promise, cit., pp. 270-272; GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 382, 387,
390, 393-394.
43
205
Francesco Martini
elettorali, contro il 43,0% e 145 voti elettorali dell’uscente repubblicano Benjamin Harrison, e fece ritorno alla Casa Bianca dopo quattro anni. Weaver prevalse
in cinque Stati dell’Ovest – Nevada (66,8%), Colorado (57,1%), Idaho (54,2%),
Kansas (50,2%) e North Dakota (49,0%) – e conquistò ottime percentuali in tutta
la regione, risultando determinante per la sconfitta del GOP. I Populisti non furono altrettanto competitivi nel Sud, non da ultimo a causa delle innumerevoli frodi
elettorali a loro danno, e ottennero i risultati migliori in Alabama (36,6%), Texas
(23,6%), Mississippi (19,3%), Georgia (18,8%), North Carolina (15,8%) e Florida (13,6%).45
Dopo aver conquistato la maggioranza alla Camera nel 1890, i Democratici
ottennero anche quella del Senato nel 1892: oltre a confermarsi nel solid South,
avendo conquistato Stati che non erano mai stati dalla loro parte dalla guerra civile (Wisconsin e Illinois), si rafforzarono a livello nazionale. I Repubblicani sembravano aver rinunciato al Sud, in particolare dopo aver maldestramente bocciato
nel 1890 il Lodge Bill, una legge volta a garantire la libertà di voto negli Stati exconfederati.46 Le elezioni furono un’autentica disfatta per quello che era stato il
Grand Old Party, il partito che aveva salvato l’integrità dell’unione. In pochi
anni, tuttavia, la situazione si sarebbe capovolta nuovamente a suo favore. Una
prima occasione per recuperare il terreno perduto e ritentare la conquista del Sud
fu offerta proprio dai Populisti, con cui i Repubblicani avevano sviluppato collaborazioni già nel corso della campagna elettorale del 1892.47
Gli strateghi del GOP speravano di penetrare nell’elettorato bianco e, al contempo, di non perdere i consensi dei neri poiché, si pensava, in presenza di una
lista democratica e di una populista-repubblicana, difficilmente essi avrebbero
45
Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.; MCMATH, American Populism, cit., pp.
177-178.
Cfr. Party Division in the Senate, 1789–Present, cit.; Party Divisions of the House of Representatives 1789–Present, cit.; GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 227, 278; GAITHER, Blacks and
the Populist Revolt, cit., pp. 29-30.
47
In alcuni Stati del Sud, Repubblicani e Populisti praticarono desistenze tattiche. Fu questo il caso
della Louisiana, dove Terence Powderly, raro esempio di cattolico repubblicano e leader dei Knights
of Labor, coordinò i membri del sindacato e i militanti populisti a sostegno di Harrison. Cfr.
MCMATH, Populist Vanguard, cit., p. 144.
46
206
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
votato per la prima. Liste di “fusione”, intese come espedienti tattici contro un
avversario comune e con l’obiettivo di garantire un “voto libero” e un “onesto
conteggio”, vennero praticate nel 1894 in Texas, Louisiana, Arkansas, Tennessee,
Alabama, Florida e North Carolina, mentre non se ne fece niente in Georgia, a
causa della netta opposizione di Watson. I risultati nello Stato gli diedero ragione:
i Populisti, in corsa solitaria, presero il 44,5% (più del doppio del 1892), ma i
Democratici riuscirono a mantenere la maggioranza e il governatore per mezzo di
brogli. In Alabama, il candidato fusionista Reuben Kolb venne sconfitto, ma
l’alleanza diede buoni frutti nelle elezioni congressuali con due eletti per partito.
Meglio ancora andò in North Carolina, dove la lista unitaria, fortemente voluta
dal neo-presidente della Southern Alliance Marion Butler e dal locale leader repubblicano Thomas Settle, prese il controllo di entrambe le camere della legislatura statale; i Populisti mandarono anche tre rappresentanti e un senatore, lo stesso Butler, a Washington.48
Il Sud non fu l’unico teatro di fusioni. Nell’Ovest fu, però, naturale per il
People’s Party sancire un’alleanza organica con i Silver Democrats, cioè con
quei democratici che si opponevano alla politica monetaria di Cleveland. Bryan,
il maggior assertore della collaborazione con i Populisti, che avevano contribuito
alla sua elezione nel 1892,49 decise di non ricandidarsi nel 1894, motivando la
scelta con il desiderio di non aiutare in alcun modo Cleveland e la volontà di impegnarsi a fondo nella politica fusionista in Nebraska. I due partiti costituirono
liste comuni per ogni carica in palio e si decise che, in caso di controllo della
legislatura, dopo le elezioni questa avrebbe nominato Bryan al Senato. Il voto
deluse le aspettative e il vittorioso partito repubblicano mandò a Washington un
48
Cfr. GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 227-228, 402-407, 409-411; GENNARO LERDA, Il
People’s Party, cit., p. 86; ID., Il populismo americano, cit., p. 508-509; Biographical Directory of the
Unites States Congress, cit.
49
In campagna elettorale, il futuro leader democratico aveva dichiarato candidamente di «non saper
nulla a proposito del libero argento», ma dato che «la gente del Nebraska è per il free silver – disse
Bryan – io sono per il free silver. Mi preoccuperò delle argomentazioni più avanti». Cit. in
GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 389-394.
207
Francesco Martini
suo senatore. I Populisti si consolarono con l’elezione di Silas Holcomb a governatore, anche se ciò fu più che altro la conseguenza di uno scandalo.50
Un terzo esperimento di fusione, senza dubbio il più avventuroso e il più sfortunato, ebbe luogo a Chicago, dove, sulla scia dello sciopero Pullman (cfr. infra),
venne organizzata una Labor–Populist Alliance. La lista, nata da un’idea dei riformatori sociali Henry Vincent e Henry D. Lloyd, quest’ultimo autore di Wealth
Against Commonwealth (1894), ottenne il sostegno di Eugene Debs, uno dei leader dello sciopero, e comprese populisti, single-taxers, socialisti, seguaci di Bellamy e sindacalisti.51
Il risultato delle elezioni del 1894 fu nel complesso positivo. In termini di voti, i Populisti registrarono una crescita del 42% rispetto al 1892; in termini di eletti, nella legislatura che si aprì nel 1895, il partito contava quattro senatori (William Allen del Nebraska, Butler della North Carolina, Kyle del South Dakota e
Peffer del Kansas), nove rappresentanti, tra cui cinque eletti al Sud, 468 legislatori statali.52 Benché le fusioni con i Democratici nell’Ovest avessero avuto minor
successo rispetto alle liste congiunte con il GOP e a quelle esclusivamente populiste negli Stati meridionali, il baricentro del People’s Party rimase a nord, in virtù
del fatto che i principali leaders nazionali erano del Midwest: Weaver dell’Iowa,
Donnelly del Minnesota e Herman Taubeneck dell’Illinois. Desta, peraltro, curiosità il fatto che il partito fosse guidato da tre uomini provenienti da Stati in cui il
consenso era abbastanza contenuto (nel 1892 i Populisti non avevano superato il
5% né in Iowa né in Illinois) e forse proprio per questo Weaver, da un lato, sostenne la necessità di unirsi a un partito maggiore e, dall’altro, non ebbe dubbi su
quale partito scegliere: i Democratici.
50
Cfr. ibid., pp. 395-401.
Cfr. MCMATH, American Populism, cit., pp. 189-193; GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp.
411-412, 421. Per un approfondimento, cfr. C.M. DESTLER, Consummation of a Labor-Populist Alliance in Illinois, 1894, in «The Mississippi Valley Historical Review», XXVII, 4, March 1941, pp.
589-602.
52
Cfr. GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp. 79-80; Biographical Directory of the Unites
States Congress, cit.
51
208
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
La depressione economica che colpì gli Stati Uniti dal 1891 al 1897 raggiunse
il culmine nel 1894, quando 500 banche e 16.000 imprese fallirono e la disoccupazione toccò il 20%. Fu un periodo segnato da violente lotte sociali e scioperi
chiusi nel sangue, come quello della Homestead Steel Works in Pennsylvania. I
durissimi scontri tra i lavoratori del sindacato, asserragliati nello stabilimento, e
le guardie private Pinkerton, venute per porre fine all’agitazione, videro i primi
avere la meglio, rendendo necessario l’intervento del governatore, che inviò la
milizia statale per liberare la fabbrica. Dopo cinque mesi di sciopero, gli operai
tornarono al lavoro in condizioni più dure di quelle per cui si erano ribellati. Di
fronte a un altro sciopero, indetto dai lavoratori della Pullman Palace Car Company di Chicago, ai quali venne in soccorso l’American Railway Union di Debs, e
conclusosi con l’arresto di quest’ultimo, Cleveland inviò l’esercito federale. 53
La questione monetaria era stata presente nel dibattito politico almeno fin dagli anni Settanta, ma solo negli anni Novanta divenne così centrale da condizionarlo più di ogni altro fattore. L’oro, la cui produzione era inferiore alla domanda, si apprezzava continuamente. Conseguentemente, il gold standard limitava
eccessivamente la quantità del denaro circolante, alzava i tassi di interesse, faceva
calare i prezzi e indebitava la gente comune e, in particolare, gli agricoltori, le cui
merci non erano protette da tariffe e protezioni doganali, a differenza di quelle
industriali. La causa del free silver era molto popolare, nell’Ovest come nel Sud,
perché si collegava all’idea di permettere la convertibilità dei greenbacks in argento, anziché in oro: la libera coniazione dell’argento e la conseguente politica
inflazionistica avrebbero garantito denaro a basso costo e benessere alle classi
lavoratrici.54
Cleveland propose, invece, la revoca del Silver Purchase Act del 1890 e il
Congresso si adeguò, ma ciò si tradusse nel definitivo deterioramento del rapporto tra l’inquilino della Casa Bianca e l’elettorato, convinto dalla propaganda po53
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 78-79; MCMATH, American Populism,
cit., pp. 188-189.
54
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 75; GENNARO LERDA, Il People’s Party,
cit., pp. 58.
209
Francesco Martini
pulista, sindacale e non solo, visto che entrambi i partiti erano aspramente divisi
sul tema. Da allora, Cleveland fu un presidente senza consenso e senza maggioranza (celebre è la sua dichiarazione del 1895 in cui disse che non c’era un solo
uomo in Senato di cui si fidasse completamente), attaccato com’era dai wild horses del Sud, guidati da Tillman, e dai silverites dell’Ovest, legati agli interessi
agrari tanto quanto a quelli minerari.55
I populisti dell’Ovest erano cresciuti in un ambiente tradizionalmente repubblicano, dal quale si erano allontanati per militare nei movimenti anti-monopolisti
e nei partiti “indipendenti”: ai loro occhi, non vi era niente di più logico che legarsi al partito che, nella regione, rappresentava il dissenso e, con Bryan, sosteneva riforme radicali a difesa del ceto agrario. I populisti del Sud erano invece
spaccati tra chi, come Watson, sosteneva la via autonoma e chi, come Butler,
l’alleanza con i Repubblicani. In modo speculare a quanto accadeva nell’Ovest,
chi aveva lasciato, non senza travaglio, il “partito dei padri”, non accettava di
dovervi rientrare dalla porta di servizio.
In vista delle presidenziali del 1896, si aprirono due anni di acceso dibattito
nel People’s Party, ma sarebbero state le mosse di Democratici e Repubblicani a
influenzare in modo decisivo la scelta finale. I Populisti, sempre più caratterizzati
da contrasti regionali, videro nel free silver un tema unificante. Il panorama politico era molto fluido, con entrambi i grandi partiti divisi al loro interno tra sostenitori e oppositori del gold standard. A fronte dell’intransigenza con cui Taubeneck appoggiava la collaborazione con i Democratici e dell’insistenza di Watson
nel rifiutare ogni accordo che minasse l’indipendenza del partito, Weaver si fece
promotore di una posizione intermedia: un’alleanza con le forze argentiste dei
55
La legge, approvata nel 1890, imponeva al governo federale di acquistare ogni mese una determinata quantità di argento, pagandola con buoni del Tesoro, convertibili in oro e argento. Secondo i sostenitori del gold standard, tra i quali spiccava Cleveland, tale disposizione era la principale causa della
diminuzione delle riserve di oro del paese. Molti fautori del free silver, che fino ad allora avevano
sostenuto il bimetallismo, iniziarono a pensare che l’unica soluzione fosse l’introduzione del “monometallismo argenteo”. Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 79-81; GENNARO
LERDA, Il People’s Party, cit., pp. 55, 82.
210
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
partiti maggiori.56 Tale scenario presupponeva la sconfitta dei silverites in entrambe le convenzioni nazionali. Segnali in questo senso non erano mancati: due
senatori repubblicani del Nevada, William Stewart e John P. Jones, avevano aderito al Silver Party,57 che era poi risultato vittorioso nello Stato nel 1894, mentre
il democratico Bryan aveva dichiarato che, se il suo partito avesse deciso di sostenere il gold standard, sarebbe stato pronto a «servire il suo paese e il suo Dio
legandosi a qualche altro partito».58 In realtà, era piuttosto improbabile che i partiti assumessero la stessa posizione: in un sistema bipolare, gli attori si posizionano anche in risposta alle scelte degli avversari.
Il 9 marzo 1896 il comitato esecutivo populista decise di programmare la
convenzione dopo quelle di Democratici e Repubblicani, per consentire agli
eventuali dissidenti di unirsi al partito: una scelta molto rischiosa perché, se un
partito avesse abbracciato la battaglia per il free silver, ciò si sarebbe potuto rivelare fatale.59 Si pensava, tuttavia, di attrarre così tutti coloro che si sentivano distanti dalle tesi più radicali della piattaforma di Omaha, definite dal moderato
Taubeneck come wild teories.60
I Repubblicani, riunitisi per primi in giugno, nominarono il governatore
dell’Ohio William McKinley. In precedenza sostenitore della monetizzazione
dell’argento, questi aveva cambiato idea su consiglio del braccio destro Marcus
Hanna, al fine di ottenere il consenso dei delegati del Nordest, per i quali il sostegno al gold standard era imprescindibile. In seguito a questa decisione, cinque
senatori repubblicani (Henry Teller del Colorado, Lee Mantle del Montana, Richard Pettigrew del South Dakota, Frank Cannon dello Utah e Fred Dubois
dell’Idaho) costituirono un gruppo autonomo al Senato. Taubeneck cercò di convincere i Silver Republicans a unirsi ai Populisti, ma essi decisero di sostenere la
56
Cfr. GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 436-443; GENNARO LERDA, Il populismo americano,
cit., pp. 514, 522-523; MCMATH, American Populism, cit., p. 199.
57
Cfr. Senators Who Changed Parties During Senate Service (Since 1890), in
http://www.senate.gov/artandhistory/history/common/briefing/senators_changed_parties.htm.
58
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 506.
59
Cfr. MCMATH, American Populism, cit., pp. 201-202; GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp.
92-93.
60
Cfr. GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 437, 440-441.
211
Francesco Martini
candidatura di Bryan in seno al partito democratico, nel quale si rafforzavano i
fautori del libero argento, a fronte di un Cleveland sempre più fermo e isolato nel
difendere la “moneta solida”, in opposizione a una valuta flessibile.61
Alla convenzione democratica, apertasi il 7 luglio a Chicago, si intuì presto
che il presidente non avrebbe riottenuto la nomination. I silverites erano in maggioranza e i favoriti erano Bryan e Tillman. Quest’ultimo, al di là
dell’estemporanea dichiarazione secondo cui «le lotte agrarie e il comunismo si
uniranno»,62 rappresentava l’ala sudista, razzista e conservatrice del partito. Noto
per i suoi eccessi verbali, conditi di retorica confederata, aveva detto di Cleveland: «È un vecchio mucchio di carne e io andrò a Washington con un forcone e
lo pungolerò nelle sue grasse costole».63 A Chicago non si smentì, ma gli fu fatale l’accenno a una «nuova guerra civile».64 Per vincere le elezioni non bastava il
Sud e, se nel 1892 Cleveland aveva prevalso grazie all’appoggio di alcuni Stati
del Nordest e del Midwest, questa volta si doveva puntare sull’Ovest. Per tale
motivo, l’attenzione dei delegati si concentrò su Bryan, il cui discorso del 9 luglio
non deluse le aspettative. All’immagine arcigna di Tillman, Bryan contrappose
freschezza giovanile e un’oratoria rassicurante, solenne e coinvolgente. «Mi accingo a parlare in difesa di una causa che è sacra come la libertà: la causa
dell’umanità», furono le sue prime parole, dopodiché proseguì spiegando che
«l’uomo che lavora per un salario è un uomo d’affari tanto quanto il suo
datore di lavoro; l’avvocato in una città di campagna è un uomo d’affari
tanto quanto il consigliere legale di una corporation in una grande metropoli; il commerciante del negozio all’incrocio delle strade è un uomo
d’affari tanto quanto il commerciante di New York; il contadino, che si
sveglia presto il mattino e fatica tutto il giorno […] è un uomo d’affari tanto quanto l’uomo che va alla camera di commercio e scommette sul prezzo
del grano; i minatori che scendono cento piedi sotto terra […] sono uomini
d’affari tanto quanto i pochi magnati finanziari che, in segreto, monopoliz-
61
Cfr. GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp. 90-92; Senators Who Changed Parties During
Senate Service (Since 1890), cit.
62
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 539.
63
Cit. in THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 81-82.
64
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 540.
212
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
zano i soldi del mondo. Siamo qui per parlare di questa più ampia classe di
uomini d’affari».65
Infine, si rivolse ai Gold Democrats e a tutti i sostenitori dell’oro:
«Ci dite che le grandi città sono a favore del gold standard; noi ribattiamo
che le grandi città dipendono dalle nostre vaste e fertili pianure. Bruciate le
vostre città e lasciate intatte le nostre fattorie, e le vostre città rinasceranno
come per magia; ma se distruggete le nostre fattorie, l’erba crescerà nelle
strade di ogni città del paese. Amici miei, dichiariamo che questa nazione
è capace di fare leggi per il suo popolo su ogni materia, senza aspettare
l’aiuto o il consenso di ogni altra nazione della Terra. […] È di nuovo la
questione del 1776. I nostri avi […] ebbero il coraggio di proclamare la loro indipendenza politica da ogni altra nazione; possiamo noi, i loro discendenti, […] dichiarare che siamo meno indipendenti di loro? No, amici
miei, questo non sarà mai il verdetto della nostra gente. Quindi, non ci interessa su quali linee viene combattuta la battaglia. Se dicono che il bimetallismo è buono, ma che non possiamo averlo fino a quando le altre nazioni non ci aiuteranno, ribattiamo che, invece di avere un gold standard
perché è adottato in Inghilterra, ripristineremo il bimetallismo e così
l’Inghilterra avrà il bimetallismo perché è adottato negli Stati Uniti. Se
oseranno venir fuori in campo aperto per difendere il gold standard come
cosa buona, li combatteremo fino all’ultimo. Avendo con noi le masse
produttrici di questa nazione e del mondo […], risponderemo alla loro richiesta di un gold standard dicendo: “Non poserete sulla fronte dei lavoratori questa corona di spine, non crocifiggerete l’umanità su una croce
d’oro”».66
Bryan, il quale assunse per qualche secondo la postura di un uomo crocifisso,
concluse così l’intervento che il giorno seguente gli avrebbe fruttato la nomination. Fu così il primo rappresentante del profondo Ovest a guidare un grande partito verso la Casa Bianca. La sua piattaforma, approvata con 628 voti contro 301,
fu un compendio di rivendicazioni populiste; tra queste, figuravano tassa sul reddito, limitazioni all’immigrazione, misure a favore degli operai e provvedimenti
contro i monopoli. Un gruppo di dissidenti, guidati da William Vilas, diede vita
al National Democratic Party e nominò un ticket alternativo, composto dal senatore dell’Illinois John Palmer e dal generale Simon Bruckner del Kentucky, al
65
W.J. BRYAN, The Cross of Gold, in G. MCKENNA, ed., American Populism, New York, Putnam’s
Sons, 1974, pp. 131, 133.
66
Ibid., pp. 138-139.
213
Francesco Martini
fine di favorire la vittoria di McKinley, che lo stesso Cleveland aveva detto di
preferire a Bryan.67
L’esito della convenzione di Chicago spiazzò i Populisti, che vennero privati
della tematica centrale della loro campagna. Ancora una volta i leaders del partito
si trovarono divisi tra chi sosteneva la fusione con i Democratici e chi rigettava
ogni accordo. Questa volta, però, la decisone da prendere non era una banale questione di strategia, ma di autentica sopravvivenza del populismo come movimento autonomo. Tra i membri dell’Ovest, era diffusa la convinzione che Bryan fosse
più populista che democratico 68 e che il terzo partito non avesse come fine ultimo
la conquista del potere: con l’ex-rappresentante del Nebraska sembrava vicina la
possibilità di far vincere le idee riformatrici. Non mancavano ovviamente motivazioni di opportunità politica: presentarsi da soli era molto rischioso e ripetere il
risultato del 1892 pareva impossibile perché la candidatura di Bryan avrebbe con
molta probabilità prosciugato il bacino elettorale del partito.
Arrovellati da questi dubbi, i Populisti si riunirono il 22 luglio a St. Louis. La
componente dei mid-roaders venne rafforzata dalla partecipazione di un gruppo
di socialisti dell’Illinois, legati a Lloyd e Debs, ma la sua debolezza era strutturale e, eccezion fatta per Watson, era priva di figure autorevoli. I fusionisti, invece,
annoveravano Weaver, Field, Butler, Simpson, Lease, Allen e godevano della
simpatia di Donnelly e Taubeneck, formalmente non schierati. In un primo momento, l’assemblea trovò un accordo sul nome di Debs, che non accettò la candidatura. Dopo diversi tentativi falliti, tra cui quello di Donnelly, si fece strada
l’idea di nominare Bryan. In tal modo sarebbe stato possibile mantenere una certa
autonomia e presentare un ticket alternativo, con un populista come vice al posto
del democratico Arthur Sewall, ex-presidente della Maine Central Railroad e
67
Cfr. MCMATH, American Populism, cit., pp. 202-203; GENNARO LERDA, Il populismo americano,
cit., pp. 541, 548; ID., Il People’s Party, cit., pp. 100-101.
68
Cfr. N. POLLACK, The Populist Response to Industrial America: Midwestern Populist Thought,
Cambridge, MA, Harvard University Press, 1976, p. 109.
214
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
della Eastern Railroad.69 Per superare l’impasse, si decise designare in prima
battuta il candidato alla vicepresidenza: la scelta cadde su Watson, il quale accettò «per prevenire la distruzione del partito populista, che sembra imminente».70 In
seguito, la nomina di Bryan venne approvata con 1042 voti contro i 321 raccolti
dal mid-roader Seymour Norton. Bryan accettò la nomina e fu raggiunto un accordo con i Democratici su quale ticket presentare nei singoli Stati.71
Quella del 1896 è spesso ricordata come la prima campagna elettorale moderna negli Stati Uniti, grazie alle innovazioni introdotte dal manager repubblicano Hanna, tra cui l’assunzione di attivisti a tempo pieno, che inondarono il paese
di manifesti e volantini. La macchina del partito riuscì a convogliare 750.000 persone a Canton, Ohio, dove McKinley, dalla veranda della sua casa, arringava la
folla, senza mai spostarsi. Bryan, invece, non potendo contare sugli appoggi finanziari di cui aveva goduto Cleveland nel 1892, percorse le zone rurali, tenendo
comizi di città in città.72 Durante la campagna, i Populisti sembrarono una mera
appendice dei Democratici: le elezioni si giocarono tra due uomini e i loro partiti.
Bryan e McKinley interpretavano visioni ideali solide e contrapposte. Il primo
rispolverò il mito jeffersoniano di una società composta da piccoli proprietari terrieri e, non di rado, adoperò toni religiosi e citazioni dalla Bibbia: ciò pagava
nell’Ovest, dove i Democratici riuscirono a fare presa su un elettorato tradizionalmente repubblicano, e nel Sud, ma non tra i cittadini del Nordest e del
Midwest, che percepirono Bryan come un radicale alla guida di una crociata tradizionalista e conservatrice. McKinley si presentò, invece, come l’esponente di
un’America moderna, secolarizzata e volta al progresso. Per usare le parole di
69
Cfr. GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 480-481; ID., The Populist Movement, cit., p. 262;
M.J. BUHLE, Agrarian Radicalism; Debs, Eugene V. (1855–1926), voci in M.J. BUHLE - P. BUHLE - D.
GEORGAKAS, eds., Encyclopedia of the American Left, Chicago–Urbana, IL, University of Illinois
Press, 1990, rispettivamente pp. 9 e 186; GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp. 101, 110-111.
70
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 546.
71
Cfr. GOODWYN, Democratic Promise, cit., p. 497; ID., The Populist Movement, cit., pp. 262, 274;
MCMATH, American Populism, cit., p. 204.
72
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 82-84.
215
Francesco Martini
Arthur Schlesinger, Sr., si trattò del «conflitto aperto tra due culture: una agraria,
statica e individualistica; l’altra urbana, dinamica e collettivistica».73
L’esito delle elezioni fu il prodotto di questo scontro. McKinley vinse con il
51,0% contro il 46,7% dell’avversario, ma, nel computo dei voti elettorali, il divario fu più ampio: 271 contro 176 (di cui 149 andarono a Sewall e 27 a Watson).
In virtù di un clamoroso riallineamento elettorale, il paese si presentò spaccato in
due: il Sud e l’Ovest con Bryan; il Nordest, il Midwest orientale, la California e
l’Oregon con McKinley.74 Nel giorno della sconfitta, i Populisti raggiunsero il
massimo storico al Congresso: 5 senatori e 22 rappresentanti. Anche le altre forze
argentiste guadagnarono terreno: i Democratici recuperarono 31 seggi alla Camera, mentre il Silver Party e i Silver Republicans insieme contarono 7 senatori e 4
rappresentanti.75 Fu però un successo effimero, a fronte della pesante disfatta in
cui erano incorsi Bryan, i Populisti e, con loro, tutti i sostenitori del libero argento.
Il realignment dell’Ovest, che si sarebbe rivelato un fenomeno del tutto passeggero, rappresentò comunque il sintomo che qualcosa stava per cambiare. Il
Novecento avrebbe visto molte riforme, alcune delle quali in linea con le istanze
populiste, ma non sarebbero state portate avanti da millenaristici sognatori di
purezza e perfezione. L’immediato verdetto del 1896 fu che non c’era spazio per
un terzo partito o, meglio, per un partito agrario. Le due sezioni rurali del paese,
che si erano incontrate sotto le insegne di Bryan, sarebbero tornate a marciare
separatamente.76
73
A.M. SCHLESINGER, SR., The Rise of the City, 1878-1898, New York, Macmillan, 1969, p. 302. Per
“collettivismo”, Schlesinger non intendeva un sistema economico, ma piuttosto una visione dinamica
e moderna della società, nella quale non vi era spazio per il protezionismo e per la difesa degli interessi dei contadini, visti come particolaristici, mentre quelli capitalistici e finanziari erano considerati
collettivi, nel nome di una società aperta e in continuo sviluppo. Cfr. anche C. DUECK, Hard Line:
The Republican Party and U.S. Foreign Policy Since World II, Princeton, NJ, Princeton University
Press, 2010, p. 11.
74
Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.
75
Cfr. Party Division in the Senate, 1789-Present, cit.; Party Divisions of the House of Representatives 1789-Present, cit.; Biographical Directory of the Unites States Congress, cit.
76
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 85-86.
216
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
Il primo mandato di McKinley fu segnato dalla fine della depressione economica, che aveva colpito gli Stati Uniti dal 1891, e dall’aumento della produzione
di oro a livello mondiale. Giacimenti vennero scoperti anche in Colorado e Alaska: tra il 1897 e il 1912 le riserve auree statunitensi raddoppiarono e si avviò un
periodo di forte crescita (il PIL crebbe del 45% dal 1896 al 1902).77 La diffusa
prosperità indebolì il dissenso nei confronti dell’establishment, spazzò via la questione del free silver e consacrò i Repubblicani come partito naturale di governo.
Nel 1900 McKinley venne rieletto con il 51,6% contro il 45,5% di Bryan; i
Populisti si divisero ancora tra fusionisti, che sostennero il democratico, e midroaders, il cui ticket, composto da Wharton Barker e Donnelly, si fermò allo
0,4%. Il People’s Party continuò a essere rappresentato al Congresso fino al
1903. Sotto la guida di Watson, il partito ottenne lo 0,8% nel 1904 e lo 0,2% nel
1908, ma il programma populista aveva allora poco a che vedere con quelli di
Omaha o St. Louis: il leader georgiano impresse una svolta anti-socialista, anticattolica, anti-semita e razzista, tanto da spingersi fino a caldeggiare la riorganizzazione del Ku Klux Klan (KKK).78 La morte del partito populista era, tuttavia,
avvenuta da un pezzo, per certi versi fin dal 1896, quando la piattaforma di Omaha era stata messa da parte.
I membri del People’s Party presero le strade più diverse: Kolb e Weaver rimasero democratici; Butler, sempre più liberale sulla questione razziale, e Peffer,
dopo una breve parentesi nel Prohibition Party, si unirono ai Repubblicani; Watson rientrò nelle file democratiche e fu senatore della Georgia, in rappresentanza
dell’ala più reazionaria del partito dal 1921 fino alla sua morte nel 1922; molti
populisti del Sud fecero come quest’ultimo, rinnegarono le tesi anti-segregazioniste e, in alcuni casi, aderirono al rinato KKK; taluni lasciarono la politica, come Donnelly (che tentò la carriera letteraria), Vincent (che fu editore di
«The Liberal Magazine»), Simpson (che lavorò in New Mexico per la Santa Fe
Railroad) e Macune (che, uscito di scena già nel 1892, spese il resto della sua vita
77
78
Cfr. GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., pp. 577-578.
Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.
217
Francesco Martini
come pastore metodista e storiografo degli anni delle alliances per la biblioteca
dell’Università di Austin); altri, infine, si impegnarono nei partiti socialisti, come
Lease, la quale aderì, per un breve periodo, al Socialist Labor Party (SLP) di
Daniel De Leon.79
In linea generale, possiamo dire che il movimento populista fu assorbito da
entrambi i partiti maggiori: i Democratici attrassero al Sud tutti coloro che non si
erano mai convinti dell’apertura verso i neri, mentre i Repubblicani riguadagnarono voti sia nell’Ovest, dove molti populisti tornarono al partito di origine, sia
nel Sud, dove il monopartitismo bianco era stato indebolito. Il rafforzamento del
GOP in quest’ultima regione fu molto graduale, ma non è un caso se i suoi consensi crebbero, ad esempio, dal 4,0% del 1892 al 34,8% del 1900 in Alabama,
subito dopo l’ondata populista.80
3. La piattaforma di Omaha e le idee populiste
Il People’s Party non nacque per sostenere una proposta circoscritta, come la
convertibilità dei greenbacks o il proibizionismo, ma piuttosto un complesso insieme di riforme. La piattaforma approvata a Omaha nel 1892 riassumeva tutte le
istanze emerse in vent’anni di lotte agrarie e sindacali. Gli stessi leaders populisti
rappresentavano la continuità e la sintesi delle varie correnti che avevano attraversato quel periodo: di Polk, Weaver, Donnelly e altri si è parlato sopra; Taubeneck, primo presidente del comitato nazionale, era stato un greenbacker; Robert
Schilling, primo segretario generale, aveva militato anche nella National Labor
Union, nel Labor Party del 1872 e nei Knights of Labor, per i quali aveva scritto
il preambolo dello statuto; Simpson, infine, era stato un discepolo delle teorie di
H. George.81
79
Cfr. GOODWYN, Democratic Promise, cit., pp. 557, 559-562; BUHLE, Agrarian Radicalism, cit., pp.
8-9.
80
Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.
81
Cfr. C.M. DESTLER, Western Radicalism, cit., pp. 214, 217.
218
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
La piattaforma di Omaha comprendeva, innanzitutto, richieste economiche e
monetarie, quali l’istituzione di sottotesorerie e casse di risparmio postali, il ritorno alla concessione di terre secondo l’Homestead Act del 1862, l’introduzione di
una tassa progressiva sul reddito, l’abolizione del sistema delle “banche nazionali”, l’emissione governativa della valuta, il controllo pubblico dei mezzi di trasporto e comunicazione, nonché la restituzione delle terre ottenute dalle compagnie ferroviarie per mezzo di attività speculative. Tali rivendicazioni presupponevano un maggiore intervento del governo federale e affondavano le radici
nell’anti-monopolismo.82 Da questo, inteso come lotta in difesa dei diritti individuali secondo lo slogan jacksoniano «diritti uguali per tutti, privilegio speciale
per nessuno»,83 discendeva la denuncia dell’innalzamento dei “diritti del capitale” sopra i “diritti dell’uomo”, dei diritti di proprietà a scapito delle libertà individuali.84 L’individualismo era il sale della società americana, cosicché sia chi difendeva le concentrazioni di potere economico, sia coloro che si opponevano ai
monopoli lo facevano appellandosi a due opposte interpretazioni dello stesso
principio. I Populisti e, in generale, gli anti-monopolisti sostenevano che il controllo pubblico avrebbe ristabilito la possibilità per ciascun individuo di aspirare a
un’esistenza dignitosa; non intendevano, quindi, abolire la proprietà privata, ma
piuttosto renderla accessibile a tutti, nel solco della tradizione liberale americana.
Coerentemente a ciò, il governo doveva essere al servizio di ogni cittadino e non
più di interessi particolari.85
Un altro importante filone di pensiero alla base del movimento populista fu il
cooperativismo, così come declinato nelle teorie grangeriste di Kelley e nel socialismo utopico di Bellamy. Nacquero, così, numerose cooperative, come la Colorado Co-operative Colony di Annie Diggs, la Ruskin Co-operative Colony in
Tennessee e la Christian Co-operative Colony in Georgia. Molte di queste nel
82
Cfr. People’s Party Platform, in G. MCKENNA, ed., American Populism, New York, Putnam’s
Sons, 1974, pp. 92-94; DESTLER, Western Radicalism, cit., pp. 218-221.
83
Cit. in MCMATH, American Populism, cit., p. 52.
84
Cfr. POLLACK, The Populist Response to Industrial America, cit., pp. 14-15.
85
Cfr. CURTI, The Growth of American Thought, cit., pp. 591-594.
219
Francesco Martini
1896 si unirono nell’American Co-operative Union, organizzazione collaterale al
partito.86 Alcune comunità erano caratterizzate da una sorta di socialismo fabiano, altre da uno sfondo evangelico e puritano; spesso i due elementi si fondevano
in nome del Social Gospel o, perfino, di un Christian socialism, che rigettava il
materialismo marxiano, sulla scia del socialista francese Claude Henry de SaintSimon, il quale si era detto convinto che i cristiani avessero il dovere di trasformare l’industrialismo competitivo in una società cooperativistica. Gli esempi di
religiosi impegnati in tal senso non mancarono negli Stati Uniti, dal ministro
congregazionalista Jesse Jones, che, ispirandosi agli scritti di John Ruskin, fondò
la Christian Labor Union nel 1872, al prete episcopale William Bliss, che diede
vita alla Society of Christian Socialism nel 1889.87
Il cooperativismo, pur considerato dai Populisti uno strumento efficace al fine
di diminuire il «potere dell’impero industriale», 88 essendo un fenomeno locale,
privato e volontario, non poteva influire sulle grandi concentrazioni e su un capitalismo in forte espansione. La regolamentazione del mercato, del commercio e
delle tariffe poteva essere condotta solo dallo Stato. I grandi settori monopolistici
negli Stati Uniti di fine Ottocento erano tre: mezzi di trasporto e comunicazione;
terra; sistema bancario e monetario. Fin dall’attività delle Granges, si era fatta
strada l’idea che tutte le società impegnate in attività di interesse collettivo o fornitrici di servizi essenziali dovessero essere soggette al controllo pubblico ai vari
livelli, dagli Stati al governo federale. I Populisti andarono oltre e sostennero la
proprietà pubblica delle ferrovie, delle compagnie telefoniche, del sistema telegrafico e di quello postale.89 Così si esprimeva al riguardo la piattaforma di
Omaha:
«Crediamo che il potere del governo – in altre parole del popolo – debba
essere ampliato […] tanto rapidamente e fino a quanto il buonsenso di un
popolo intelligente e gli insegnamenti dell’esperienza lo renderanno neces86
Cfr. DESTLER, Western Radicalism, cit., pp. 222-224.
Cfr. CURTI, The Growth of American Thought, cit., pp. 610-614.
88
Cit. in DESTLER, Western Radicalism, cit., p. 224.
89
Cfr. CURTI, The Growth of American Thought, cit., pp. 600-601.
87
220
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
sario, al fine di far sparire dal paese l’oppressione, l’ingiustizia e la povertà».90
Strettamente collegata era la questione della terra, che doveva essere distribuita
tra gli agricoltori, mediante la confisca dei terreni acquisiti con modalità speculative dalle compagnie ferroviarie.
Quanto al settore bancario e monetario, la cui regolamentazione era stata già
proposta da greenbackers e bimetallisti, i Populisti appoggiarono inizialmente la
libera coniazione della moneta argentea, in una proporzione di 16 a 1 con l’oro, e
l’aumento del denaro circolante di almeno 50 dollari per abitante. 91 In seguito,
abbracciarono l’idea di una valuta flessibile e non più ancorata al gold standard.
Secondo la legal-tender theory di Kellog, il valore della moneta doveva essere
legato al volume di denaro in circolazione. Il governo avrebbe dovuto tenere sotto
controllo quest’ultimo e adattarlo alle necessità economiche e sociali. La funzione di battere moneta e governare la politica monetaria era allora in capo alle banche nazionali, le quali agivano nell’interesse dei loro maggiori clienti: i grandi
industriali del Nordest. I Populisti rivendicarono tali funzioni esclusivamente per
il governo federale, che doveva essere il solo a emettere moneta nel paese.92 Infine, come abbiamo visto, il tema del free silver, presente nella piattaforma di
Omaha, sarebbe diventato il principale argomento elettorale dei Populisti nel
1896.93
Sul piano dei rapporti con i lavoratori industriali, a Omaha si proclamò che
«l’unione delle forze del lavoro degli Stati Uniti, oggi coronata, dovrà essere
permanente e perpetua»94 e vennero recepite le richieste degli operai, quali la
giornata lavorativa di otto ore, la denuncia dell’uso di milizie private da parte
delle imprese per reprimere gli scioperi e il freno all’immigrazione. Si proponeva,
inoltre, di ridistribuire il reddito più equamente, per mezzo della citata imposizio90
People’s Party Platform, cit., p. 91.
Cfr. ibid., p. 92.
92
Cfr. CURTI, The Growth of American Thought, cit., pp. 594-596.
93
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 79-81.
94
People’s Party Platform, cit., pp. 91-92.
91
221
Francesco Martini
ne progressiva, e, più in generale, di restituire la ricchezza a chi la produceva,
secondo la labor theory of value:
«La ricchezza appartiene a chi la crea e ogni dollaro estorto
dall’industriosità senza una contropartita è una rapina. “Chi non vuole lavorare neppure mangi”. Gli interessi dei lavoratori rurali e urbani sono gli
95
stessi; i loro nemici sono identici».
Le convinzioni populiste circa l’accountability del potere economico e politico si
tradussero anche in una serie di proposte di riforma al fine di rendere il governo
più responsabile verso i cittadini; in altre parole, più sensibile e attento alla volontà popolare, non solo al momento delle elezioni. In questa direzione andavano
alcuni strumenti di democrazia diretta, che avrebbero permesso al cittadino di
avere voce in capitolo tra un’elezione e l’altra: l’iniziativa legislativa popolare, il
referendum e il recall. Con quest’ultimo si sarebbe potuto revocare il mandato di
un governatore o di un giudice, in anticipo rispetto alla scadenza naturale. Nella
società americana era, inoltre, molto forte il potere di alcune istituzioni non elette
dal popolo: la magistratura federale, che tendeva a essere conservatrice, e il senato, i cui membri venivano nominati dagli Stati per un mandato di sei anni. Lo
stesso presidente non veniva (e non viene) eletto direttamente, ma dal collegio dei
grandi elettori. I Populisti proponevano, dunque, anche l’elezione dei giudici federali, l’elezione diretta dei senatori e l’abolizione del collegio elettorale.96
Quanto alle procedure di voto, che spesso prevedevano dichiarazioni orali e
urne di diverso colore per ciascun partito, si levò la richiesta del suffragio segreto
sul modello dell’Australian ballot. Se, nel primo caso, l’elettore subiva evidenti
pressioni – il che contribuisce a spiegare le immense maggioranze che i Democratici ottenevano negli Stati del Sud –, anche il sistema australiano non era immune da difetti, in quanto escludeva dalla partecipazione i cittadini analfabeti,
traducendosi, dunque, in un modo dissimulato per negare il diritto di voto ai ne95
Ibid., p. 92. Cfr. anche pp. 93-94.
Cfr. People’s Party Platform, cit, pp. 92-94; DESTLER, Western Radicalism, cit., p. 227; CURTI, The
Growth of American Thought, cit., p. 605.
96
222
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
ri.97 Ciò non toglie, tuttavia, niente al coraggio con cui i Populisti sostennero la
libertà di voto e il suffragio femminile.
Benché l’alleanza con i neri nel Sud non fosse estranea a opportunistici calcoli elettorali, il movimento populista fu uno dei primi a tentare di unire i cittadini
di entrambe le razze in una comune battaglia. La stessa Colored Alliance era stata
un fenomeno spettacolare di partecipazione politica per gli afro-americani.98 I
Populisti, nella loro natura di movimento radicale ed egualitario, si batterono in
modo convinto contro la segregazione, rivolgendosi ai neri con parole mai pronunciate prima da bianchi del Sud:
«Amici miei – dichiarò Watson nel 1892 – questa campagna deciderà […] se la
vostra gente e la nostra potranno incontrarsi ogni giorno in armonia, […] spazzare via la linea divisoria del colore e dare a ogni uomo i suoi diritti di cittadino
99
senza tenere conto del colore della pelle».
Se la causa dei neri faceva breccia nell’Ovest, diversa era la situazione al Sud,
dove, Watson a parte, l’apporto degli ex-schiavi veniva accolto solo in modo
strumentale. La morte di Polk contribuì a rafforzare la posizione del leader georgiano a livello locale e a consegnare la guida nazionale del partito a Weaver,
Taubeneck e Peffer, grazie ai quali prevalse l’orientamento liberale ed egualitario.100 Fu questa una delle ragioni per cui il populismo non riuscì a sfondare nel
Sud, dove il timore nei confronti della “dominazione nera” era molto diffuso e
propagandato con efficacia dai Democratici. In conclusione, il rapporto dei Populisti con i neri fu controverso ed è esemplificato dalla parabola politica dello stesso Watson, che, da fervido sostenitore della collaborazione tra bianchi e neri «costretti a odiar[si] l’un l’altro perché su quell’odio si regge la chiave di volta
97
Cfr. GENNARO LERDA, Il People’s Party, cit., pp. 71-72. L’Australian ballot, dal nome del primo
paese in cui venne adottato, non è altro che il sistema di voto segreto per mezzo di schede prestampate, diffuso oggi in tutti i paesi democratici.
98
Cfr. BUHLE, Agrarian Radicalism, cit., p. 8.
99
Cit. in GAITHER, Blacks and the Populist Revolt, cit., pp. 66-67.
100
Cfr. ibid., pp. 42-46, 133.
223
Francesco Martini
dell’arco del dispotismo finanziario che [li] mantiene schiavi»,101 concluse la
carriera politica da convinto segregazionista.
I Populisti furono anche il primo partito a portare alla ribalta molte figure
femminili, tra le quali le già citate Diggs e Lease, e a sostenere il suffragio universale. I comizi, dai forti toni evangelici, della Lease avevano un seguito pari, se
non superiore, a quelli dei leaders principali.
Un’altra istanza assorbita dai Populisti, nella loro crociata moralizzatrice, fu
l’opposizione alla vendita di alcolici, conosciuta come proibizionismo. Fortemente sostenuto dalle donne e argomento tipico dei discorsi della Lease, il proibizionismo in origine non fu caratterizzato solamente da un puritanesimo conservatore, come si è soliti pensare, ma più che altro da un’accezione anti-monopolista, in
considerazione degli stretti legami tra gli interessi dei produttori di alcolici e la
corruzione politica.102
Spesso i Populisti, soprattutto a causa del loro dichiarato collettivismo, vennero accusati di essere socialisti o comunisti. Dal confronto tra la piattaforma di
Omaha e quella del SLP di De Leon, Frank McVey notò, nel 1896, come ben dieci su quattordici punti di quest’ultima fossero rintracciabili nel programma populista. Tuttavia, benché il People’s Party fosse indubbiamente un movimento democratico-radicale, non abbracciava un aspetto fondamentale dell’ideologa socialista: l’abolizione della proprietà privata, che anzi i Populisti intendevano difendere dagli abusi del money power. Lungi dal prefigurare il comunismo o un generalizzato collettivismo, i Populisti sognavano una società di piccoli proprietari:
molti dei loro principi erano, quindi, riconducibili a quelli della Jeffersonian democracy e alla necessità di difendere le piccole imprese dallo strapotere delle
corporations. In tal senso, il populismo fu un fenomeno parallelo al “nuovo liberalismo” britannico dei primi decenni del Novecento. Negli Stati Uniti, tali
istanze sarebbero state concretizzate in epoca progressista da Theodore Roose-
101
Cit. in GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., p. 596. Cfr. anche. GAITHER, Blacks and
the Populist Revolt, cit., pp. 133-134.
102
Cfr. CURTI, The Growth of American Thought, cit., p. 607.
224
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
velt, William H. Taft e Woodrow Wilson, attivi nella regolamentazione dei monopoli, e dai liberals del New Deal, protagonisti della nazionalizzazione degli
stessi.103
Il movimento agrario è stato tacciato di radicalismo di sinistra da alcuni e di
conservatorismo reazionario da altri. Entrambi gli elementi furono presenti nel
People’s Party, ma, se si deve escludere che esso fosse un partito socialista, non
si può nemmeno affermare che fosse un fenomeno regressivo e anti-industriale. Il
populismo non rappresentò la nostalgia di un antico glorioso passato, né la semplice riaffermazione della yeoman tradition, ma piuttosto la critica all’evoluzione
monopolistica del capitalismo e il desiderio di riformarlo in modo democratico,
anti-monopolistico e partecipativo.104
In ultima analisi, il populismo si caratterizzò per un’ideologia principalmente
progressista, a tratti radicale. Benché non socialista in senso stretto, se il suo successo fosse stato duraturo, il People’s Party avrebbe potuto spingere la società
americana in una direzione socialistica.105
4. Il lascito del partito populista
Non ci sono legami di continuità nelle persone tra il populismo e quel movimento
politico trasversale, passato alla storia come “progressismo”, che riformò gli Stati
Uniti nei primi decenni del Novecento. Inoltre, se il primo fu un fenomeno agrario, il secondo fu un movimento sostanzialmente urbano e raccolse molti consensi
nel Nordest. È, tuttavia, un dato di fatto che molte proposte di riforma populiste
103
Cfr. DESTLER, Western Radicalism, cit., pp. 222, 235-236, 402-403; GENNARO LERDA, Il People’s
Party, cit., pp. 146-147, 152.
104
Cfr. POLLACK, The Populist Response to Industrial America, cit., pp. 11-29, 143. Per un approfondimento sull’allontanamento del “capitalismo storico” dalla genuina “economia di concorrenza”,
denunciato dai Populisti in termini diversi, cfr. W. RÖPKE, La crisi sociale del nostro tempo [Die
Gesellschaftskrisis der Gegenwart, 1942], Roma, Einaudi, 1946; L. EINAUDI, Economia di concorrenza e capitalismo storico. La terza via fra i secoli XVIII e XIX, in «Rivista di storia economica»,
VII, 2, giugno 1942, pp. 49-72.
105
Cfr. POLLACK, The Populist Response to Industrial America, cit., p. 12.
225
Francesco Martini
siano state attuate in epoca progressista, per quanto ciò possa sembrare a prima
vista un paradosso.
Il primo presidente progressista fu il repubblicano T. Roosevelt, subentrato a
McKinley nel settembre 1901, in seguito all’assassinio di quest’ultimo. Tra i suoi
primi atti, vi fu un messaggio alla camera dei rappresentanti, nel quale parlò della
necessità di regolare ulteriormente il potere dei trusts. Roosevelt credeva che «la
sfera d’azione dello Stato può essere ampliata, senza in alcun modo diminuire la
felicità sia dei molti che dei pochi».106 Tra le leggi approvate nel corso della sua
amministrazione (1901-1909) figurano l’introduzione di dipartimenti del Commercio e del Lavoro e, al suo interno, di un Bureau of Corporations finalizzato a
monitorare le pratiche industriali (1903); atti a tutela dei consumatori e della sicurezza alimentare, quali il Pure Food and Drug Act (1906) e il Meat Inspection
Act (1906); l’Hepburn Act (1906), che regolò le tariffe ferroviarie; leggi per la
protezione ambientale e la creazione di nuovi parchi nazionali. Con il sostegno di
Taft, presidente repubblicano dal 1909 al 1913, furono introdotti il XVI e il XVII
emendamento: il primo introdusse la tassa federale sul reddito e il secondo
l’elezione diretta dei senatori, entrambe caldeggiate dai Populisti. In molte città,
sindaci progressisti, come Hazen Pingree a Detroit (1889-1896) e Tom Johnson a
Cleveland (1901-1909), si batterono per il controllo municipale sui mezzi di trasporto, per la costruzione di nuove scuole, per la riduzione delle tariffe di luce e
gas, per il miglioramento dei servizi pubblici, della sanità, dell’assistenza sociale
e della tutela dei disoccupati.107
Nel 1912 la spaccatura interna ai Repubblicani e la candidatura di Roosevelt,
sotto le insegne del Progressive Party, favorirono l’elezione del democratico
Wilson (1913-1921), il quale coronò l’epoca progressista con altre importanti
riforme e, fino al 1915, ebbe Bryan come segretario di Stato. Il suo programma,
riassunto nello slogan della “nuova libertà”, si concentrò innanzitutto sulla dimi106
107
Cit. in THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., p. 114.
Cfr. ibid., pp. 91-93, 110-121; CURTI, The Growth of American Thought, cit., pp. 601-602.
226
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
nuzione del potere dei monopoli industriali, che con la Underwood Tariff (1913)
si videro diminuire i favori protezionisti. Fondamentale fu, poi, il Federal Reserve Act (1913), che sottrasse il controllo della politica monetaria dalle banche nazionali per affidarlo alla Federal Reserve, la quale avrebbe coniato la carta moneta atta a sostituire completamente l’oro. Per controllare il big business, già regolato dal Clayton Antitrust Act (1914), si istituì la Federal Trade Commission
(1914).108
In linea generale, l’azione di Wilson si caratterizzò per l’aumento dei poteri
dell’amministrazione di Washington, sulla scia di T. Roosevelt. La tendenza a
espandere l’intervento federale a tutte le questioni socio-economiche ebbe, poi,
come massimi esponenti due presidenti democratici, Franklin D. Roosevelt
(1933-1945) e Lyndon Johnson (1963-1969).109 Durante il mandato del primo,
nel 1938, venne persino realizzato un piano di sottotesoreria, simile a quello presentato da Macune nel 1890.110
Nel corso dei primi decenni del Novecento, molti Stati adottarono istituti di
democrazia diretta, quali il referendum d’iniziativa legislativa popolare e il recall.111 Nel 1951, infine, il XXII emendamento ha limitato la durata in carica del
presidente a otto anni.
Dopo il 1896, la maggioranza degli elettori populisti tornò a votare per i loro
partiti d’origine, pur con le autorevoli eccezioni citate sopra. Alcuni populisti
finirono presto per ingrossare le file di altri partiti, non appena se ne verificò
l’occasione. Un caso interessante è costituito dal Socialist Party of America (SPA)
di Debs, nato nel 1901 dalla fusione tra il Social Democratic Party dello stesso
leader sindacale e una porzione del più radicale SLP. L’elettorato socialista comprendeva lavoratori di fabbrica, operai ferroviari, minatori e contadini. La mag108
Cfr. THOMAS, La nascita di una potenza mondiale, cit., pp. 158-162; TEODORI, Storia degli Stati
Uniti e il sistema politico americano, cit., p. 54.
109
Cfr. A.C. BROOKS, The Road to Freedom: How to Win the Fight for Free Enterprise, New York,
Basic Books, 2012, pp. 97-100.
110
Cfr. GENNARO LERDA, Il populismo americano, cit., nota 16 a p. 586.
111
Il recall è stato utilizzato con maggiore frequenza di recente. In particolare, nel 2003 il governatore
californiano Gray Davis venne sfiduciato e sostituito con Arnold Schwarzenegger, mentre nel 2012
Scott Walker riuscì a conservare il posto in Wisconsin.
227
Francesco Martini
gior parte di questi abitava in zone rurali e, quindi, a differenza dei partiti socialisti europei, quelli statunitensi furono più forti in campagna che in città.112 Nel
1912, anno del suo massimo storico in un’elezione presidenziale (6,0%), l’SPA
ottenne i migliori risultati in Stati che avevano dato un forte consenso ai Populisti
nel 1892, come il Nevada (16,5%) e l’Idaho (11,3%), e in altri Stati rurali, come
il Montana (13,6%), l’Oklahoma (16,4%) e l’Arizona (13,3%).113
Nel Midwest il radicalismo agrario fu il carattere fondante di alcuni partiti che
si affermarono a livello statale, quali la Nonpartisan League (NPL) in North Dakota e Montana, il Minnesota Farmer–Labor Party (MFLP) e il Progressive Party
di Robert La Follette in Wisconsin.114 Dall’unione del Labor Party con fazioni
agrarie ed elementi radicali del movimento di T. Roosevelt, nacque nel 1920, con
base a Chicago, un altro Farmer–Labor Party, nel quale ebbero una certa influenza membri comunisti, tra i quali Charles Taylor, già membro della NPL e, in
seguito, senatore statale repubblicano in Montana dal 1923 al 1931.115 Questo è
solo un esempio di come il GOP fosse, in molti Stati del Midwest e dell’Ovest,
una fucina di esponenti radicali e riformatori, tra cui lo stesso La Follette e
l’omonimo figlio.
Nel 1924 SPA, FLP, NPL, MFLP, altri movimenti agrari-radicali, ex-populisti
ed ex-sostenitori di T. Roosevelt si unirono per sostenere la candidatura presidenziale di La Follette,116 il quale non riuscì a sfondare al di fuori della ridotta rurale,
ma conquistò un ragguardevole 16,6% su scala nazionale. Anche in questo caso,
buoni risultati arrivarono proprio da quegli Stati che avevano segnato il successo
del partito populista nel 1892 (45,2% in North Dakota, 37,0% in South Dakota,
36,5% in Idaho e 36,3% in Nevada), ma il baricentro del movimento si era spo-
112
Cfr. BUHLE, Agrarian Radicalism, cit., p. 10.
Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.
Cfr. BUHLE, Agrarian Radicalism, cit., p. 11.
115
Cfr. J. SILLITO, Farmer-Labor Party, voce in BUHLE –BUHLE –GEORGAKAS, eds., Encyclopedia of
the American Left, cit., pp. 215-217.
116
Cfr. P. BUHLE, Socialist Party, voce in ibid., p. 720; SILLITO, Farmer–Labor Party, cit., p. 217.
113
114
228
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
stato verso est (27,9% in Iowa, 41,3% in Minnesota e, ovviamente, 54,0% in Wisconsin).117
Tali dati aiutano a distinguere il primo populismo da quello di seconda generazione. L’Ovest, roccaforte di Weaver nel 1892 e di Bryan nel 1896, tornò compatto all’antica fedeltà repubblicana già nel 1904 e, nel corso del Novecento, ha
visto crescere l’insofferenza verso il governo federale e diffondersi il verbo libertarian, la cui ricetta può essere riassunta in bassa pressione fiscale e Stato minimo. Nel Midwest, teatro della seconda ribellione agraria, è invece ancora oggi
forte il richiamo del big government: la regione ha mandato a Washington democratici d’ispirazione populista-laburista, come George McGovern, Tom Harkin,
Paul Wellstone, Byron Dorgan e Russ Feingold, i quali hanno rivaleggiato con i
loro colleghi liberal del Nordest e della costa pacifica per il titolo di membri più
di sinistra del senato. In campo democratico, populist, progressive e liberal sono
oggi quasi sinonimi. Non a caso, molti tra i sopraccitati movimenti agrari si sono
fusi nel partito democratico, che in Minnesota prende il nome di Democratic
Farmer–Labor Party e in North Dakota di Demoratic–Nonpartisan League Party.
5. 1986 e 2004: due elezioni a confronto
Chiunque guardi le mappe elettorali del 1896 e del 2004 rimarrà colpito da come
la divisione degli Stati tra i partiti nella prima mappa richiami molto quella nella
seconda, non fosse altro per il fatto che gli Stati in blu democratico nel primo
caso sono quasi tutti in rosso repubblicano nel secondo.
Proprio così: 21 Stati dei 22 che votarono per Bryan nel 1896 sono stati conquistati da Bush nel 2004, mentre 17 dei 23 Stati schieratisi con McKinley hanno
sostenuto il democratico John Kerry. Gli unici sette Stati a non cambiare colore
sono stati Iowa, Kentucky, North Dakota, Ohio e West Virginia, repubblicani in
117
Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S. Presidential Elections, cit.; MCKENNA, ed., American Populism,
cit., pp. 139-140.
229
Francesco Martini
entrambe le elezioni, e Washington, ugualmente democratico.118 In sostanza, tanto l’Ovest, dalle Grandi Pianure alle Montagne Rocciose, quanto il Sud hanno
formato la coalizione elettorale che ha determinato la rielezione di Bush. Benché
Barack Obama sia riuscito a vincere in ben nove Stati “rossi” nel 2008 e in sette
nel 2012, si è trattato perlopiù di conquiste di terre di “confine”, che hanno lasciato abbastanza intatta la divisione geografica tra Red America e Blue America.
Questa contrapposizione pare rispecchiare bene le linee del conflitto del 1896
tra America profonda e America più incline al cultural liberalism. Peraltro, le
stesse differenze interne al partito populista si riflettono oggi nel GOP, la cui ala
sudista tende a essere più conservatrice, religiosa e protezionista di quella
dell’Ovest. Con ciò non è nostra intenzione voler ricondurre artificiosamente tutti
gli accadimenti politico-elettorali degli ultimi cento anni a un’unica spiegazione,
ma il movimento agrario-radicale ha certamente lasciato un segno tangibile. In
particolare, con la sua attenzione ai programmi, il People’s Party indirizzò Democratici e Repubblicani verso un modello di partito più coerente, ideologico ed
“europeo”.
Come accennato, a partire dagli anni Sessanta del Novecento, si è sviluppato
un graduale realignment che ha modificato tanto il posizionamento ideologico
quanto il radicamento elettorale dei maggiori partiti. Tale processo fu,
nell’immediato, il frutto del combinato disposto della svolta sui diritti civili dei
neri, impressa dall’amministrazione Johnson, della conseguente southern strategy
del GOP e dello spostamento a sinistra del partito democratico. Se, fino a pochi
decenni fa, i Democratici erano il partito della white supremacy al Sud e il “partito degli outsider”, cattolici in primis, al Nord, essi sono oggi una forza politica
sostanzialmente liberal, che rappresenta fasce sociali e aree geografiche più secolarizzate e di sinistra. Di converso, i Repubblicani, a lungo dominati da correnti
118
Gli Stati ammessi all’Unione tra il 1907 e il 1912 (Oklahoma, Arizona e New Mexico) hanno
votato nella prima elezione presidenziale alla quale hanno preso parte per i Democratici, mentre nel
2004 hanno sostenuto Bush. I due Stati ammessi nel 1959 (Alaska e Hawaii) hanno invece votato in
entrambe elezioni rispettivamente per i Repubblicani e i Democratici. Cfr. Dave Leip’s Atlas of U.S.
Presidential Elections, cit.
230
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
progressiste di matrice urbana e dall’élite del Nordest, si sono spostati a destra e
hanno abbracciato uno stile sempre più popolare e populista, di cui Barry Goldwater fu il precursore e Ronald Reagan l’esponente di maggiore successo.
L’incorporazione del People’s Party nelle file democratiche nel 1896 non fu
priva di conseguenze. Si pensi solo alla questione del rapporto tra governo federale e Stati: i Democratici, da estremi difensori del particolarismo e degli states’
rights, si sono convertiti nei più grandi assertori dell’allargamento delle competenze federali.119 Tale processo è stato consacrato nel New Deal di F.D. Roosevelt
e nella Great Society di Johnson, ma ebbe probabilmente inizio con il celebre
discorso di Bryan alla convenzione di Chicago. Da ciò discendono due paradossi,
che dimostrano come la fisionomia dei partiti nel sistema bipolare americano sia
sempre in via di ridefinizione: in primo luogo, furono i Repubblicani, non i Democratici,
a
operare
la
più
grande
estensione
della
sfera
federale
dall’approvazione della Costituzione nel 1788; in secondo luogo, il GOP, in virtù
della sua più recente infatuazione per lo small government e non nonostante essa,
ha conquistato, pezzo dopo pezzo, gli Stati nei quali era nato e si era diffuso il
partito populista.
Ciò che non riuscì a quest’ultimo – unire in un’unica coalizione elettorale il
Sud e l’Ovest – è riuscito quindi ai Repubblicani, i quali hanno oggi notevoli
punti di contatto con il movimento populista, tra cui la retorica spiccatamente
religiosa, l’esaltazione dei valori tradizionali americani in contrasto al social liberalism delle élites intellettuali, culturali e universitarie, la diffidenza verso
l’establishment politico di Washington e l’opposizione a quello che considerano
119
Scrive Luigi Bassani: «Vi è una certa “ironia della storia” nel fatto che il partito democratico sia
diventato da quel momento [gli anni Trenta] il partito dell’interventismo governativo. Infatti, nel
secolo scorso [l’Ottocento] il partito democratico era il difensore delle prerogative statali contro le
invasioni del governo centrale e delle libertà dei cittadini contro gli abusi dei pubblici poteri. Il programma di Jackson e Van Buren fu quanto di più vicino all’utopia libertaria della scomparsa dello
Stato un partito al potere abbia mai prodotto. […] Prima la guerra civile e poi la grande depressione
avrebbero portato molto lontano dalle origini il pensiero politico del partito, tant’è che nel nostro
secolo [il Novecento] i Democratici hanno coltivato una fiducia quasi illimitata nelle facoltà taumaturgiche dello Stato». LUIGI M. BASSANI, Albert Jay Nock e i libertari americani, in NOCK, Il nostro
Nemico, lo Stato, cit., pp. XXVI-XXVII. Cfr. anche ANTONIO DONNO, Barry Goldwater. Valori americani e lotta al comunismo, Firenze, Le Lettere, 2008, pp. 16-17.
231
Francesco Martini
un eccessivo interventismo dei giudici federali. Quanto al business, i Repubblicani sostengono tanto i piccoli imprenditori, quanto le grandi concentrazioni industriali, ma hanno gradualmente conquistato consensi anche tra gli operai e gli
agricoltori. A tutto ciò, il texano Bush aggiunse una certa inclinazione per il big
government.120
Perché il partito repubblicano è riuscito dove i Populisti e Bryan fallirono? A
tale quesito ci sono almeno tre risposte, ciascuna in corrispondenza di un fattorechiave delle analisi elettorali.
Il primo elemento è la demografia. Sia il Sud, sia l’Ovest hanno sperimentato
nel Novecento un’imperiosa crescita in termini di popolazione, grazie all’afflusso
di immigrati dal Nord del paese. Gli Stati vinti da Bryan nel 1896 gli consegnerebbero oggi la vittoria. Il GOP ha, dunque, beneficiato dell’accresciuto peso elettorale della sua base territoriale e, al Sud, dell’apporto di nuovi elettori originari
del Nord, poco inclini a votare democratico e interessati ad accrescere il proprio
benessere economico.
Questo ci porta al secondo elemento: l’economia. I Populisti non riuscirono a
unire le classi disagiate in una comune battaglia e, nonostante i frequenti appelli
alle classi operaie urbane, non furono in grado di attrarre molti voti nelle città.
Sessant’anni dopo, i Repubblicani hanno invece avuto gioco facile a propagandare le loro ricette economiche e il “sogno americano” nella Sunbelt, che sperimentava allora un’intensa fase di industrializzazione e sviluppo economico. Ciò fu
particolarmente vero per gli Stati del Sudovest: Texas, Arizona e, fino all’inizio
degli anni Novanta, California rappresentarono la nuova frontiera del partito repubblicano.
Si deve, infine, considerare l’elemento religioso, probabilmente il più utile a
spiegare sia l’insuccesso dei Populisti, oltre che il loro scarso appeal presso gli
elettori operai e di città, sia il successo del GOP nei primi anni Duemila. La classe
lavoratrice urbana nell’ultimo scorcio del XIX secolo era in gran parte costituita
120
Cfr., ad es., M.D. TANNER, Leviathan on the Right: How Big-Government Conservatism Brought
Down the Republican Revolution, Washington, DC, Cato Institute, 2007.
232
Il movimento populista di fine Ottocento negli Stati Uniti
da cattolici, i quali furono allontanati dagli strali di Bryan contro l’immigrazione,
dalle sue convinzioni sulla superiorità della “razza anglo-sassone” e dalla sua
retorica pietista, a forti tinte anti-cattoliche: tutto ciò spinse per la prima volta la
maggioranza dei cattolici a votare repubblicano, privando i Democratici della
loro unica vera base elettorale nel Nordest, nel Midwest e nelle città. 121 Ciò fu
solo l’anticipo di quanto sarebbe accaduto a partire dagli anni Sessanta, da quando, cioè, il GOP cominciò ad attrarre, elezione dopo elezione, i cattolici del Nord
e gli evangelici del Sud, i quali, messe da parte le antiche rivalità, si trovarono
uniti in una comune coalizione d’ispirazione religiosa.
I prossimi anni ci diranno se i Repubblicani saranno in grado di ritornare a
consolidare tale consenso, messo a rischio nel 2008 e nel 2012. Di sicuro nessun
partito, se vuole conquistare la Casa Bianca, può prescindere, almeno in parte,
dall’Ovest e dal Sud, cari all’antico People’s Party. Le due regioni o, quantomeno, gli Stati ai loro margini giocano oggi nelle partite elettorali quel ruolo determinante che non riuscirono a interpretare nel 1896.
121
Cfr. G.J. MARLIN, The American Catholic Voter: 200 Years of Political Impact, South Bend, IN,
St. Augustine, 2006, pp. 123-131.
233
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 235-272
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p235
http://siba-ese.unisalento.it, © 2014 Università del Salento
Carlo Ciardo
La distribuzione dei farmaci tra esigenze di competitività
e tutela della salute: un’analisi comparata
Abstract: The sector of distribution of drugs, with reference to the territorial and
demographic criteria for the opening of new pharmacies, was recently amended by the
Italian legislator and is also the subject of numerous rulings by the administrative courts.
The pharmaceutical distribution is differently regulated among the EU countries. For this
reason, it is necessary to do a comparative examination among the laws of some
important European countries, Britain, France and Germany, thanks to which it is
possible to verify the validity of stringent regulations that strictly define the demographic
and geographic requirements for creating new pharmacies. In this perspective, it is
possible to evaluate the regulatory changes and the new Italian case law, verifying the
real opening of Italian market in an area which imposes a health protection that cannot
be eluded.
Keywords: Distribution of drugs; Pharmacies; Territorial and Demographic criteria.
1. Le innovazioni legislative nella distribuzione dei farmaci in Italia: i
nuovi parametri
Il settore della distribuzione dei farmaci, con riferimento all’allocazione
delle sedi farmaceutiche e della proporzione tra numero di farmacie e
indice demografico, è stato recentemente oggetto di una modifica
legislativa di forte impatto e che tuttora è al centro di una lunga serie di
arresti giurisprudenziali da parte del giudice amministrativo, tanto da
Carlo Ciardo
confermare il giudizio che diede Massimo Severo Giannini in
quest’ambito come di «una specie di rompicapo».1
La distribuzione farmaceutica è stata regolamentata per la prima
volta dalla legge n. 475 del 2 aprile 1968 (Norme concernenti il servizio
farmaceutico),2 alla quale seguirono la legge n. 362 dell’8 novembre
19913 ed anche la legislazione di riordino del SSN ex D.Lgs. n. 502 del
30 dicembre 1992 (in particolare l’art. 8). Per giungere al recente
decreto legge n. 1 del 24 gennaio 2012, convertito nella L. n. 27 del 24
marzo 2012 (pubblicata su G.U. 24.03.2012, n. 71).
Focalizzando l’attenzione sui principali aspetti di innovazione che
toccano i parametri di determinazione delle sedi farmaceutiche, v’è da
dire che la novella legislativa ha apportato diverse sensibili
modificazioni. Per ciò che concerne il quorum minimo demografico per
l’apertura di nuove farmacie si rammenta che la legislazione del 1968
statuiva che la proporzione dovesse essere di una sede ogni 5.000
abitanti nei comuni fino a 12.500, mentre il rapporto si abbassava ad
1
M.S. GIANNINI, Le Farmacie (Problemi generali), in «Rassegna Amministrativa di
Sanità», 1963, p. 171. Sul tema della distribuzione dei farmaci e delle farmacie in
generale cfr. C. VITTA, in Sanità Pubblica, in V.E. ORLANDO, Primo trattato completo di
diritto amministrativo, IV, pt. II, Milano, Società Editrice Libraria, 1908, pp. 764 ss; G.
LANDI, Voce Farmacie, in Enciclopedia del Diritto, vol. XVI, Milano, Giuffrè, 1966, pp.
836 ss.; V. RAGONESI, Farmacie, in G. GUARINO, Dizionario amministrativo, I, Milano,
Giuffrè, 1983, pp. 907; M. GOLA, Voce Farmacia e Farmacisti, in Digesto Discipline
Pubblicistiche, VI, Torino, UTET, 1991, pp.231; G. PIPERATA, Farmacie, in S. CASSESE,
Dizionario di Diritto Pubblico, III, Milano, Giuffrè, 2006, pp. 2447.
2
Attuata dal D.P.R. n. 1275 del 21 agosto 1971. La preesistente normativa era dettata
dalla L. n. 468 del 22 maggio 1913, la cosiddetta “legge Giolitti" che «riconosceva
all’assistenza farmaceutica alla popolazione la natura di attività primaria dello Stato,
esercitata tramite gli enti locali (farmacie comunali) oppure a mezzo di concessione
governativa ai privati farmacisti». M. ANDREIS, Sedi farmaceutiche e concorso di criteri
pianificatori, in «Foro Amministrativo del Consiglio di Stato», 2007, p. 952.
3
In applicazione della quale è stato emanato D.P.C.M. n. 298 del 30 marzo 1994.
236
La distribuzione dei farmaci
una farmacia ogni 4.000 abitanti negli altri comuni. La popolazione
eccedente rispetto ai succitati parametri veniva computata qualora fosse
pari ad almeno il 50% dei parametri stessi (art. 1, co. 2 e 3, L.
475/1968).
La nuova disciplina ha notevolmente ridotto il rapporto farmaciepopolazione. L’art. 1 della L. 27/2012, infatti, ha statuito una
proporzione di una farmacia ogni 3.300 abitanti, con un parametro di
eccedenza che deve essere maggiore al 50% (quindi, pari a 1651
abitanti), senza distinzione tra grandi e piccoli centri (artt. 1, co. 2 e 3,
1bis). Ciò ha determinato un incremento del numero delle potenziali
farmacie da allocarsi sull’intero territorio nazionale, con un’offerta
farmaceutica di gran lunga superiore rispetto a quella esistente.
2. L’istituzione delle nuove farmacie: tra potestà legislativa
concorrente e apertura pro-concorrenziale
La legislazione nazionale non si è limitata alla modifica del parametro
demografico, ma ha anche statuito un procedimento finalizzato alla
definizione dell’allocazione delle nuove farmacie.
In applicazione dell’art. 2 della predetta L. 27/2012 è il comune
l’ente che deve stabilire il numero di farmacie necessarie sul proprio
territorio in rapporto agli indicatori demografici prefissati e che deve,
altresì, prevedere l’ubicazione delle nuove sedi farmaceutiche con
l’obiettivo di
237
Carlo Ciardo
«assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico
[…] un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto
dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio
farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente
4
abitate».
È del tutto evidente il ruolo centrale che è stato assegnato in capo al
comune, anche in ossequio al nuovo Titolo V della Costituzione, che ha
mutato il quadro costituzionale rispetto a quello in cui si muovevano le
precedenti fonti nel settore farmaceutico. L’ente locale non solo ha
l’obbligo di verificare la sussistenza del quorum demografico, al fine di
individuare il numero delle sedi farmaceutiche sul proprio territorio, ma
deve anche istruire un procedimento che consenta una distribuzione
ottimale dei farmaci sull’intero territorio comunale, affinché al numero
delle farmacie si affianchi una dislocazione tale, da permetterne
l’accesso anche in zone con una scarsa incidenza demografica.
L’art. 2, co. 2, della L. 27/2012 definisce una tempistica tassativa in
tal senso. Entro 30 giorni dall’entrata in vigore della legge di
conversione, ogni comune deve inviare alla regione i dati inerenti al
numero delle nuove farmacie da allocare sul territorio. In caso d’inerzia
dell’amministrazione comunale, è previsto un potere sostitutivo
regionale
nell’individuazione
delle
nuove
sedi
farmaceutiche
disponibili. In questa ipotesi, parimenti a quanto richiesto per il
provvedimento di competenza comunale, il provvedimento sostitutivo
4
Art. 2, L. 27/2012.
238
La distribuzione dei farmaci
regionale dovrà fondarsi su un’attenta istruttoria di verifica dei
parametri legislativamente fissati.
In seguito alla ricezione di tutte le informazioni giunte dagli enti
locali, le regioni, entro i successivi 60 giorni, devono bandire il
concorso straordinario per soli titoli per il conferimento delle nuove
sedi, ovvero di quelle vacanti. A ulteriore conferma della volontà del
legislatore di definire una tempistica serrata e stringente, si evidenzia
che la regione ha un termine massimo di 1 anno dall’entrata in vigore
della legge di conversione per concludere il concorso straordinario e
definire l’assegnazione delle sedi (art. 2, co. 3, L. 27/2012).5
A conferma si evidenzia che, anche nella fase di competenza
regionale, è previsto un potere sostitutivo in caso di inerzia. Decorsi
inutilmente i termini per gli adempimenti previsti,
«il consiglio dei ministri esercita i poteri sostitutivi di cui
all’articolo 120 della costituzione con la nomina di un
apposito commissario che provvede in sostituzione
dell’amministrazione inadempiente anche espletando le
procedure concorsuali».6
La disciplina dettata dall’art. 2, così come succintamente descritta per
gli aspetti che qui interessano, non solo è rispondente al dettato
5
La legge di conversione ha parzialmente accolto alcune delle richieste di modifica del
D.L. 1/2012 avanzate proprio dalle regioni in seno alla conferenza unificata. Per la
disciplina del settore farmaceutico sono state presentate diverse istanze regionali che
andavano ad incidere sull'art. 11 del decreto liberalizzazione. In sintesi, le regioni hanno
richiesto un termine di 360 giorni, e non di 120 giorni, per l’individuazione delle sedi
nuove o vacanti e una dilatazione dei tempi, da 30 a 120 giorni, per quanto riguarda il
bando dei concorsi straordinari per la copertura delle nuovi sedi o di quelle vacanti.
6
Art. 2, co. 9, L. 27/2012.
239
Carlo Ciardo
costituzionale,
ma
è,
altresì,
conforme
all’orientamento
giurisprudenziale della corte costituzionale.
Il settore farmaceutico, infatti, è annoverabile tra le materie per le
quali vige la potestà legislativa concorrente Stato-regioni. Ciò che era
evidente nel previgente testo dell’art. 117 Cost., trova ulteriore ragione
alla luce del nuovo Titolo V della carta costituzionale. L’ambito de
quo, infatti, rientra nella più ampia materia della “tutela della salute” ex
art. 117, co. 3, Cost.
La regolamentazione pubblicistica della rivendita dei farmaci, della
distribuzione dei composti medicinali ed anche dell’attività economica
a ciò legata, è strettamente connessa al diritto alla tutela della salute ex
art. 32 Cost. e al suo soddisfacimento attraverso la presenza diffusa sul
territorio.
L’esercizio della potestà legislativa concorrente nel settore
farmaceutico è un’invariante del quadro costituzionale, in quanto è
aspetto rimasto immutato anche rispetto al regime antecedente
all’approvazione della legge costituzionale n. 3/2001, così come
puntualmente statuito dalla corte costituzionale. 7 Sul punto vi è, infatti,
un costante orientamento giurisprudenziale del giudice delle leggi, che
– già nella sentenza n. 61 del 1968 – affermava che il settore
farmaceutico fosse tra le materie oggetto di potestà legislativa
concorrente Stato-regioni. Tale assunto ha trovato più volte conferma
anche in più recenti decisioni della corte costituzionale, tutte orientate
nello statuire che
7
Cfr. Corte Cost. n. 430 del 14 dicembre 2007.
240
La distribuzione dei farmaci
«la materia dell’organizzazione del servizio farmaceutico […]
va ricondotta al titolo di competenza concorrente della tutela
della salute e ciò perché la complessa regolamentazione
pubblicistica dell’attività economica di rivendita dei farmaci è
preordinata al fine di assicurare e controllare l’accesso dei
cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la
tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo un
margine, sotto questo profilo, sia il carattere professionale, sia la
8
sostanziale natura commerciale dell’attività del farmacista».
Da tale contesto, si evince che il procedimento recentemente fissato
dal legislatore nazionale in merito all’individuazione delle nuove sedi
farmaceutiche, pur essendo fortemente vincolante per le regioni, non
viola la sottile linea di confine tra potestà statale e potestà regionale,
lasciando lo spazio agli enti regionali per legiferare. 9
8
Corte Cost. n. 231 dell’8 ottobre 2012. Conforme a Corte Cost. nn. 150/2011, 295/2009,
430/2007 e 87/2006. Per completezza, si evidenzia che alla riconduzione della disciplina
del settore farmaceutico tra le materie di competenza concorrente, si è anche
accompagnato l’assunto secondo il quale anche la procedura concorsuale assurga a
principio fondamentale e a strumento imprescindibile per garantire in modo stabile ed
efficace il servizio farmaceutico e per selezionare gli aspiranti farmacisti secondo criteri
di professionalità ed esperienza. Cfr. Corte Cost. n. 213/2012.
9
Il consiglio di Stato si è più volte pronunciato in merito al fatto che il settore
farmaceutico rientri nelle materie di competenza concorrente Stato-regioni ed anche circa
i limiti entro cui può esplicarsi la stessa potestà legislativa. Recentemente, rigettando la
questione di legittimità costituzionale avanzata nei confronti della L.R. 16/2000 della
Toscana in quanto, a dire dei ricorrenti, la regione avrebbe legiferato al di fuori delle
proprie competenze, ovvero ponendosi in contrasto con i vincoli derivanti dalla
legislazione statale in materia farmaceutica, il supremo consesso amministrativo ha
ribadito che «la disciplina del servizio farmaceutico, come pertinente alla materia “tutela
della salute”, rientra tra quelle di “legislazione concorrente”, nelle quali l’autonomia
legislativa regionale trova il limite solo dei “principi fondamentali” riservati alla
legislazione dello Stato e del rispetto dei livelli minimi di assistenza». Cons. di Stato n.
1714 del 26 marzo 2012. Conforme ex plurimis a Cons. di Stato nn. 2296/2011 e
4170/2011. Nel medesimo pronunciamento ha definito in maniera chiara che «in materia
di servizio farmaceutico, si può ammettere che costituiscano princìpi fondamentali della
241
Carlo Ciardo
Ad oggi sono 16 le regioni che hanno provveduto ad indire il
concorso per la copertura delle nuove sedi farmaceutiche e di quelle
legislazione statale la previsione di un “numero chiuso” di farmacie, sulla base di un
determinato rapporto quantitativo con la popolazione; e ancora: la ripartizione del
territorio comunale in zone assegnate ciascuna ad un farmacista titolare con diritto di
esclusiva; e la regola per cui la titolarità si consegue per concorso sulle sedi vacanti, ma
una volta acquisita è trasmissibile per successione mortis causa e per atto fra vivi a titolo
oneroso. Verosimilmente sarebbe giudicata incostituzionale, per violazione dei princìpi
fondamentali della legge statale (pur essendo meglio rispettosa di altri princìpi
costituzionali, come l’art. 41), una legge regionale che eliminasse il numero chiuso e
l’esclusiva territoriale, subordinando l’apertura di una farmacia unicamente ad
autorizzazione previa verifica dell’idoneità del richiedente; oppure una legge regionale
che, mantenendo il numero chiuso e l’esclusiva territoriale, rendesse la titolarità
strettamente personale e non cedibile né per contratto né per successione». Ibid. Il
consiglio di Stato è recentemente tornato sul punto, ribadendo le posizioni già
precedentemente espresse in merito alle questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto la nuova normativa concernente l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche, con
particolare riferimento alla possibilità di annoverare tale regolamentazione nell’ambito
della disciplina sulla concorrenza, invece che della disciplina sulla tutela della salute. Il
supremo consesso ha statuito che «è ben vero che, ai fini del riparto della competenza
legislativa, la materia dell’organizzazione del servizio farmaceutico tocca solo
marginalmente la tutela della concorrenza assegnata in via esclusiva allo Stato, e va
ricondotta al titolo della tutela della salute, che ne costituisce il nucleo essenziale ed è
ascritta alla competenza concorrente di Stato e regioni; ed in tema di competenza
concorrente allo Stato spetta la normazione di principio, ossia concernente criteri ed
obiettivi, ed alle regioni quella di dettaglio, ossia concernente gli strumenti concreti da
utilizzare per raggiungere tali obiettivi». Tuttavia, non è men vero che la specificità delle
prescrizioni statali di per sé «non vale ad escludere il carattere “di principio” della
norma», qualora esse risultino legate al principio stesso «da un evidente rapporto di
coessenzialità e necessaria integrazione» (sentenza n. 355 del 1994), riscontrabile
laddove «la specificità delle disposizioni è necessaria per esprimere la regola generale
che deve presiedere alla vendita dei medicinali, al fine di garantire che avvenga con
modalità che non siano pregiudizievoli della fondamentale esigenza della tutela della
salute». Corte Cost., 14-12-2007 n. 430. Orbene, nella specie è chiaro che proprio tale
coessenzialità e necessaria integrazione giustificano l'inclusione di norme di dettaglio
nella normativa recata dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, di cui è altrettanto chiaro il
carattere "di principio", cioè contenente "principi fondamentali" dell'ordinamento (Cons.
Stato, Sez. III, n. 2990, 31 maggio 2013). A conferma dello stretto margine in capo alle
regioni nella legislazione della materia de qua, si ritiene opportuno evidenziare che la
corte costituzionale, con sentenza n. 295/2009, ha dichiarato illegittima la L.R. n.
19/2008 della Puglia per violazione dell’art. 117, co. 3, in quanto si discostava dalla
proporzione di “una farmacia ogni 5.000 abitanti”.
242
La distribuzione dei farmaci
vacanti.10 L’intero procedimento, quindi, non solo è caratterizzato da
nuovi parametri funzionali all’apertura di un maggior numero di sedi
farmaceutiche, così come nello spirito generale dell’intero pacchetto di
provvedimenti emanato dal legislatore nazionale sotto il titolo
inequivoco “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitività’”, ma è strutturato in maniera tale da
includere una serie di soggetti istituzionali (comuni e regioni) nella fase
istruttoria, decisionale e attuativa.
Per un verso, quindi, l’obiettivo espresso è quello di dar vita ad una
maggiore apertura concorrenziale nel settore de quo, seppur nel rispetto
dei limiti in cui ciò sia consentito in un ambito comunque non
completamente assimilabile ad un qualsiasi settore del mercato, in
quanto posto a presidio del diritto alla tutela della salute; 11 per altro
verso, vi è un tentativo di creare i presupposti per un miglioramento sul
lato dell’offerta nella distribuzione farmaceutica, con una presenza
maggiormente capillare delle sedi. In tal senso, le disposizioni già
richiamate dovranno leggersi nel quadro complessivo delle normative
sulla crescita varate dal governo Monti, tutte caratterizzate dalle due
linee di intervento appena evidenziate.12
10
I dati sono aggiornati al 17 aprile 2013. In particolare, le regioni più solerti sono:
Emilia Romagna (178 sedi), Puglia (188), Sardegna (90), Liguria (89), Valle d’Aosta (2),
Lazio (278), Veneto (224), Lombardia (343), Toscana (131), Piemonte (147), Abruzzo
(85), Sicilia (222), Umbria (39), Calabria (91), Friuli Venezia Giulia (49), e Marche (62).
11
Per un approfondimento sugli effetti discorsivi della concorrenza pura in campo
sanitario, si faccia riferimento agli scritti di G. AMATO, Democrazia e redistribuzione,
Bologna, Il Mulino, 1983, pp. 19-23; G. MACIOCCO, USA: più mercato, più costi, meno
qualità, in «Salute e Territorio», 118/119, 2000, pp. 27-30.
12
Basti fare riferimento all’obbligo del medico di informare il paziente sui medicinali
equivalenti in commercio; sull’obbligo gravante sul farmacista di sostituire il farmaco
243
Carlo Ciardo
3. Il settore della distribuzione del farmaco in Europa: i casi di Gran
Bretagna, Francia e Germania
Il numero delle farmacie e il rapporto tra la loro presenza e la
popolazione residente paesi UE varia fortemente a seconda degli Stati
presi in esame. Si passa, infatti, dal rapporto di una farmacia ogni 1.028
abitanti in Grecia, sino alla proporzione di una a 17.596 abitanti in
Danimarca. Facendo una media generale di tutti i paesi membri, si
evince che è presente una farmacia ogni 3.223 abitanti.13
L’industria farmaceutica europea è una delle voci che fa registrare
una performance economica positiva, anche se vive ultimamente una
flessione rispetto agli USA. Il mercato europeo, infatti, nel 1990
contava su una quota mondiale del 37,8%, mentre nel 2003 si è
attestato sul 27,8%, a fronte del 49% del mercato nordamericano. 14 A
completamento del quadro utile a comprendere anche l’incidenza
economica di questo settore, con particolare riferimento non alla
prescritto con un altro medicinale equivalente, salvo espressa richiesta dell’assistito,
ovvero in caso di prescrizione dichiarata non sostituibile dal medico, ovvero in caso di
assenza in commercio di medicinali a prezzo più basso; la possibilità per le farmacie di
svolgere il sevizio in turni ed orari oltre quelli obbligatori e di praticare sconti su tutti i
farmaci direttamente pagati dal paziente dandone adeguata informazione (art. 32 D.L.
201/2011).
13
Le fonti sono GPUE 2011 per il numero della farmacie, mentre sono EUROSTAT 2011
per il numero degli abitanti. Nel dettaglio: in Grecia sono presenti 11.0000 famarcie su
una popolazione di 11.308.000 abitanti; in Danimarca il numero di farmacie è di 316
unità a fronte di una popolazione di 5.560.336 cittadini, mentre, nel complesso, in Europa
si contano 155.058 farmacie su una popolazione di 448.731.708.
14
Dati rinvenienti dal rapporto The European Federation of Pharmaceutical Industries
Associations, 2004, in The Pharmaceutical Industry, Bruxelles, 2004.
244
La distribuzione dei farmaci
produzione, ma alla distribuzione “al dettaglio” dei farmaci, si
aggiunga che secondo il rapporto EPRIS-THERON 2001, svolto sugli 8
principali paesi europei in termini di fatturato, i profitti complessivi
della farmacie ammontano a circa 5 miliardi di euro.15
Focalizzando l’attenzione sulla normativa inerente all’istallazione e
gestione delle sedi di distribuzione dei farmaci nell’UE, non è possibile
rintracciare una disciplina comune e uniforme, essendo un settore
rimesso alle singole normative statali, pur dovendo rispettare il
contenuto e le prescrizioni generali fissate dalla direttiva U E 2011/62
dell’8-6-2011. Le ragioni del mercato unico e della libera circolazione
delle merci, quindi, si sono scontrate con l’assenza di armonizzazione
delle singole normative nazionali sui prodotti farmaceutici e sulla
distribuzione degli stessi.
Benché, infatti, gli ordinamenti dei paesi membri abbiano recepito le
disposizioni comunitarie inerenti agli aspetti tecnico-scientifici e
qualitativi dei prodotti farmaceutici, 16 non vi è un’uniformizzazione
delle regole concernenti il prezzo, il rimborso, la registrazione e la
distribuzione all’ingrosso ed al dettaglio.
15
Cfr. Rapporto EPRIS-THERON, The Structure and Economics of Prescription Medicine
Distribution Throught Street Pharmacy in Eight European Countries, 2001. L’analisi è
stata svolta su 8 paesi europei (in una accezione geografica): Francia, Germania, Gran
Bretagna, Italia, Paesi Bassi, Spagna, Svezia e Svizzera. Sul rapporto, cfr. L. FERRARI
BRAVO - A. NICITA, La distribuzione dei farmaci in Italia. Verso riforme
proconcorrenziali?, in «Siena Memos and Papers on Law & Economics», 32, July 2005,
p. 19.
16
Cfr. Direttiva del Consiglio 92/25/EC e le Linee Guida “Good Distribution Practice”
94/C e 63/03.
245
Carlo Ciardo
In ottemperanza al principio di sussidiarietà nel settore della politica
sanitaria, l’UE non ha emanato una normativa comunitaria diretta alla
regolazione della distribuzione dei prodotti farmaceutici, lasciando ai
singoli Stati la potestà di adottare misure idonee a favorire la creazione
del mercato unico europeo.17
3.2 Gran Bretagna
La distribuzione farmaceutica in Gran Bretagna è realizzata in virtù di
una convenzione tra il National Health Service e le farmacie
(community pharmacies).
Il National Health Service Act del 2006 ha fissato i requisiti per
accedere alla professione di farmacista e i parametri qualitativi per lo
svolgimento delle attività all’interno delle farmacie. Tali fitness to
practice sono stati successivamente aggiornati, nel 2010, con il
Pharmacy Order e sono sottoposti al controllo dell’autorità General
Pharmaceutical Council.
I limiti qualitativi e quantitativi per l’apertura delle sedi
farmaceutiche sono fissati non solo dal richiamato National Service Act
del 2006, ma anche dal successivo Health Service Act del 2009. In
particolare, è stato statuito che le autorizzazioni all’apertura di un
esercizio commerciale alla vendita di farmaci soggetti a prescrizione
17
Sul punto, si veda Risoluzione del Consiglio del 23 aprile 1996 intesa ad attuare gli
orientamenti della politica industriale per il settore farmaceutico dell’Unione Europea
(96/C 136/04).
246
La distribuzione dei farmaci
medica possano essere rilasciate solo in seguito ad una valutazione
positiva (il cosiddetto control of entry) emessa dai Primary Care Trust
(PCT).18 Il predetto controllo deve tenere in considerazione le
condizioni demografiche, sociali ed epidemiologiche locali, tanto da
dover superare il vaglio dei cosiddetti Pharmaceutical Needs
Assessment. I suddetti accertamenti hanno sostituito tutte le
autorizzazioni che erano necessarie prima del 2009 e che attestavano la
presenza dei livelli di adeguatezza del servizio farmaceutico
nell’ambito territoriale interessato.
Gli unici insediamenti esentati dal rilascio dell’autorizzazione sono
quelli creati all’interno dei centri commerciali siti all’esterno dei centri
urbani, le farmacie con apertura oraria settimanale inferiore a 100 ore,
le farmacie ubicate presso i PCT e quelle che effettuano la vendita
esclusivamente a mezzo del servizio postale o di internet.
3.3 Francia
La presenza delle farmacie in Francia è fortemente capillare sul
territorio, oltre a poter contare su un numero rilevanze di esercizi. Nel
2011, l’Ordre de Pharmacie ha certificato l’esistenza di 22.949 sedi,
18
I PCT rappresentano l’articolazione territoriale del servizio sanitario nazionale inglese.
In realtà, con la riforma sanitaria Health and Social Care Act, entrata in vigore ad aprile
2013, i Primary Care Trusts sono sostituiti da consorzi di General Practitioners (i medici
di famiglia), denominati Clinical Commissioning Groups (CCG), cioè organizzazioni
private a pieno titolo, che rappresentano il vero perno del sistema.
247
Carlo Ciardo
attestando un rapporto con la popolazione pari ad una farmacia ogni
2.832 abitanti.19
Sin dal 2008, il governo francese, per mezzo della legge di
finanziamento della sicurezza sociale approvata annualmente, ha
statuito un progressivo percorso di riduzione del numero delle sedi
farmaceutiche anche attraverso l’eliminazione di molte farmacie rurali
e il trasferimento e la fusione di altre sedi presenti in grandi città,
incentivando anche il loro spostamento in altri comuni. La normativa
da applicarsi all’istituzione delle nuove farmacie, così come alla
regolazione della professione del farmacista, è sancita dal Code de la
santé publique.
La creazione di una nuova sede di distribuzione dei farmaci è
consentita solo ove vi sia un rapporto demografico di una ogni 2500
abitanti ed è accordata solo in presenza di una dettagliata
documentazione inerente alle condizioni dell’immobile in cui sarà
ubicato il nuovo esercizio (contratto di affitto del locale, promessa di
affitto, certificato di proprietà, licenza edilizia).
Il rapporto demografico varia, in verità, in ragione della popolazione
dei singoli centri abitati. Per le città con una popolazione superiore a
30.000 abitanti è consentita l’apertura di una farmacia ogni 3.000
abitanti, mentre per i centri con popolazione tra i 5.000 e i 3.000
abitanti può esserci una sede farmaceutica ogni 2.500 abitanti e, infine,
19
Cfr. Institut National de la Statistique et des elude economiques, in «France, Portrait
Social – Insee References», 2001.
248
La distribuzione dei farmaci
per gli altri comuni più piccoli è possibile la presenza di una farmacia
ogni 2.000 abitanti.
Gli artt. 5125 e ss. del codice di salute pubblica sanciscono che la
creazione di una nuova farmacia sia subordinata al rilascio di una
licenza da parte del direttore generale della Agence regionale de santé,
previa acquisizione del parere del prefetto competente per territorio, del
consiglio regionale dell’ordine dei farmacisti e dei sindacati
farmaceutici maggiormente rappresentativi. Tale procedura viene a
modificarsi esclusivamente in caso di trasferimento o fusione, in
quanto, in tale circostanza, è necessaria una decisione congiunta dei
direttori generali delle agenzie regionali territorialmente competenti.
La licenza rilasciata non solo permette l’apertura della nuova sede,
ma ne fissa anche inderogabilmente l’ubicazione, in quanto, come
precedentemente argomentato, il rilascio è strettamente legato
all’idoneità dei locali per i quali è richiesta l’emissione del
provvedimento amministrativo, anche in ragione di un’adeguata
distribuzione delle sedi sul territorio, in modo da garantire una migliore
distribuzione dei farmaci.
Si consideri che in Francia, così come in gran parte dei paesi
europei, la distribuzione dei cosiddetti “farmaci da banco” è sottoposta
al monopolio delle farmacie. La normativa francese è così tanto
stringente da sancire, all’interno del Code de la santé publique, il reato
di esercizio illegale della farmacia, la commercializzazione di
medicinali in contesti commerciali.
249
Carlo Ciardo
Il predetto quadro ha iniziato a subire solo di recente alcune
importanti modificazioni determinate dalla volontà di ridurre il deficit
nel capitolo del bilancio pubblico concernente la spesa farmaceutica.
Dal 2008, infatti, è stata permessa la vendita di farmaci senza obbligo
di prescrizione e non rimborsabili dall’assicurazione pubblica, tanto da
prevedere un sempre maggior numero di voci di prodotti farmaceutici
“appetibili” per la grande distribuzione commerciale senza necessità di
licenza per l’apertura di una nuova sede farmaceutica. 20
3.4 Germania
La normativa concernente l’apertura di nuove farmacie in Germania
rientra tra le materie concorrenti tra lo Stato federale e i Lander. In
applicazione dell’art. 72 della legge fondamentale tedesca, quindi, i
singoli Lander possono legiferare nei casi in cui la federazione non
abbia provveduto all’emanazione di una regolamentazione volta ad
assicurare delle condizioni uniformi su tutto il territorio nazionale o al
fine di garantire unitarietà alla disciplina legislativa.
A livello federale, il settore della distribuzione farmaceutica può
annoverare la Arzneimittelgesetz – AMG del 24-8-1976, concernente le
modalità di distribuzione dei prodotti farmaceutici, la Apothekengesetz
20
La ricerca Smart Pharma Consulting – SPC 2010 ha verificato che l’introito lordo
medio nel 2009 di una farmacia francese si aggirava intorno ad un milione e mezzo di
euro, di cui il 60% rinveniente dalla vendita di farmaci rimborsabili e quindi venduti
previa prescrizione medica obbligatoria, il 17% derivante dalla vendita di altri farmaci
rimborsabili senza obbligo di prescrizione, il 12% dalla vendita di medicinali senza
ricetta e il restante 11% dalla vendita di prodotti parafarmaceutici.
250
La distribuzione dei farmaci
– ApoG del 20-8-1970 che fissa i principi generali di funzionamento
delle
farmacie,
l’ordinanza
Arzneimittelpreisverordnung
–
dei
prezzi
dei
farmaci
AMPreisV
del
14-11-1980
e
il
regolamento sull’esercizio delle farmacie Apothekenbetriebsordnung –
ApBetrO del 9-2-1987. Nel 2010 in Germania erano presenti 21.441
farmacie, facendo registrare un rapporto per abitante pari ad una sede
ogni 3.815, con un picco di una farmacia ogni 3.430 abitanti in
Baviera.21
Pur nella diversità della normativa emanata dai singoli Lander, è
possibile affermare, in via generale, che l’apertura di nuove sedi
farmaceutiche anche in Germania è sottoposta al rilascio di una
apposita licenza (Erlaubnisse), che può essere emanata esclusivamente
in favore di un soggetto avente l’abilitazione tedesca all’esercizio della
professione di farmacista. Tant’è vero che la normativa consente (e
obbliga) solo al titolare della stessa licenza a dirigere la sede
farmaceutica, sino ad un limite massimo di tre sedi (e, quindi, tre
differenti licenze) se le sedi sono ubicate nel medesimo circondario.
4. Analisi comparata: conclusioni sulla regolamentazione nella
distribuzione dei farmaci
Dall’analisi del quadro legislativo nel campo della distribuzione
farmaceutica nei tre principali paesi europei, con particolare riferimento
alla normativa inerente all’apertura di nuove farmacie, in Gran
21
Cfr. Unione Federale delle farmacie tedesche, in «Statistiches Bundesamt 2011».
251
Carlo Ciardo
Bretagna, Francia e Germania, si evince che in Germania, Francia e
Gran
Bretagna
vigono
delle
stringenti
regolamentazioni
che
definiscono le modalità di apertura, i requisiti demografici e geografici
e le caratteristiche essenziali di equa distribuzione territoriale. 22
Portando a sintesi i risultati derivanti dall’analisi dei tre quadri
legislativi si evince
un panorama avente tratti fondamentali
convergenti.
La titolarità della farmacia spetta sempre esclusivamente a un
farmacista, ovvero a più farmacisti in forma associata, purché non si dia
luogo ad una associazione complessa (la cosiddetta incorporation).
L’unica variante significativa la si ritrova in Germania e Gran
Bretagna, dove è stata consentita l’apertura di punti vendita online per
particolari tipologie di farmaci.
Per ciò che concerne, invece, l’approvazione di un atto di
pianificazione simile alla nostra pianta organica delle farmacie,
ritroviamo un’assonanza evidente in Francia, mentre in Gran Bretagna
e Germania – pur non essendoci un atto pianificatorio di tale portata –
sono stati fissati dei criteri demografici e geografici ben determinati che
assicurano una uniforme distribuzione dei punti di vendita dei farmaci
su tutto il territorio nazionale. La riprova di quanto argomentato è data
dal fatto che l’apertura, così come la fusione o lo spostamento delle
farmacie in tutti i paesi presi in esame, necessitano di un
22
Alle esperienze inglesi, francesi e tedesche, deve aggiungersi anche l’esempio della
Spagna e, di recente, dell’Olanda, dove vige una legislazione di forte contenimento e
regolazione del settore.
252
La distribuzione dei farmaci
provvedimento autorizzativo posto al termine di un iter procedurale
necessario alla verifica dei requisiti su indicati.
Pertanto, è possibile desumere che, nei casi analizzati, non si è mai
in presenza di un mercato completamente liberalizzato, in quanto il
settore della distribuzione dei farmaci, in ragione del suo impatto sulla
tutela della salute ed anche della sua portata economica sia sui bilanci
pubblici (basti pensare ai farmaci rimborsati dai governi nazionali), sia
su quelli privati (che si guardi al consumatore/paziente o al
distributore/farmacista), risulta rivestire una valenza così importante da
indurre ogni legislatore ad emanare una apposita regolamentazione,
seppur meno stringente e limitativa rispetto a quella presente nel nostro
paese.
Dalla prospettiva che deriva dall’analisi comparata si coglie, in
particolare, un’assonanza di fondo con le novità recentemente
introdotte in Italia. Con ciò, si badi, non s’intende affermare che le
innovazioni legislative introdotte dal governo Monti potranno produrre
dei risultati immediati in termini di risparmio nella spesa farmaceutica
(sia essa pubblica o privata), in quanto non è per niente scontato che ne
scaturisca un beneficio netto per il SSN, dal momento che, aumentando
il numero della farmacie, i soggetti da remunerare aumenteranno, così
come i centri di spesa. I nuovi provvedimenti, inoltre, potrebbero
addirittura portare trascurabili benefici diretti per i consumatori, visto
che l’estensione della contendibilità di alcuni prodotti sul “mercato” è
marginale (si stima rappresenti circa il 5% della quota in fatturato sul
totale della fascia C), non promuovendo in modo ampio la concorrenza
253
Carlo Ciardo
tra forme organizzative diverse. Peraltro, anche l’effetto sulla crescita
potrebbe rivelarsi minimo, non essendo tali interventi associati a reali
innovazioni
(ad
esempio,
farmacie
adeguatamente
online
regolamentate) o investimenti ad alto valore aggiunto.
23
Ciò detto, però, non v’è dubbio che con le modifiche normative si è
voluto far permanere un sistema “protetto” di distribuzione dei farmaci,
ma più vicino ai criteri e ai parametri utilizzati dai principali paesi
europei, nei quali vige pur sempre una regime regolatorio del settore
della distribuzione farmaceutica.
Per altro verso, non si possono avallare posizioni ardite volte ad
affermare che nel nostro paese sia stata approntata una normativa
orientata alla liberalizzazione, in quanto non risulterebbe rispondente
alla stessa volontà del legislatore. Basti pensare che l’ufficio studi della
banca d’Italia, in occasione dell’audizione in senato, non ha mancato di
sottolineare la parzialità delle misure scelte e la mancanza di decisione
nell’adottare
un
approccio
orientato
a
rendere
maggiormente
contendibile il mercato, in particolare riconsiderando le riserve di
attività e le esigenze di servizio universale, pur con tutte le necessarie
garanzie e tutele per gli utenti.
In Italia, infatti, al pari di Grecia e Portogallo, le farmacie godono
della più ampia riserva di vendita, mentre negli altri paesi U E sono stati
sviluppati da tempo canali alternativi, che vanno dal coinvolgimento di
23
L’impatto occupazionale, viceversa, almeno nell’immediato, potrebbe essere avvertito
in ragione della occupazione di nuovi giovani farmacisti sia in qualità di titolari di nuovi
esercizi, sia come collaboratori presso nuovi centri.
254
La distribuzione dei farmaci
altre professioni sanitarie (medici specialisti, medici di base, veterinari,
come in Francia e Spagna), a quello della grande distribuzione
organizzata (Danimarca, Germania, Irlanda, Olanda e Gran Bretagna).
Quanto più ampia è l’esclusiva di vendita, infatti, tanto più spazio è
dato agli effetti negativi della restrizione della concorrenza.
Quest’ultima considerazione va soppesata alla luce della sentenza
della corte di giustizia europea (causa C-322/01) che, nel 2003, a
proposito della commercializzazione via internet dei farmaci, ha
stabilito che
«[…] non esiste alcun motivo legittimo che potrebbe
giustificare un divieto assoluto di vendita a distanza di
medicinali non soggetti a prescrizione medica, purché […] le
funzionalità online prevedano [un passaggio informativo
24
obbligatorio] prima di procedere all’acquisto […]».
5. Conclusioni. C’era una volta la pianta organica? Le novità
giurisprudenziali
Venendo, quindi, a focalizzare nuovamente l’attenzione sull’analisi
dell’evoluzione legislativa italiana nel settore de quo, parrebbe doversi
desumere una sostanziale modificazione nel corso del tempo non solo
nelle soglie demografiche per l’individuazione del numero delle
farmacie per ogni territorio comunale, ma, anche, un superamento della
24
La segnalazione AS144 del 18 giugno 1998 dell’Autorità garante della concorrenza e
del Mercato evidenziava che il contingentamento del numero di farmacie sul territorio
nazionale sulla base di parametri demografici e/o geografici desueti aveva creato una
carenza di sedi per circa l’80% dei Comuni. Per il testo completo della segnalazione
http://www.agcm.it/segnalazioni/segnalazioni-e-pareri.html.
255
Carlo Ciardo
predeterminazione allocativa delle stesse, che avvicina il panorama
normativo italiano a quello dei principali paesi precedentemente
analizzati, anche in relazione alle soglie demografiche definite.
Ciò è avvenuto anche in linea con le proposte di riforma avanzate
dall’AGCM nella segnalazione del 18 giugno 1998, con la quale, proprio
richiamandosi specificamente ai casi di Gran Bretagna e Germania,
auspicava l’eliminazione del monopolio sulla vendita dei farmaci da
banco da parte dei farmacisti e, in particolare, la revisione dei limiti alla
creazione di nuove sedi,25 tanto da evidenziare che, proprio nei paesi su
richiamati, non sia possibile rinvenire un contingentamento numero
delle farmacie. La precedente L. 475/1968 all’art. 2 prevedeva che
«ogni comune deve avere una pianta organica delle farmacie
nella quale è determinato il numero, le singole sedi
farmaceutiche e la zona di ciascuna di esse, in rapporto a quanto
disposto dal precedente art. 1. La pianta organica dei singoli
comuni è stabilita con provvedimento definitivo del medico
provinciale, sentiti il consiglio comunale interessato e il
consiglio provinciale di sanità. Il sindaco del comune interessato
ha diritto di intervenire con voto consultivo alle riunioni del
consiglio provinciale di sanità in cui si discute la pianta organica
del suo comune»
e la stessa pianificazione veniva sottoposta a revisione ogni due anni in
base
alle
rilevazioni
della
popolazione
residente
pubblicata
25
La segnalazione AGCM del giugno 1998 evidenziava che il contingentamento del
numero di farmacie sul territorio nazionale sulla base di parametri demografici e/o
geografici desueti aveva creato una carenza di sedi per circa l’80% dei comuni.
256
La distribuzione dei farmaci
dall’ISTAT.26 La presenza della pianta organica viene mantenuta anche
con la L. 362/1991.27
La pianta organica era, quindi, un atto amministrativo regionale, alla
cui formazione partecipavano in fase istruttoria e consultiva il comune,
l’organo di gestione delle ASL e l’ordine dei farmacisti, con il quale si
pianificava la presenza delle farmacie in base al criterio demografico
(così come già specificato) e al criterio logistico.28
Attraverso la predisposizione e approvazione della pianta organica si
dava vita ad una territorializzazione del servizio farmaceutico grazie
alla quale definire la localizzazione delle sedi al fine di assicurare la
presenza del servizio de quo anche nei piccoli centri abitati. Ciò è
confermato dal fatto che la giurisprudenza amministrativa ha
evidenziato in più circostanze la necessità di motivazione specifica
delle esigenze poste a fondamento della decisione di predisporre
l’apertura di una nuova sede farmaceutica sulla base della presenza del
criterio numerico e topografico.29
26
La revisione in diminuzione delle sedi farmaceutiche, nell’ambito della procedura di
revisione della pianta organica, non è un provvedimento né obbligatorio né automatico,
ma richiede la valutazione dell’interesse pubblico alla soppressione. Cfr. Cons. di Stato,
sez. V, n. 2717/2006, conferma TAR Veneto n. 4229/2004.
27
Invero, già la legge Giolitti n. 468/1913, prevedeva che «l’apertura della farmacia non
poteva che avvenire sulla base di apposita pianta organica al fine di impedire il
concentramento di esercizi farmaceutici nelle zone più ambite sotto il profilo
commerciale, garantendo che le sedi più disagiate potessero fruire di una sede
farmaceutica»ı. M. ANDREIS, Sedi farmaceutiche e concorso di criteri pianificatori, in
«Foro Amministrativo del Consiglio di Stato», 2007, p. 952.
28
L’art. 1 della L. 475/1968 sanciva che ogni nuovo esercizio di farmacia dovesse essere
situato a una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da
soddisfare le esigenze degli abitanti della zona.
29
Cfr. TAR Milano n. 6580/2000; TAR Catanzaro n. 406/1996; Cons. di Stato, sez. IV, n.
2025/2002; TAR Bologna, sez. I, n. 1907/2005; TAR Brescia n. 300/2006.
257
Carlo Ciardo
La Consulta ha statuito che la normativa volta a disciplinare il
numero e la distribuzione territoriale delle farmacie è finalizzata ad una
maggiore tutela della salute dei cittadini. Per un verso si prevede la
garanzia per i cittadini di fruire della continuità territoriale e temporale
del servizio; per altro verso, dal lato degli esercenti, si sancisce la
possibilità di avere un determinato bacino d’utenza. 30
Un ulteriore avallo lo si ritrova anche nella giurisprudenza della
corte di giustizia europea. Il 1° giugno 2010 i giudici del Lussemburgo
hanno ritenuto compatibili con il trattato europeo l’istituto della pianta
organica, in quanto costituirebbe una limitazione volta a garantire un
equo accesso ai servizi per tutta la popolazione.
La pronuncia del giudice europeo è intervenuta a proposito di un
rinvio pregiudiziale del Tribunal Superior de Justicia de Asturias
(Spagna), che nutriva dubbi sulla compatibilità della normativa
spagnola che prevede un criterio geo-demografico (analogo a quello
italiano), in base al quale è fissato un quorum di 2800 abitanti per
l’apertura di una nuova farmacia, con l’ulteriore requisito di una
distanza minima di 250 metri tra una farmacia e l’altra.
La decisione – pur ammettendo che le norme su richiamate
rappresentano una limitazione della libertà d’insediamento – ha,
tuttavia, ribadito che si tratti di un contingentamento proporzionato alla
necessità di garantire l’accesso al farmaco e, di conseguenza, la tutela
della salute in modo omogeneo sul territorio nazionale, evitando che le
farmacie si concentrino nelle zone più favorevoli, lasciando sguarnite le
30
Cfr. Corte Costituzionale n. 4/1996.
258
La distribuzione dei farmaci
aree decentrate. Invero, il contingentamento numerico delle farmacie e
la loro localizzazione geografica sono posti sia per
«salvaguardare l’interesse pubblico al corretto svolgimento del
servizio farmaceutico e in ultima analisi alla salvaguardia del
31
bene salute»,
sia perché sono «funzionali alla salvaguardia dei redditi delle
farmacie», così come osservato dall’autorità garante della concorrenza
e del mercato.32
L’introduzione, quindi, di paletti quantitativi e logistici alla presenza
degli esercizi farmaceutici è da ricollegare all’esigenza di assicurare
«un livello del servizio socialmente necessario [ed allo scopo] di
garantire la più ampia e razionale copertura di tutto il territorio
33
nell’interesse della salute dei cittadini».
Questo quadro normativo ha subìto un mutamento evidente in virtù
dell’approvazione dell’art. 11, co. 1, lett. c) del D.L. 1/2012, convertito
nella L. 27/2012, andando ad eliminare la figura giuridica della pianta
organica.
31
Corte Costituzionale n. 275/2003.
Indagine conoscitiva sugli ordini e collegi professionali, Bollettino n 40/1997, p. 74.
Sul tema, cfr. Autorità garante della concorrenza e del mercato. Segnalazioni AS144,
AS312, AS326, AS453. Per avere un quadro che corrobora l’assunto appena esposto si
tenga in considerazione che, in conseguenza del contingentamento degli esercizi
farmaceutici, in Italia il numero delle farmacie è passato da 14.365 del 1980 a 16040 nel
1995.
33
Corte Costituzionale n. 76/2008, in A. ARGENTATI, Il principio di concorrenza e
regolazione amministrativa dei mercati, Torino, Giappichelli, 2008, p. 296.
32
259
Carlo Ciardo
Non è chiaro, però, quale sia lo scopo perseguito dal legislatore: se
si sia inteso eliminare la programmazione nella rete dei presidi di
distribuzione dei farmaci, oppure, secondo una lettura maggiormente
aderente allo stesso testo normativo e alla perduranza dei parametri ex
art. 2, si sia voluto superare la “pianta organica” come strumento
progettuale, senza però escludere la programmazione territoriale delle
farmacie, tanto da far permanere il termine “zone”. 34 Sul punto è
intervenuto
il
ministero
della
Salute
nell’immediatezza
dell’approvazione del nuovo dettato normativo con un parere reso il 21
marzo 2012, in risposta ai quesiti posti dalle regioni, nel quale ha
affermato,
apertis
verbis,
che
l’innovazione
legislativa
«è,
inequivocabilmente, diretta ad eliminare la pianta organica delle
farmacie e le procedure alla stessa correlata», aggiungendo, però, che,
per quanto riguarda la procedura di localizzazione delle nuove
farmacie,
«quest’attività è svincolata dalla necessità di definire
esattamente un territorio di astratta pertinenza di ciascun nuovo
esercizio e non incontra limiti nella perimetrazione delle sedi già
aperte, dovendo soltanto assicurare un’equa distribuzione sul
territorio degli esercizi e tener conto dell’esigenza di garantire
l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini
residenti in aree scarsamente abitate. L’individuazione delle
“zone” può, dunque, avvenire anche in forma assai semplificata
(ad esempio, indicando una determinata via e le strade
adiacenti). È, infine, da ritenere che l’apertura di una nuova
farmacia ancora debba rispettare la distanza minima di 200 metri
dalle farmacie aperte. Decisiva a questo riguardo, appare la
circostanza che il senato, nel novellare, in parte, l’articolo 1
34
Cfr. art. 1, co. 7, e art. 2, co. 1.
260
La distribuzione dei farmaci
della legge 475 del 1968, abbia lasciato immutato il comma 7,
che, appunto, stabilisce che ogni nuovo esercizio deve essere
35
situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri».
Pur deducendo l’impossibilità di mantenere lo strumento della “pianta
organica” quale unico atto di pianificazione territoriale e quantitativa
delle farmacie con le stringenti caratteristiche che lo stesso conteneva,
ciò non di meno si ritiene che il legislatore si sia tenuto ben lontano dal
dettare una completa liberalizzazione del settore e dall’eliminazione di
qualsivoglia tipologia di pianificazione. Sicché, permane un sistema
pubblico di programmazione a presidio del più ampio diritto alla tutela
della salute del quale la distribuzione dei farmaci è tassello
fondamentale, così come già chiarito dalla corte costituzionale nelle
decisioni precedentemente ricordate.
In tal senso, milita anche il fatto che la novella legislativa non ha
toccato le norme riguardanti le circoscrizioni farmaceutiche e non ha
modificato il procedimento necessario per il trasferimento di una
farmacia in un altro locale, subordinando l’autorizzazione al rispetto
dell’ambito della stessa sede ricompresa nel territorio comunale (art. 1,
co. 4, L. n. 475/1968). Di egual tenore sono anche le recenti decisioni
dei giudici amministrativi che si stanno susseguendo sul tema.
Il consiglio di Stato – pronunciandosi proprio sul diniego della
richiesta di trasferimento di una farmacia, in quanto ritenuto ente locale
in contrasto con la pianta organica comunale – ha statuito con chiarezza
in equivoca che
35
Ministero della Salute, parere reso il 21 marzo 2012.
261
Carlo Ciardo
«è vero che sono state soppresse le disposizioni che
prevedevano la formazione e la revisione periodica delle
piante organiche comunali, a cura di un’autorità
sovracomunale (da ultimo, la regione o la provincia, a seconda
delle norme regionali). Tuttavia, rimane invariato l’impianto
generale della disciplina, a partire dal “numero chiuso” delle
farmacie, pur se i criteri per la determinazione di tale numero
sono alquanto modificati. Peraltro, il “numero chiuso” implica
logicamente che la distribuzione degli esercizi sul territorio sia
pianificata autoritativamente […] Non si parla più di “sedi”
ma di “zone”; ma questo mutamento non è rilevante, perché la
giurisprudenza aveva già da tempo avvertito che, quando la
normativa previgente usava il termine “sede”, si doveva
intendere “zona”, perché questo era il significato che si
desumeva dal contesto […]. Ed è nella logica delle cose che
questo potere-dovere di pianificazione territoriale non si
eserciti una tantum, ma possa (e se del caso debba) essere
nuovamente esercitato per apportare gli opportuni
aggiornamenti, e che ciò venga fatto nel quadro di una visione
36
complessiva del territorio comunale».
Il supremo consesso amministrativo conclude che
«benché la legge non preveda più, espressamente, un atto
tipico denominato “pianta organica”, resta affidata alla
competenza del comune la formazione di uno strumento
pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti,
criteri ispiratori, ed effetti corrisponde alla vecchia pianta
37
organica e che niente vieta di chiamare con lo stesso nome».
Mentre con la previgente normativa ogni comune doveva
predisporre una pianta che annoverasse, tra le altre cose, l’esatta
36
Consiglio di Stato, sez. III, n. 1858 del 3 aprile 2013.
Ibid. A conferma della linea giurisprudenziale adottata si richiama anche Consiglio di
Stato, sez. III, ordinanza n. 751 del 1 marzo 2013, che così ha statuito «il nuovo quadro
normativo non appare prescindere da un momento di pianificazione, a livello
pubblicistico, dell’organica distribuzione sul territorio delle sedi delle farmacie, stante la
finalizzazione del servizio alla tutela del diritto alla salute, garantendo l’accessibilità in
condizioni paritarie e di non discriminazione alla dispensa dei farmaci».
37
262
La distribuzione dei farmaci
ubicazione della sede sul territorio e la descrizione analitica dei confini
delimitanti la competenza territoriale di ciascuna sede farmaceutica,
oggi l’ente locale, qualora ve ne siano i presupposti, dovrà indicare solo
la zona perimetrata entro la quale poter permettere al titolare della sede
farmaceutica di collocare la propria attività senza porre alcun limite di
competenza territoriale della stessa.
Se, in precedenza, era prevista un’esatta ripartizione del territorio
comunale in ambiti, ciascuno assegnato in via esclusiva a una sede
farmaceutica, la normativa richiede adesso unicamente che sia
rispettato il criterio dell’equa distribuzione delle farmacie sul territorio,
in particolare a beneficio dei cittadini residenti in aree scarsamente
abitate. Sul punto, il TAR di Palermo si è espresso in maniera ancor più
(se non eccessivamente) tranchant, statuendo che
«in tema di farmacie, non sussistono differenze sul versante
sostanziale tra la natura del provvedimento previsto dal D.L. 24
gennaio 2012 n. 1, convertito in L. 24 marzo 2012 n. 27, e la
vecchia “pianta organica”, la cui valenza programmatoria e
38
discrezionale era indubbia».
La pianificazione, peraltro, è un momento imprescindibile per garantire
entrambi gli aspetti già in precedenza evidenziati, cioè a dire sia l’equa
distribuzione
sul
territorio
del
servizio
farmaceutico,
con
l’assicurazione dell’accessibilità allo stesso da parte dei cittadini delle
aree scarsamente abitate, sia l’assicurazione a ciascuna farmacia delle
dimensioni adeguate per l’erogazione del servizio.
38
TAR Palermo, sez. III, n. 1347 del 19 giugno 2013.
263
Carlo Ciardo
Anche sul punto vi è una recente pronuncia del giudice
amministrativo che evidenzia come, nella pianificazione della
distribuzione dei farmaci, debba realizzarsi anche una ponderazione
dell’interesse pubblico e di quello privato inerente al nuovo esercizio. Il
TAR di Lecce ha, infatti, affermato che
«se la finalità perseguita dal legislatore è il potenziamento del
servizio di distribuzione farmaceutica favorendo l’accesso alla
titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di
aspiranti, è evidente che i nuovi esercizi debbano essere messi
nelle condizioni, al pari di quelli esistenti, di poter contare su un
bacino di utenza che ne consenta una dignitosa sopravvivenza in
termini economici, perché ciò si riflette inevitabilmente sulla
qualità del servizio erogato. Conseguentemente, la zona in cui
consentire la localizzazione non può e non deve essere
eccessivamente limitata o circoscritta alle zone periferiche – o
almeno questo non può rappresentare il prevalente criterio di
riferimento – poiché ciò determinerebbe una disparità di
39
trattamento rispetto agli esercizi già esistenti».
Nella medesima sentenza, inoltre, il tribunale amministrativo salentino
ha ribadito la persistenza della funzione pianificatoria con una
statuizione che lascia pochi dubbi:
«I provvedimenti d’istituzione delle nuove farmacie e di
individuazione delle zone in cui allocare le sedi farmaceutiche,
nonostante le modifiche apportate alla disciplina dal D.L. n.
1/2012, convertito in legge n. 27/2012, conservano una funzione
pianificatoria in relazione all’attività di organizzazione e
programmazione del pubblico servizio farmaceutico nell’intero
40
territorio comunale e regionale».
39
40
TAR Lecce, sez. II, n. 676 del 27marzo 2013.
Ibid.
264
La distribuzione dei farmaci
In quest’ottica, è opportuno richiamare una sentenza del T AR di
Brescia, nella quale, partendo dal presupposto che
«nella fase attuale, con un sistema ancora formalmente
incentrato sulle piante organiche, ma nel quale le zone non
devono più essere intese in modo rigido, è possibile applicare il
principio pro concorrenziale come criterio interpretativo, in
attesa che il pieno dispiegamento degli effetti dell’innovazione
41
legislativa avvenga attraverso la normativa di dettaglio»,
i giudici amministrativi hanno stilato una casistica specifica:
«1) Un limitato ampliamento del perimetro della sede
farmaceutica che consenta il trasferimento dei locali di esercizio
e investimenti migliorativi del servizio è sempre legittimo, in
quanto lo scopo dei confini tra le sedi farmaceutiche è di
individuare la popolazione da servire e non di irreggimentare
l’iniziativa economica; 2) la popolazione da servire costituisce
clientela contendibile e non clientela garantita grazie alla pianta
organica; 3) i titolari di farmacia che subiscono gli effetti
dell’avvicinamento e del potenziamento di altre farmacie non
possono ottenere una misura di protezione che freni gli
investimenti e le innovazioni aziendali dei concorrenti; 4)
quando lo spostamento dei locali di esercizio al di fuori
dell’originaria zona di competenza risulti considerevole in
termini di distanza possono insorgere profili di illegittimità,
collegati però non tanto all’invasione dello spazio commerciale
altrui, ma al rischio di scopertura di una parte del territorio
42
comunale».
Da quanto suesposto discende che il comune, dopo aver svolto
un’attività istruttoria volta a verificare la presenza dei parametri
41
42
TAR Brescia, n. 173 del 19 febbraio 2013.
Ibid.
265
Carlo Ciardo
demografici, a monitorare la dislocazione della popolazione ed a
valutare le linee direttrici dello sviluppo urbanistico del territorio, potrà
stabilire se e in quali zone collocare le nuove sedi farmaceutiche.
Pur non dovendo essere redatta una pianta organica, quindi, rimane
in capo all’ente locale l’onere di adottare un atto che pianifichi la
presenza e la dislocazione delle sedi farmaceutiche, supportato da un
corredo motivazionale che dia atto dell’attività istruttoria compiuta in
maniera completa. L’adozione dell’atto di pianificazione, infatti, deve
scaturire da una ponderata istruttoria e da una correlata adeguata
motivazione con la quale il comune rappresenti il percorso logicogiuridico che ha determinato la scelta operata.
Pur prescindendo dai principi generali ricompresi nella L. 27/2012,
è necessario che la fase di valutazione dei dati acquisiti dall’ente locale
conduca a una scelta che assicuri un’equa distribuzione sul territorio e,
nel contempo, garantisca l’accessibilità del servizio anche ai cittadini
residenti in zone scarsamente abitate, volendo così permettere a questi
cittadini una pronta possibilità di raggiungere la sede farmaceutica. 43
Residua, però, un dubbio circa l’individuazione dell’organo
comunale competente ad adottare l’atto di pianificazione. Prima della
novella del 2012, si era consolidata la convinzione che spettasse alla
giunta comunale l’adozione del provvedimento di revisione della pianta
organica; ciò in virtù della approvazione della L. 142/1990, art. 35, co.
2. Sul punto si è ripetutamente espressa la giurisprudenza
amministrativa statuendo che
43
Cfr. TAR Catania, n. 668 del 4 marzo 2013.
266
La distribuzione dei farmaci
«a seguito dell’art. 35, comma 2, della L. n. 142/1990, anche la
competenza in ordine alla revisione della pianta organica delle
sedi farmaceutiche è passata dal consiglio alla giunta comunale,
dato che la giunta ha competenza residuale e generale, che si
estende anche alle ipotesi in cui norme anteriori prevedevano, in
modo espresso, la competenza consiliare, essendo esse mera
espressione dell’opposto principio, allora vigente, della
generalità e residualità della competenza consiliare e della
44
specialità e tipicità di quella giuntale».
Tale assunto non pare revocabile in dubbio neanche alla luce
dell’approvazione
della
nuova
legislazione
nel
settore
della
distribuzione farmaceutica.
La
giunta
comunale
parrebbe
essere
l’organo
competente
all’emanazione del provvedimento di riordino della distribuzione
territoriale delle farmacie proprio in applicazione del principio
generale, secondo cui è in capo all’esecutivo comunale una competenza
residuale per gli atti di amministrazione non assegnati al consiglio
comunale e non rientranti nelle competenze degli altri organi. Sicché,
non risultando alcuna norma che attribuisca espressamente al consiglio
44
TAR Pescara, n. 560 del 28 dicembre 2013 conforme a Consiglio di Stato, sez. III, n.
5952 del 24 novembre 2012, che ha statuito che, «per effetto dell’art. 35 co. 2 l.142/1990
la competenza a rendere il parere di cui all’art. 2 co. 2 della L.475/1968 sulla revisione
della pianta organica delle sedi farmaceutiche è passata dal consiglio alla giunta
comunale. Infatti, la giunta ha competenza residuale per gli atti di amministrazione non
riservati al consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalle leggi o dallo
statuto, del sindaco, del presidente della provincia, degli organi di decentramento, del
segretario o dei funzionari dirigenti. Tale competenza della giunta ha carattere generale e
si estende anche alle ipotesi in cui norme anteriori prevedevano, in modo espresso, la
competenza consiliare (come appunto il citato art. 2 co. 2, L. 475/1968), essendo esse
mera espressione dell’opposto principio, allora vigente, della generalità e residualità della
competenza consiliare e della specialità e tipicità di quella giuntale». Ex multis Cons.di
Stato, sez. IV, n. 6850 del 20 dicembre 2000, e sez. V, n. 4706 del 7 settembre 2007.
267
Carlo Ciardo
la competenza in materia, appare conseguente ricondurla in seno alla
giunta comunale.
Peraltro, deporrebbe in tal senso anche la soppressione dell’art. 2,
co. 2 della L. n.475/1968, che prevedeva proprio la competenza del
consiglio comunale. Tale orientamento è stato, altresì, confermato da
recente giurisprudenza amministrativa. 45
È, però, necessario dar conto anche di una recente pronuncia di
segno radicalmente opposto emanata dal T AR di Lecce (che sta
trovando progressiva adesione nella giurisprudenza più recente) con la
quale si riconduce alla competenza del consiglio comunale la potestà di
decidere sulla pianificazione delle sedi farmaceutiche, in quanto
attinente ad aspetti che coinvolgono l’intera comunità e per ciò stesso
ricadenti tra le prerogative dell’organo consiliare in applicazione del
T.U. sugli enti locali.
Il TAR di Lecce, sez. II, con sentenza n. 671 del 27 marzo 2013 ha
statuito che
«l’art. 11 del D.L. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012, ha
attribuito al comune il potere di individuare le sedi
farmaceutiche da istituire, lasciando alla regione solo la
possibilità di intervenire in via sostitutiva in caso d’inerzia
dell’ente locale – con ciò innovando la previgente disciplina, in
base alla quale la revisione della pianta organica delle farmacie
spettava esclusivamente alla autorità regionale mentre
45
Cfr. TAR Napoli, sez. V, n. 1486 del 14 marzo 2013, che addirittura si spinge oltre,
statuendo che la competenza della giunta sia anche ravvisabile nel fatto che, «se si tiene
conto della modifica normativa che ha obiettivamente semplificato le procedure di scelta
in subiecta materia ancorandole ad uno stretto criterio demografico, indirettamente così
attribuendogli natura gestionale e privandolo di quei caratteri di natura programmatica e
previsionale che, in astratto, avrebbero indotto a ravvisare una competenza del consiglio
in materia».
268
La distribuzione dei farmaci
l’amministrazione comunale interveniva nel procedimento,
fornendo un apporto meramente consultivo. Conseguentemente,
nell’attuale sistema, l’atto con cui il comune approva
l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche ha riflessi sulla
pianificazione e organizzazione del servizio farmaceutico
nell’intero territorio comunale, con l’effetto che, ai sensi
dell’art. 42, comma 2, lett. e) del T.U.E.L., la competenza ad
adottare la relativa decisione spetta al consiglio comunale, anche
perché trattasi di scelte fondamentali attinenti alla vita sociale e
46
civile di una comunità locale».
Quest’ultima pronuncia è di particolare interesse, in quanto
focalizza l’attenzione su quale sia l’organo consiliare titolato a decidere
in merito alla dislocazione delle sedi farmaceutiche.
Si ritiene di condividere la su richiamata argomentazione. L’attività
d’individuazione delle sedi farmaceutiche, infatti, proprio per i
riverberi che produce sullo sviluppo e sull’assetto territoriale, così
assumendo le caratteristiche di un vero e proprio atto di pianificazione,
per ciò stesso non può che essere di competenza del consiglio
comunale, così come avviene nella generalità degli atti di questo tipo.
Peraltro, tale assunto è conforme all’intero quadro costituzionale.
Considerando anche l’ottica dell’esercente di una sede farmaceutica,
quest’ultimo
esplica
il
diritto
di
iniziativa
economica
costituzionalmente garantito. Sicché, risulta conforme ai principi
desumibili dall’impianto della costituzione che la disciplina di esercizio
del suddetto diritto venga assunta dal consiglio comunale, in quanto
proprio il testo costituzionale sancisce che la normativa sui diritti sia
46
Un precedente conforme è TAR Potenza, sez. I, n. 379 del 2 agosto 2012. Recentemente
di egual segno TAR Latina, sez. I, n. 547 del 14 giugno 2013, TAR Palermo, sez. III, n.
1347 del 19 giugno 2013.
269
Carlo Ciardo
definita da atti generali provenienti da organi rappresentativi del corpo
elettorale, com’è l’organo consiliare.
Ci si limita a rammentare che la carta costituzionale all’art. 41, co.
3, prevede che la regolamentazione dell’iniziativa economica possa
essere dettata dalla legge, così affidando al parlamento – appunto quale
organo rappresentativo della volontà popolare – il potere di intervenire
in questa materia.
In ultima analisi, dall’evoluzione normativa già richiamata, prima
ancora che nella disamina giurisprudenziale, si deve escludere che vi
sia stata una liberalizzazione del settore in merito al numero e
all’allocazione delle farmacie. Oltre al permanere dei parametri
demografici, seppur attenuati nella portata, il legislatore ha inteso
combinare il diritto alla tutela della salute, attraverso una ottimale
modalità di distribuzione dei farmaci, che ne permetta l’accesso a tutti i
cittadini, con l’interesse dei singoli proprietari delle farmacie di poter
agire in una porzione di territorio che, almeno da un punto di vista
astratto, non si “sovrapponga” a quella afferente al raggio economico di
attrazione delle altre sedi, pur permanendo, appunto, la libertà assoluta
del cliente/paziente di rivolgersi a qualsivoglia distributore senza
vincoli geografici di sorta.
Se, quindi, i “lacci e lacciuoli” della vetusta pianta organica non
hanno ragion d’essere, è altresì vero che la rivisitazione della normativa
del settore ha lasciato in capo alla P.A. il dovere/potere di effettuare
una ricognizione demografica, urbanistica ed anche prognostica in
merito alla prospettica espansione territoriale, al fine di individuare
270
La distribuzione dei farmaci
delle macro-aree all’interno delle quali determinare la possibilità di
allocazione delle nuove sedi farmaceutiche, definendo un tassello di un
complesso puzzle di diritti e tutele.
271
Gradus ad Parnassum
Sezione studenti
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 275-310
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p275
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Immacolata Petio
Nixon e la crisi di Cienfuegos: Cuba, autunno 1970
Abstract: Compared to the missile crisis of 1962 faced by President Kennedy, the
“crisis” derived from the construction of a Soviet base for nuclear submarines in
Cienfuegos Bay, on the southern coast of Cuba, is far less known. It dates back to the late
summer-autumn of 1970, as the leaders of the United States and the Soviet Union were
moving tentatively toward what became the détente of the 1970s. There was no public
clash or crisis, and the issue was managed by “quiet diplomacy”, but the Soviet
challenge was intentionally based on political and strategic reasons. This second crisis
arose from a matter left unsolved in 1962 and its resolution in October 1970 was more
apparent than real. The same issue would have “resurfaced” for some months, at least
until 1972.
Keywords: Nixon Administration; Cuba; Cienfuegos crisis.
Introduzione
La crisi dei missili di Cuba dell’ottobre 1962 fu la vicenda in cui lo
scontro bipolare conobbe il suo momento più pericoloso di tensione e il
mondo intero si ritrovò sull’orlo di una catastrofe nucleare. Essa
influenzò inevitabilmente la maniera in cui i problemi latino-americani
erano percepiti e vissuti sia nel sistema internazionale, che dai decision
makers statunitensi, divenendo, così, lo spartiacque nella politica degli
Stati Uniti verso l’America Latina. La stessa crisi, inoltre, aveva
dimostrato di certo che ogni altra iniziativa sovietica in quella regione
avrebbe avuto conseguenze esplosive e messo per sempre fine alla
politica di distensione in tutto il mondo.
Immacolata Petio
Dell’iniziativa sovietica protagonista dei celebri “thirteen days”,
ossia l’installazione di missili nucleari a Cuba, il le ader sovietico
Kruscev avrebbe addotto come ragione primaria la difesa dell’isola, pur
ammettendo che quegli stessi missili avrebbero consentito all’Unione
Sovietica di raggiungere la balance of power. Nulla rende meglio l’idea
delle intenzioni di Mosca, solo che la salvaguardia dell’isola caraibica
apparve
piuttosto
un
pretesto,
o un
maldestro
tentativo
di
giustificazione agli occhi del mondo. La guerra fredda aveva reso ormai
chiaro che una Cuba con dei missili nucleari di provenienza sovietica
avrebbe rappresentato una sfida non solo alla national security
statunitense, ma anche alla stabilità dell’equilibrio strategico globale,
tanto che i sovietici avrebbero provveduto a rimuovere quei missili
senza minimamente consultare o avvertire i cubani, dimostrando che il
reale intento del loro operato era racchiuso più che altro nella seconda
parte dell’affermazione di Kruscev.
Com’è noto, la risoluzione della celebre crisi avvenne mediante la
corrispondenza tra il presidente Kennedy e i l leader sovietico, tra le
righe di due lettere in particolare, inviate a distanza di meno di
ventiquattro ore l’una dall’altra (26 e 27 ottobre 1962), l’ultima delle
quali rendeva più aspre le condizioni per il peaceful settlement,
aggiungendo la necessità di rimuovere i missili statunitensi dalla
Turchia all’impegno di Washington a non invadere Cuba. Fu all’interno
di questo scambio epistolare che si profilò anche un accordo implicito
tra le due superpotenze sulla questione di quell'isola strategica:
un’intesa in base alla quale l’Unione Sovietica si impegnava a ritirare i
missili che vi aveva installato e gli Stati Uniti acconsentivano ad
276
Nixon e la crisi di Cienfuegos
abolire la quarantena che vi avevano istituito, garantendo la non
invasione.
Kennedy aveva subordinato il suo impegno a d ue clausole: le armi
sarebbero state rimosse sotto la supervisione e l ’osservazione delle
Nazioni Unite e l’Unione Sovietica avrebbe dovuto impegnarsi,
mediante adeguate garanzie, per arrestare la possibile reintroduzione di
tali armamenti a Cuba. 1 Nei primi giorni di novembre aveva autorizzato
l’ambasciatore sovietico alle Nazioni Unite, Adlai E. Stevenson, a
consegnare al suo corrispettivo collega sovietico una lista delle armi
“offensive” (che includeva non solo i missili, ma anche i caccia IL-28)
che gli Stati Uniti esigevano venissero rimosse da Cuba. 2
Dallo scontro sulla rimozione degli IL-28 nacque una seconda crisi
che si protrasse fino al 20 novembre, quando, durante una conferenza
stampa, il presidente annunciò pubblicamente che i sovietici avevano
acconsentito alla rimozione dei caccia, rimozione che sarebbe stata
completata entro un mese, e che gli Stati Uniti avrebbero ritirato la
quarantena su Cuba. 3 Ma l’impegno di Washington a non invadere
Cuba era ancora subordinato al compimento di un’adeguata verifica,
1
Cfr. Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs
(Kissinger) to President Nixon, Washington, undated, in U.S. DEPARTMENT OF STATE,
Papers Relating to the Foreign Relation of the United States (d’ora in avanti FRUS),
1969-1976, vol. XII, Soviet Union, January 1969-October 1970, Washington, DC, United
States Government Printing Office, 2006, pp. 590-595. Si veda anche P. BRENNER,
Kennedy and Khrushchev on Cuba: Two Stages, Three Parties, in «Problems of
Communism», XLI, Special Issue, Spring 1992, pp. 24-27.
2
Cfr. BRENNER, Kennedy and Khrushchev on Cuba, cit., p. 24.
3
Cfr. ibid., pp. 24-25.
277
Immacolata Petio
che Castro ostacolava, e alla cessazione delle attività sovversive cubane
in America Latina. 4
In un’analisi ricca di spunti compiuta da James Blight e Philip
Brenner sugli esiti della crisi del 1962, il ritiro dei caccia IL-28 da parte
dei sovietici, senza la minima consultazione di Fidel Castro e a dispetto
della promessa di Mosca in senso contrario, fu per i cubani la conferma
definitiva
del
tradimento
sovietico. 5
La
crisi
concernente
i
cacciabombardieri aveva reso chiaro, infatti, che l’Unione Sovietica
non avrebbe fornito un ombrello protettivo a Cuba, e Kruscev, a
novembre, non poteva più aggrapparsi, come aveva fatto nel caso dei
missili, al pretesto di aver ceduto alle richieste statunitensi per ricevere
in cambio delle garanzie sulla sicurezza cubana. 6
La questione del controllo ispettivo non fu mai risolta in modo
soddisfacente per gli Stati Uniti, e, secondo Brenner, fu proprio questo
elemento a viziare sin dall’inizio, e in maniera molto forte, la garanzia
di non invasione. 7 Dunque, nessun accordo fu mai formalizzato in
modo esplicito, proprio a causa dell’opposizione di Castro, ma anche
del disinteresse sovietico in merito, e di conseguenza gli Stati Uniti non
s’impegnarono mai formalmente per garantire la non invasione. Questa
vexata quaestio avrebbe riposato in una specie di limbo fino all’agosto
del 1970, quando il presidente Nixon e il suo consigliere per la
Sicurezza Nazionale, Kissinger, che di quella politica di distensione
4
Cfr. J.G. BLIGHT - P. BRENNER, Sad and Luminous Days: Cuba’s Struggle with the
Superpowers after the Missile Crisis, Lanham, MD, Rowman & Littlefield Publishers,
Inc., 2002, p. 27.
5
Cfr. ibid.
6
Cfr. BRENNER, Kennedy and Khrushchev on Cuba, cit., p. 25.
7
Cfr. BLIGHT-BRENNER, Sad and Luminous Days, cit., p. 27.
278
Nixon e la crisi di Cienfuegos
avevano fatto il loro cavallo di battaglia, 8 senza aver precedentemente
consultato nessun altro funzionario dell’amministrazione, avrebbero
riconfermato gli impegni prospettati nel 1962, in seguito alla
inaspettata 9 richiesta di Vorontsov in tal senso. 10 Come emerge dal
telegramma del 7 agosto, inviato da quest’ultimo al ministro degli
Esteri sovietico, 11 Kissinger aveva sottolineato ripetutamente che la
risposta ufficiale fornita da Washington era volta a co nfermare la
volontà degli Stati Uniti di considerare gli accordi del 1962 pienamente
in vigore. Nelle sue memorie, egli ha sì descritto la propria perplessità a
proposito della richiesta del suo collega sovietico, ma anche il perché il
governo statunitense non avrebbe dovuto accettare una proposta simile.
8
Basti citare, a conferma di ciò, le stesse parole di Nixon: «[...] Ho sempre creduto che
possiamo e dobbiamo dialogare e, ove possibile, negoziare con le nazioni comuniste. […]
È più ragionevole – e più sicuro – dialogare con i comunisti che non vivere in un
isolamento o in un confronto da guerra freddissima. Infatti, nel gennaio 1969 ritenni che i
rapporti Stati Uniti-Unione Sovietica fossero il fattore più importante per determinare se
il mondo sarebbe vissuto in pace durante e dopo la mia amministrazione». R. NIXON, The
Memoirs of Richard Nixon, London, Sidgwick & Jackson, 1978, p. 344.
9
A detta di Kissinger, non vi erano ragioni evidenti perché l’Unione Sovietica
risollevasse il problema. Vorontsov, però, sosteneva che circolassero delle voci su
progetti americani per il rafforzamento della difesa della base navale di Guantanamo e su
presunte attività militari sovietiche a Cuba; inoltre, lesse una nota che lamentava attività
sovversive intraprese contro Cuba da esuli che operavano dalla Florida. Cfr. Tab A - Note
from the Soviet Government, in Memorandum of Conversation, Moscow, August 4, 1970,
in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 588589; H.A. KISSINGER, The White House Years, London, Weidenfeld & Nicolson Ltd,
1979, p. 632. Si veda anche Memorandum from the President's Assistant for National
Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, Washington, September 18, 1970, in
FRUS, 1969-1976, vol. E-10, Documents on American Republics, 1969-1972, in
http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve10.
10
Yuli M. Vorontsov, in quel periodo, rappresentava l’Unione Sovietica a Washington al
posto di Anatoly Dobrynin. Per un resoconto della conversazione, si veda Memorandum
of Conversation, Washington, August 4, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet
Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 588-589.
11
Cfr. Telegram from Minister Counselor Vorontsov to the Soviet Foreign Ministry,
Washington, August 7, 1970, in E.C. KEEFER - D.C. GEYER - D.E. SELVAGE, eds., Soviet
American Relations: The Détente Years, 1969-1972, Washington, D.C., U.S. Government
Printing Office, 2007, pp. 187-188.
279
Immacolata Petio
In fin dei conti, ciò avrebbe permesso di conseguire un innalzamento
nel grado dell’impegno sovietico contro l’installazione di strutture
strategiche permanenti a C uba, mentre l’Unione Sovietica avrebbe
finalmente ottenuto l’impegno americano di rispettare l’accordo del
1962 e la promessa di non invasione dell’isola. 12 Sembrava, in qualche
maniera, rientrare tutto in quell’aura di negoziato tra le superpotenze,
promosso solo nelle aree di reciproco interesse.
Tuttavia, più che per Washington, fu per Mosca che la riconferma di
quegli accordi così evanescenti si sarebbe rivelata utile in quella
congiuntura, e certamente non per opera del caso.
1. Una base sovietica per sommergibili nucleari?
Dopo meno di un mese, il 26 agosto 1970, un aereo da ricognizione U2 fotografò delle nuove attività di costruzione nei pressi di Cienfuegos,
una base navale sulla costa meridionale di Cuba, il cui approdo poteva
essere raggiunto per mezzo di un unico canale che conduceva a una
baia costellata da numerose isole. 13 Su una di queste isole, Capo
Alcatraz, si stava lavorando a un imbarcadero e al la realizzazione di
una nuova caserma; ma, come sostiene Kissinger, l’elemento che
saltava all’occhio, conferendo a questo dinamismo un significato
tutt’altro che accidentale, era la flottiglia di navi sovietiche che faceva
rotta alla volta di Cuba. 14 Essa era composta da una nave appoggio per
12
Cfr. R.L. GARTHOFF, Handling the Cienfuegos Crisis, in «International Security»,VIII,
1, Summer 1983, pp. 55-56.
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 635.
14
Cfr. ibid.
13
280
Nixon e la crisi di Cienfuegos
sommergibili, un incrociatore lanciamissili, un cacciatorpediniere
lanciamissili, un rimorchiatore di salvataggio d’alto mare, una nave
pesante da recupero, una cisterna mercantile e u n mezzo anfibio da
sbarco, che trasportava due lance da ventiquattro metri. 15 La nave
appoggio per sommergibili, come pure le lance, era del tipo usato
solitamente per l’assistenza ai sommergibili nucleari, cioè come
deposito di rifiuti radioattivi dei sottomarini a propulsione nucleare. 16
Quella flottiglia arrivò a Cienfuegos il 9 settembre e il g iorno
seguente fu raggiunta dalla nave cisterna mercantile. I voli degli U-2
furono dunque incrementati e divennero quotidiani a partire dal 14
settembre. Le fotografie mostravano che, in meno di tre settimane, dal
26 agosto, i sovietici si erano affrettati a co mpletare un’installazione
costiera piuttosto rilevante. A Capo Alcatraz sorsero d’improvviso due
nuove baracche e ed ifici amministrativi, come pure delle strutture
ricreative, tra cui un campo da calcio, uno da pallacanestro e una
piscina. Kissinger, da vecchio appassionato di calcio (quale si
definiva), sapeva benissimo che i cubani non praticavano questo gioco,
il quale era, invece, lo sport nazionale dei russi. 17 Tutta questa frenesia
apparve, dunque, agli occhi del diplomatico, inequivocabilmente
indirizzata al completamento di una base sovietica permanente. 18
15
Cfr. ibid.
Cfr. M. KALB - B. KALB, Kissinger, New York, Dell Publishing Co., Inc., 1974, p.
241.
17
Raymond L. Garthoff sostiene che l’acuta intuizione rivendicata da Kissinger nelle
memorie gli era stata, in realtà, segnalata da un analista della CIA, ed era, peraltro, basata
su un’errata supposizione: i cubani, afferma Garthoff, avevano una buona tradizione
calcistica e la popolarità di tale sport era in crescita. Cfr. GARTHOFF, Handling the
Cienfuegos Crisis, cit., p. 49, nota 2.
18
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 638.
16
281
Immacolata Petio
Fu in un memorandum del 18 s ettembre che Kissinger avrebbe
fornito a Nixon un quadro dettagliato della situazione: la nave appoggio
per sommergibili era permanentemente ormeggiata a quattro gavitelli
nella baia; a fianco alla nave si trovavano le due lance di appoggio, che
erano state scaricate dalla nave anfibia; la nave appoggio si trovava,
quindi, in una posizione utile ad assistere i s ommergibili. 19 Dal 12
settembre, reti anti-sommergibili vigilavano l’ingresso del porto e,
sull’isola principale, a qualche chilometro dalla città di Cienfuegos, era
sorto un nuovo molo di attracco, un deposito di carburante e le prime
strutture di un’importante stazione per le comunicazioni, certamente il
ponte radio con Mosca, vigilata da missili anti-aerei e da radar di
sorveglianza. 20 A questo punto, la malafede sovietica era manifesta. Ma
perché chiedere alla superpotenza rivale di riconfermare degli accordi,
per poi violarne immediatamente lo spirito e la lettera? L’esame di una
serie di eventi succedutisi nel corso dell’ultimo anno, concernenti i
rapporti militari tra Cuba e l’Unione Sovietica, contribuisce a
inquadrare più compiutamente la condotta di Mosca.
Nel luglio 1969, i sovietici avevano intrapreso la loro prima visita
navale a Cuba: sette navi, tra cui sommergibili a propulsione diesel e un
sommergibile a p ropulsione nucleare, attraccarono ed eseguirono
alcune manovre nel Golfo del Messico, lasciando la zona dopo due
19
Cfr. ibid., p. 638. Per il testo del memorandum, si veda Memorandum from the
President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,
Washington, September 18, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. E-10, Documents on
American Republics, 1969-1972, cit.
20
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 638; Memorandum from the
President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,
Washington, September 18, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. E-10, Documents on
American Republics, 1969-1972, cit.
282
Nixon e la crisi di Cienfuegos
settimane. 21 Contemporaneamente, un nuovo sommergibile sovietico
della classe Y, dotato di missili balistici, iniziò la sua prima crociera di
ricognizione
nell’Atlantico
settentrionale.
Andrej
Gretchko,
accompagnato dal vice-comandante dello staff navale sovietico,
soggiornò a Cuba per otto giorni nel novembre 1969, compiendo la
prima visita nell’emisfero occidentale da parte di un ministro sovietico
della Difesa. Raul Castro, ministro cubano delle Forze Armate, restituì
la visita di Gretchko, fermandosi per circa un m ese in Unione
Sovietica, da aprile a maggio, dove incontrò Leonid Breznev. Il 22
aprile, durante il discorso in occasione del centesimo anniversario della
nascita di Lenin, Fidel Castro aveva affermato, ribadendolo anche in
agosto, di essere pronto a stabilire legami militari più stretti con i
sovietici. 22 Poco dopo, tre bombardieri a reazione TU-95, equipaggiati
con cupolette a s trumentazione elettronica, avevano cominciato a
volare dalla Russia settentrionale a Cuba. La seconda visita di una
flotta operativa sovietica era durata due settimane e il 14 maggio aveva
portato a Cienfuegos sette navi, tra cui una nave appoggio per
sommergibili e un sommergibile a propulsione nucleare della classe EII, dotato di missili da crociera a b reve raggio, progettati per essere
usati contro unità navali. 23
21
Cfr. ibid. Si veda anche KISSINGER, The White House Years, cit., p. 636.
Cfr. Memorandum from the President's Assistant for National Security Affairs
(Kissinger) to President Nixon, Washington, September 22, 1970, in FRUS, 1969-1976,
vol. E-10, Documents on American Republics, 1969-1972, cit. Si veda anche KISSINGER,
The White House Years, cit., p. 636.
23
Cfr. Memorandum from the President's Assistant for National Security Affairs
(Kissinger) to President Nixon, Washington, September 22, 1970, in FRUS, 1969-1976,
vol. E-10, Documents on American Republics, 1969-1972, cit.; Memorandum from Viron
P. Vaky of the National Security Council Staff to the President's Assistant for National
Security Affairs (Kissinger), Washington, May 11, 1970, ibid. Si vedano, inoltre,
22
283
Immacolata Petio
Il ritmo crescente e f renetico di tale attività navale e aerea dei
sovietici aveva preoccupato abbastanza Kissinger, da condurlo a
riassumere la situazione al presidente il primo giugno 1970. 24 In
seguito, sempre in giugno, l’esperto di affari latino-americani dello staff
dell’NSC, Viron Vaky, aveva richiamato ancora una volta 25 l’attenzione
di Kissinger su uno studio della CIA che indicava la possibilità che i
russi avessero intenzione di installare nuove attrezzature su Cuba, come
servizi per l’assistenza di navi e di aerei da ricognizione. 26
Alle precedenti analisi e r accomandazioni si era, poi, aggiunta la
valutazione preparata dall’ammiraglio Moorer, trasmessa a Kissinger,
in vista del meeting dell’NSC fissato per il 23 settembre, 27 dal generale
Haig, vice assistente del presidente per gli Affari della Sicurezza
Nazionale.
«La costruzione della base navale di Cienfuegos – affermava il
rapporto – è solo l’ultima di una serie di mosse che
sembravano inserirsi in un quadro generale, che dimostrava
una crescente ostilità da parte sovietica e l a volontà di
assumersi rischi maggiori nel perseguimento di obiettivi
28
avversi alla sicurezza americana».
KISSINGER, The White House Years, cit., pp. 636-637; GARTHOFF, Handling the
Cienfuegos Crisis, cit., pp. 49-50.
24
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 637.
25
Vaky aveva raccomandato la massima attenzione per tali avvenimenti già nel mese di
maggio. Cfr. Memorandum from Viron P. Vaky of the National Security Council Staff to
the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger), Washington, May 11,
1970, in FRUS, 1969-1976, vol. E-10, Documents on American Republics, 1969-1972, cit.
26
Cfr. Memorandum from Viron P. Vaky of the National Security Council Staff to the
President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger), Washington, June 17,
1970, ibid.
27
Cfr. Paper Prepared by the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Moorer),
Washington, undated, in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet Union, January 1969-October
1970, cit., pp. 632-635. In allegato al rapporto dell’ammiraglio Moorer vi erano due
documenti, non pubblicati, dal titolo Actions to Signal Resolve and to Prepare for
Military Action to Eliminate or Neutralize Soviet Base at Cienfuegos e Actions Designed
to Eliminate or Neutralize Soviet Base at Cienfuegos.
28
Ibid.
284
Nixon e la crisi di Cienfuegos
Per attuare il loro disegno di proiezione del potere in vari punti del
globo, i sovietici stavano sperimentando l’eventualità di una reazione
da parte di Washington, e, avendone appurato la relativa compiacenza,
avevano deciso di compiere un altro passo, proseguendo le visite navali
a Cuba e i voli dei bombardieri da ricognizione. 29
L’obiettivo primario dei sovietici non era creare un altro confronto,
ma stabilire, passo dopo passo, il d iritto di Mosca di instaurare una
presenza navale nell’area dei Caraibi, così come avevano fatto nel
Mediterraneo, nell’Oceano Indiano e nel Golfo Persico (per non parlare
della ormai regolare stazione di pattugliamento dei sottomarini di classe
Y nel raggio d’azione della East Coast). 30
Dunque, le azioni sovietiche erano, in primo luogo, di tipo
dimostrativo e politico, e indirizzate a raggiungere obiettivi da cold
warriors russi, e non a soddisfare richieste cubane (come, ad esempio,
la protezione dell’isola da un’eventuale azione offensiva appoggiata
dagli Stati Uniti): mostrare, cioè, come l’equilibrio del potere fosse tale
che oramai gli Stati Uniti non avrebbero più potuto bloccare in modo
efficace il regime sovietico, persino nella loro tradizionale sfera
d’influenza. 31 Per questi motivi, avevano cercato di riaffermare, a
scopo precauzionale, le basi dell’accordo del 1962, in modo da mettere
alla prova i limiti della permissività del governo statunitense. I sovietici
avrebbero, così, potuto all’occorrenza rivendicare che, per prima cosa,
29
Cfr. Memorandum Prepared for the President's Assistant for National Security Affairs
(Kissinger), Washington, September 22, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet
Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 644-647.
30
Cfr. ibid.
31
Cfr. ibid.
285
Immacolata Petio
il precedente della loro attività navale era stato stabilito nel corso delle
ultimi due visite, senza proteste da parte degli Stati Uniti, e, in secondo
luogo, che gli accordi del 1962 erano stati riconfermati nella
consapevolezza della creazione di questo precedente. Pertanto, nello
status contingente, era come se la loro ultima mossa fosse stata
preventivamente autorizzata. 32 Probabilmente, erano arrivati alla
conclusione che la premura della Casa Bianca per il cessate-il-fuoco in
Medio Oriente dopo il coinvolgimento sovietico rappresentasse un
indice di paura del confronto, specialmente in un periodo pre-elettorale
come il settembre del 1970, deducendone che questa circostanza
avrebbe inibito qualsiasi reazione forte da parte di Washington. 33
Oltretutto, poiché l’incremento in forza strategica non sarebbe stato
così importante, in quanto stavano per iniziare i SALT e vi era una
generale atmosfera di détente, tutti questi fattori avrebbero cospirato, a
parere di Mosca, contro una reazione importante degli Stati Uniti nei
riguardi di infrastrutture che sarebbero potute essere facilmente
descritte come fattori di minima entità e t emporanei, che non
comportavano alcuna minaccia immediata agli Stati Uniti. 34
Approfondendo, dunque, le potenziali motivazioni dei sovietici, si
poteva giungere a r ilevare, senza possibilità di errore, come la loro
fosse una sfida calcolata, estremamente significativa dal punto di vista
politico. 35 Se i loro piani avessero avuto successo e se le notizie fossero
trapelate, avrebbero potuto dimostrare a g ran parte del mondo che i
32
Cfr. ibid.
Cfr. ibid.
Cfr. ibid.
35
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 641.
33
34
286
Nixon e la crisi di Cienfuegos
rapporti di forza erano mutati in modo significativo, dopo la sconfitta di
quasi esattamente otto anni prima a Cuba. 36 Ma, secondo Kissinger, il
fatto che una così gran parte delle attrezzature fosse arrivata via mare
suggeriva che i sovietici dovevano essersi conservati una via d’uscita.
Se sfidati, avrebbero mostrato i denti; avrebbero potuto contrattare; ma
se fosse stato loro permesso di farlo, si sarebbero allontanati. 37
In definitiva, le mosse sovietiche sembravano inizialmente essere in
controtendenza con quella spinta risoluta verso il dialogo bipolare che
le due superpotenze avevano ricevuto, alla fine degli anni Sessanta,
dalla situazione internazionale e d a altre sfide che le stesse si erano
trovate a fronteggiare nelle proprie sfere d’influenza, fino a creare uno
stato in cui una diminuzione delle tensioni sarebbe stata nell’interesse
di entrambe. Ma, in fin dei conti, era solo all’apparenza che la
distensione stava conducendo verso una convergenza nel governo della
politica mondiale; in realtà, come sottolinea efficacemente Ennio Di
Nolfo, essa non celava altro che la mutua volontà di usare il peso
politico o e conomico dell’altro per risolvere problemi o r aggiungere
obiettivi propri. 38
36
Cfr. Memorandum Prepared for the President's Assistant for National Security Affairs
(Kissinger), Washington, September 22, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet
Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 644-647.
37
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 641.
38
Cfr. E. DI NOLFO, Storia delle Relazioni Internazionali. Dal 1918 ai giorni nostri, Bari,
Laterza, 2008, p. 1165.
287
Immacolata Petio
2. “Back Channel” e crisis management
Per trattare con Mosca negli anni dal 1969 al 1974, Nixon e Kissinger
avrebbero messo in atto una totale centralizzazione del policymaking
nella Casa Bianca, rendendo il National Security Council l’organismo
principale in luogo dello State Department, e utilizzando una
“diplomazia parallela”, qualificata come “Back Channel” (in quanto,
come regolare front channel per le comunicazioni diplomatiche, si
intendevano i contatti del dipartimento di Stato con il ministero degli
Esteri e le ambasciate).
Già nel febbraio 1969, poco dopo l’insediamento di Nixon,
l’ambasciatore sovietico Dobrynin aveva manifestato, per conto di
Mosca, la volontà di condurre i colloqui con Washington con delle
persone designate direttamente dal presidente, persone che godessero
della sua fiducia. Come nota lo stesso Kissinger in un memorandum
inviato a Nixon, 39 fra le intenzioni di Dobrynin c’era probabilmente
quella di stabilire un canale diretto tra il p residente e la leadership
sovietica.
Sarebbe stato il primo incontro tra Nixon e l’ambasciatore sovietico,
il 17 febbraio, a istituire il “filo diretto”, più noto negli ambienti
statunitensi come “back channel” e definito “confidential channel”
dall’ambasciatore e dai vertici sovietici: 40 Dobrynin, per il Politburo, e
Kissinger, in veste di fiduciario di Nixon, avrebbero dato avvio a una
39
Cfr. Memorandum from the President's Assistant for National Security Affairs
(Kissinger) to President Nixon, February 15, 1969, in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet
Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 32-36.
40
Cfr. R.L. GARTHOFF, Détente and Confrontation: American-Soviet Relations from
Nixon to Reagan, Washington, D.C., Brookings Institution, 1994, p. 80, nota 5.
288
Nixon e la crisi di Cienfuegos
prassi indispensabile per evitare che si giungesse a p unti di ristagno,
per cui l’unica soluzione possibile fosse una prova di forza. E la crisi di
Cienfuegos costituì uno degli esempi in cui questa prassi avrebbe
giocato un r uolo fondamentale. Tutti gli avvenimenti relativi a tale
crisi, infatti, sarebbero stati gestiti quasi interamente per mezzo di
attività diplomatiche non ufficiali.
A causa di un fraintendimento del portavoce del Pentagono, il 25
settembre era stato pubblicato sul «New York Times» un articolo dal
titolo Nuvole minacciose nel Sud, nel quale si paventava la possibile
esistenza di una base per sommergibili a Cienfuegos. Fu questa fuga di
notizie a offrire a Kissinger l’opportunità di dare inizio al confronto con
i sovietici nel pomeriggio dello stesso giorno, durante l’incontro con
Dobrynin: Cuba era una zona estremamente delicata e le installazioni
erano state completate nella massima clandestinità; dunque, dovevano
essere rimosse. Oltretutto, qualunque fosse la sostanza delle intese del
1962, il loro scopo non era mai stato quello di sostituire una base
missilistica su terraferma con una sul mare. 41
Il pomeriggio del 6 ottobre, alle due e quindici, Kissinger incontrò
nuovamente Dobrynin nella Sala Mappe della Casa Bianca.
L’ambasciatore sovietico consegnò al suo collega la risposta del
governo di Mosca, relativa alla questione di Cienfuegos. 42 La nota, in
sostanza, affermava con decisione che da parte sovietica
41
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 647.
Cfr. Memorandum of Conversation, Washington, October 6, 1970, in FRUS, 19691976, vol. XII, Soviet Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 668-671.
42
289
Immacolata Petio
«non era stato posto in essere, né si progettava compiere, sul
territorio cubano, alcun atto che potesse contraddire le
43
rinnovate intese del 1962».
A tal proposito, veniva ribadita la soddisfazione per la riconferma degli
accordi, avvenuta in agosto, e si sottolineava, inoltre, l’impegno preso
in tale occasione dagli Stati Uniti, che si traduceva non solo
«nell’evitare di utilizzare mezzi militari per rovesciare lo status
quo cubano, ma anche nel prevenire eventuali azioni analoghe
44
da parte degli esuli cubani contro-rivoluzionari».
La nota, dal tono conciliatorio ma ambiguo, non faceva riferimento
ad alcun diritto sovietico di installare una base a Cuba, pur
dilungandosi nell’intento di precisare gli accordi del 1962 e di
rivendicare che le attività sovietiche a Cienfuegos erano perfettamente
in armonia con le disposizioni da essi previste. Negava, inoltre, la
presenza di una base strategica, ma sottintendeva che quelle strutture
potessero essere utilizzate di tanto in tanto in modalità non specificate.
Kissinger replicò che avrebbe voluto essere sicuro che i due governi si
accordassero sul significato della parola “base” 45 e, a tal proposito,
disse che avrebbe presto ripreso contatto con Dobrynin, munito di tutte
le chiarificazioni necessarie.
Dopo l’incontro del 6 ottobre con Dobrynin si tenne un meeting del
Washington Special Actions Group (WSAG) sulle Linee di azione a
43
Ibid.
Ibid. Il corsivo è il mio.
45
Cfr. Memorandum of Conversation (U.S.), Washington, October 6, 1970, in KEEFER GEYER - SELVAGE, eds., Soviet-American Relations: The Détente Years, cit., p. 199;
KISSINGER, Gli anni della Casa Bianca, cit., p. 526.
44
290
Nixon e la crisi di Cienfuegos
Cienfuegos, 46 ma la questione era sostanzialmente stata già risolta dallo
staff di Kissinger con l’elaborazione della formulazione finale della
Nota del presidente. Secondo Fen Osler Hampson, Kissinger si era
servito del WSAG semplicemente come banco di prova per esplorare, in
termini piuttosto generici e vagamente definiti, le implicazioni
strategiche e politiche della mossa sovietica. 47
Il 9 ottobre, l’assistente del presidente consegnò a Dobrynin il
messaggio da parte di Nixon, contenente la definizione di “base
operativa” stesa con la collaborazione di Robinson (il collegamento tra
lo staff di Kissinger e i capi di Stato Maggiore Interforze). Con la Nota
del presidente 48 s’intendeva sì accogliere le rassicurazioni sovietiche,
ma soltanto nell’interpretazione che, delle stesse, veniva fornita nella
suddetta nota. 49 Scopo del messaggio era, infatti, somministrare ai
sovietici una sorta di accordo-intesa che li vincolasse ad attenersi
all’interpretazione che il governo statunitense aveva tratto dalla nota di
Mosca, 50 integrando ed ampliando, in tal modo, la lettera e la portata
degli accordi del 1962. Dunque, si puntualizzava che Washington
46
Cfr. GARTHOFF, Handling the Cienfuegos Crisis, cit., p. 57.
Cfr. F.O. HAMPSON, The Divided Decision-Maker: American Domestic Politics and
the Cuban Crises, in «International Security», IX, 3, Winter 1984-1985, p. 153.
48
Kissinger, nelle sue memorie, scrive che, nonostante la nota fosse stata da lui stesso
redatta con la collaborazione di Robinson, si decise di intitolarla così proprio per
enfatizzare la determinazione statunitense. Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit.,
p. 650.
49
Ibid. Si veda, per la versione definitiva della nota, Tab A – United States Oral Note, in
Memorandum of Conversation, Washington, October 9, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol.
XII, Soviet Union, January 1969-October 1970, cit., pp. 681-688.
50
La nota di Mosca recitava: «I sovietici non hanno fatto e non fanno in questo momento
a Cuba (compresa la zona del porto di Cienfuegos) niente che sia in contraddizione con
gli accordi citati». Si veda Memorandum of Conversation, Washington, October 6, 1970,
ibid., pp. 668-671, per il testo del messaggio sovietico; si veda, invece, Tab A - United
States Oral Note, in Memorandum of Conversation, Washington, October 9, 1970, ibid.,
pp. 681-688, per l’interpretazione del governo statunitense.
47
291
Immacolata Petio
faceva affidamento su quanto espresso dall’Unione Sovietica,
intendendo, cioè, che quest’ultima
«non avrebbe in futuro stabilito, utilizzato, o permesso di
installare a C uba alcuna infrastruttura che potesse essere
sfruttata come punto di assistenza o di riparazione per le navi
sovietiche in grado di trasportare armamenti di tipo offensivo,
vale a dire sottomarini o navi di superficie dotati di missili
51
nucleari terra-terra».
Insieme a t ale esplicitazione si forniva una lista, come nel novembre
del 1962, questa volta non contenente un elenco delle armi considerate
offensive, ma una classificazione di cinque azioni specifiche che non
sarebbero state tollerate, poiché, a detta della nota, avrebbero violato la
dichiarazione sovietica e, di conseguenza gli accordi del 1962. Nello
specifico, le azioni che l’Unione Sovietica non avrebbe dovuto
intraprendere riguardavano:
«La costruzione di impianti per la gestione e la conservazione
di armi e componenti nucleari a Cuba; la rimozione da, o il
trasferimento di armi nucleari su navi sovietiche in porti
cubani; la costruzione di impianti di riparazione per
sommergibili o na vi di superficie sul suolo cubano; la
creazione o lo spiegamento massiccio di lance di appoggio o
altre navi da riparazione nei porti dell’isola, che fossero capaci
di dare assistenza o riparare sottomarini o navi di superficie
dotati di missili terra-terra a c apacità nucleare; la costruzione
di strutture di sostegno per le comunicazioni per i
52
sommergibili sovietici».
51
Cit. in KISSINGER, The White House Years, cit., p. 650; Tab A - United States Oral
Note, in Memorandum of Conversation, Washington, October 9, 1970, in FRUS, 19691976, vol. XII, Soviet Union, January 1969-October 1970, cit., p. 684.
52
Tab A - United States Oral Note, in Memorandum of Conversation, Washington,
October 9, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XII, Soviet Union, January 1969-October
1970, cit., pp. 684-685.
292
Nixon e la crisi di Cienfuegos
Dobrynin commentò di aver notato un certo squilibrio tra i te sti
delle due note: mentre il messaggio sovietico parlava di temi
fondamentali senza addentrarsi nello specifico di tutte le azioni
possibili, il testo statunitense elencava minuziosamente ogni possibile
obbligo-dovere della parte sovietica. Aggiunse, dunque, che non aveva
il potere di accettare una lista così dettagliata. 53 Disse, infine, che
avrebbe dovuto attendere istruzioni da Mosca, anche se era già in grado
di comunicare che la TASS, l’agenzia ufficiale d’informazione
dell’Unione Sovietica, avrebbe presto pubblicato una dichiarazione
formale. 54 Essa apparve, infatti, il 13 ottobre: ripeteva l’essenza del
messaggio sovietico del 6 ottobre, 55 proclamando che l’Unione
Sovietica non stava facendo e n on avrebbe fatto nulla che potesse
violare le intese raggiunte nel 1962. 56
Durante la conferenza stampa quotidiana, il portavoce del
dipartimento di Stato Robert McCloskey dichiarò:
53
Cfr. ibid. Kissinger, nelle memorie, sostiene che Dobrynin accettò il documento. Cfr.
KISSINGER, The White House Years, cit., p. 650.
54
Cfr. ibid.
55
Cfr. ibid. Per il testo del comunicato, si veda Memorandum from Helmut Sonnenfeldt of
the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security
Affairs (Kissinger), Washington, October 13, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XIII, Soviet
Union, October 1970-October 1971, Washington, U.S. Government Printing Office,
2011, p. 13, nota 2. Il giorno precedente anche «Izvestia» aveva pubblicato un articolo
sull’argomento, scritto da un “osservatore politico”. Un passaggio significativo era il
seguente: «Il governo sovietico ha osservato e sta osservando attualmente l’accordo
raggiunto nel 1962 con gli Stati Uniti e intende continuare a farlo pienamente, se il
governo statunitense rispetterà altrettanto rigorosamente il proprio impegno a non
consentire un’invasione di Cuba». Ibid., p. 13, nota 3.
56
Cfr. GARTHOFF, Handling the Cienfuegos Crisis, cit., p. 52.
293
Immacolata Petio
«Abbiamo appreso la comunicazione della TASS e la
consideriamo positiva, ma, ovviamente, continueremo a
57
vigilare sulla situazione».
Sembrava che sommergibili e m issili offensivi in dotazione a mezzi
navali fossero per la prima volta stati inclusi negli accordi del 1962. 58
Tuttavia, anche durante la crisi del 1962 c’era stata una certa attenzione
per la tematica dei sommergibili nucleari, a causa dell’assistenza che i
sovietici stavano fornendo allo sviluppo del porto cubano di Mariel, e
della possibilità che questo venisse utilizzato come copertura per la
costruzione di infrastrutture navali utili per la marina sovietica. 59 Come
già ricordato, durante i “tredici giorni” l’attenzione era stata puntata sui
missili terrestri e, in seguito, sui cacciabombardieri IL-28. Tuttavia,
nella lista di items (ovvero le armi considerate offensive) consegnata da
Stevenson a Mikoyan erano inclusi i missili terra-terra, compresi quelli
progettati per l’uso in mare. 60 Secondo Garthoff, un linguaggio così
generico doveva comprendere anche i missili lanciati da sottomarini.
La lista non venne mai realmente discussa, ma Kennedy non aveva
tralasciato di considerare la possibilità che venisse installata di una base
sovietica per sottomarini.
57
Memorandum of Conversation, Washington, October 13, 1970, in FRUS, 1969-1976,
vol. XIII, Soviet Union, October 1970-October 1971, cit., p. 18, nota 7.
58
Cfr. KISSINGER, The White House Years, cit., p. 650. Garthoff ha commentato
l’avvenimento sostenendo che le intese provvisoriamente derivate dalla crisi del 1962,
mai divenute pienamente efficaci fino all’agosto del 1970, nell’ottobre dello stesso anno
erano state finalmente confermate pubblicamente (e riconfermate privatamente). Cfr.
GARTHOFF, Handling the Cienfuegos Crisis, cit., p. 52. Il sotto-segretario per gli Affari
Politici, Johnson, analogamente, qualificò tale integrazione degli accordi come «the
major gain». Cfr. Memorandum of Conversation, Washington, October 13, 1970, cit.
59
Cfr. ibid.
60
Cfr. ibid., p. 53.
294
Nixon e la crisi di Cienfuegos
Philip Brenner ha riportato un significativo stralcio della lettera
indirizzata da Kennedy a Kruscev il 6 novembre 1962, nella quale il
presidente faceva palesemente riferimento alla promessa di Mosca di
non costruire sul territorio cubano una base per sottomarini: 61
«Spero comprenderete che dobbiamo attribuire la massima
importanza alla garanzia con cui ci avete comunicato
personalmente che non v erranno stabilite basi per
62
sommergibili a Cuba».
In un certo senso, dunque, una promessa esisteva già, seppure ancora
più lacunosa delle intese relative agli armamenti offensivi.
3. Il problema della semantica
Dopo il 9 ottobre 1970, gli scali sovietici presso le coste cubane non
sarebbero mancati, così come non sarebbero mancate le proteste di
Kissinger presso il diplomatico sovietico. Dobrynin, tuttavia, avrebbe
sempre ribadito gli stessi argomenti: gli scali periodici delle navi
militari sovietiche nei porti cubani non avevano nulla a che fare con gli
accordi del 1962 e
l’elenco delle attività proibite, redatto da
Washington, mancava di reciprocità. Ma che cosa avrebbe dovuto
includere una corrispettiva lista da parte di Mosca? L’allusione di
Dobrynin si riferiva alla mancanza di un elenco dei tipi di attività
61
62
Cfr. BRENNER, Kennedy and Khrushchev on Cuba, cit., p. 26, nota 6.
Cit. ibid.
295
Immacolata Petio
intraprese da esuli cubani che gli Stati Uniti non avrebbero dovuto
supportare. 63
Dopo la (ri)conferma, nell’ottobre 1970, degli accordi del 1962, la
vexata quaestio sarebbe stata proprio l’interpretazione da attribuire alle
disposizioni previste dagli stessi: che cosa fosse incluso o che cosa si
volesse intendere in talune clausole, la definizione di “base operativa”,
la questione se i sommergibili nucleari fossero già parte degli scambi
del 1962, e così via.
Il 1971 si aprì all’insegna della questione cubana. Il 4 gennaio, in
un’intervista televisiva, il presidente ribadì nuovamente:
«Nell’eventualità che i sommergibili nucleari siano assistiti o
a Cuba o da Cuba, ciò costituirebbe una violazione degli
64
accordi».
Il 5 gennaio, la Casa Bianca ampliò questa dichiarazione, sottolineando
che
«l’assistenza ai sommergibili in qualunque zona di mare da
65
parte di navi appoggio operanti da Cuba era proibita».
63
Cfr. Memorandum of Conversation (U.S.), New York, October 23, 1970, in KEEFER GEYER - SELVAGE, eds., Soviet American Relations: The Détente Years, cit., pp. 230-232.
64
Cit. in KISSINGER, The White House Years, cit., p. 651; Memorandum from the Joint
Chiefs of Staff Liaison at the National Security Council (Robinson) to the President’s
Assistant for National Security Affairs (Kissinger), Washington, January 8, 1971, in
FRUS, 1969-1976, vol. XIII, Soviet Union, October 1970-October 1971, cit., p. 271. Il
fatto che, in tale occasione, il presidente avesse indicato l’11 ottobre 1970 quale data
della riconferma sovietica degli accordi del 1962, nel senso di non collocare una military
naval base, suscita alcune perplessità, dal momento che non si è reperito alcun annuncio,
né dichiarazioni o incontri risalenti a tale data. Cfr. Editorial Note, ibid., p. 248. A l
momento, non è possibile appurare se la fuga di notizie di novembre, riportante un
presunto e aleatorio quinto incontro, si riferisse a questo.
65
«New York Times», January 6, 1971, cit. in KISSINGER, The White House Years, cit., p.
651, e i n Memorandum from the Joint Chiefs of Staff Liaison at the National Security
Council (Robinson) to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger),
296
Nixon e la crisi di Cienfuegos
Queste due dichiarazioni suscitarono qualche apprensione circa le reali
implicazioni di tali «formulazioni restrittive» 66 in termini di effettività
delle capacità sovietiche. Fu Robinson, l’autore della Nota del
presidente del 9 ot tobre, a occuparsene. La preoccupazione principale
riguardava la possibilità che la menzione dei sottomarini nucleari
potesse essere interpretata come se si riferisse solo a q uelli a
propulsione nucleare. 67 Nella stesura della nota verbale del 9 ottobre,
spiegava Robinson,
«era nostra intenzione includere tutti i sottomarini, senza
distinzione, insieme a quelle navi di superficie, armate di
68
missili a capacità nucleare terra-terra».
La dicitura definitiva contenuta nella nota finale, tuttavia, era stata in
qualche modo ambigua su questo punto. 69 Robinson, redigendo la
bozza della nota aveva fatto esplicitamente riferimento alla specifica
osservazione di Kennedy, con la quale, nel corso della conferenza
stampa del 20 novembre del 1962, aveva ricompreso nell’accordo tutte
le armi offensive. Ciò, per Robinson, sottintendeva la necessaria
inclusione, anche nella nota statunitense del 1970, di tutti i sottomarini
sovietici, prescindendo dal tipo, poiché ormai da lungo tempo i
Washington, January 8, 1971, in FRUS, 1969-1976, vol. XIII, Soviet Union, October
1970-October 1971, cit., p. 271.
66
Ibid.
67
Cfr. ibid.
68
Ibid. Il corsivo è nel testo.
69
Per la bozza della nota, si veda Memorandum from the Joint Chiefs of Staff's Liaison at
the National Security Council (Robinson) to the President's Assistant for National
Security Affairs (Kissinger), Washington, October 8, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XII,
January 1969-October 1970, cit., pp. 674-676; per il testo finale, si veda Memorandum of
Conversation, Tab A, Washington, October 9, 1970, ibid., pp. 681-688.
297
Immacolata Petio
sommergibili erano considerati sistemi offensivi, a causa del loro
utilizzo di componenti di occultamento e della loro rapidità di attacco. 70
Dunque, nella nota provvisoria, dopo aver riportato le affermazioni di
Kennedy, Robinson aveva aggiunto che, considerando la situazione di
Cienfuegos,
«dovrebbero essere considerati armamenti offensivi tutti i
71
sottomarini e le navi di superficie dotate di missili nucleari».
Il testo definitivo della nota, però, fu redatto con un riferimento più
specifico a
«sottomarini o navi di superficie armate di missili terra-terra a
72
capacità nucleare».
Di conseguenza, ciò poteva verosimilmente aver indotto i sovietici, che
certamente non si sarebbero mai lasciati sfuggire simili cavilli, a
parafrasare che solo i sommergibili dotati di tali missili fossero inclusi
nell’accordo, e quindi che fossero solo questi a doversi tenere ben
lontani da Cuba. Inoltre, grazie alla semantica della nota, l’Unione
Sovietica avrebbe potuto insinuare che i sommergibili da attacco a
propulsione nucleare non costituissero una minaccia, in assenza di una
capacità missilistica. Tuttavia, Robinson era convinto che – tenendo a
70
Cfr. Memorandum from the Joint Chiefs of Staff's Liaison at the National Security
Council (Robinson) to the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger),
Washington, October 8, 1970, cit., pp. 674-676.
71
Ibid.
72
Tab A, in Memorandum of Conversation, Washington, October 9, 1970, ibid., pp. 684685.
298
Nixon e la crisi di Cienfuegos
mente l’espressione di Kennedy del 1962, 73 considerando il fatto che da
entrambe le parti c’era stato comunque un rinvio alle precedenti intese
del 1962, il dato oggettivo che i sottomarini erano in linea di massima
considerati armamenti offensivi, le clausole contenute nella nota
verbale, e il tenore delle conversazioni tra settembre ed ottobre – fosse
possibile includere pienamente, nell’interpretazione dell’accordo del
1970, tutti i s ottomarini, indipendentemente dal tipo, insieme con
quelle navi di superficie dotate di missili nucleari terra-terra. 74
Si decise, comunque, di tentare di porre un rimedio a tutto ciò il 15
gennaio, in occasione dell’incontro tra Kissinger e i Commanders in
Chief della marina statunitense, 75 incontro tenutosi alla Casa Bianca in
occasione della chiusura della loro conferenza annuale, verbalizzato da
Robinson. Fu dichiarato che il recente annuncio del presidente del 4
gennaio intendeva ampliare la dichiarazione scritta, utilizzando
intenzionalmente la dicitura “sottomarini nucleari”, per descrivere la
condotta alla quale Washington si sarebbe opposta, includendo, in tal
modo, i s ottomarini da attacco, nonché quelli armati di missili
nell’interpretazione statunitense. 76 Ciò mirava a p revenire qualunque
speculazione semantica su che cosa dovesse essere considerato un
sistema offensivo:
73
Cfr. Memorandum from the Joint Chiefs of Staff Liaison at the National Security
Council (Robinson) to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger),
Washington, January 8, 1971, in FRUS, 1969-1976, vol. XIII, Soviet Union, October
1970-October 1971, cit., p. 272.
74
Cfr. ibid.
75
Cfr. Memorandum for the Record, Washington, January 15, 1971, in FRUS, 1969-1976,
vol. E-10, Documents on American Republics, 1969-1972, cit.
76
Cfr. ibid.
299
Immacolata Petio
«Abbiamo voluto fare una semplice osservazione ben sapendo
che i sovietici sono anche in possesso delle nostre condizioni
scritte che disciplinano le armi offensive. […] I sottomarini
nucleari, sia da attacco sia da missili, sono coperti dalla
dichiarazione pubblica, mentre quella scritta include il
sommergibile a propulsione convenzionale che trasporta
un’arma offensiva (che sia un missile da crociera, un missile
77
balistico o altro)».
Nonostante questi sforzi, era ancora presto per poter scrivere la
parola fine su tutta la vicenda. In concomitanza con l’annuncio di un
importante passo avanti nei SALT, una squadriglia di navi sovietiche
faceva scalo a C uba. Dobrynin avrebbe risposto alle proteste di
Kissinger affermando che Mosca avrebbe respinto qualsiasi tentativo di
Washington di limitare le attività della propria flotta intorno ai Caraibi,
dal momento che nessuna delle visite violava le leggi internazionali e
che queste rientravano a pieno titolo nell’autorità inalienabile
dell’Unione Sovietica. 78 D’altronde, chiosò Dobrynin, l’intesa esistente
nei riguardi della questione cubana
«permetteva a en trambe le parti di interpretare ciascuna a
79
proprio modo le clausole».
Vale certamente la pena soffermarsi, discutendo di semantica, sulle
divergenti terminologie di cui Kissinger e Dobrynin si avvalsero nei
memoranda dei loro dialoghi. In particolare, nella questione della
legalità-conformità o meno della contestuale presenza di una nave
appoggio e di un s ottomarino nelle acque cubane, s’intendeva
77
Ibid.
Cfr. Memorandum of Conversation (USSR), Washington, May 21, 1971, in KEEFER GEYER - SELVAGE, eds., Soviet American Relations: The Détente Years, cit., p. 362.
79
Ibid.
78
300
Nixon e la crisi di Cienfuegos
evidenziare l’uso, da parte del diplomatico statunitense, del termine
“tender”, per indicare la prima, mentre l’ambasciatore sovietico la
additava come “barge”. Stando al significato letterale dei due termini,
il primo indica un’imbarcazione più propriamente nota, in gergo
marinaresco, come “lancia”, o “nave-appoggio” o, ancora, “nave
ausiliaria”; il s econdo, invece, si riferisce a una sorta di galleggiante
chiamato “chiatta”, di forma tendenzialmente rettangolare e schiacciata,
generalmente usato per il trasporto fluviale. Tale divergenza lessicale è
quasi onnipresente nelle conversazioni del back-channel sulla questione
cubana. Tuttavia, la si scorge più facilmente nei dialoghi del maggio
1971, nei quali risalta maggiormente. Considerando che le due
tipologie di imbarcazioni erano abitualmente destinate a svolgere
funzioni dissimili, è lecito domandarsi se questo non fosse un altro
escamotage
studiato
dai
sovietici
per
potersi
svincolare
dall’ottemperanza ai rinnovati accordi con gli Stati Uniti. In effetti,
l’interpretazione elaborata da Washington nella nota del 9 ottobre, non
menzionava alcuna barge, ma semmai un tender. Possibile che il
Cremlino avesse escogitato di appigliarsi a un simile cavillo linguistico
per non rinunciare alle sue operazioni caraibiche, sperando di non
scatenare le ire della Casa Bianca? D’altronde, gran parte del dibattito
relativo agli scali nel porto di Cienfuegos è stato incentrato su
elucubrazioni linguistiche e terminologiche analoghe, essendo stato
gestito interamente per mezzo di attività diplomatiche non ufficiali,
esposte, come tali, a inevitabili tensioni ed indeterminatezze.
301
Immacolata Petio
Conclusioni
Henry Kissinger, a ch iusura della sua relazione, la più compiuta e
dettagliata che sia stata reperita sulla “crisi” generata dalla base per
sommergibili di Cienfuegos, ha constatato che i sovietici
«pensavano di aver trovato, con questi “scali consentiti”,
un’ottima scappatoia, e la stavano sfruttando senza riguardo.
Provavano tutte le possibili combinazioni, tranne la più
pericolosa, cioè la presenza simultanea di una nave appoggio e
di un sommergibile a propulsione nucleare dotato di missili
80
balistici».
Anche Raymond Garthoff, un a ltro protagonista degli eventi, ha
attestato che Mosca non si sarebbe spinta, con i suoi stratagemmi, fino
all’esperimento che avrebbe potuto provocare una crisi tremendamente
più concreta e “tangibile”: l’invio a Cuba di un sommergibile a
propulsione nucleare lanciamissili balistici. 81 Alla stessa maniera,
nessuna base per sottomarini sarebbe stata costruita negli anni a venire
sul territorio dell’isola caraibica. La “parità” agognata dai sovietici non
contemplava, afferma Garthoff, la capacità di decidere unilateralmente,
o con un alleato, quella che doveva essere la loro presenza militare,
perlomeno in un’area così prossima agli Stati Uniti e disciplinata da un
accordo riconfermato con il “rivale”. 82 Coloro i q uali, direttamente o
indirettamente, hanno vissuto o hanno avuto modo di esaminare i
risvolti della questione della base di Cienfuegos, sono d’accordo
80
KISSINGER, The White House Years, cit., p. 651.
Cfr. GARTHOFF, Handling the Cienfuegos Crisis, cit., pp. 52-53.
82
Cfr. ibid., p. 53.
81
302
Nixon e la crisi di Cienfuegos
nell’avvalorare la tesi secondo cui essa abbia rappresentato un
importante contributo al fine di circoscrivere entro determinati limiti la
libertà di azione dell’Unione Sovietica (e, in un certo senso, degli Stati
Uniti) in un contesto di parità emergente 83 come quello della “grande
distensione”.
È verosimile che, non avendo mai Mosca né manifestato né
confermato in modo inequivocabile la propria volontà di accettazione
della lista redatta da Washington, essa, reiterando la prassi delle visite
navali nei Caraibi, stava probabilmente e semplicemente continuando a
comportarsi come se tale elenco non esistesse, avendo però ottenuto
l’auspicata garanzia statunitense di non invasione di Cuba. Quindi, è
lecito credere che si stesse limitando a mettere alla prova solo tale parte
di accordo, cioè quella che “disciplinava” l’impegno di Washington.
Questa spiegazione consentirebbe anche di rispondere alla domanda su
quali motivazioni potessero aver indotto i sovietici ad architettare un
simile intrigo, e sarebbe coerente con le informazioni fornite da
Garthoff, secondo cui Vorontsov, diversi anni dopo, gli avrebbe
rivelato che l’intricata faccenda era stata sollevata a causa della
preoccupazione dei cubani circa una possibile azione offensiva da parte
degli americani. 84 Secondo questa versione, sebbene l’intelligence
sovietica non avesse confermato tale possibilità, Mosca giunse
ugualmente alla decisione di dover tentare di indurre gli Stati Uniti alla
riconferma delle intese del 1962. In tal modo, avrebbe potuto
83
84
Cfr. ibid., p. 65.
Cfr. GARTHOFF, Détente and Confrontation, cit., p. 91, nota 45.
303
Immacolata Petio
rassicurare Castro di aver affrontato la questione con Washington e che
non ci sarebbe stato nessun intervento. 85
Sempre secondo Garthoff, i sovietici erano fortemente interessati a
cercare di evitare che una nuova crisi incentrata su Cuba precipitasse.
Castro era ritornato all’“ovile” sovietico solo due anni prima, a ca usa
delle pressioni economiche operate dal potente alleato e Mosca non
intendeva risvegliare nei cubani il timore di essere minacciati dalla sua
riconciliazione
con
Washington. 86
Tuttavia,
anche
questa
rappresentazione vacilla di fronte ad un esame approfondito della
sequenza degli avvenimenti, e d avanti al fatto che, in realtà, forse
nemmeno la promessa statunitense era poi stata così chiara, manifesta e
inequivocabile.
L’attività sovietica nel porto di Cienfuegos sembrava suggerire
quanto fossero divenuti stretti i r apporti tra Mosca e L’Avana. A
smentire questa impressione, però, contribuisce, in primis, il fatto che,
esattamente come nel 1962, le trattative cruciali si erano svolte
esclusivamente tra le superpotenze e che quindi il lìder maximo non era
molto probabilmente nemmeno a conoscenza delle implicazioni delle
intese; 87 in secundis, l’interpretazione, alla quale si è già accennato, di
Philip Brenner e James Blight, i quali, sulla base di un discorso segreto
pronunciato dal leader cubano nel gennaio 1968 davanti ai membri del
comitato centrale del partito comunista cubano, sostennero che, a
partire dalla crisi del 1962, le relazioni tra Cuba e l’Unione Sovietica
85
Cfr. ibid.
Cfr. ibid.
Confermato anche in Abstract of Research Study Produced in the Bureau of Intelligence
and Research, Washington, October 1, 1971, in FRUS, 1969–1976, Vol. E-10, cit.
86
87
304
Nixon e la crisi di Cienfuegos
avevano subito un progressivo deterioramento, fino ad arrivare quasi al
punto di rottura. 88 Le tensioni tra i due paesi, guardati tradizionalmente
dagli Stati Uniti alla stregua di una pedina (Cuba) nelle mani del
giocatore (l’Unione Sovietica), erano costantemente cresciute durante
l’ultimo triennio, soprattutto in seguito al supporto offerto da Castro
alle insurrezioni, in particolare in America Latina, tradizionale sfera
d’influenza statunitense. In tal modo, Cuba non solo minava
l’autoproclamata leadership sovietica del Terzo Mondo, ma, con le sue
provocazioni, rischiava di mettere a repentaglio l’obiettivo di Mosca di
avviare una coesistenza pacifica con Washington e l’emergente politica
di détente. 89
Un’ultima considerazione riguarda il domestic political context in
cui venne a collocarsi la crisi di Cienfuegos. Agli esordi della
presidenza Nixon, Cuba rappresentava per gli Stati Uniti un dilemma di
doppia matrice, che racchiudeva i rischi derivanti dalla potenzialità che
essa divenisse (o fosse) una base del potere militare sovietico e dal suo
impegno nell’esportazione della dottrina rivoluzionaria in America
Latina. Questo è quanto si poteva evincere dal NSC Study Memorandum
on Cuba del 2 l uglio 1969; 90 la politica statunitense doveva, quindi,
puntare a prevenire e limitare i d anni relativi a tali rischi, in funzione
dei propri rapporti sia con l’Unione Sovietica, sia con gli altri paesi
88
Cfr. J.G. BLIGHT - P. BRENNER, Sad and Luminous Days: Cuba’s Struggle with the
Superpowers after the Missile Crisis, Lanham, MD, Rowman & Littlefield Publishers,
Inc., 2002, p. xxi.
89
Cfr. ibid.
90
Cfr. Study Prepared in Response to National Security Study Memorandum 32,
Washington, July 2, in FRUS, 1969-1976, vol. E-10, Documents on American Republics,
1969-1972, cit.
305
Immacolata Petio
latino-americani. 91 Un simile approccio si prestava assai bene, in
effetti,
a
quella
teoria
del
linkage,
fiore
all’occhiello
dell’amministrazione Nixon, che guardava alle vicende di nazioni
geograficamente molto lontane congiungendole nell’aerea visiva di
un’unica e peculiare lente, quella della guerra fredda.
Nixon era oltremodo condizionato dalla questione cubana, a causa di
una serie di avvenimenti che avevano costellato la sua vita politica,
avvenimenti che lo avevano reso personalmente vulnerabile nei
confronti di tale onnipresente e “cronica” problematica. Proprio a causa
di ciò, egli, dopo aver appreso i movimenti messi in atto dai sovietici
nell’estate del 1970, si era subito dichiarato pronto a giocare duro,
come evidenziato esaurientemente dal suo assistente Kissinger.
Tuttavia, Nixon dovette ben presto controbilanciare la propria
ossessione cubana con il timore che, data la reazione che la situazione
in Vietnam stava scatenando nei media e, visti i ripetuti attacchi alla
credibilità del suo mandato da parte dei membri del congresso, una
nuova crisi cubana in un anno di elezioni avrebbe rischiato di generare
un «cinismo pubblico di massa». 92 Nixon sarebbe probabilmente stato
accusato di “aver costruito” una crisi, 93 visto che nessun altro, sulla
scena politica, si stava preoccupando minimamente di Cuba.
Anche il presidente Kennedy aveva nutrito un senso di vulnerabilità
nei confronti del tema cubano, ma i d ifferenti contesti di politica
interna giocarono un ruolo fondamentale nel configurare le due diverse
risposte, da parte dei due presidenti americani, alle rispettive sfide
91
Cfr. ibid.
Cfr. HAMPSON, The Divided Decision-Maker, cit., p. 155.
93
Cfr. ibid.
92
306
Nixon e la crisi di Cienfuegos
lanciate dall’Unione Sovietica. Quando Kennedy venne a conoscenza
dell’installazione di missili balistici offensivi sul territorio di Cuba, la
situazione dell’isola caraibica era sotto i r iflettori dell’opinione
pubblica nazionale: alcuni membri del congresso stavano protestando
contro una “politica del non far niente”, la stampa segnalava
quotidianamente l’incremento degli impianti sovietici e i repubblicani
avevano fatto di Cuba il te ma fondamentale di politica estera nella
campagna per le imminenti elezioni. 94 Nulla avrebbe potuto essere più
lontano dalla realtà del 1970, quando il tema cubano non costituiva un
problema primario, quando cioè gli argomenti d’interesse nazionale
erano il Vietnam e gli eventi che si stavano profilando in Medio
Oriente.
A conferma di ciò, è u tile riportare un episodio verificatosi nel
novembre del 1970, relativo a un errore commesso da McCloskey il 13
novembre, quando aveva omesso, durante la dichiarazione pubblica che
confermava l’esistenza delle intese tra Mosca e Washington, l’articolo
“an” davanti alla parola “understanding”. 95 Come riconobbe lo stesso
Kissinger, tale svista apriva a una interpretazione piuttosto equivoca
della dichiarazione in sé: sembrava che tra Stati Uniti e Unione
Sovietica non fosse stato raggiunto alcun accordo, ma, più
94
Cfr. ibid.
Cfr. Transcript of a Telephone Conversation Between the President’s Assistant for
National Security Affairs (Kissinger) and the Under Secretary of State for Political
Affairs (Johnson), Washington, November 17, 1970, in FRUS, 1969-1976, vol. XIII,
Soviet Union, October 1970-October 1971, cit., pp. 154-156. Questo il testo: «We are
confident that there is understanding by the two governments of the respective positions
on the limits of their actions with regard to Cuba». Transcript of a Telephone
Conversation Between the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger)
and the Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson), Washington, November
13, 1970, ibid., p. 143, nota 2.
95
307
Immacolata Petio
semplicemente, che ci fosse “comprensione reciproca” delle rispettive
posizioni riguardanti i limiti delle loro azioni (aventi, naturalmente, ad
oggetto Cuba). Quasi s’intendesse che gli Stati Uniti avessero in origine
qualche intenzione di invadere l’isola, inducendo in tal modo a dedurre
che, di conseguenza, i sovietici avessero tutto il diritto di mettere in
pratica “la propria azione”, cioè costruire una base navale proprio lì. 96
Come ricorda lo stesso Kissinger, poiché Kennedy aveva fatto di
tutto per non apparire debole sulla questione cubana, seguendo il suo
esempio «avremmo potuto invadere», 97 «ma nessuno oggi [cioè
nell’autunno del 1970] lo avrebbe creduto possibile». 98 In effetti, non
era un’ipotesi verosimile. Se è v ero che sia Kennedy, sia Nixon
avevano avvertito la minaccia che le azioni sovietiche a Cuba
rappresentavano, è p ur vero che la provocazione del 1962 era stata
diretta proprio al cuore della presidenza Kennedy. Lo stesso non si può
dire per gli avvenimenti fronteggiati da Nixon, nel 1970: una reazione
audace e r isoluta da parte sua, subito prima delle midterm elections,
avrebbe danneggiato, più che favorito, la sua posizione politica. È per
questi motivi che, secondo Hampson, Nixon avrebbe scelto di
assecondare il percorso diplomatico che Kissinger aveva già
cominciato a tracciare per il confronto con Mosca, il quale gli avrebbe
permesso di risparmiare ai repubblicani il caro prezzo che un’eventuale
prova di forza con i sovietici avrebbe potuto generare, mantenendo
comunque aperta, quale “piano B”, la possibilità di reagire più
96
Cfr. Transcript of a Telephone Conversation Between the President’s Assistant for
National Security Affairs (Kissinger) and the Under Secretary of State for Political
Affairs (Johnson), Washington, November 17, 1970, ibid., pp. 154-156.
97
Ibid.
98
Ibid.
308
Nixon e la crisi di Cienfuegos
duramente alle provocazioni, qualora il piano A non avesse dovuto
funzionare.
In conclusione, la reazione degli Stati Uniti davanti alla questione
che dà il tito lo al presente lavoro comprovò chiaramente il fatto che,
sebbene l’azione sovietica a Cienfuegos si inserisse a pieno titolo in un
contesto di maggiore distensione nei rapporti tra Mosca e Washington e
si dovesse, anzi, annoverare tra i tentativi del Cremlino di raggiungere
una parità strategica con la superpotenza rivale, tale contesto non aveva
affatto sminuito l’importanza strategica dell’isola cubana, da sempre
tradizionale sfera d’influenza statunitense e, in quanto tale, custode
della chiave di accesso a una trasformazione dei rapporti di forza.
309
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 311-346
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p311
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Raffaele Martella
Gli Stati Uniti e il Guatemala. L’operazione PBSUCCESS (1953-1954)
Abstract: The present essay is the result of a research dedicated to the relationship
between the U.S. and Guatemala during the first fifty years of the twentieth century. What
is proposed is the analysis of the evolution of diplomatic relations between the two American republics, through the analysis of the national policies of reform initiated by the two
revolutionary government of Guatemala, then of the reasons that led the United States to
authorize the Central Intelligence Agency to organize and conduct a coup against the
president of that country. Consequently it was examined, in particular, the important role
played by the CIA during the operation planned to overthrow the Arbenz government, and
how its success changed the objectives of U.S. foreign policy in Latin America.
Keywords: Guatemala; United States; PBSUCCESS Operation.
Introduzione
Il colpo di stato in Guatemala e i suoi retroscena possono essere un
punto di riferimento per analizzare l’escalation della guerra fredda nei
primi anni ’50, l’influenza degli investimenti e della politica estera degli Stati Uniti nei paesi dell’America Latina e per tracciare l’evoluzione
storica della CIA. La caduta del presidente guatemalteco Jacobo Arbenz, infatti, rappresentò un anello importante nella catena di sviluppo
della guerra fredda e in particolare il punto di partenza di un nuovo
metodo per il perseguimento degli obiettivi di politica estera da parte
degli Stati Uniti. Non si trattò semplicemente di un altro esempio di
“big stick diplomacy”, simile ai molti interventi degli Stati Uniti in
America Latina che caratterizzarono i primi anni del XX secolo; questo
fu piuttosto un evento critico, un esempio dell’ethos della guerra fredda
Raffaele Martella
e del suo impatto sulla diplomazia. L’intervento in Guatemala produsse
effetti duraturi sulle relazioni degli Stati Uniti con le nazioni sottosviluppate del mondo e con l’America Latina in particolare.
Le componenti principali del quadro contestuale furono rappresentati da un paese sottosviluppato in una regione tradizionalmente considerata di vitale importanza per gli Stati Uniti, un movimento politico nazionalista e riformista, il paese capitalista più potente del mondo e due
amministrazioni di quest’ultimo, il cui interesse primario era quello di
promuovere il sistema capitalistico di fronte alla presunta espansione
sovietica.
1. Guatemala: tra dittatura, nazionalismo e comunismo
Lo Stato del Guatemala, fin dalla sua indipendenza dalla Spagna nel
1821, fu caratterizzato da un lungo periodo di sottosviluppo che portò
allo
sfruttamento
economico,
alla
repressione
culturale
e
all’oppressione politica. In particolar modo, i dittatori, o Caudillos, 1
che dominarono la scena politica in questa fase storica, favorirono
l’afflusso degli investimenti stranieri nel paese, portando l’economia
1
Nel 1821 il paese si presentava come una società agricola impostata su un modello
politico feudale, caratterizzato da un totale immobilismo sotto ogni punto di vista. Già
durante la dominazione spagnola esisteva la figura del caudillo, ma fu dopo la dichiarazione d’indipendenza che si cristallizzò il modello politico da essa derivante. Il caudillo si
caratterizzò come forma di potere di un singolo all’interno di piccoli gruppi sociali delimitati. Generalmente era un uomo abile e più scaltro degli altri componenti della comunità e assumeva il potere concentrandolo sulla propria persona e utilizzando metodi autocratici per mantenere il suo controllo sui caudillos di altre comunità minori. Questo fenomeno aveva inizialmente una matrice contadina; ben presto, però, il caudillo si spostò
nei centri cittadini, che, nel frattempo, si erano molto allargati, e qui riuscì a sopraffare la
classe dirigente imponendo il suo potere su una comunità senz’altro più estesa di quella
contadina. Cfr. H.M. HAMILL, Caudillos: Dictators in Spanish America, Norman, OK,
University of Oklahoma Press, 1992, p. 29.
312
Gli Stati Uniti e il Guatemala
del Guatemala in mani estere. Ciò fu senza dubbio favorito dalla nascita, sul finire del XIX secolo, della United Fruit Company (UFCo), 2 una
multinazionale statunitense che, nel 1899, riunì varie compagnie della
frutta allo scopo di investire ingenti capitali nella produzione e
nell’esportazione delle banane in tutto il Centro America. Da quel momento in poi, si registrò un crescente intervento degli USA nel paese,
grazie soprattutto ai contratti che, fin dal 1901, furono firmati dal governo guatemalteco con la compagnia della frutta nordamericana. Inoltre, i dittatori fecero numerose concessioni territoriali alla compagnia
statunitense, per le quali si rese necessario espropriare i reali proprietari
con qualsiasi mezzo, dal semplice indennizzo all’impiego della repressione. 3 In sostanza, fu creato lo spazio necessario per l’intervento della
UFCo nell’economia del paese.
Dal 1922 in poi si succedettero vari governi, in un clima di estrema
instabilità politica, nel quale si tentò, per la prima volta nella storia del
paese, di dar vita ad un sistema democratico. Ma la grave crisi economica in atto in Occidente produsse, in Guatemala, una situazione di
estrema miseria in tutti i settori, soprattutto in quello della produzione
del caffè, il cui prezzo scese enormemente. Nel decennio dal ’21 al ’31,
inoltre, le varie compagnie statunitensi chiesero il rinnovo delle concessioni, e quindi, di volta in volta, l’oligarchia guatemalteca cercò di
partecipare alla spartizione dei profitti ricavati dai nuovi contratti con le
2
Cfr. S. MAY - G. PLAZA LASSO, The United Fruit Company in Latin America, Washington, D.C., National Planning Association, 1958, pp. 67-73.
3
Cfr. P.J. DOSAL, Doing Business with the Dictator: A Political History of United Fruit
in Guatemala 1889-1944, Lanham, MD, SR Books, 2005, pp. 56-75.
313
Raffaele Martella
compagnie nordamericane. Tra il 1930 e il 1931, si assistette a un periodo di totale anarchia, che diede vita ad un nuovo lungo periodo dittatoriale. Nel 1931 furono convocate le elezioni e il generale Jorge Ubico
Castañeda risultò il vincitore incontrastato. La sua dittatura durò ben 14
anni.
Per circa i tre quarti di secolo che seguirono, quindi, i “liberali”
caudillos consolidarono il loro potere, unendo i loro interessi economici e politici a quelli dei vecchi proprietari terrieri conservatori e a quelli
della UFCo. Quest’alleanza di governo incoraggiò l’afflusso di capitali
esteri in Guatemala, con il conseguente sfruttamento delle risorse del
territorio e l’accrescersi dei sentimenti rivoluzionari che portarono alla
fine della dittatura di Jorge Ubico.
La rivoluzione democratica del 1944 segnò una rottura con i regimi
oppressivi del passato e l’inizio di una serie di riforme che durante i
due governi rivoluzionari tenteranno di legalizzare le attività politiche e
sindacali. Il primo governo democratico fu quello di Juan Josè Arèvalo.
Il nuovo presidente si trovò di fronte alla necessità di riformare un paese che da molti anni era sottoposto a una dittatura spietata e repressiva,
che si era avvalsa di strumenti giuridici capaci di assecondare e legittimare la propria politica. Arévalo ora aveva a sua disposizione una nuova Costituzione plasmata secondo gli ideali ispiratori della rivoluzione,
e tale da potergli permettere di perseguire la realizzazione di un duplice
obiettivo: instaurare nel paese una democrazia formale e perseguire la
modernizzazione dell’economia del paese. Aveva a disposizione non
meno di 34 articoli dove venivano garantiti i diritti individuali «tra i
314
Gli Stati Uniti e il Guatemala
quali dominava il principio jeffersoniano della sovranità popolare». 4
Grazie alla costituzione, egli poté dotare il Guatemala di una serie di
leggi e riforme volte alla realizzazione di un nuovo Stato democratico.
Le priorità del presidente furono la riforma agraria, la protezione del
lavoro, il miglioramento del sistema educativo e il consolidamento della democrazia politica. Secondo questo schema, Arévalo liberò
l’energia lungamente repressa del suo popolo. Furono varate leggi che
introducevano la libertà di stampa, di espressione, che riconoscevano la
formazione di partiti politici e il diritto di voto, dando così esecuzione
immediata ai nuovi principi costituzionali. Tutte queste misure normative, seppure rivoluzionarie e innovative, non riuscirono, però, a far
cambiare di molto la situazione. Per quanto riguarda l’economia, di
certo l’interesse delle compagnie straniere rimase invariato, ma Arévalo
cercò di tutelare la forza lavoro del proprio paese attraverso la regolamentazione delle operazioni di tali compagnie, tentando di ottenere
migliori condizioni per coloro che lavoravano al servizio dell’UFCo e
dell’International Railways of Central America (IRCA). Tutto sommato,
le riforme di Arévalo furono, dal punto di vista normativo, senz’altro
innovative per un paese che non aveva mai incluso, fino a quel momento, nelle proprie carte costituzionali principi di portata così democratica. Ci furono, certo, dei miglioramenti, anche se solo per alcune categorie di lavoratori. Senza dimenticare che cessò la repressione armata
contro la popolazione e il clima di terrore degli anni precedenti. Di fatto, però, Arévalo non riuscì a far attecchire tali principi, forse proprio
4
Cfr. P. GLEIJESES, Shattered Hope: The Guatemalan Revolution and the United States,
1944-1954, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1991, pp. 37-41.
315
Raffaele Martella
perché si trattava di riforme troppo moderate; inoltre, non furono prese
misure per modificare la struttura sociale del paese, senza contare che
nulla si fece per cambiare la distribuzione delle risorse tra le classi sociali, in quanto non riuscì a mettere in pratica la prima priorità del suo
programma, e cioè la riforma agraria. 5
Toccò al suo successore, Jacobo Arbenz Guzmán, eletto presidente
nel 1950, dare un nuovo impulso a queste politiche sociali. Il suo obiettivo, infatti, fu quello di rendere il Guatemala economicamente indipendente, dando nuovi impulsi al processo di industrializzazione e cercando, quindi, di sganciare l’economia nazionale dagli investimenti
stranieri, non solo da quelli nordamericani, ma anche da quelli della
Gran Bretagna. 6 Vennero istituite a questo scopo delle imprese private
gestite da guatemaltechi per competere con quelle straniere. Risulta
evidente, perciò, come i piani di Arbenz si scontrassero con gli interessi
nordamericani, ed infatti, già nel 1951, la United Fruit Company, per
aver negato al governo Arbenz il diritto di decidere su un problema
salariale, subì l’espropriazione di 10.000 ettari di terreno. 7 Problemi
analoghi si verificarono negli anni seguenti anche con le altre compagnie nordamericane. Il colpo finale, che significò la rottura completa
5
Cfr. P. GLEIJESES, The Agrarian Reform of Jacobo Arbenz, in «Journal of Latin American Studies», XXI, 3, October 1989, pp. 453-480; ID., Juan Josè Arèvalo and the Caribbean Legion, in «Journal of Latin American Studies», XXI, 1, February 1989, pp. 133145.
6
Cfr. J.HANDY, Revolution in the Countryside: Rural Conflict and Agrarian Reform in
Guatemala 1944-1954, Chapel Hill, NC, The University of North Carolina Press, 1994,
p. 118.
7
Cfr. J. HANDY, “The Most Precious Fruit of the Revolution”: The Guatemalan Agrarian
Reform, 1952-1954, in «The Hispanic American Historical Review», LXVIII, 4, November 1988, pp. 675-705.
316
Gli Stati Uniti e il Guatemala
dei rapporti tra il governo e la UFCo arrivò il 27 giugno del 1952, quando il governo di Arbenz varò una nuova legge agraria.
Nel 1953 gli USA sospesero ogni tipo di aiuto finanziario verso il
Guatemala come segno di protesta contro le espropriazioni dei terreni
della UFCo e la legge di riforma agraria. In particolare, gli USA cominciarono a sospettare che in Guatemala il comunismo si fosse infiltrato
più di quanto non si vedesse all’apparenza. Una parziale spiegazione
per la deriva comunista dell’amministrazione Arbenz può essere data
dal fatto che la maggioranza dei parlamentari e collaboratori che costituivano il suo gabinetto presidenziale era molto più interessato a guadagni personali che al bene della nazione; di conseguenza, per ottenere
l’aiuto necessario alle riforme il presidente guatemalteco ritenne di
ricercare la collaborazione degli unici elementi che vedevano nella rivoluzione in corso un vantaggio per l’insieme della società, cioè i comunisti.
Il partito comunista del Guatemala si era costituito nel 1923, ma non
aveva avuto mai nessuna rilevanza durante gli anni Venti e gli anni
Trenta, in quanto si trattava di un partito clandestino, che non aveva
possibilità di agire liberamente nella vita politica; nel 1947, però, grazie
alla Costituzione del 1945, esso poté organizzarsi meglio e, soprattutto,
alla luce del sole. Quindi, vari gruppi marxisti diedero vita ad
un’organizzazione chiamata Vanguardia Democrática, che nel 1949
cambiò nome in Partido Comunista de Guatemala (PCG). Nel 1952,
poi, prendendo spunto dalla riforma agraria appena varata, trasformò
nuovamente il suo nome in Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT),
per dare voce alla classe contadina. Il segretario generale del partito,
317
Raffaele Martella
José Manuel Fortuny, insieme ai suoi collaboratori, Alfredo Guerra
Borges e Mario Silva Jonama, diede un consistente contributo alla redazione della legge agraria. Arbenz, infatti, preferì la loro collaborazione a quella di altri membri del suo gabinetto che, a suo parere, non avrebbero agito per il bene della nazione. 8
Il decreto 900, definito da Arbenz come “il frutto più prezioso della
rivoluzione”, prevedeva che i possedimenti privati di più di 672 acri di
terreno sarebbero stati espropriati; che i possedimenti di estensione tra i
224 e i 672 acri sarebbero stati sottoposti a esproprio solo se meno dei
2/3 fosse coltivato; che i possedimenti di meno di 224 acri, al contrario,
non sarebbero stati espropriati. 9 L’aspetto innovativo era la velocità
delle espropriazioni che, per legge, dovevano essere completate entro
sei settimane dall’inizio di ogni pratica. Ma il vero aspetto rivoluzionario del decreto 900 fu la partecipazione attiva dei contadini alle organizzazioni sindacali e alla parcellizzazione delle terre, perché non vissuta come frutto di un’imposizione autoritaria da parte del governo. 10
Nel gennaio 1953 cominciò la sistematica espropriazione e il problema più spinoso fu rappresentato, come è intuibile, dalla UFCo, la
quale fu nuovamente sottoposta a espropriazioni e, quindi, seriamente
danneggiata. La legge ledeva, infatti, i suoi interessi, perché era la
maggiore possidente di terre non coltivate di tutto il paese: aveva, infatti, oltre 80 mila ettari di terreno che dovevano essere la garanzia contro
8
Cfr. R. SCHNEIDER, Communism in Guatemala 1944-1954, New York, Praeger, 1958,
pp. 185-193.
9
HANDY, Revolution in the Countryside, cit., p. 78. Cfr. artt. 9 - 12 del decreto 900/1952
della Repubblica del Guatemala, in http://es.scribd.com/doc/49398035/decreto-900reforma-agraria.
10
Cfr. GLEIJESES, The Agrarian Reform of Jacobo Arbenz, cit., pp. 461-462.
318
Gli Stati Uniti e il Guatemala
eventuali problemi nelle piantagioni esistenti. 11 L’UFCo si vide sequestrati 157.876 ettari, che corrispondevano grosso modo al 37% del totale delle proprietà guatemalteche dell’UFCo, che all’epoca ne utilizzava
solo 29.700, di cui solo 12.000 destinati alla coltivazione dei banani e
17.700 ad altre coltivazioni.
La quantità di terra consegnata ai contadini poteva sembrare estremamente vasta, e certamente fu vista in questo modo dalla United Fruit
Company e da molti negli Stati Uniti. Videro anche come un ulteriore
oltraggio l’offerta del governo guatemalteco di risarcire la società pagando un totale di 1,185 milioni di dollari, la cifra esatta che l’UFCo
aveva dichiarato come valore dei suoi possedimenti in Guatemala (una
cifra ampiamente inferiore al suo valore reale). La compagnia statunitense non accettò quella soluzione, e non le fu difficile far giungere il
proprio malcontento a Washington, in particolar modo ad Allen e John
Foster Dulles, i quali, prima dei loro incarichi governativi, erano stati
avvocati per lo studio legale Sullivan & Cromwell che rappresentava
società controllate dalla United Fruit Company. 12 L’espropriazione dei
beni della UFCo fu solo una delle numerose polemiche sorte a seguito
della rivoluzione in Guatemala. Poco dopo la caduta di Ubico, una cerchia influente di persone negli Stati Uniti iniziò a sospettare che alcuni
elementi comunisti avessero sovvertito la leadership rivoluzionaria.
Quando il programma di riforma ampliò la sua portata e il sentimento
11
L’UFCo tentò di difendersi dall’esproprio adducendo la motivazione che, per la coltivazione dei banani, occorressero estensioni di terra pari a 4 volte l’area coltivata realmente,
per effettuare la rotazione delle colture e per l’impossibilità di utilizzare luoghi infestati
dal mal di Panama, che colpiva in modo letale i banani. Cfr. F. CITARELLA - G. CUNDARI, Guatemala: dipendenza e squilibri territoriali, Napoli, Loffredo, 1988, p. 60.
12
Cfr. R.H. IMMERMAN, John Foster Dulles: Piety, Pragmatism and Power in U.S. Foreign Policy, Wilmington, DE, Scholarly Resources, 1999, p. 37.
319
Raffaele Martella
popolare del Guatemala per il cambiamento aumentò d’intensità, questa
cerchia si allargò sensibilmente. L’espropriazione li convinse che i loro
sospetti fossero fondati e che nessun governo avrebbe preso una tale
misura radicale contro una compagnia degli Stati Uniti se non fosse
stato dominato dai comunisti.
2. Gli Stati Uniti “scoprono” il comunismo in Guatemala
La preoccupazione ufficiale degli Stati Uniti in relazione alla minaccia
di una penetrazione comunista in Guatemala emerse ben prima delle
espropriazioni del governo Arbenz delle proprietà della United Fruit
Company. A causa degli interessi economici e politico-strategici in
questa repubblica dell’America Centrale, i responsabili della politica
estera degli Stati Uniti guardarono con attenzione agli eventi che precedettero e seguirono gli sconvolgimenti del 1944 e, in definitiva, non
intervennero in Guatemala solo per proteggere gli interessi della UFCo,
ma anche per fermare quella che credevano fosse una tappa della diffusione della cospirazione comunista internazionale.
Infatti, era questo il principale pericolo rappresentato dal comunismo guatemalteco. Se l’Unione Sovietica avesse istituito un avamposto
nell’emisfero occidentale, piuttosto che in una qualsiasi altra parte del
pianeta, avrebbe potuto compromettere la posizione di Washington in
maniera irreversibile, utilizzando il Guatemala come base per estendere
le sue operazioni sovversive attraverso tutta l’Ameria Latina e per
bloccare la strada ai mercati delle materie prime. Molto più pericolose
erano le implicazioni strategiche di una eventuale breccia sovietica,
come l’infiltrazione nei governi dei paesi vicini, compresa la zona vita-
320
Gli Stati Uniti e il Guatemala
le del canale di Panama, e la creazione di condizioni politiche instabili
per distruggere i meccanismi di difesa regionali come il Patto di Rio,
che era la chiave della politica di Truman per l’America Latina.
Dall’analisi dei documenti del dipartimento di Stato si nota che questa preoccupazione aumentò con la crescita dell’organizzazione del
Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT) e dei contatti che i loro dirigenti ebbero con i paesi situati oltre la cortina di ferro. 13 Le azioni degli
Stati Uniti si basarono sul convincimento che una penetrazione
dell’ideologia comunista nel movimento operaio del Guatemala avrebbe permesso ai comunisti di utilizzare la loro influenza tra i lavoratori
per esigere più peso politico e infine per controllare il governo e dominare il paese. Nel 1949, lo stesso ambasciatore del Guatemala a Washington, Ismaèl Gonzàlez Arèvalo, ammise l’esistenza di un’influenza
comunista nel paese e la possibilità che
«la diffusione della dottrina comunista unita alla mancanza di
istruzione potesse rendere il popolo guatemalteco più suscetti14
bile alla demagogia e alle promesse irrealistiche».
Come risultato di questi sviluppi, le relazioni tra i due paesi si deteriorarono gradualmente nel giro di pochi anni. Il 24 marzo 1950, il go-
13
In un incontro tra l’ambasciatore del Guatemala a Washington e i responsabili del
dipartimento di Stato per il Centro America si fa riferimento ad un viaggio che Josè Manuel Fortuny, leader del PGT, aveva fatto nei paesi del blocco comunista, e della sua
proposta di una riforma agraria, che fece dopo il suo ritorno, basata su quella dello Stato
polacco. Cfr. Memorandum of Conversation, by Mr. Ernest V. Siracusa of the Division of
Central America and Panama Affairs, [Washington], August 11, 1949, in UNITED
STATES DEPARTMENT OF STATE, Foreign Relations of the United States [d’ora in poi,
FRUS], vol. II, The United Nations; The Western Hemisphere, 1949, Washington, U.S.
Government Printing Office, 1975, p. 663.
14
Ibid., p. 662.
321
Raffaele Martella
verno del Guatemala richiese la rimozione dell’ambasciatore statunitense, Richard C. Patterson, accusandolo di essere intervenuto negli
affari interni del Guatemala. Patterson chiese, infatti, ad Arèvalo di far
dimettere diciassette funzionari del suo governo, tutti accusati di essere
comunisti, avvertendolo che, in caso contrario, gli Stati Uniti avrebbero
negato qualsiasi ulteriore assistenza al Guatemala. 15 Sebbene il governo
di Arèvalo non avesse mai dichiarato Patterson persona non grata, il
dipartimento di Stato decise comunque di richiamarlo in patria, negando ogni accusa d’ingerenza negli affari interni del Guatemala. 16
La controversa partenza di Patterson nel 1950 indicò agli Stati Uniti
che la «penetrazione degli agenti comunisti non era connessa solamente
alla crescita della loro influenza all’interno del movimento dei lavoratori», e alla presenza all’interno dei confini di «esiliati politici di estrema
sinistra, radicali e comunisti dichiarati», ma anche a importanti posizioni che «molte persone di chiari sentimenti e reputazione comunista
avevano all’interno del governo», 17 cosa che permetteva loro di esercitare una notevole influenza su tutte le decisioni che venivano prese.
Alla fine del mandato presidenziale di Arevalo, i funzionari
dell’ambasciata americana a Città del Guatemala pur riconoscendo che
15
R.H. IMMERMAN, The CIA in Guatemala: The Foreign Policy of Intervention, Austin,
TX, University of Texas Press, 2004, p. 127.
16
La posizione ufficiale di Washington fu che i comunisti «influenzarono il governo per
espellere l’ambasciatore Patterson accusandolo di essere l’agente dell’imperialismo degli
Stati Uniti». Memorandum by the Under Secretery of State (Webb) to the President,
[Washington], September 9, 1950, in FRUS, The United Nations; The Western Hemisphere, 1950, vol. II, Guatemala, 1950, Washington, U.S. Government Printing Office,
1976, p. 913.
17
Policy Statement Prepared in the Department of State, Washington, May 2, 1951,
Secret, in FRUS, The United Nations; The Western Hemisphere, 1951, vol. II, Guatemala,
1951, Washington, U.S. Government Printing Office, 1979, p. 1417.
322
Gli Stati Uniti e il Guatemala
«il suo governo non potesse essere giudicato comunista o controllato dai comunisti, questo aveva comunque una notevole
simpatia per loro. La considerevole influenza della dottrina comunista sul governo del Guatemala era riflessa nelle sue azioni
18
e nelle sue politiche e non poteva essere sottovalutata».
Con l’elezione di Arbenz, molti funzionari negli Stati Uniti sperarono che la nuova amministrazione avrebbe impedito al paese di cadere
interamente nell’orbita sovietica. A contenere le attese intervenne nuovamente l’ambasciata americana ritenendo che
«i nostri atteggiamenti devono continuare a essere di vigile attesa, con poca aspettativa verso decisivi sviluppi anti-comunisti
e con ristretto ottimismo verso le sue politiche di lungo termi19
ne».
Nell’attesa che Arbenz decidesse se dare un giusto trattamento e
incoraggiamento ai capitali stranieri o procedere lungo la strada del
nazionalismo, il dipartimento di Stato elaborò i nuovi obiettivi per la
politica statunitense verso il Guatemala. Essi erano: 1) portare il governo del Guatemala a riconoscere il pericolo che comporta l’influenza del
comunismo sia nel governo, sia in altri importanti campi della vita sociale, e opporsi a esso; 2) orientare l’establishment in Guatemala verso
condizioni favorevoli per lo svolgimento delle attività e degli affari
delle imprese statunitensi; 3) ottenere la comprensione e il supporto da
parte del Guatemala per gli obiettivi politici degli Stati Uniti verso
l’emisfero occidentale e il mondo, e assicurarsi ogni forma di cooperazione, compreso, se necessario, il permesso di costruire e usare basi
aeree e militari sul territorio del Guatemala; 4) assistere il Guatemala
18
Ibid.
The Chargè in Guatemala (Wells) to the Department of State, Guatemala [City], November 15, 1950, in FRUS, Guatemala, 1950, vol. II, cit., pp. 924-925.
19
323
Raffaele Martella
nei suoi sforzi per rafforzare ed espandere la sua economia e alzare lo
standard di vita del suo popolo; 5) assicurarsi l’accesso alle materie
prime, mantenere ed espandere la produzione e il flusso delle stesse,
perché strategicamente necessarie per la difesa americana e
dell’emisfero; 6) assistere nell’addestramento e nell’equipaggiamento
le forze armate guatemalteche, così da renderle capaci di opporsi alla
diffusione dell’influenza comunista e di assumere il proprio ruolo nella
difesa del Centro America. 20
I primi mesi del governo Arbenz, tuttavia, confermarono l’analisi
fatta dai responsabili dell’ambasciata. A tal proposito, Tapley Bennett,
vice direttore dell’ufficio per gli Affari in Sud America, scrive, nel suo
documento intitolato A Review of Comunist Influence in Guatemala,
che
«i tre mesi dall’inaugurazione di Arbenz in qualità di presidente
del Guatemala hanno fornito poche indicazioni per confermare
le speranze che il nuovo presidente possa intraprendere azioni
volte a ridurre l’influenza dei comunisti e degli estremisti di sinistra sul governo e sulla vita del Guatemala. Al contrario, gli
elementi comunisti sembrano aver accelerato il ritmo dei loro
sforzi per consolidare la base della loro posizione politica ed
economica per ottenere più potere. […] La curva ascendente
dell’influenza comunista non ha nemmeno avuto la tendenza a
stabilizzarsi, ma si è inclinata ancora di più verso l’alto, accele21
rando la sua pendenza».
Secondo Bennett, infatti, Arbenz aveva nominato un certo numero di
comunisti in posizioni strategiche del suo governo, permesso un aumento del volume di attività di propaganda comunista, sostenuto i diri-
20
Cfr. Policy Statement Prepared in the Department of State, Washington, May 2, 1951,
in FRUS, Guatemala, 1951, vol. II, cit., p. 1415.
21
Paper Prepared for the Under Secretary's Meeting. Current Relations with Guatemala,
[Washington], June 12, 1951, ibid., p. 1436.
324
Gli Stati Uniti e il Guatemala
genti sindacali comunisti e perseguito una politica estera in parallelo a
quella dell’Unione Sovietica. Ad aggravare la situazione, nel giugno
del 1951, in occasione del primo anniversario del giornale di orientamento comunista «Octubre», Josè Manuel Fortuny si proclamò segretario generale del Partido Comunista de Guatemala, annunciando la volontà di ottenere il riconoscimento legale al partito e iscrivendolo al
registro civile secondo la legge elettorale, un riconoscimento che sarebbe poi avvenuto un anno più tardi.
L’infiltrazione comunista nel governo Arbenz era ormai un dato di
fatto per gli Stati Uniti. Come si legge in alcuni documenti preparati
dalla CIA, i comunisti
«possono essere individuati in tutti i dipartimenti del governo.
Quattro dei cinquantasei deputati nel congresso nazionale sono
comunisti, e molti altri sono simpatizzanti e cripto-comunisti.
Almeno un filo-comunista siede nella Corte Suprema. […]
Comunisti e loro simpatizzanti detengono posizioni chiave
nell’Istituto di sicurezza sociale, nel dipartimento agrario nazionale e nel ministero del Lavoro. Filo-comunisti hanno importanti posti diplomatici alle Nazioni Unite. Il ministero della
Stampa, della Propaganda e del Turismo è pesantemente infil22
trato dai comunisti, così come la stampa ufficiale e le radio».
Infine, la riforma agraria del 1952 e le espropriazioni dei terreni
della United Fruit Company diedero il colpo di grazia definitivo alle
relazioni tra il Guatemala e gli Stati Uniti, rendendo l’intervento inevitabile.
22
CIA, Communist Subversion of Guatemala, in FREEDOM OF INFORMATION ACT [d’ora
in Avanti, FOIA], Electronic Reading Room, Guatemala Collection, p. 12. Cfr., inoltre,
CIA, Intelligence Report Prepared in the Office of Intelligence Research, Department of
State. Communist in the Free World: Capabilities of the Communist Party, [Washington],
January 1, 1953, in FRUS, The American Republics, vol. IV, Guatemala, 1952-1954,
Washington, D.C., U.S. Government Printing Office, 1983, pp. 56-66.
325
Raffaele Martella
3. La transizione
La percezione del comunismo come male da estirpare a tutti i costi fu
un tema di potente suggestione elettorale e contribuì in misura significativa all’elezione di Dwight Eisenhower nel novembre 1952. La sua
propaganda elettorale si basò, infatti, sulla politica estera di Truman,
giudicata troppo blanda nei riguardi del comunismo, in quanto egli aveva lasciato – era questa l’argomentazione principale – sia i paesi
dell’Europa Orientale, che la Cina ai sovietici e perso il monopolio
della bomba atomica. La vittoria di Eisenhower portò alla nomina di
John Foster Dulles a segretario di Stato, che, insieme al fratello Allen,
nominato direttore della CIA, costituivano l’anima della strategia del
“New Look”. Questa nuova politica, oltre a prevedere una riduzione
significativa delle costose forze convenzionali e a spostare fortemente
l’accento sull’importanza strategica delle forze aeree, dava una grande
importanza alle “covert operations”, concepite come un’alternativa
meno costosa rispetto all’intervento militare.
Il problema più imminente che l’amministrazione Eisenhower doveva affrontare era quello di ridare credibilità agli Stati Uniti, dimostrando all’Unione Sovietica che il cambio di leadership non significava
affatto un ammorbidimento della posizione americana. Il primo segno
di questo cambiamento fu dato in Iran, dove il primo ministro Mohammed Mossadegh aveva provveduto a nazionalizzare le compagnie
petrolifere anglo-americane e minacciava pubblicamente il governo
dello scià Reza Palhevi, che gli rispose imponendo un regime milita-
326
Gli Stati Uniti e il Guatemala
re. 23 Mossadegh giocò allora la carta comunista, cercando di stringere
rapporti più intensi con l’Unione Sovietica. A tal proposito,
l’amministrazione Eisenhower decise di autorizzare la CIA a preparare
un colpo di stato contro Mossadegh. L’evento risolutivo fu l’annuncio
di un decreto dello scià contenente la rimozione di Mossadegh. Al rifiuto di quest’ultimo, i suoi sostenitori e i comunisti del partito del Tudeh
scesero in piazza, mentre lo scià fuggiva in Italia, convinto che la partita fosse perduta. Fu a questo punto che il piano americano prese il via.
Esso prevedeva aiuti economici e militari ai sostenitori dello scià, i
quali marciarono verso il centro di Teheran, impadronendosi dei più
importanti edifici governativi. Mossadegh fu, quindi, sostituito dal generale Zahedi, il cui governo ricevette subito un’ingente quantità di
aiuti da parte degli Stati Uniti.
La decisione di utilizzare la CIA quale strumento d’intervento politico costituì un ulteriore elemento innovativo per la politica estera nordamericana, e proprio il successo dell’operazione TPAJAX in Iran, insieme all’accresciuta reputazione della CIA, spinse Eisenhower e i fratelli Dulles a voler replicare l’impresa in Guatemala.
4. L’operazione PBSUCCESS: i preparativi e le operazioni paramilitari,
psicologiche e di propaganda
Sulla base delle precedenti considerazioni si può dire che la propaganda
contro Arbenz, svolta negli Stati Uniti da parte della UFCO, insieme al
ricambio della presidenza statunitense siano stati fattori decisivi per
23
Cfr. S.C. SCHLESINGER - S. KINZER - J.H. COATTSWORTH, Bitter Fruit: The Story of the
American Coup in Guatemala, Cambridge, MA, Harvard University, David Rockefeller
Center for Latin American Studies, 1999, p. 111.
327
Raffaele Martella
l’intervento in Guatemala. Dopo l’elezione di Eisenhower, la CIA cominciò a intraprendere nuovi studi volti a dimostrare che la persistenza
di Arbenz alla presidenza del Guatemala costituisse un effettivo pericolo per tutta la regione. 24 Il 19 agosto 1953, lo staff del National Security
Council, ritenendo che la forza politica comunista in Guatemala stesse
progressivamente crescendo a discapito dell’indebolimento della posizione degli USA, decise che il governo Arbenz aveva posto una minaccia alla sicurezza nazionale sufficiente da autorizzare una covert operation, sulla base delle seguenti considerazioni: a) una politica di non
intervento sarebbe stata un suicidio, dal momento che i piani dei comunisti, sotto la tutela di Mosca, non sarebbero stati abbandonati; b)
un’inefficace difesa delle imprese americane sarebbe stata seguita da
attacchi simili alle stesse compagnie nei paesi vicini, e conseguentemente verso altre industrie statunitensi situate in altri paesi
dell’America Latina; c) qualsiasi soluzione sarebbe dipesa dall’azione
statunitense, dal momento che le altre repubbliche americane non avevano né la capacità, né la decisione per agire. 25
Nelle settimane che seguirono, la CIA pianificò nei minimi dettagli
un’iniziativa che prese in codice il nome incoraggiante di “Operazione
24
Anche in tal senso era impostato il lavoro di Adolf Berle, il dirigente del Liberal Party
of New York. Egli sosteneva, nella sua relazione, che il caso guatemalteco costituisse la
prova lampante della penetrazione in America Centrale del “comunismo del Cremlino”,
benché condividesse l’idea del presidente del Costa Rica, José Figueres, secondo la quale
Arbenz non era comunista, ma soltanto un uomo debole e, pertanto, un potenziale simpatizzante del comunismo. Cfr. SCHLESINGER - KINZER, Bitter Fruit, cit., p. 116.
25
Cfr. Draft NSC Policy Paper, August 19, 1953, in FRUS, vol. IV, Guatemala, 19521954, cit., pp. 1074-1086.
328
Gli Stati Uniti e il Guatemala
PBSUCCESS”. 26 Questo piano rifletteva la fiducia che l’agenzia aveva
nelle tattiche sviluppate nei primi sei anni della sua esistenza e messe in
atto in Europa, Medio Oriente e Asia. La differenza, questa volta, era
che le operazioni che componevano il piano sarebbero state applicate
su una scala più grande e per un periodo di tempo più lungo.
L’operazione PBSUCCESS, descritta nel documento Guatemala- General Plan of Action, 27 redatto dal colonnello J.C. King, responsabile
della divisione per l’emisfero occidentale, combinava guerra psicologica e azioni economiche, diplomatiche e paramilitari che avevano
l’obiettivo di
«rimuovere segretamente e, se possibile senza spargimenti di sangue, la
minaccia del governo controllato dai comunisti in Guatemala»,
oltre che
«di insediare e sostenere, segretamente, un nuovo governo fa28
vorevole agli Stati Uniti».
Allen Dulles, come direttore della CIA, dovendo fronteggiare altre
questioni come la crescente crisi in Indocina, nominò come responsabile della supervisione dell’operazione Frank Wisner, il vice direttore dei
piani operativi dell’agenzia, già distintosi in alcune missioni dell’OSS a
Istanbul e Bucarest durante la seconda guerra mondiale. Altre due figure importanti nella gestione dell’operazione furono il già citato direttore
26
A partire dagli anni ’50 e fino agli anni ’80, la CIA utilizzò dei nomi in codice
(cryptonyms) per riferirsi a progetti, operazioni, persone e entità statali. La maggior parte
dei nomi in codice era preceduto da un prefisso di due lettere chiamato “digramma”.
Ogni digramma contrassegna un’area geografica o un’area funzionale in particolare. In
breve, le prime due lettere di un nome in codice legano quest'ultimo ad un particolare
luogo o tema.
27
Cfr CIA, King to Dulles, Guatemala - General Plan of Action, September 11,1953, in
FOIA, Electronic Reading Room, Guatemala Collection, cit., pp. 1-238.
28
Ibid., p. 6.
329
Raffaele Martella
della divisione per l’emisfero occidentale, J.C. King, e il colonnello
Albert Haney, nominato comandante in capo delle operazioni sul campo. 29
Dopo alcuni incontri per definire le ultime questioni del piano ancora in sospeso, incontri in cui Dulles ebbe modo di ribadire che
«questa è un’operazione che ha la massima priorità per l’intera
30
agenzia ed è la cosa più importante che abbiamo mai fatto»,
il direttore dell’agenzia diede la sua approvazione finale il 9 dicembre
1953, autorizzando un fondo di tre milioni di dollari per coprire l’intero
progetto. 31
Una volta ricevuta la luce verde dalla Casa Bianca, fu subito stabilito
il quartier generale delle operazioni a Opa Locka, 32 una base aeronavale alla periferia di Miami, in Florida. Con il nome in codice di LINCOLN,
il quartier generale divenne presto il centro di coordinamento di
tutte le attività, rendendo l’operazione PBSUCCESS la più alta priorità
della CIA.
Un altro tassello importante nell’architettura del piano fu il ruolo
dell’ambasciatore in Guatemala John E. Peurifoy. Precedentemente
29
Cfr. IMMERMAN, The CIA in Guatemala, cit., pp. 137-138.
Contact Report, [Washington], November 16, 1953, in FRUS, Guatemala, 1952-1954,
vol. IV, cit., pp. 140-141.
31
Cfr. Memorandum from Director of Central Intelligence Dulles to the Deputy Director
for Plans (Wisner) and the Acting Deputy Director of Administration of the Central Intelligence Agency, [Washington], December 9, 1953, ibid., cit., pp. 155-156.
32
Cfr. IMMERMAN, The CIA in Guatemala, cit., p. 136; N. CULLATHER, Operation
PBSUCCESS: The United States and Guatemala 1952-1954, Washington, DC, History
Staff Center for the Study of Intelligence, Central Intelligence Agency, 1994, p. 38.
30
330
Gli Stati Uniti e il Guatemala
ambasciatore in Grecia, si era distinto per aver abilmente risolto, a favore dello schieramento di destra, la guerra civile scoppiata nel paese
tra il 1951 e il 1953, durante la quale aveva avuto modo di collaborare
con la CIA. 33 Il diplomatico della Carolina del Sud arrivò a Città del
Guatemala nell’ottobre del 1953 con lo scopo di fungere da collegamento tra la CIA e il dipartimento di Stato. A tal proposito, l’agenzia
preparò un sistema clandestino per far avere al nuovo ambasciatore le
direttive che avrebbe dovuto seguire. 34 Nei mesi successivi, il nuovo
ambasciatore cominciò a fare propaganda anti-comunista secondo il
piano preparato dalla CIA e, nell’ambito di questo, Peurifoy riuscì anche ad avere un incontro diretto con Arbenz, durante il quale discussero
per diverse ore su temi quali la UFCO e il comunismo. Peurifoy cercò
anche di convincere Arbenz che l’influenza comunista nel suo governo
era più forte di quanto egli stesso non pensasse. A seguito di tale discussione, Peurifoy comunicò con Dulles, dichiarando di aver parlato a
lungo con Arbenz e di aver capito che,
«sebbene Arbenz non sia un comunista, otterrà sicuramente che
35
qualcuno di loro (comunisti) lo segua»;
egli concluse, inoltre, che – a suo parere – i metodi risolutivi diplomatici non sarebbero serviti in Guatemala per impedire una diffusione ine-
33
Cfr. P. GLEIJESES, Shattered Hope: The Guatemalan Revolution and the United States,
1944-1954, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1991, p. 143.
34
Ogni volta che la CIA avesse voluto istruire Peurifoy da Washington, avrebbe contattato il sottosegretario Bedell Smith per assicurare il coordinamento. Il dipartimento di Stato
avrebbe, quindi, trasmesso un messaggio attraverso i canali della CIA alla stazione
dell’agenzia in Guatemala. Per garantire che non ci fossero perdite di notizie o malintesi,
un agente avrebbe portato a mano le istruzioni per l’ambasciatore. Cfr. IMMERMAN, The
CIA in Guatemala, cit., p. 138.
35
The Ambassador in Guatemala (Peurifoy) to the Department of State, Guatemala
[City], December 17, 1953, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp. 1091-1093.
331
Raffaele Martella
vitabile del comunismo nel paese e, di conseguenza, nella regione del
Centro America. Da quel momento in poi, l’ufficio dell’ambasciata
divenne uno dei punti nevralgici dell’operazione e sarebbe rimasto tale
fino alla conclusione del rovesciamento di Arbenz.
Rimaneva, ora, un ultimo ruolo da assegnare, quello del liberatore
della patria che avrebbe sconfitto le forze comuniste e sostituito Arbenz, una volta che fosse stato spodestato. Bisognava, quindi, trovare
un personaggio che fosse un esule guatemalteco e che assecondasse i
piani della CIA. Inizialmente, si pensò al generale Miguel Ydígoras
Fuentes, un ex funzionario della dittatura di Ubico avvezzo alla corruzione, ma con qualche capacità dirigenziale. Secondo i funzionari della
CIA, Ydìgoras era «ambizioso, opportunista e senza scrupoli» 36 e aveva
fama di razzista nei confronti degli indigeni, ma non incontrò il favore
della United Fruit, che, invece, preferì l’avvocato Juan Cordova Cerna.
Costui era considerato un giurista distinto e rispettato: nonostante avesse fatto parte della giunta rivoluzionaria dopo la sconfitta di Ubico,
aveva finito per odiare Arbenz, perché lo riteneva responsabile della
morte di un suo figlio. 37 Nonostante la scelta fosse ricaduta su Cordova,
egli alla fine perse l’occasione di ricoprire il ruolo assegnatogli dalla
CIA, in quanto ammalato di cancro. Al suo posto, Cordova propose il
nome del colonnello Carlos Castillo Armas, acerrimo oppositore e nemico di Arbenz, 38 già fattosi notare durante la fallita operazione
PBFORTUNE, quasi un anno prima.
36
Cfr. CIA, M. YDÍGORAS FUENTES, Ydigora’s file, Undated, in FOIA, Electronic Reading
Room, Guatemala Collection, cit., pp. 1-2.
37
Cfr. CULLATHER, Operation PBSUCCESS, cit., p. 87.
38
Cfr. Stage One Report Prepared in the Central Intelligence Agency, Washington, October 22, 1953, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp. 127-132.
332
Gli Stati Uniti e il Guatemala
La CIA decise di mettere a disposizione di Castillo Armas dieci
gruppi paramilitari. Come campo di addestramento si scelse il Nicaragua, in quanto l’agenzia poteva contare sull’appoggio incondizionato
del suo presidente, Anastasio Somoza. I primi addestramenti, anche
essi affidati ad agenti della CIA, iniziarono nel febbraio 1954 in due
campi, per un totale di 300 mercenari. Vennero preparati, inoltre, 12
piloti in un piccolo aeroporto a Puerto Cabezas sulla costa
dell’Atlantico. 39 Per rifornire le truppe degli armamenti necessari fu
creata una compagnia internazionale di armi, totalmente fittizia, che
venne dotata di un capitale di 100.000 dollari, la InterArmco, attraverso
la quale furono distribuite ai mercenari dell’“esercito di liberazione”
tutte le armi e le munizioni disponibili. 40 Nonostante l’assassinio non
fosse espressamente contemplato («L’assassinio è una misura estrema
che non viene normalmente utilizzata in operazioni clandestine»), 41 fu
redatto
uno
studio
sui
metodi
di
assassinio
utilizzato
per
l’addestramento degli uomini di Castillo Armas. L’idea era quella di
formare delle squadre di assassini professionisti, chiamate “gruppi
K”. 42 Infine, per dare una dimensione ideologica al movimento di liberazione nazionale di Armas e per supplire alla mancanza di una filosofia politica che lo connotasse, fu creato un partito politico ad hoc, il cui
39
Cfr. SCHLESINGER - KINZER, Bitter fruit, cit., p. 130; CULLATHER, Operation
PBSUCCESS, cit., p. 55.
40
Cfr. ibid., p. 115; G.F. TREVERTON, Covert Action: The Limits of Intervention in the
Postwar World, New York, Basic Books, 1989, p. 37.
41
A Study of Assassination Unsigned, undated, in NATIONAL SECURITY ARCHIVE [d’ora
in avanti, NSA], CIA Documents on Guatemala’s 1954 Coup, pp. 1-17, in
http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB4/.
42
Cfr. G.K. HAINES, CIA History Staff Analysis, CIA and Guatemala Assassination Proposals 1952-1954, in NSA, CIA Documents on Guatemala’s 1954 Coup, cit., pp. 1-12.
Accanto a questo studio compaiono, poi, altri documenti, quali la lista dei nominativi di
comunisti da eliminare subito dopo il colpo.
333
Raffaele Martella
programma si basava sul piano di Tegucigalpa (Plan de Tegucigalpa),
un manifesto nel quale erano abbozzati gli obiettivi principali della
battaglia contro Arbenz e l’impegno dei ribelli a formare un governo
che avrebbe rispettato i diritti umani, protetto la proprietà privata e i
capitali stranieri e accettato le raccomandazioni delle Nazioni Unite. 43
Oltre all’addestramento di gruppi paramilitari, fu avviato anche un
programma parallelo di propaganda e di destabilizzazione psicologica.
Utilizzando la rete anti-comunista creata dai dissidenti guatemaltechi, il
capo delle operazioni politiche e psicologiche del quartier generale
“Lincoln” sviluppò un’importante campagna contro il governo Arbenz.
Parte di questo programma includeva la spedizione di lettere minatorie,
avvisi di morte e telefonate notturne a funzionari del partito comunista,
ufficiali dell’esercito o semplici collaboratori. 44 Venivano recapitate,
inoltre, bare di cartone o capestri e dipinte frasi sui muri delle abitazioni degli obiettivi del tipo “qui vive un agente di Mosca”. Tale «guerra
di nervi contro gli obiettivi chiave», 45 come veniva chiamata, aveva lo
scopo di abbassare il morale, confondere e scoraggiare il nemico, preparando così la giusta atmosfera psicologica per quando sarebbe avvenuta l’invasione da parte di Castillo Armas. Le operazioni non si limitarono solo ad atti intimidatori, ma anche alla distribuzione di volantini,
manifesti e di slogan sui muri, che incitavano a combattere contro i
comunisti.
43
Cfr. CIA, Plan de Tegucigalpa, March 15, 1954, in FOIA, Electronic Reading Room,
Guatemala Collection, cit., pp. 1-9.
44
Cfr. CIA, To Lincoln “Tactical Instructions” (part II), May 16, 1954, in FOIA, Electronic Reading Room, Guatemala Collection, cit., pp. 1-5.
45
To Lincoln “Instructions Nerve War against Individual”, June 9, 1954, ibid., cit., pp.
1-8. Si veda, inoltre, A Suggested Plan for Psychological Warfare Operation in Connection with Over-All Guatemalan Operations, ibid., cit., pp. 1-43.
334
Gli Stati Uniti e il Guatemala
Tuttavia, la colonna portante di tutta l’operazione di propaganda fu
la creazione di una stazione radiofonica, i cui programmi iniziarono ad
andare in onda il primo maggio 1954. La «Voz de la Liberacìon», 46
come si faceva chiamare, trasmetteva una combinazione di sceneggiati
popolari dai temi anticomunisti, notizie e propaganda antigovernativa.
Gli annunciatori, che affermavano di trasmettere da una località «nel
profondo di una giungla», 47 esortavano il popolo guatemalteco a resistere al comunismo e al regime di Arbenz e ad aiutare le forze di liberazione del colonnello Armas. Ricordavano, inoltre, ai soldati il loro
dovere di proteggere la patria da ideologie straniere e avvertivano le
donne di tenere lontani i loro mariti dalle riunioni del partito comunista
e dell’unione dei lavoratori. Destinatari di questa campagna di propaganda erano, quindi, le donne, i lavoratori, gli intellettuali e soprattutto
i soldati dell’esercito, che più di tutti rappresentavano
«la chiave per la stabilità del regime di Arbenz, avendo il potere di generare un rapido e decisivo cambiamento nella situazione politica» 48
46
Cfr. PBSUCCESS, The Sherwood Tapes, ibid., cit., pp. 1-346.
In realtà, i programmi radiofonici venivano registrati a Miami in Florida da un team di
esuli guatemaltechi, due uomini e una donna. Successivamente, le cassette venivano
spedite in una stazione di trasmissione oltre i confini del Guatemala, denominata “Sherwood”. Verso le ultime fasi del piano, gli annunciatori furono trasferiti direttamente in
questa struttura. Cfr. CULLATHER, Operation PBSUCCESS, cit., p. 61; CIA Selection of Site
for Sherwood Program, March 5, 1954, in FOIA, Electronic Reading Room, Guatemala
Collection, cit., pp. 1-5.
48
Special Paper Prepared in the Division of Research for Latin America, Department of
State, [Washington], May 26, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp. 8184. Cfr., inoltre, Paper Prepared in Operation PBSUCCESS Headquarters in Florida,
[place not declassified], undated, ibid., cit., p. 274.
47
335
Raffaele Martella
attraverso la loro fedeltà e il loro consenso. Secondo il supervisore del
programma, David Attlee Philips, l’operazione denominata “Sherwood”, ebbe un importante ruolo nel successo del piano PBSUCCESS, poiché – acquisendo un costante alto numero di ascoltatori – riuscì a sollevare dubbi sulla legittimità del governo, a influenzare importanti settori
della società guatemalteca contro il comunismo e a porre l’accento
sull’inevitabilità della liberazione ad opera dei ribelli comandati da
Castillo Armas. 49
Come risposta a queste pressioni, il governo Arbenz revocò la libertà di parola e di assemblea con decreti ufficiali e procedette ad arresti
indiscriminati e a intimidazioni nei confronti di giornali e radio. Le
operazioni di propaganda ebbero successo, in particolar modo nel trasformare il Guatemala in quel tipo di regime repressivo che gli Stati
Uniti stavano descrivendo a livello internazionale.
5. L’invasione
Per quasi un anno, l’amministrazione Eisenhower aveva posto le basi
per rovesciare il governo di Arbenz e gli ultimi avvenimenti del mese
di maggio spinsero i vertici della CIA a pensare che i tempi fossero maturi per dare avvio all’ultima operazione, quella che avrebbe decretato
il successo o il fallimento del piano PBSUCCESS.
Il 18 giugno alle ore 8:20 p.m., 50 Castillo Armas iniziò l’invasione,
conducendo le sue truppe stanziate in Honduras oltre il confine con il
49
Cfr. CULLATHER, Operation PBSUCCESS, cit., p. 62; Contact Report, Washington, April
28, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp. 262-267.
50
Cfr. Editorial Note, ibid., cit., p. 347.
336
Gli Stati Uniti e il Guatemala
Guatemala. Divisi in quattro gruppi, i 480 soldati del Libertador avrebbero dovuto compiere quattro incursioni separate per disorientare
l’esercito e per evitare che l’intera forza ribelle fosse sconfitta in un
solo scontro. Il gruppo più numeroso, 198 soldati, avrebbe attaccato
Puerto Barrios, un altro gruppo di 122 ribelli si sarebbe diretta verso
Zacapa, sede del presidio di frontiera più grande dell’esercito, mentre
Castillo Armas avrebbe comandato l’ultimo gruppo di cento soldati
divisi in due squadre verso le città di confine di Esquipulas e Chiquimula. Una volta conquistati questi obiettivi, le squadre si sarebbero
riunite e avrebbero marciato verso la capitale. 51
I piani, però, non andarono come previsto. Le forze ribelli subirono
pesanti sconfitte sia a Zacapa, che a Puerto Barrios. Solo Armas riuscì a
malapena a prendere Esquipulas, a circa 5 chilometri al di là del confine, dove gli fu ordinato di aspettare in attesa di nuovi sviluppi. Un memorandum della CIA al presidente Eisenhower spiega le ragioni delle
difficoltà incontrate dalle forze di liberazione, svelando il vero scopo
dell’invasione:
«L’azione del colonnello Castillo Armas – si legge nel memorandum – non deve essere considerata in alcun modo come un
operazione militare convenzionale. Il suo successo non dipende
dalla dimensione e dalla forza dell'apparato militare a sua disposizione, ma piuttosto dalla possibilità che la sua entrata in
scena scateni una sollevazione popolare contro il regime […].
L’intero sforzo, quindi, dipende più dall’impatto psicologico,
che dall’effettiva forza militare, sebbene il successo di questa
particolare azione dipenda anche e soprattutto dalla capacità di
51
Cfr. CULLATHER, Operation PBSUCCESS, cit., pp. 70-71.
337
Raffaele Martella
Castillo Armas di creare e mantenere per un breve periodo di
52
tempo l’impressione di una forza militare schiacciante».
Ma, all’invasione di Castillo Armas non seguì una rivolta spontanea
della popolazione, come la CIA aveva previsto. Dopo soli tre giorni
dall’inizio dell’invasione,
«i risultati degli sforzi per rovesciare il regime del presidente
53
Arbenz in Guatemala rimanevano molto in dubbio»,
ma, nonostante ciò, Wisner non aveva alcuna intenzione di lasciare che
gli eventi seguissero il loro corso naturale. La CIA, infatti, aveva ancora
due armi importanti a sua disposizione: gli areoplani, di cui era composta la forza aerea di Castillo Armas, e l’introvabile stazione radio della
«Voz de la Liberacìon». Nel tentativo di recuperare l’iniziativa, furono
autorizzati dei bombardamenti su piccoli obiettivi, 54 come depositi di
munizione o di carburante, ma il vero scopo di queste incursioni era
quello di generare il panico e di aumentare la pressione psicologica
nelle file dell’esercito, considerato come l’unico vero fattore capace di
rovesciare Arbenz. A questo proposito, i piloti che la CIA aveva assoldato per pilotare i vecchi cacciabombardieri risalenti alla seconda guerra mondiale sganciarono sulla capitale dei rudimentali ordigni composti
da dinamite attaccata a bombe a mano o taniche di benzina e qualsiasi
altra cosa fosse capace di generare un’esplosione molto rumorosa. 55
Inoltre,
nonostante
le
insistenti
richieste
di
Castillo
Armas,
52
Memorandum by the Director of Central Intelligence (Dulles) to the President, Washington, June 20, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp. 1174- 1176.
53
Ibid.
54
Cfr. Telegram from the Central Intelligence Agency to the CIA Station in Guatemala,
Washington, June 20, 1954, ibid., cit., p. 358; Lincoln to Director, LINC 4071, June 19,
1954, in CIA, FOIA, Electronic Reading Room, Guatemala Collection, cit., pp. 1-2.
55
Cfr. IMMERMAN, The CIA in Guatemala, cit., p. 164.
338
Gli Stati Uniti e il Guatemala
all’aviazione fu espressamente vietato di attaccare le guarnigioni
dell’esercito poiché questo
«avrebbe provocato il [loro] onore e prestigio costringendoli
56
a unirsi a favore di Arbenz contro i ribelli».
L’effettività dei raid e dell’avanzata di Castillo venivano poi enfatizzati e ingigantiti dagli speakers della radio clandestina, l’unica in
grado di poter essere ascoltata, dal momento che la CIA aveva bloccato
i segnali delle comunicazioni radio per evitare che notizie dettagliate
raggiungessero la capitale. Nel tentativo di mettere a tacere le trasmissioni, Arbenz ordinò che fosse sospesa la fornitura di energia elettrica,
ma il black out che ne seguì non fece altro che aumentare la tensione.
Centinaia di persone incominciarono a fuggire dalla città, preoccupate
dalle voci di un imminente arrivo di Castillo Armas. 57
Nonostante l’assenza dell’aviazione dell’esercito guatemalteco, 58 la
contraerea riuscì comunque a colpire numerosi velivoli, costringendo
Armas a richiedere ulteriori rinforzi. Il 22 giugno, i fratelli Dulles e
l’assistente del segretario di Stato, Henry Holland, s’incontrarono con il
presidente nella Sala Ovale della Casa Bianca per discutere di un eventuale intervento degli Stati Uniti per sostituire i mezzi persi dai ribelli.
Holland sconsigliò l’invio di altri aerei, insistendo sul fatto che, se i
paesi latino-americani fossero venuti a conoscenza di questa iniziativa,
56
Telegram from the Central Intelligence Agency to Operation PBSUCCESS Headquarters
in Florida, Washington, June 19, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp.
307-371.
57
Cfr. IMMERMAN, The CIA in Guatemala, cit., p. 165.
58
A causa di precedenti episodi di diserzione, Arbenz aveva vietato ai suoi piloti di alzarsi in volo. Cfr. ibid., p. 166; K.W. MCMAHAN, The Situation in Guatemala as of 20 June,
Washington, June 20, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., pp. 11741176.
339
Raffaele Martella
l’avrebbero interpretata come un intervento negli affari interni del Guatemala, cosa che avrebbe avuto un impatto negativo sui rapporti degli
Stati Uniti con tali paesi. Allen Dulles, invece, informò il presidente
che con i cacciabombardieri le possibilità di successo per Castillo Armas non erano superiori al venti per cento, ma senza di essi erano pari a
zero. Grazie alla sua esperienza militare, Eisenhower riconobbe
l’importanza del supporto aereo, e decise così di acconsentire alla richiesta. 59
Nel frattempo, un’altra battaglia, questa volta diplomatica, si stava
combattendo
alle
Nazioni
Unite.
Il giorno
seguente
l’inizio
dell’invasione, il ministro degli Esteri Guillermo Torriello, scavalcando
l’organizzazione degli Stati Americani, chiese al Consiglio di Sicurezza
delle Nazione Unite di intervenire per fermare l’aggressione esterna.
L’amministrazione Eisenhower si oppose fermamente, ritenendo che la
questione dovesse essere esaminata all’interno dell’OSA, in quanto la
controversia derivava da una disputa interna tra Castillo Armas e Arbenz. Il consiglio di Sicurezza esaminò la richiesta del Guatemala nella
sessione d’emergenza il 20 giugno 1954. Com’è consuetudine in questi
casi particolari, il presidente del Consiglio invitò a partecipare alla riunione anche i rappresentanti del Guatemala, Nicaragua e Honduras. Il
rappresentante degli Stati Uniti, Henry Cabot Lodge, aprì l’incontro
ricordando che Brasile, Colombia e Cuba avevano già raccomandato
che la questione dovesse essere trattate in sede OSA. La parola passò,
poi, all’ambasciatore del Guatemala, Castillo-Ariolla, che accusò gli
59
Cfr. Editorial Note, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., p. 1177;
CULLATHER, Operation PBSUCCESS, cit., p. 81.
340
Gli Stati Uniti e il Guatemala
Stati Uniti e la United Fruit Company di essere i responsabili della ribellione. Dopo aver aggiornato il consiglio sugli avvenimenti più recenti, Ariolla informò i suoi membri che il suo paese declinava rispettosamente l’offerta dell’OSA di prendere in considerazione la situazione
e li esortò a mandare una squadra di osservatori per verificare la situazione. Solamente l’Unione Sovietica parlò in favore della posizione del
Guatemala, nonostante che Francia e Gran Bretagna ammettessero che
l’ONU avesse la responsabilità di ristabilire la pace e di avallare ogni
proposta costruttiva in quella direzione. 60 Infine, anche Cabot Lodge
prese la parola difendendo Eisenhower e Dulles dalle accuse; al termine
del suo discorso, si rivolse all’Unione Sovietica dicendo:
«State fuori da questo emisfero e non cercate di dare vita ai vo61
stri piani e alle vostre cospirazioni qui».
I membri votarono dieci a uno a favore della presentazione delle denunce del Guatemala davanti all’OSA. Quest’ultima selezionò una
squadra di osservatori per chiarire i fatti e portare la situazione verso
una soluzione pacifica, ma ben presto la situazione precipitò.
Spaventato da una serie di trasmissioni radiofoniche, che dichiaravano che due colonne di numerosi soldati ben armati stavano arrivando
alle porte della città, il 25 giugno Arbenz commise il suo ultimo errore.
Il presidente ordinò all’esercito di distribuire le armi ai civili che gli
dimostravano fedeltà per continuare a combattere, ma ormai era troppo
60
Cfr. The United States Representative at the United Nations (Lodge) to the Department
of State, New York, June 24, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., p.
1185.
61
H. CABOT LODGE, The Guatemalan Complaint before the Security Council, in «Department of State Bullettin», XXXI, 784, July 5, 1954, p. 28.
341
Raffaele Martella
tardi: infatti i capi delle varie sezioni dell’esercito, preoccupati che il
protrarsi delle ostilità potesse portare all’intervento diretto dei marines
degli Stati Uniti, disobbedirono all’ordine presidenziale. Invece di procedere alla distribuzione delle armi, chiesero ad Arbenz di rassegnare le
dimissioni o di venire a patti con Castillo Armas. 62 Il presidente, così,
si accorse di non avere più nemmeno l’appoggio e la lealtà del suo esercito e, pertanto, di non avere più nessuna garanzia di essere difeso.
Nei giorni seguenti, le false voci della radio e il lavoro accuratissimo
dell’ambasciatore Peurifoy nel convincere Torriello che il paese stava
chiedendo un ricambio diedero la stoccata finale. Il 27 giugno, Arbenz
era decisamente ormai privo di ogni iniziativa per poter salvare il suo
paese. Rendendosi conto che il popolo lo aveva definitivamente abbandonato, fece un discorso alla radio rivolto ai cittadini guatemaltechi,
discorso in cui sostenne che avrebbe lasciato la presidenza nelle mani
del suo fedele collaboratore, il colonnello Carlos Enrique Díaz, con la
garanzia che non avrebbe mai trattato con i ribelli.
Con la caduta di Arbenz, fuggito poi in Messico, l’obiettivo principale di PBSUCCESS poteva dirsi raggiunto. Come lo stesso Wisner disse
pochi giorni dopo:
«Una grande vittoria è stata raggiunta, questo trionfo è tanto più
notevole in virtù delle estreme difficoltà che abbiamo incontrato e delle basse probabilità di successo che ci sono state attribuite fin dall’inizio dell’operazione. L’energia e la dedizione
del personale presso la stazione Lincoln e la stazione sul campo
62
Cfr. GLEIJESES, Shattered Hope, cit., pp. 342-345.
342
Gli Stati Uniti e il Guatemala
sono state davvero eccezionali e sono servite da ispirazione e
63
sfida a tutti noi al quartier generale».
6. Conclusione
Dopo la fine del piano PBSUCCESS, Frank Wisner diede il via a una
nuova operazione chiamata PBHISTORY, 64 finalizzata a sfruttare il successo del colpo di Stato e a trovare qualsiasi documento che dimostrasse il coinvolgimento sovietico. Con l’aiuto dell’esercito di Castillo Armas, il team degli analisti della CIA recuperò più di 500.000 documenti,
la maggior parte dei quali, però, aveva solo un’importanza limitata. 65
Anche lo stesso Ronald M. Schneider, un ricercatore che esaminò questi documenti nel suo libro Communism in Guatemala 1944-1954, 66
non trovò mai prove certe del controllo sovietico, ma solo tracce del
fatto che i comunisti guatemaltechi avessero agito da soli e senza alcuna guida o aiuto esterno. L’operazione produsse abbastanza materiale
da poter presentare un rapporto al National Security Council, ai membri
del senato e a tutti gli altri funzionari interessati. Questo conteneva documenti sulla riforma agraria inviati dalla Cina comunista, prove che
Arbenz avesse cercato di comprare ulteriori armi, foto della sua libreria
personale contenente libri di letteratura marxista e varie lettere e tele-
63
Telegram from the Central Intelligence Agency to Operation PBSUCCESS Headquarters
in Florida, Washington, June 30, 1954, in FRUS, Guatemala, 1952-1954, vol. IV, cit., p.
409.
64
Cfr. Editorial Note, ibid., cit., p. 447.
65
Cfr. CULLATHER, Operation PBSUCCESS, cit., p. 87.
66
Cfr. R.M. SCHNEIDER, Communism in Guatemala, 1944-1954, New York, Octagon
Books, 1978, p. 145.
343
Raffaele Martella
grammi che rivelavano una «forte inclinazione per i comunisti». 67 Sebbene Wisner volesse altro materiale incriminante, il rapporto finale fu
sufficiente ad impressionare tutto lo staff dell’NSC.
Attraverso l’uso di operazioni di propaganda e di guerriglia psicologica, la CIA riuscì a forzare Arbenz a dare le dimissioni, evitando l’uso
della forza diretta. Tuttavia, se Arbenz avesse resistito e avesse continuato a lottare contro il piccolo esercito di Castillo Armas, la principale
risorsa dell’agenzia sarebbe venuta meno, lasciando così il presidente
in pieno controllo del suo esercito e con tutta la sua autorità di governo.
A parte gli elementi di pura fortuna che portarono alle dimissioni di
Arbenz, molti avvenimenti inaspettati, come per esempio il fallimento
della prima operazione PBFORTUNE, azioni non autorizzate e innumerevoli fughe di notizie avrebbero potuto far fallire il piano. Esattamente
come successe anche per l’operazione TPAJAX in Iran, l’esito positivo
dell’operazione PBSUCCESS fu dovuto al culmine di situazioni favorevoli abilmente sfruttate dalla CIA, creando l’illusione di qualcosa di
molto più grande, potente e meglio organizzato.
In Guatemala, l’amministrazione Eisenhower e la CIA ebbero successo nel rovesciare un leader filo-comunista, ma fallirono, però, nel
mettere al suo posto un sostituto adeguato, condannando il paese ad un
nuovo periodo di dittatura. In altre parole, PBSUCCESS raggiunse
l’obiettivo di breve termine di rimuovere Arbenz dal potere, ma non
raggiunse quello di lungo termine di un governo stabile e indipendente.
Con il suo governo repressivo e corrotto, Armas si alienò sempre di più
67
Deputy Director Plans to Director of Central Intelligence, Final Summary Report of
PBHISTORY Project, October 29, 1954, in CIA, FOIA, Electronic Reading Room, Guatemala Collection, cit., p. 4.
344
Gli Stati Uniti e il Guatemala
il favore dei partiti moderati e dei suoi stessi sostenitori. Il suo governo
terminò con il suo assassinio nel 1957, cui seguì un lungo periodo di
guerra civile, caratterizzato da brutalità e disordini su larga scala e da
incertezze politiche, ancora oggi evidenti.
345
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 347-386
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p347
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Antonio Cardigliano
I paradossi della democrazia protetta
Abstract: The “defensive democracy” may be defined as the set of rules of a democratic
system that forbids and punishes political behavior of certain movements, or illiberal
parties, considered threatening the constitution. The “defensive democracy” institutional
model was first theoretically and philosophically, then technically and legally analyzed
through the comparison of four different legal systems belonging to Turkey, Spain,
Germany and Italy. Theoretically, “defensive democracy” may be historically rooted in
Hobbes' doctrine, but its more complete definition may be found in the XX century, as a
firm reaction against the totalitarianism.
Keywords: Defensive democracy; Unconstitutional party; Basque independence
movement; Political Islam; Ideological and political extremism.
1. La democrazia protetta: teoria e tecnica
La democrazia protetta si configura con l’insieme delle regole proprie
di un ordinamento democratico che vietano e sanzionano i
comportamenti volti a scardinare la costituzione. Essa nasce
dall’esigenza propria delle moderne democrazie di introdurre delle
disposizioni limitative che blocchino immediatamente le iniziative di
movimenti o partiti ritenuti illiberali, attraverso provvedimenti che
limitano il pluralismo in nome del pluralismo stesso. Il paradosso della
democrazia che, per combattere il totalitarismo, ne adotta a sua volta i
metodi e quindi diventa essa stessa totalitaria, non è di facile soluzione.
Spesso le misure tipiche della democrazia protetta si concretizzano
nella repressione del dissenso politico ed ideologico, perché molto
labile è il confine tra la difesa della costituzione e la lesione del libero
Antonio Cardigliano
esercizio del diritto di manifestazione del pensiero, del pluralismo dei
partiti e delle libertà fondamentali in generale. Con gli istituti di
democrazia protetta, la “libera concorrenza” ideologica risulta
fortemente limitata, come alcuni principi costituzionali e i relativi
diritti di libertà.
Il problema di fondo per la democrazia riguarda, quindi, il dilemma
su quali strumenti utilizzare per difendersi dagli attacchi che riceve, se
farlo attraverso gli strumenti che la stessa democrazia offre o se debba
ricorrere ad un intervento che stabilisca chi può partecipare al libero
gioco democratico e chi ne deve rimanere escluso:
«Ogni ordinamento costituito, qualunque sia la forma della
sua esistenza politica, tenta di difendere se stesso; ma, in un
ordinamento a base liberal-democratica, tale fenomeno si
presenta in modo peculiare. In una liberal-democrazia le
esigenze di protezione confliggono con quelle libertà, il cui
riconoscimento costituzionale esprime proprio la specificità
della struttura politica liberal-democratica: le libertà
democratiche, quindi, possono divenire uno strumento per
combattere la democrazia stessa; pertanto, per la difesa di
1
questa è necessaria una limitazione di quelle».
L’esigenza di proteggere un ordinamento da minacce che ne
colpiscano le basi è intrinseca alle forze che danno vita a un qualsiasi
assetto, che pretenda di durare nel tempo. Ma è alquanto dubbio che gli
ordinamenti che si vogliono definire democratico-pluralistici possano
fare di tale esigenza un’ossessione senza rinnegare se stessi; con tale
“ossessione securitaria” contro mere opinioni radicalmente contrarie
allo status quo si finisce per superare pericolosamente una frontiera,
1
P. COSTA, Gli istituti di difesa della Costituzione, Milano, Giuffrè, 2012, pp. 15-16.
348
I paradossi della democrazia protetta
oltre la quale l’aggettivo “protetta” rischia di distruggere il sostantivo
“democrazia”.
A questo punto sorge un'ulteriore domanda: «I democratici
accettano con tranquillità un’uscita dalla democrazia stessa ?». 2 I
“custodi” del regime democratico sono in oggettiva difficoltà di fronte
a movimenti politici con un programma potenzialmente anti-sistema,
che svolgono un’attività politica e di propaganda formalmente
compatibile con il dettato costituzionale, in quanto, se limitassero il
pluralismo per combattere i nemici del pluralismo stesso, finirebbero
per diventare troppo simili a questi ultimi. Non è da negare la
possibilità che
«attraverso delle normative di difesa della democrazia e di
limitazione del pluralismo, possano in realtà essere perseguiti
avversari politici democratici dei governanti pro tempore,
magari utilizzando l’ampiezza e l’indeterminatezza delle
fattispecie previste, oppure che, dove ci si richiami alla
legittimità per giustificare strutture illegali o extra-legali, si
finisca per incamminarsi su una strada di negazione del
pluralismo che spinga alcune forze potenzialmente integrabili
3
verso posizioni più radicali antisistema».
Una decisa protezione degli ordinamenti lede fortemente gli
standard democratici: forte è il rischio è che essa sia funzionale a un
perpetuarsi delle classi dirigenti al potere, impedendo il genuino
formarsi dell’opinione pubblica e alterando pesantemente il pluralismo
2
S. CECCANTI, Le democrazie protette e semi-protette da eccezione a regola. Prima e
dopo le Twin Towers, Torino, Giappichelli, 2004, pp. 2-3.
3
Ibid., p. 5.
349
Antonio Cardigliano
competitivo di una normale lotta politica democratica. 4 In questo senso,
danno esito negativo una moltitudine di articoli costituzionali, testi
legislativi, sentenze di corti costituzionali di varie democrazie
occidentali.
Da un punto di vista prettamente tecnico-giuridico, si possono
individuare tre soglie progressive di protezione della democrazia. 5
1) La protezione che interviene ex ante, già nella fase di formazione
del consenso o della sua trasformazione in seggi nelle assemblee
elettive (la cosiddetta “protezione della rappresentanza”); è questo è il
terreno classico di studio della democrazia protetta, che si concretizza
nell’apposizione di limiti ai partiti politici rispetto alle finalità
perseguite; tali limitazioni sono strutturalmente diverse e più pregnanti
4
Così Kelsen, in una delle sue analisi più pregnanti sulla democrazia: «Se definiamo la
democrazia come un metodo politico mediante il quale l’ordinamento sociale è creato e
applicato da coloro che sono soggetti all’ordinamento stesso, in modo da assicurare la
libertà politica nel senso di autodeterminazione, allora la democrazia serve
necessariamente sempre e ovunque l’ideale della libertà politica. E se nella nostra
definizione includiamo l’idea che l’ordinamento sociale, creato nel modo suindicato, per
essere democratico, deve garantire alcune libertà intellettuali, come la libertà di
coscienza, la libertà di stampa, ecc., allora la democrazia necessariamente, sempre e
ovunque serve anche l’ideale della libertà intellettuale. Se in un caso concreto
l’ordinamento sociale non è creato nel modo indicato dalla suddetta definizione o se esso
non contiene garanzie di libertà, non è che la democrazia non serva gli ideali, ma sono gli
ideali a non essere serviti perché la democrazia è stata abbandonata. Questa critica
confonde l’idea di democrazia con una realtà politica che erroneamente interpreta se
stessa come democrazia, sebbene non corrisponda a siffatta idea». H. KELSEN, La
democrazia, Bologna, Il Mulino, 2004, p. 197; sulla stessa direttrice, M. Pierri: «Il
principio maggioritario infatti non nega ma si concilia con la protezione delle minoranze,
in quanto l’esistenza di una maggioranza presuppone quella di una minoranza, il cui
statuto è validato dalla costituzione e l’essenza della costituzione consiste proprio nella
dialettica tra queste due entità. [...] Il relativismo politico insito nel sistema democratico
(il relativismo è quella concezione del mondo che l’idea democratica suppone) è reso
possibile dalla comune accettazione di principi costituzionali come la tolleranza, i diritti
della minoranza, la libertà di parola e di pensiero, che contrappongono la democrazia ad
un sistema politico che si fondi sulla credenza in valori assoluti». M. PIERRI, Autorità
democratiche e dinamiche democratiche, Padova, Cedam, 2009, pp. 43-44.
5
La tipologizzazione della protezione della democrazia e della costituzione è ripresa da
CECCANTI, Le democrazie protette, cit., pp. 6-11.
350
I paradossi della democrazia protetta
rispetto quelle che impongono una democraticità interna o dei vincoli
rispetto al finanziamento pubblico; mentre questi ultimi, in genere,
tendono a sfociare in caso di inadempienza in forme di sanzioni
pecuniarie, o amministrative, o penali, a carico dei responsabili, il
controllo sui fini è potenzialmente molto più penetrante e comporta
logicamente, in caso di non rispondenza alle finalità ammesse o di
rispondenza alle finalità condannate, lo scioglimento del partito.
2) La protezione, in aggiunta o in alternativa, dall’accesso al
governo di alcune forze politiche o da decisioni che esse possano
prendere una volta giunte al governo (la cosiddetta “protezione
dell’accesso all’esecutivo”), attraverso la previsione di una formula
significativa di giuramento del capo dello Stato, con la quale egli si
impegni non solo e non tanto a rispettare la costituzione e a dare
garanzie su questo, ma anche a difenderla attivamente da eventuali
nemici, o la previsione di un obbligo di giuramento da parte del
governo.
3) La protezione, in aggiunta o in alternativa, della costituzione,
attraverso procedure o particolari contenuti (la cosiddetta “protezione
della costituzione con rigidità ulteriori rispetto al normale irrigidimento
procedurale”). 6
Oltre che da una prospettiva puramente tecnico-giuridica, risulta
interessante l’analisi della democrazia protetta da un punto di vista
6
Attraverso una rapida comparazione dei testi costituzionali di alcune democrazie
contemporanee con alcuni di regimi non democratici (ma che, nel caso dell’ex blocco
socialista, si definivano comunque “democrazie popolari”) si evince chiaramente
l’attitudine di ogni ordinamento costituzionale all’auto-protezione, che segnala la
mancanza di “unicità” e differenza ideale/morale della liberal-democrazia occidentale
rispetto ad altri tipi di regime politico, almeno dal punto di vista della preservazione
dell’impianto istituzionale da minacce di forze oppositrici e anti-sistemiche.
351
Antonio Cardigliano
storico-filosofico, e l’indagine sulle influenze, sulle radici, sugli
elementi che hanno condizionato la formazione e l’evoluzione di questa
forma istituzionale. Il modello reale che più esprime questa idea di
fondo è il modello della costituzione federale tedesca; esso è frutto di
un’esperienza storica negativa, il Terzo Reich, congiunta alla forte
influenza delle forze alleate di occupazione e dalla dottrina di Karl
Loewestein, 7 principale teorico della democrazia militante, che godeva
di grande considerazione e influenza presso il comando militare alleato.
Loewestein muove dal presupposto che la democrazia debba essere
difesa a tutti i costi dal dilagare del fascismo; l’unica condizione
necessaria è che la democrazia creda ancora nella superiorità dei suoi
valori; essa, infatti, non ha esaurito il suo ruolo nella storia e deve,
quindi, combattere per rimanere al potere, in altre parole, deve
diventare “militante”.
Il successo del fascismo è dovuto allo sfruttamento da parte dei
movimenti e degli esponenti fascisti delle libertà democratiche contro
la democrazia stessa; le istituzioni democratiche, infatti, non possono
rifiutare loro il godimento dei diritti fondamentali (in particolare, quelli
legati alla sfera sociale e politica) senza cadere nell’inevitabile
“autonegazione”; le democrazie non possono, dunque, pensare di
difendersi semplicemente riponendo la propria fiducia nella spontanea
vittoria dell’idea democratica. Per Loewestein,
7
Karl Loewestein (1891-1973) fu filosofo, scienziato politico e costituzionalista tedesco;
con la salita al potere di Hitler, andò in esilio negli Stati Uniti, dove produsse la maggior
parte delle sue opere; la sua teoria costituzionale ebbe una grande influenza nel pensiero
giuridico occidentale per alcuni decenni.
352
I paradossi della democrazia protetta
«il fondamentalismo democratico e la cecità legalistica non
sono disposti a rendersi conto che il meccanismo della
democrazia è il cavallo di Troia con il quale il nemico entra
8
nella città».
La battaglia può, quindi, essere condotta solo sul piano della volontà
politica, di una volontà politica di auto-protezione e di autopreservazione, che si traduca in conseguenti misure legislative; tali
misure legislative non possono che consistere nella restrizione delle
libertà fondamentali, cioè di quei canali sfruttati dai movimenti fascisti
per i propri scopi sovversivi. Per Loewestein, quindi, la giustificazione
della democrazia che si difende sta nel suo essere «un fenomeno dello
spirito», quindi, assoluto, di fronte al quale non può opporsi alcuna
resistenza perché dotato di «giustificazioni metafisiche che possono
essere derivate solo da valori assoluti»; 9 al contrario del fascismo, mera
tecnica per la conquista e il mantenimento del potere, la cui unica
giustificazione è il potere fine a se stesso.
Tutto questo esprime una concezione della democrazia protetta
contrassegnata da una certa tendenza a riportare sul piano ideologico la
risoluzione del conflitto politico: negando dignità all’avversario e
affermando apoditticamente la propria superiorità, Loewestein non
offre, infatti, argomenti razionali a sostegno dell’oggettività di quelli
che lui stesso definisce i “valori assoluti” della democrazia, i quali
possono tutt’al più essere creduti, divenendo, così, non già fondamento
razionale della democrazia, bensì suo a priori ideologico; il valore si fa
8
K. LOEWESTEIN, Militant Democracy and Fundamental Rights, in «The American
Political Science Rewiew», XXXI, 3, June 1937, p. 424.
9
Ibid., p. 422.
353
Antonio Cardigliano
intento politico animato da fede storica: in poche parole, si fa
ideologia. 10
Nel modello di democrazia protetta riecheggerebbero, inoltre,
alcune istanze di fondo della politica hobbesiana. Per Hobbes, causa e
fine della Stato è anzitutto il mantenimento della pace interna,
condizione imprescindibile per la sicurezza individuale; lo Stato,
quindi, si configura come una realtà artificiale creata con il fine
essenziale di difendere e proteggere l’uomo naturale dai pericoli della
sedizione e della guerra civile.
Per Hobbes, esiste un legame stretto tra storia dei disordini e delle
guerre civili e storia delle opinioni sediziose; di conseguenza, il
governo della pace non può prescindere dal governo delle opinioni; il
concreto modo di essere di questo governo è il riconoscimento del
potere
sovrano
dell’ultima
istanza
di
decisione
in
ordine
all’ammissibilità o meno di una dottrina. Scrive Rhonheimer:
«Per Hobbes, la pace è il metro stesso della verità, una dottrina
può condurre alla concordia o alla conflittualità, e dato che il
fine ultimo dello Stato è il mantenimento della pace, l’una sarà
ammissibile, l’altra no; il sovrano dunque, non solo è giudice
della verità intrinseca delle dottrine, ma giudice della loro
idoneità a minacciare la pace, secondo un criterio di verità che
11
trapassa dal metafisico al pragmatico».
Il modello di democrazia protetta ha molte affinità con il modello
hobbesiano: il potere sovrano, attraverso un giudice da esso istituito,
stabilisce chi debba essere privato della libertà di espressione e quali
10
11
Cfr. COSTA, Gli istituti di difesa della Costituzione, cit., p. 30.
Cit. ibid., p. 34.
354
I paradossi della democrazia protetta
partiti abbiano il diritto di esistenza, attraverso la valutazione della
pericolosità intrinseca di quanto propagandato, avvalendosi del diritto
di libera manifestazione del pensiero e di ciò che un partito assume
come propria finalità politica; quindi, la pericolosità delle dottrine in sé
considerate o fattesi finalità di un partito politico.
Un giudice delle dottrine, dunque; ma un giudice delle dottrine che,
al pari del sovrano hobbesiano, ha il fine dell’eliminazione delle
possibilità di diffusione e di sviluppo politico di quelle dottrine, che
sulla scorta di un giudizio preventivo, debbano ritenersi idonee a
generare futuri concreti pericoli per la liberal-democrazia.
Il sistema di controllo delle dottrine, per essere efficace, necessita
del controllo dell’opinione pubblica, il quale è favorito da una
“spontanea” accondiscendenza dell’opinione pubblica stessa, che già
Hobbes riteneva essere il risultato dell’“insegnamento” al popolo della
dottrina reggente lo status quo.
Come già lo Stato hobbesiano, anche la democrazia militante non
può che reggersi sull’insegnamento della dottrina liberal-democratica;
dal circolo vizioso è impossibile uscire, se non riconoscendo nella
concordia tra i cittadini e nella sicurezza, obiettivi a cui i due sistemi
tendono, dei beni la cui primaria importanza non richieda una
discussione sui propri fondamenti; su questa auto-evidenza poggia la
capacità della democrazia protetta di resistere alle ovvie obiezioni che
le si potrebbero rivolgere sulla base del principio democratico. 12
Ma parlare di auto-evidenza significa parlare di un concetto
metafisico. Il sistema hobbesiano ha, difatti, una propria chiusura
12
Ibid. p. 37.
355
Antonio Cardigliano
metafisica nell’affermazione di una verità indisponibile anche al
sovrano: la verità storica per cui Gesù è il Cristo (Veritas Jesus
Christus); quest’affermazione si concilia con la logica causale secondo
la quale una dottrina può condurre alla concordia o alla conflittualità, e
dato che il fine ultimo dello Stato è il mantenimento della pace, l’una
sarà ammissibile, l’altra no; quindi, nessuna dottrina potrà essere
incompatibile con la Veritas Jesus Christus, e mai potrà accadere che il
sovrano, il quale reprima le dottrine che siano motivo di disordini e di
guerre, possa agire contrariamente alla verità. 13
Nella democrazia protetta per antonomasia, quella tedesca, il fine di
garantire la pace trova un proprio fondamento sia morale, che
trascendente. Recita, infatti, il preambolo del Grundgesetz:
«Cosciente della propria responsabilità davanti a Dio e agli
uomini, animato dalla volontà di servire la pace nel mondo in
qualità di membro di eguale diritto di un’Europa unita, il
popolo tedesco ha adottato, in forza del suo potere costituente,
14
questa legge fondamentale».
Il fondamento della democrazia protetta tedesca sembra riposare
sull’assunzione di responsabilità del popolo innanzi a Dio e innanzi
13
Significativo il passaggio di Kelsen: in merito alla relazione tra verità assoluta e
democrazia, egli ricorda l’episodio narrato nel Vangelo di S. Giovanni, relativo alla
decisione di affidare al plebiscito del popolo il rilascio di Gesù. Il popolo si pronunciò a
favore del ladro Barabba («Non Costui, ma Barabba»), ed a questo proposito Kelsen
afferma: «Forse si obbietterà, forse i credenti politici, obietteranno che quest’esempio
parla piuttosto a sfavore che a favore della democrazia. E bisogna riconoscere il valore di
tale obbiezione; a condizione però che i credenti siano tanto sicuri della loro verità
politica, che se necessario dovrà venire realizzata anche per vie cruente, quanto il figlio
di Dio». KELSEN, La democrazia, cit., p. 152.
14
Le Costituzioni degli Altri, Banca documenti del Consiglio regionale del Veneto, a cura
della
Direzione
regionale
rapporti
e
attività
istituzionali,
in
http://www.consiglioveneto.it/crvportal/BancheDati/costituzioni/de/zGermania_sin.pdf.
356
I paradossi della democrazia protetta
agli uomini; il mantenimento della pace e della sicurezza attraverso il
giudizio delle dottrine trova, allora, la propria legittimazione morale e
trascendente: gravemente responsabile (davanti a Dio e agli uomini)
sarebbe un’autorità costituita che permettesse la guerra, il disordine, la
barbarie. Secondo questa visione,
«la pretesa di difendere l’ordinamento costituito non può
fondarsi unicamente su di un apodittico principio di
conservazione dello stesso, quale ne sia il concreto contenuto;
le pretese difensive non possono che fondarsi, in ultima
analisi, su di un’oggettività precedente, su di una razionalità
precedente (auto-evidenza, veritas, principio trascendente),
che costituisca il fondamento della pretesa di difendere
15
l’ordinamento costituzionale da ogni suo nemico».
Sono stati comparati quattro modelli diversi di democrazie protette
europee. La loro diversità deriva dai differenti sostrati storici, politici,
sociali che caratterizzano queste quattro nazioni, che si concretizzano
in una varietà di architetture costituzionali e sistemi politici. Le nazioni
in questione sono state scelte perché espressione di modelli di
15
COSTA, Gli istituti di difesa della Costituzione, cit., p. 139-140. Indicativo in questo
senso risulta essere il diritto di resistenza proclamato nell’art. 20, IV comma della
costituzione tedesca: «Tutti i tedeschi hanno diritto di resistere a chiunque tenti di
rovesciare questo ordinamento, qualora non vi sia altro rimedio possibile» (vedi
http://www.consiglioveneto.it/crvportal/BancheDati/costituzioni/de/zGermania_sin.pdf).
Esso – se in termini giuridici risulta essere una forma di iustitium (nell’antica Roma,
solenne sospensione generale dell'attività delle magistrature, in particolare
dell'amministrazione della giustizia, in occasione di feste, calamità e lutti nazionali,
ordinata o dal magistrato più elevato presente in città, oppure dal tribuno della plebe)
operante de jure, quindi di sospensione dell’intero ordinamento accompagnata
dall’appello, a chi ne sia in grado, ad agire per la difesa della costituzione –, in termini
filosofico-politici, si ha una immanentizzazione nell’ordinamento costituito di
quell’ordinamento superiore (l’ordine della giustizia), che, nel sistema politicocostituzionale premoderno, rappresentava un ordine razionale antecedente all’ordine
costituito medesimo: l’ordine trascendente della giustizia è sostituito dal contenuto
fondamentale di quell’ordine immanente rappresentato dall’ordinamento costituito.
357
Antonio Cardigliano
democrazia
protetta
differenti
tra
loro,
in
quanto
costruiti
sull’avvertimento, come minaccia al loro ordine costituito, di fenomeni
molto diversi tra loro, che rappresentano le varie fratture che
compongono le diverse società in questione.
2. Turchia: islamismo politico vs laicità
In Turchia, fortissimo è lo scontro tra un modello istituzionale, che
risale alla fondazione della moderna repubblica turca, decisamente
laico e l’avanzare inarrestabile nella società sul piano politico e
istituzionale dell’islamismo moderato. In particolare, è stato analizzato
lo scioglimento da parte della corte costituzionale turca del Refah
Partisi, avvenuto nel gennaio del 1998. Il Refah Partisi, partito di
ispirazione islamica, fondato nel 1983, nel 1996 divenne il primo
partito turco con il 35% dei voti, conquistando, quindi, la guida del
governo.
Il Refah Partisi, giunto al potere, compie, da subito, degli atti che
sembrano diretti a minacciare il principio di laicità, solennemente
proclamato nella costituzione. 16 I capi delle forze armate, cui è
16
Venne letta in questo senso la proposta, da parte del governo, di introdurre l’obbligo
per le donne di indossare il foulard islamico nelle scuole pubbliche e nei locali
dell’amministrazione pubblica; diversi esponenti del Rafah Partisi dichiararono
l’intenzione di voler modificare, con procedimento di revisione costituzionale l’attuale
sistema politico laico nell’intento di instaurare un regime teocratico multi-giuridico, dove
i seguaci di ciascun movimento religioso avrebbero seguito esclusivamente le regole
stabilite dalle proprie organizzazioni e non i diritti costituzionali validi erga omnes; ciò
avrebbe comportato l’abolizione del monopolio legislativo della camera elettiva e del
principio di unità della giurisdizione; le numerose dichiarazioni del presidente del partito,
Necmettin Erbakan, che invitavano tutti i musulmani ad aderire al suo partito perché
sarebbe stato il solo in grado di instaurare la supremazia del Corano e di portare a
termine la guerra santa.
358
I paradossi della democrazia protetta
demandato il ruolo di garanti e custodi dei principi laici e secolari dello
Stato turco, denunciarono subito la presunta islamizzazione strisciante
della società e della politica turca e venne avviato, da parte del
procuratore generale della corte di cassazione, un procedimento dinanzi
alla corte costituzionale per far dichiarare illegale il Refah Partisi,
motivato dalla forte preoccupazione espressa dal procuratore generale
della corte di cassazione, che le proposte di legge e le dichiarazione dei
membri e dirigenti del Refah Partisi altro non fossero che il preludio di
un graduale, ma irreversibile processo di affermazione di uno Stato
teocratico; la procura, inoltre, sosteneva che nessuno Stato è obbligato
a tollerare l’esistenza di partiti politici miranti alla distruzione della
democrazia e del principio della preminenza del diritto, e vista
l’intenzione di sostituire la legislazione della repubblica con la Sharia,
il Refah Partisi aveva mostrato l’incompatibilità dei suoi obiettivi con
le esigenze di una società democratica.
Nonostante il ricorso del partito, esso venne sciolto nel gennaio
1998 dalla corte costituzionale turca, che considerò il partito come «il
centro di attività contrarie al principio di laicità». 17 Nelle motivazioni
della corte relativamente allo scioglimento del partito, emerge come il
carattere illecito delle sue attività sia stato rinvenuto principalmente
nella mancata osservanza, da parte del movimento di ispirazione
islamica e dei suoi maggiori esponenti, della concezione di laicità
imposta dalla carta costituzionale turca; il principio di laicità viene
17
Cfr. I. NICOTRA, Democrazia convenzionale e partiti antisistema, Torino,
Giappicchelli, 2007, p. 74.
359
Antonio Cardigliano
considerato come condizione indispensabile per la democrazia, come
caratteristica intrinseca e necessaria per uno Stato democratico. Viene,
inoltre, ribadito il principio secondo il quale i partiti politici – pur
essendo considerati come elementi indispensabili della vita politica e
democratica – non possono godere di una libertà assoluta; la libertà di
costituzione e di regolazione, di cui beneficiano i partiti politici, è
comunque limitata dalla costituzione.
La decisione della corte turca fu impugnata dal partito davanti alla
corte europea dei diritti dell’uomo, dove furono invocate numerose
violazioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali, 18 tra le quali la libertà di
18
«Articolo 9 - Libertà di pensiero, di coscienza e di religione: 1. Ogni persona ha diritto
alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione; tale diritto include la libertà di
cambiare religione o credo, così come la libertà di manifestare la propria religione o il
proprio credo individualmente o collettivamente, in pubblico o in privato, mediante il
culto, l'insegnamento, le pratiche e l'osservanza dei riti. 2. La libertà di manifestare la
propria religione o il proprio credo non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle
che sono stabilite dalla legge e costituiscono misure necessarie, in una società
democratica, per la pubblica sicurezza, la protezione dell’ordine, della salute o della
morale pubblica, o per la protezione dei diritti e della libertà altrui». «Articolo 10 Libertà di espressione: 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto
include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee
senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza
considerazione di frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un
regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione. 2.
L'esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere
sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e
che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza
nazionale, per l'integrità territoriale o per la pubblica sicurezza, per la difesa dell'ordine e
per la prevenzione dei reati, per la protezione della salute o della morale, per la
protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di
informazioni riservate o per garantire l'autorità e l'imparzialità del potere giudiziario».
«Articolo 14 - Divieto di discriminazione: Il godimento dei diritti e delle libertà
riconosciuti nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nessuna
discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la
religione, le opinioni politiche o di altro genere, l’origine nazionale o sociale,
l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra
condizione». «Articolo 17 - Divieto dell'abuso del diritto: Nessuna disposizione della
360
I paradossi della democrazia protetta
pensiero, di coscienza e di religione, il divieto di discriminazione, il
divieto dell’abuso del diritto, e sottolineando, inoltre, che il partito non
ha mai contestato il principio di laicità come valore fondante dello
Stato e della società turca. Tale principio, infatti, è esplicitamente
menzionato nel programma del partito; inoltre, fu ricordato alla corte
che il Rehah Partisi era salito ed era restato al potere nel pieno rispetto
della legalità, con un programma di governo che non esprimeva nessun
proposito circa la violazione dei principi di laicità e democraticità e
circa il cambiamento della struttura statale e sociale della Turchia.
La corte europea si pronunciò nel luglio 2001, 19 rigettando il ricorso
del Refah Partisi e dichiarando sostanzialmente che la legge islamica
contrastava con i principi democratici europei; centrale, infatti, per la
Corte, risultava essere il principio democratico e quello di preminenza
del diritto all’interno di un sistema preordinato alla tutela dei diritti
umani. La democrazia, definita come l’elemento fondamentale
dell’ordine pubblico europeo, era l’unico modello politico contemplato
dalla convenzione e, pertanto, il solo compatibile con essa; per questo
motivo, ai partiti politici si richiedeva l’assenza di mezzi violenti e la
promozione di cambiamenti socio-politici in armonia con i valori
democratici fondamentali; quindi, qualora un partito proponesse un
presente Convenzione può essere interpretata come implicante il diritto per uno Stato, un
gruppo o un individuo di esercitare un'attività o compiere un atto che miri alla distruzione
dei diritti o delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione o porre a questi diritti e
a queste libertà limitazioni più ampie di quelle previste in detta Convenzione».
Consultabile su http://www.unhcr.it/news/download/54/376/15/convenzione-europea1950.html.
19
Cfr. sentenza della corte europea dei diritti dell’uomo, Affaire Refah Partisi (Parti de la
Prospérité) et autre c.Turquie, Strasburgo, 31 luglio 2001, Requêtes n. 41340/98,
41342/98, 41343/98, 41344/98, paragrafo 11, consultabile sul sito della corte.
361
Antonio Cardigliano
progetto politico non rispettoso di una o più regole della democrazia,
mirando, anche senza l’uso della forza, alla distruzione della stessa,
esso non avrebbe potuto avvalersi della tutela della convenzione contro
le sanzioni inflitte dagli Stati nazionali per tali motivi.
Lo Stato nazionale può, quindi, impedire l’attività di un partito
politico quando i suoi comportamenti e i discorsi pubblici dei suoi
membri possano compromettere la pace civile e la democrazia nel
paese, anche se questo impedimento potrebbe risultare contrario ai
principi della convenzione.
Nello specifico, secondo la corte europea, la corte costituzionale
turca ha lecitamente dichiarato illegale il partito e ineleggibili i suoi
dirigenti, nonostante la partecipazione e la vittoria assolutamente
legittime nelle elezioni, basandosi sulla presenza di alcune grandi
minacce al sistema democratico, generate dall’operato del Refah
Partisi, come l’intenzione si instaurare un sistema multigiuridico
basato sulla discriminazione religiosa, ovvero la presenza di elementi
che denotano la volontà di applicare la Sharia alla comunità
musulmana (e, quindi, alla quasi totalità della popolazione turca), oltre
ai riferimenti alla jihad come metodo politico.
Secondo la corte, con lo scioglimento del partito, lo Stato turco ha
legittimamente posto in essere gli strumenti idonei per evitare la
realizzazione di un progetto politico contrastante con le regole della
CEDU, prima che il progetto stesso fosse stato messo in atto, e prima
che venisse creato un pregiudizio grave ed irreparabile per la pace e per
la democrazia in quell’ordinamento.
362
I paradossi della democrazia protetta
3. Spagna: dalla democrazia aperta a quella protetta
La Spagna è segnata dalla presenza di forti regionalismi praticamente
in ogni sua comunità autonoma, ma anche dal radicato nazionalismo
basco, espressione di una oggettiva diversità etnico-culturale, che
ancora oggi non è riuscita a trovare l’agognato riconoscimento.
Sia la costituzione, che la legge sui partiti del 1978 delineavano in
Spagna un ordinamento nel quale i partiti sono caratterizzati dai
principi di libertà, soggezione all’ordinamento giuridico e democrazia
interna. L’impronta spiccatamente liberale e la centralità del principio
di pluralismo nella costituzione spagnola possono essere meglio
compresi considerando il contesto storico-sociale in cui il testo venne
adottato, vale a dire quello di reazione forte al precedente periodo
franchista; ciò rendeva necessario, quindi, proclamare come inviolabili
i diritti ideologico-politici e la libertà di espressione di tutte le opinioni,
attraverso cui imporre un principio forte a testimonianza del
cambiamento di rotta intrapreso per edificare il nuovo Stato. 20
Questa impostazione, che rendeva lo scioglimento di un partito
un’ipotesi meramente teorica, ebbe un brusco stravolgimento con
l’approvazione della legge organica 6/2002, 21 che si prefissava
l’identificazione e la conseguente esclusione dal panorama politico dei
movimenti politici che basino la loro azione politica nella connivenza
con la violenza, il terrore, la discriminazione, l’esclusione e la
20
Cfr. NICOTRA, Democrazia convenzionale e partiti antisistema, cit., p. 60.
Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación,
consultabile sul sito http://www.boe.es.
21
363
Antonio Cardigliano
violazione dei diritti e delle libertà”. 22 Obiettivo implicito della legge
risulta essere chiaramente lo scioglimento del partito nazionalista basco
Herri Batasuna, 23 vicino all’ETA, 24 impedendogli di presentarsi alle
elezioni comunali del maggio 2003.
Infatti, non era stato possibile applicare al partito Batasuna la
precedente normativa, che prevedeva la possibilità di dichiarare illegale
un partito quando ricorressero i presupposti per qualificarlo come
“associazione illecita”, oppure quando la sua organizzazione o attività
fosse contraria al principio democratico, per il semplice motivo che
Batasuna non presentava nel proprio statuto, o non dichiarava
apertamente, una finalità illecita, oppure non impiegava mezzi violenti
o che implicassero una compressione della libertà di manifestazione del
pensiero dei propri associati.
22
Relazione introduttiva alla legge n. 6 del 2002, in «Bollettino ufficiale di Stato», 28
giugno 2002, n. 154.
23
Letteralmente “Unità popolare”, fondato nel 1978, attivo nelle regioni spagnole di
Navarra e dei Paesi Baschi e nel dipartimento francese dei Pirenei atlantici (territori noti
come Euskal Herria). Ha goduto, fin quando non è stato dichiarato illegale, di circa il
10% dei voti nelle aree basche spagnole. Nel corso degli anni ha cambiato più volte il suo
nome (Herri Batasuna, Euskal Herritarrok, Batasuna), per aggirare i divieti posti dallo
Stato spagnolo. Tra i suoi obiettivi prioritari c’è la creazione di uno Stato socialista che
porti prima all’autodeterminazione e poi all’indipendenza dei paesi baschi dallo Stato
spagnolo e da quello francese. In Francia, invece, Batasuna è ancora un partito legale. Gli
Stati Uniti considerano Batasuna a tutti gli effetti un’organizzazione terroristica dal
maggio dello stesso 2003 e a questa risoluzione sono giunti anche un mese dopo i paesi
della UE.
24
Euskadi Ta Askatasuna (letteralmente, “paese basco e libertà”), è un'organizzazione
armata terroristica basco-nazionalista separatista d’ispirazione marxista-leninista, il cui
scopo è l’indipendenza del popolo basco. L’ETA è stata responsabile dell’uccisione di
oltre 800 persone, ed è considerata un’organizzazione terroristica da diversi Stati, tra cui
la Spagna, la Francia e gli Stati Uniti d'America, oltre che dall'Unione europea. Creata
nel 1959, come associazione studentesca clandestina per sostenere l’indipendentismo
basco, si accosterà alla lotta armata verso la metà degli anni Sessanta, per poi cessare la
propria attività armata (ma non quella politica e di pacificazione del conflitto) il 20
ottobre 2011.
364
I paradossi della democrazia protetta
La legge 6/2002 prevede, invece, l’introduzione di un procedimento
giurisdizionale per lo scioglimento di quei partiti che, con
comportamenti o attività, offrano appoggio politico reale ed effettivo
alla violenza e al terrorismo, agevolando una strategia del terrore, in
disprezzo dei valori costituzionali e dei diritti umani, attraverso la
sistematica violazione delle libertà e dei diritti fondamentali; che
promuovano o giustifichino gli attentati contro la vita o l’integrità delle
persone o la persecuzione in ragione dell’ideologia, della religione,
della credenza, della nazionalità, della razza, del sesso o delle
inclinazioni sessuali; che fomentino o legittimino la violenza come
metodo per conseguire obiettivi politici o impediscano l’esercizio della
democrazia, del pluralismo e delle libertà politiche; che forniscano
appoggio politico ad azioni di organizzazioni terroristiche, che mirino a
sovvertire l’ordine costituzionale o alterare gravemente la pace
pubblica, cercando di sottomettere a un clima di terrore i pubblici
poteri, persone o gruppi della società, o la popolazione in generale. 25
Afferma Nicotra:
«La legge peraltro, non si limita ad indicare soltanto siffatti
comportamenti come indici sintomatici per sancire l’ illiceità
di un partito ma stabilisce che, anche in assenza di quelle
condotte, il semplice appoggio politico espresso o tacito a
bande armate e rivoluzionarie, che giovi a legittimare le loro
azioni per l’ottenimento di un fine politico, costituisce
sufficiente presupposto per mettere al bando una
organizzazione politica, insieme all’utilizzazione da parte di
un partito di simboli, messaggi, o altri elementi che
rappresentano o si identificano con un gruppo sovversivo,
nonché offrire appoggi con mezzi amministrativi, economici
25
Cfr. NICOTRA, Democrazia convenzionale e partiti antisistema, cit., pp. 63-64.
365
Antonio Cardigliano
ad entità sediziose, ovvero omaggiare o dare copertura ad
azioni di intimidazioni o di disordini sociali costituiscono
elementi per apprezzare un eventuale collegamento stabile di
26
collaborazione tra partito ed estremisti».
Per procedere alla messa al bando di un partito, si richiede la
presenza dei caratteri di continuità e ripetizione dei comportamenti
vietati, che potrebbero essere provati da risoluzioni, documenti e
comunicati resi noti dai dirigenti del partito, dai gruppi parlamentari e
consiliari, dalle proposte formulate nelle sedi istituzionali, così come
anche da attività poste in essere da militanti e candidati.
L’organo giurisdizionale competente a dichiarare l’illegalità di un
partito e la sua conseguente dissoluzione è il tribunale supremo. Il
governo è obbligato a porre tale questione al tribunale supremo,
qualora ciò sia richiesto dal congresso dei deputati o dal senato; la
legge non prevede maggioranze qualificate; quindi, il procedimento di
controllo sulla democraticità di un partito politico può essere avviato
con un atto monocamerale approvato a maggioranza semplice e
trasmesso dall’ufficio di presidenza del congresso e del senato.
Numerose le voci di dissenso nei confronti della legge organica
6/2002; le maggiori critiche riguardano la presunta inconciliabilità tra il
sistema di democrazia protetta, che sembra emergere dalla legge
organica 6/2002, e l’ordinamento di spiccata matrice liberaldemocratica vigente in Spagna dal 1978, che non costituisce
26
Ibid., p. 64.
366
I paradossi della democrazia protetta
«un modello di controllo delle organizzazioni partitiche basato
esclusivamente sulla conformità di programmi politici, di
27
opinioni o ideologie alla costituzione».
Nel sistema costituzionale spagnolo, il dovere di rispetto della
costituzione è stato sempre interpretato per i partiti come non
implicante né adesione ideologica, né dovere di conformarsi ai principi
espressi dalla costituzione e neppure un dovere di adesione al suo
intero contenuto; si comprende, quindi, chiaramente, il contrasto con la
nuova legge organica che, all’art. 6, sancisce l’obbligo per i partiti di
«adeguare la propria organizzazione, funzionamento e attività
ai principi democratici e a quanto previsto dalla
28
costituzione»;
richiesta, quindi, di sottoscrizione di tutti i valori costituzionali e non
più mero rispetto delle regole democratiche.
I partiti di minoranza hanno denunciato l’incostituzionalità della
legge, che permetterebbe di sciogliere partiti democratici e pacifici solo
perché ipotizzano l’avvento di un regime diverso da quello esistente, in
quanto favorevoli all’indipendentismo, alla repubblica, a un regime
anti-capitalista; secondo questa interpretazione, infatti, la legge
criminalizzerebbe alcune ideologie politiche, con pregiudizio della
libertà di associazione politica e, più in generale, della libertà di
27
Ibid., p. 65.
P.P. SABATELLI, Spagna. La nuova legge sui partiti: il “caso” Batasuna, in
http://www.forumcostituzionale.it/site/index3.php?option=com_content&task=view&id=
909&Itemid=124.
28
367
Antonio Cardigliano
pensiero e opinione, che invece caratterizzerebbe una vera società
pluralistica. 29
A meno di due mesi dall’entrata in vigore della nuova disciplina sui
partiti politici, il parlamento spagnolo ha avviato la procedura per
mettere fuori legge il movimento nazionalista basco Batasuna, accusato
di rappresentare il braccio politico dell’ETA.
Nel marzo 2003, il tribunale supremo ha pronunciato la sentenza di
scioglimento del partito: secondo i giudici, quindi, il silenzio strategico
e sistematicamente reiterato da parte della classe dirigente di un partito
politico davanti all’attività terroristica va interpretato, nell’ottica
politico-costituzionale, come un chiaro segno di
«“accettazione per omissione” o “accettazione implicita” della
stessa, vale a dire, come “un allinearsi con le tesi degli autori
di tali fatti criminosi”, nonché quale tacito assenso verso il
ricorso alla violenza quale metodo per il raggiungimento di
determinati obiettivi che, alla luce dei principi basilari
dell’ordinamento costituzionale spagnolo, devono essere
perseguiti, necessariamente, con l’adozione del metodo
30
democratico».
Per i giudici, non si può ritenere vulnerata la libertà di espressione
nell’ipotesi in cui la legittimazione delle azioni terroristiche avvenga
attraverso atteggiamenti volti a minimizzare il suo significato antidemocratico e la violazione dei diritti fondamentali. Lo scioglimento
del partito, lungi dal qualificarsi come sanzione penale, si configura
29
Le cause di dissoluzione sono assolutamente generali e possono prestarsi alle più
disparate interpretazioni, anche a causa della genericità delle formule adottate, come
risulta evidente nella disposizione che prevede lo scioglimento nei casi in cui un partito
«vulneri con la sua attività i principi democratici e, particolarmente, quando la stessa sia
finalizzata a distruggere il regime delle libertà». SABATELLI, Spagna, cit.
30
NICOTRA, Democrazia convenzionale e partiti antisistema, cit., p. 69.
368
I paradossi della democrazia protetta
piuttosto come un intervento restaurativo di un ordine fisiologico di
svolgimento del processo politico.
Italia e Germania hanno molto in comune. Entrambi i paesi uscirono
sconfitti dall’avventura totalitaria, che li condusse nella seconda guerra
mondiale, ed entrambe le democrazie post-belliche furono espressione
della situazione geopolitica risultante dagli accordi di Yalta, che ne
condizionò inevitabilmente la formazione e l’esistenza successiva.
Entrambi i paesi, a partire dalla fine degli anni ’60 per oltre un
ventennio, sono stati scossi dalla presenza di numerosi e agguerriti
movimenti eversivi di diverse matrici politiche, che ha implicato una
imponente controffensiva giuridica e legislativa, che ha inciso
sull’intero assetto politico-istituzionale.
4. Germania: il prototipo di democrazia protetta
La legge fondamentale tedesca, fortemente influenzata dagli eventi
storici che l’hanno preceduta, è strutturata per combattere la cosiddetta
“sindrome di Weimar”: il timore, quasi ossessivo, che il pluripartitismo
estremo possa degenerare nel suicidio della democrazia, ha spinto la
nuova carta costituzionale tedesca a proibire o, per lo meno, a
ostacolare fortemente l’estremismo politico.
Al relativismo nei confronti dei valori democratici della repubblica
di Weimar, ritenuto il principale fattore dell’avvento della dittatura
nazionalsocialista, la legge fondamentale del 1949 ha risposto,
elevando l’ordinamento democratico a presupposto ineludibile del
sistema.
369
Antonio Cardigliano
«L’ordinamento in questione, quindi, limita il diritto del
cittadino di criticare i principi liberal-democratici, in quanto lo
statuto dei diritti di libertà appare finalizzato alla realizzazione
e alla promozione di un ordinamento liberal-democratico, la
tutela dei primi passa necessariamente dalla conservazione del
secondo; i vincoli a carico dell’associazionismo politico si
inseriscono coerentemente in questa logica di elevazione a
valore supremo della democrazia liberale, anche rispetto alla
partecipazione dei cittadini al concorso nella determinazione
31
della politica nazionale».
Numerose le disposizioni presenti nella legge fondamentale, che
delineano
l’ordinamento
tedesco
come
“democrazia
protetta”;
ricordiamo, in particolare, l’art. 21, comma 2:
«I partiti, che, per le loro finalità o per il comportamento dei
loro aderenti, si prefiggono di attentare all’ordinamento
costituzionale democratico e liberale, o di sovvertirlo, o di
mettere in pericolo l’esistenza della Repubblica Federale
tedesca,
sono
incostituzionali.
Sulla
questione
d’incostituzionalità decide il tribunale costituzionale
32
federale».
Nella storia della repubblica federale, l’art. 21 è stata applicato per
due
casi:
nel
1952
contro
(SozialistischeReichpartei - SRP),
il
33
partito
socialista
del
Reich
la cui organizzazione interna e le
cui finalità furono dichiarate dai giudici contrarie ai principi liberaldemocratici; all’obiezione, opposta alla difesa, secondo la quale il
31
Ibid., p. 46.
Le Costituzioni degli Altri, cit.
33
Il partito socialista del Reich tedesco, fondato nel 1949, fu apertamente nazionalsocialista e filo-hitleriano. Leaders del partito furono Otto Ernst Remer e Fritz Dorls.
Il SRP aveva circa diecimila membri e conquistò 16 seggi in Bassa Sassonia; inoltre,
possedeva un’organizzazione paramilitare, il Reichsfront.
32
370
I paradossi della democrazia protetta
partito socialista del Reich non avrebbe in realtà mai propugnato
manifestamente un’ideologia contraria al sistema, il tribunale rispose
che l’anti-democraticità di una formazione poteva essere rilevata anche
se le finalità non erano apertamente dichiarate, giudicando, di
conseguenza, la SRP un partito “pericoloso”. La dottrina rilevò che il
motivo determinante per sciogliere la SRP era stato rinvenuto dal
Bundesverfassungsgericht nella sua analogia con il partito nazionalsocialista, In altri termini, la sentenza sul partito filo-nazista sarebbe
stata una sentenza basata non su fatti obiettivi, bensì, più
discutibilmente, su una prevedibile azione futura.
Il secondo caso interessò, nel 1956, il partito comunista
(Kommunistische Partei Deutschlands - KPD): 34 in tale occasione, il
tribunale, nella dichiarazione di scioglimento, riconobbe che la sola
ideologia del partito comunista, considerata antitetica all’ordinamento
liberal-democratico vigente, non sarebbe stata sufficiente, da sola, per
realizzare il contenuto materiale del concetto di “partito rivoluzionario”
e, quindi, di partito incostituzionale. La condizione necessaria per tale
configurazione è un comportamento «attivamente combattivo e
aggressivo nei confronti dell’ordinamento giuridico vigente», 35 che
34
Fondato nel 1918 da socialisti che si opponevano alla guerra e condotto da Rosa
Luxemburg e Karl Liebknecht, il partito, dopo la morte della fondatrice, si avvicinò al
leninismo e, nel 1920, da una scissione di sinistra nacque il KPD. Negli anni Trenta
divenne completamente fedele all’Unione Sovietica e al suo leader Josif Stalin. Bandito e
perseguitato dal regime nazista di Adolf Hitler, che assassinò in carcere il suo segretario
generale Ernst Thälmann, il KPD mantenne un’organizzazione clandestina e dovette
subire pesanti perdite. Il partito rinacque nella Germania post-bellica e conquistò pochi
seggi (15) alla prima elezione al Bundestag del 1949 dopo il suo scioglimento, ma, nel
1968, fu fondato un nuovo partito comunista, il partito comunista tedesco (DKP).
35
http://www.unifi.it/offertaformativa/allegati/uploaded_files/2010/200005/A000840/Rel
azione%20sul%20controllo%20della%20vita%20interna%20dei%20partiti%20tedeschi.p
df.
371
Antonio Cardigliano
dimostri una vera intenzione di danneggiare o eliminare il sistema di
valori instaurato dal Grundgesetz. 36
Successivamente a questi due episodi, il II comma dell’art. 21 non
ha trovato, finora, ulteriori applicazioni, poiché, successivamente al
1956, emerse chiara la tendenza a rinunciare allo strumento offerto dal
II comma dell’art. 21 e a orientare l’azione del potere statale verso altre
forme di difesa dei principi di democrazia occidentale, nei confronti sia
dei partiti politici, sia dell’estremismo politico in generale.
Gradualmente prese forma una legislazione ordinaria “speciale”,
cioè di leggi che non sono passate attraverso la procedura di revisione
costituzionale, ma caratterizzate comunque dal contenuto fortemente
eversivo rispetto all’ordinamento giuridico e sociale.
Nel corso degli anni ’70 e ’80 furono varate numerose leggi
limitative dei diritti fondamentali e costituzionali allo scopo di
contrastare l’estremismo politico dilagante all’epoca ed il terrorismo
soprattutto di matrice marxista di formazioni come le Revolutionäre
Zellen (RZ) 37 e la Rote Armee Fraktion (RAF). 38 Tra i numerosi
36
Gli “indizi” della volontà di un partito di rovesciare l’ordine costituzionale esistente
sarebbero da ricercare, secondo il tribunale, in una pluralità di elementi, quali il
programma, le dichiarazioni ufficiali, gli scritti degli autori che il partito stesso riconosce
come diretti ispiratori della sua ideologia, i discorsi dei funzionari e dei dirigenti, il
materiale di propaganda e di preparazione dottrinale, le affermazioni contenute nei
giornali e nelle riviste pubblicate o influenzate dal partito. Anche i comportamenti degli
aderenti (e, quindi, non solo dei dirigenti) possono, a parere del tribunale, essere
considerati indizi della natura incostituzionale di una formazione politica.
37
Organizzazione terroristica di estrema sinistra attiva nella Germania occidentale, che fu
responsabile di 296 attentati fra il 1973 e il 1995.
38
Nelle prime fasi, conosciuta comunemente come banda Baader-Meinhof, è stato uno
dei gruppi terroristici di sinistra più importanti e violenti nel periodo successivo alla
seconda guerra mondiale. La RAF descriveva se stessa come un gruppo di “guerriglia
urbana” comunista e anti-imperialista, impegnato nella resistenza armata contro quello
che loro definivano uno stato fascista. La RAF fu fondata il 14 maggio 1970 da Andreas
Baader, Ulrike Meinhof, Gudrun Ensslin e Horst Mahler; attiva fino al 1993, fu
372
I paradossi della democrazia protetta
provvedimenti ricordiamo innanzitutto il Berufsverbot (divieto della
professione, interdizione dall’impiego) che entrò in vigore nel 1972,
con il nome ufficiale di “Radikalerenlass” (legge contro i radicali): tale
norma prevedeva il licenziamento e la non assunzione nella pubblica
amministrazione di coloro che aderivano a formazione politiche
estremiste. 39
Oltre al già citato Radikalerenlass, degne di nota sono leggi antiterrorismo (Antiterrorgesetzen) del 18 agosto 1976, del 30 settembre
1977, del 19 dicembre 1986, che a vario titolo limitarono il diritto di
difesa dei terroristi, autorizzarono un uso più ampio della carcerazione
preventiva, centralizzarono al livello federale l’organizzazione delle
forze di polizia, riducendo le competenze dei Lander, introdussero l’art.
129 del codice penale, il quale criminalizza la partecipazione, la
promozione e l’appoggio a organizzazione terroristiche, più che gli atti
criminali in sé, rendendo, quindi, fondamentale la costruzione di una
formalmente disciolta nel 1998. La Rote Armee Fraktion fu responsabile di numerose
operazioni terroristiche, specialmente nell'autunno del 1977, che portarono ad una crisi
nazionale conosciuta con il nome di “autunno tedesco”. È stata responsabile di 34 morti,
fra cui anche vittime secondarie come autisti e guardie del corpo, e di molti ferimenti nei
suoi 30 anni di attività. Il gruppo ha sempre avuto il nome di Rote Armee Fraktion. Il
nome “banda Baader-Meinhof” o “gruppo Baader-Meinhof” fu usato per la prima volta
dai media, in quanto lo status di giornalista ha fatto sì che il cognome della Meinhof
fosse usato dai media per identificare il gruppo terroristico. Si sono evidenziate 3 fasi
storiche nell'organizzazione: la “prima generazione” di Baader e dei suoi sodali; la
“seconda generazione” della RAF, che iniziò a metà anni ’70; infine, la “terza
generazione” degli anni ’80 e ’90.
39
La sentenza della corte costituzionale di Karlsruhe del 22 maggio 1975 conferma
l’essenza del Radikalerenlass, affermando che «un aspetto del comportamento che può
risultare rilevante per la valutazione della personalità dell’aspirante funzionario può
essere costituito anche dall’adesione o dall’appartenenza ad un partito politico che
persegue finalità ostili alla costituzione, indipendentemente dal fatto che la sua anticostituzionalità sia stabilita o no, da un giudizio della corte costituzionale federale». RAF:
per noi era liberazione. Un’intervista con Irmgard Möller su lotta armata, galera e
sinistra, 2002, in www.progettorizoma.org., p. 12.
373
Antonio Cardigliano
organizzazione terroristica come prerequisito per l'uso di questo reato
da parte di una pubblica accusa. Essendo un “reato associativo”, esso
permette che un individuo possa essere perseguito e punito per tutti i
reati commessi dall’organizzazione della quale è parte, anche senza la
prova che sia coinvolto direttamente in nessuno di essi; inoltre, fino al
2003, la definizione di “terrorismo” era completamente assente dai testi
di legge.
La detenzione è un elemento centrale dell’articolo: i sospetti sono
tenuti in prigione per mesi o anni in attesa di giudizio; i diritti di visita
sono molto limitati; i sospetti sono tenuti in isolamento per 23 ore al
giorno; 40 è permesso loro di ricevere solo una visita alla settimana, e
anche gli avvocati devono parlare ai loro assistiti attraverso un vetro
antiproiettile. Il diritto alla difesa viene pesantemente limitato, dato che
gli avvocati non hanno accesso agli atti di indagine, rendendo la
preparazione della difesa dei loro assistiti molto complessa, come
anche il fatto che la corrispondenza dell’arrestato è totalmente sotto il
controllo del giudice.
Nel settembre 1974, fu introdotto nel codice penale il paragrafo 138,
che dà al tribunale la facoltà di sospendere dalla difesa quegli avvocati
su cui sia grave il sospetto di complicità con gli interessi dei detenuti in
attesa di giudizio; fu autorizzato anche lo svolgimento di processi in
assenza di imputati, nel caso che essi fossero stati espulsi per aver
turbato l’ordine pubblico o per indisposizione fisica.
40
Famosa la “tortura bianca”: isolamento in celle insonorizzate e con luce sempre
accesa. Inoltre, nell’ora d’aria, i detenuti erano scortati dai secondini e non potevano
avere contatti con gli altri detenuti.
374
I paradossi della democrazia protetta
A partire dagli anni ’80, l’attenzione della democrazia protetta
tedesca si è spostata sulle formazioni politiche di estrema destra,
determinando lo scioglimento di oltre 20 associazioni estremiste,
condannando, punendo tutte le attività successive e confiscando beni e
fondi. Attualmente, il Verfassungsschutz, l’ufficio federale per la tutela
della costituzione, 41 mantiene sotto costante osservazioni due partiti di
levatura nazionale: l’NPD 42 e la Die Linke. 43
41
Bundesamt für Verfassungsschutz (BFV, Ufficio Federale per la protezione della
costituzione), è un organismo che raccoglie informazioni e monitorizza le formazioni
estremiste a tutela della costituzione e del libero ordinamento democratico.
42
Il NPD (National-Demokratische Partei Deutschlands), sorto alla fine del 1964,
minacciato fin dalla fondazione di scioglimento dai partiti istituzionali, in applicazione
delle stesse leggi che, negli anni ’50, sancirono lo scioglimento del partito comunista e
del partito socialista del Reich tedesco, ha dovuto fin dalla sua comparsa sottostare a tale
ricatto ed allo stesso tempo ha goduto della tutela che gli derivava dall’essere una forza
parlamentare, mentre altre piccole formazioni neo-naziste concorrenti sono state messe
fuorilegge. Un anno dopo la sua formazione prese parte alle elezioni per il parlamento,
raggiungendo il 2% dei voti. Conobbe i suoi massimi successi nella seconda metà degli
anni Sessanta (4.3%, ottenendo un seggio nel parlamento tedesco). Dopo ciò iniziò la
decadenza del partito, durata fino alla metà degli anni ’90, quando iniziò una graduale
ripresa nel numero dei militanti e dei voti. Dopo la riunificazione è entrato in alcuni
parlamenti regionali dell’ex Germania Est (Meclemburgo – Pomerania anteriore e
Sassonia); nelle elezioni federali, invece, oscilla sopra l’1 %. Dopo la fusione al suo
interno della DVU (Deutsche Volksunion), l’NPD è divenuto il principale partito di destra
radicale in Germania.
43
Fondata nel giugno 2007 dalla fusione dei partiti PDS (il partito del socialismo
democratico, Partei des Demokratischen Sozialismus), erede del partito socialista
unificato di Germania SED, il partito comunista della Germania Est), e del WASG (Lavoro
e Giustizia sociale - Alternativa elettorale, o WASG Arbeit und soziale Gerechtigkeit –
Die Wahlalternative, fondato nel 2005 da delusi della SPD) conta più di 80.000 iscritti e
nelle elezioni federali del 27 settembre 2009 la Linke ha registrato il 12% dei voti e 76
seggi nel Bundestag. Con queste elezioni, la Linke si è riconfermata la quarta forza
politica della Germania superando il partito dei Verdi. Forti polemiche ha sollevato la
recente notizia della sorveglianza di 27 dei 76 parlamentari della Linke, compresi il
capogruppo in parlamento e leader del partito Gregor Gysi, la segretaria nazionale
Gesine Lötzsch e Petra Pau, vice-presidente del Parlamento, ai quali vanno aggiunti 11
membri dei parlamenti di alcuni Lander.
375
Antonio Cardigliano
5. Italia: un modello sui generis
Prendendo in considerazione la costituzione italiana, emerge che
l’ordinamento italiano ha optato per un modello aperto alle formazioni
politiche, prevedendo solamente le eccezioni contenute nella XII
disposizione transitoria e finale della costituzione 44 e nell’articolo 139
della stessa. 45 L’art. 49 afferma:
«Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in
partiti per concorrere con metodo democratico a determinare
la politica nazionale».
Il metodo democratico andrebbe, quindi, scisso dallo scopo a cui
tendono i partiti politici: la determinazione della politica nazionale. La
44
Essa recita: «È vietata la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito
fascista». Il principale problema interpretativo posto dalla disposizione in questione è la
definizione di ciò che debba intendersi con “partito fascista”. L’orientamento prevalente
sembra indicare, quale soggetto passivo della norma in esame, non un qualsiasi partito
che abbia tendenze generiche alla violenza e al totalitarismo riconducibili, quindi, grosso
modo al partito fascista, ma precisamente quel partito storicamente esistito tra il 1919 e il
1943. La norma sembra, quindi, riflettere una concezione storicamente condizionata del
problema, legata a un’esperienza storica concreta ben contraddistinta.
45
Limite espresso al potere di revisione costituzionale, esso recita: «La forma
repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale». Di non facile
definizione il concetto di “forma repubblicana”: la dottrina non ha voluto fermarsi al
contenuto minimo di questo concetto, cioè la mera modalità elettiva del capo dello Stato,
ma ha inteso segnalare la decisione di concludere definitivamente l’esperienza
costituzionale monarchica; in questo senso, il dato dell’elettività del capo dello Stato non
attiene tanto e semplicemente all’investitura di quest’ultimo, quanto all’unicità ed
esclusività del principio democratico quale principio di legittimazione politica: principio
che informa di sé l’intero ordinamento. Il ricollegarsi della “forma repubblicana”,
sottratta a revisione dall’art. 139 della costituzione, al principio democratico quale
principio di legittimazione politica implica così la sottrazione al potere di revisione
costituzionale di tutti quei principi ed istituti ad esso riconducibili. Cosicché, appaiono
sottratti a revisione il principio di eleggibilità popolare degli organi di governo, il
principio della loro responsabilità innanzi al popolo e il riconoscimento di quelle garanzie
(divisione dei poteri e principi dello stato di diritto) e di quei diritti civili, sociali, politici
ed economici che assicurano il libero manifestarsi della volontà dei cittadini.
376
I paradossi della democrazia protetta
costituzione ha indicato le condizioni e i modi per concorrere a
determinare la politica nazionale; in altri termini, la costituzione
sancisce che, se i partiti concorrono alla determinazione della politica
nazionale, devono farlo con metodo democratico. I partiti, quindi, in
linea teorica, potrebbero proporsi come fine ultimo una concezione
della società e dello Stato diversa da quella fatta propria dai regimi
democratici, cioè potrebbero tendere a trasformare l’attuale regime per
sostituirlo con un regime alternativo.
Sarebbe parimenti difficile ammettere l’ingresso, in un regime
liberale, di discipline di penalizzazione di associazioni eversive: invero,
nei confronti di movimenti che si prefiggono il mutamento degli attuali
assetti istituzionali, l’ordinamento dovrebbe esprimere un giudizio di
piena compatibilità, alla luce delle puntuali previsioni costituzionali
che circoscrivono rigorosamente le ipotesi di partiti vietati (il rispetto
del metodo democratico). Non sembra, infatti, si possa dubitare
dell’atteggiamento di favore dello Stato italiano a formazioni partitiche
che, non facendo uso della violenza, perseguono finalità non
riconducibili
alle
istituzioni
democratiche,
poiché
nessuna
interpretazione estensiva della previsione appena richiamata potrebbe
consentire di intendere l’espressione “metodo” come sinonimo di
“programma”. Scrive Nicotra:
«L’“agnosticismo” manifestato dal costituente con la
formulazione dell’art. 49 nei confronti dell’ideologia espressa
dal partito risulta collegato all’accoglimento del principio di
tolleranza nei confronti di ogni opzione ideologica, per
377
Antonio Cardigliano
rendere effettiva verso le minoranze la libertà di azione
46
politica».
Malgrado la non accettazione dei principi della democrazia e dello
Stato di diritto, i partiti che perseguono con mezzi pacifici ideologie
lontane rispetto ai valori basilari dovrebbero essere tollerati dal
sistema, non essendo preclusa da alcuna disposizione l’esistenza di
gruppi portatori di fini inconciliabili con quelli dell’ordinamento. Ciò
nonostante, di fronte ad un ordinamento basato sulla costituzione che
delinea un modello istituzionale di democrazia “aperta”, nel corso degli
anni, è emerso, attraverso la legislazione ordinaria, un assetto tendente
a controllare e reprimere l’estremismo e la radicalità politica delle
formazioni anti-sistema.
Prima in ordine di tempo, fu la disciplina di attuazione della XII
disposizione, la legge 20 giugno 1952 n. 645 (la cosiddetta “legge
Scelba”). 47 Essa cercò di dirimere i dubbi circa l’interpretazione della
XII disposizione, provando a risolvere l’evidente contraddizione
presente: una norma non può avere ad oggetto una determinata realtà
storica quando essa sia ormai esaurita e consegnata al passato; è un non
senso disporre in ordine ad un fatto storico esaurito che, come tale, non
può che essere irripetibile. Verrebbe a delinearsi, quindi, una norma
incapace di esprimere un qualunque contenuto precettivo innanzi alla
mutevolezza esteriore con cui si possono presentare fenomeni analoghi
nella sostanza. 48 Di fronte a ciò, si può tendere ad intravedere nella XII
46
NICOTRA, Democrazia convenzionale e partiti antisistema, cit., p. 32.
Dal nome del ministro degli Interni dell’epoca, Mario Scelba, politico di spicco della
Democrazia Cristiana.
48
Cfr. COSTA, Gli istituti di difesa della Costituzione, cit., p. 70.
47
378
I paradossi della democrazia protetta
disposizione l’implicito divieto di esistenza di ogni partito che, come
quello fascista, persegua l’instaurazione di dittature o l’abbandono dei
vigenti principi democratici, un divieto che non solo colpisce lo storico
PNF, ma anche il manifestarsi “sotto qualsiasi forma” di nuovi fascismi,
di nuove finalità dittatoriali e totalitarie tout court, focalizzando
l’attenzione più sulla concreta pericolosità per l’ordinamento
democratico, che sulla loro radice storico-ideologica.
La legge Scelba contiene una definizione di ciò che dovrebbe
intendersi per “riorganizzazione del disciolto partito fascista”, che al
suo interno include tre diverse fattispecie: il perseguimento di finalità
anti-democratiche proprie del partito fascista (attraverso una serie di
attività tipizzate, che vanno dall’esaltazione della violenza, quale
metodo di lotta politica, alla propaganda razzista); l’esaltazione di
esponenti, principi, fatti e metodi propri del predetto partito; il
compimento di manifestazioni esteriori di carattere fascista.
«Mentre per l’ultima fattispecie i connotati fascisti intesi nella
loro dimensione storico-ideologica assumono una rilevanza
determinante, per la prima e la seconda fattispecie la
connotazione fascista sembra divenire secondaria rispetto alle
finalità anti-democratiche: come sembra confermare il fatto
che le attività tipizzate contemplano alcune condotte
caratteristiche (denigrazione dei valori della Resistenza e
propaganda razzista; esaltazione di esponenti del partito
fascista) accanto ad altre generiche, riferibili a qualunque
movimento di ispirazione autocratica (uso di minaccia e
violenza, denigrazione della democrazia, propugnazione della
soppressione delle libertà costituzionali). Le finalità antidemocratiche e i metodi indicati dalla disposizione in
questione sono propri, ma non esclusivi del fascismo. Anche
organizzazioni non fasciste possono perseguire finalità
antidemocratiche e ricorrere a metodi “propri del partito
fascista”. In base a questa interpretazione è possibile ritenere
379
Antonio Cardigliano
che la prima e la seconda fattispecie previste dall’art. 1 della
legge 645 facciano propria una nozione estensiva di partito
fascista, ciò per evitare una radicale intransigenza verso
qualunque organizzazione di carattere fascista (tanto da non
ritenere necessario un giudizio sui concreti fini e sulla
concreta pericolosità dell’organizzazione) e al contempo la
tolleranza verso organizzazioni politiche di ispirazione non
fascista, ma non per questo meno pericolose per la
democrazia: evidente difetto di razionalità ed eccesso di
49
contenuto ideologico».
La legge Scelba è stata, però, utilizzata solo contro movimenti neofascisti: nel 1973, venne decretato su iniziativa dal ministro
dell’Interno Paolo Emilio Taviani, con l’accusa di ricostituzione del
disciolto partito fascista, lo scioglimento del movimento politico
Ordine Nuovo; 50 nel 1976, il tribunale di Roma condannò gran parte
dei dirigenti e degli attivisti di Avanguardia Nazionale 51 per
ricostituzione del disciolto partito fascista.
La legge 25 giugno 1993, n. 205, la cosiddetta “legge Mancino, 52 è
il principale strumento legislativo che l’ordinamento italiano offre per
49
Ibid., p. 72.
Ordine Nuovo nacque come centro studi nel 1956 sotto la guida di Pino Rauti,
all’interno del MSI; nel 1956 divenne autonomo fino al 1969, quando Rauti e buona parte
del centro studi decise di rientrare nel MSI. I militanti contrari al rientro nel MSI, guidati
da Clemente Graziani, fondarono il movimento politico Ordine Nuovo.
51
Stefano Delle Chiaie abbandonò il MSI nel 1956 e insieme ad altri fuoriusciti aderì al
Centro Studi Ordine Nuovo di Pino Rauti. In seno al movimento, in polemica con i
dirigenti, fondò nel 1958 i Gruppi Armati Rivoluzionari (GAR). I GAR cambiarono
denominazione in “Avanguardia Nazionale Giovanile”. Nel 1965, Avanguardia
Nazionale Giovanile, sotto pressione per le indagini e le perquisizioni di polizia, decise di
auto-sciogliersi e gli aderenti, pur non rompendo i collegamenti tra loro, parteciparono
sotto altre sigle all’esperienza politica della destra radicale. Avanguardia Nazionale
Giovanile fu ricostituita nel 1970, inizialmente sotto la guida di Sandro Pisano, poi di
Adriano Tilgher, in concomitanza con il processo di parziale riassorbimento di Ordine
Nuovo nel MSI, assumendo la nuova denominazione di “Avanguardia Nazionale”.
52
Dal ministro dell’Interno proponente, il democristiano Nicola Mancino; in realtà, la sua
responsabilità nella stesura finale del testo fu assai marginale e limitata alla proposta di
un decreto legge in grado di perseguire penalmente la diffusione di ideologie relative al
50
380
I paradossi della democrazia protetta
la repressione dei crimini d’odio; essa, infatti, condanna gesti, azioni e
slogan legati all’ideologia nazifascista, e aventi per scopo l’incitamento
alla violenza e alla discriminazione per motivi razziali, etnici, religiosi
o nazionali. La legge punisce anche l’utilizzo di simbologie legate a
simili movimenti politici.
Tale legge ha sollevato molte critiche circa la sua costituzionalità, in
quanto accusata di essere lesiva di alcune libertà fondamentali per un
cittadino italiano, attraverso le sue disposizioni; questa legge, di fatto,
pone dei limiti ben determinati ed assoluti alla libertà di pensiero e di
parola, stabilendo un tentativo di definire quali siano le idee ed i valori
legittimi (e legali) e quali siano le idee e i valori illegittimi (e illegali).
Viene definito in modo generico il concetto di “atti di discriminazione
per motivi razziali, nazionali o religiosi”; laddove “discriminare” ha lo
stesso significato di “preferire”, “distinguere”, “scegliere”, tutte libertà
fondamentali in uno Stato di diritto. Non vi è nessun riferimento
all’“incitamento all’odio per motivi politici”. Da ciò si deduce
l’assoluta immunità per quei soggetti e quei gruppi politici che non solo
“discriminano” la parte avversa (cosa peraltro legittima), ma che, mossi
da un sentimento di “odio”, usano un linguaggio esplicitamente lesivo
della dignità e dell’onore personale e agiscono a livello concreto (con
presidi, blocchi, contro-manifestazioni non autorizzate) per impedire
agli avversari politici la libertà di propaganda e di espressione; le pene
accessorie previste (ritiro dei documenti, divieto di partecipare alla vita
pubblica, lavoro e rientro coatto, sequestro degli immobili di proprietà),
razzismo. La paternità del testo finale della legge attualmente in vigore è, invece, da
attribuirsi all’attività parlamentare svolta dagli allora deputati Enrico Modigliani (partito
repubblicano italiano) e Marco Taradash (partito radicale).
381
Antonio Cardigliano
oltre a quelle detentive, mostrano in modo inequivocabile la volontà di
colpire, prima ancora che un presunto reato, innanzitutto un modo di
essere, di pensare, la vita personale stessa dell’individuo. Essa, inoltre,
prevede un giudizio per direttissima, che riduce al minimo le garanzie
processuali e incide pesantemente su altri specifici reati, laddove le
aggravanti per “motivi razziali” si applicano senza considerazione delle
attenuanti.
Anche l’applicazione concreta della legge si presta ad alcune
critiche, apparendo orientata in un’unica direzione: la “tutela” di
qualsivoglia minoranza, sia essa etnica, religiosa, sessuale. Il rischio
potrebbe essere quello di un’assenza di tutela avverso gli atti di
discriminazione compiuti dalle minoranze nei confronti delle
maggioranze.
A seguito dell’introduzione della legge Mancino, la magistratura
italiana ha utilizzato questo strumento per colpire duramente diversi
movimenti ed esponenti della destra radicale italiana. In pochi mesi
dall’introduzione, furono colpiti in due diverse operazioni prima il
Movimento politico occidentale 53 e Base Autonoma, in seguito il
Fronte Nazionale; 54 in entrambi i casi, nessuna arma fu sequestrata, non
53
Il Movimento Politico, o MP, fu un’organizzazione di estrema destra nata a
Grottaferrata nel 1984, i cui leaders erano Maurizio Boccacci, Roberto Valacchi,
Alberto Devitofrancesco. Nacque da un gruppo di reduci dalle esperienze fatte prima in
Avanguardia Nazionale e, poi, nella sezione romana del FUAN di via Siena, e il Dart,
ovvero la divisione artistica del movimento giovanile del MSI, il Fronte della Gioventù.
Principalmente strutturato nel Lazio, a Roma e nella zona dei Castelli romani, nel ’90 il
Movimento Politico Occidentale entra a far parte, insieme a Azione Skinhead e al Veneto
Fronte Skinheads, del movimento Skinhead d’Italia. Nel ’91 aderisce al network
d’estrema destra Base Autonoma.
54
Il Fronte Nazionale è stato fondato il 21 dicembre 1990, ma la costituzione ufficiale del
movimento avviene il 12 gennaio 1991. Leader era Franco “Giorgio” Freda. Fra il 1990 e
il 1993, il Fronte Nazionale svolse un’azione di propaganda riguardo alla cosiddetta
382
I paradossi della democrazia protetta
vi fu nessuna menzione a reati specifici quali aggressioni o episodi di
violenza commessi da qualcuno degli indagati e ci si riferì solamente ai
reati di opinione.
Al pari della Germania, anche in Italia negli anni ’70 e ’80 è stato
varato un corpus di leggi speciali per il contrasto del fenomeno
terroristico. Ad aprire la strada è stata la cosiddetta “legge Reale”, 55
che ha limitato i casi di libertà provvisoria, ha previsto l’abbreviazione
d’urgenza dei termini processuali, l’arresto senza flagranza, un potere
straordinario di perquisizione personale a favore dell’autorità di polizia,
il rito direttissimo per i reati in tema di armi, l’ampliamento dei casi di
uso legittimo delle armi da parte delle forze dell’ordine ed il patrocinio
a spese dello Stato per la difesa di agenti e ufficiali di polizia.
Subito dopo il rapimento Moro, è stato varato il decreto legge 53 del
21 marzo 1978, che ha introdotto nuove ipotesi di reato, come il
sequestro di persona a scopo di terrorismo o eversione, quello a scopo
di estorsione e il riciclaggio di denaro proveniente da delitto. Sul piano
procedurale, la novella ha previsto l’interrogatorio dell’indiziato senza
la presenza del difensore, l’autorizzazione alle intercettazioni di
comunicazioni “data anche oralmente” dal magistrato, l’intercettazione
“preventiva” di comunicazioni, il fermo di polizia per l’identificazione,
“questione razziale”. Dopo le condanne ai dirigenti, il Fronte Nazionale venne sciolto dal
ministero dell’Interno con decreto del 9 novembre 2000.
55
La legge prende il nome dal principale redattore, il ministro di Grazia e Giustizia,
appartenente al Partito repubblicano italiano, Oronzo Reale; oggetto di forti polemiche Il
30 giugno 1977 il partito radicale presentò richiesta di referendum abrogativo della legge
152/1975, ritenuta ammissibile dalla corte costituzionale; la consultazione referendaria si
tenne nelle giornate dell’11 e 12 giugno 1978, ma ebbe esito negativo; pertanto, la legge
non fu abrogata ed è tuttora in vigore.
383
Antonio Cardigliano
e l’obbligo di comunicare entro quarantotto ore all’autorità di pubblica
sicurezza la vendita o la locazione di immobili.
Di rilievo il decreto legge 15 dicembre 1979 n. 625, un pacchetto di
misure emergenziali in tema di reati e di rito penale, fra i quali
spiccano l’aggravante della “finalità di terrorismo o di eversione
dell’ordine democratico” 56 e il cosiddetto fermo preventivo di polizia o
di sicurezza. In presenza della circostanza aggravante speciale, che si
sostanzia nel proposito di far valere istanze politiche o sociali
attraverso atti di violenza, “la pena è sempre aumentata della metà” e
nel calcolo della pena non si computano eventuali attenuanti.
Quanto
al
fermo
preventivo
di
polizia,
esso
consiste
nell’attribuzione alla polizia di un potere di coercizione personale
svincolato dalla commissione di un precedente reato (in ciò si distingue
dal cosiddetto fermo giudiziario) e diretto alla prevenzione di reati
futuri; l’atto è sottoposto a convalida giurisdizionale.
In questi anni, viene introdotta la cosiddetta “legislazione premiale”,
finalizzata a disarticolare gli organigrammi e la capacità criminale delle
56
Art. 270 bis C.P., che “aggiorna” la fattispecie di associazione sovversiva risalente al
codice Rocco del 1930, attraverso l’art. 270 del codice penale. L’art. 270 rientra tra i reati
di pericolo presunto; infatti, oggetto della repressione è la costituzione dell’associazione,
indipendentemente dai reati commessi. È richiesto, quindi, il solo vincolo associativo
riferito ad un programma indefinito di reati aventi come scopo il sovvertimento violento;
non è richiesto né un numero determinato di adepti, né la consistenza di mezzi idonei alla
realizzazione dei fini, né un pericolo concreto per lo Stato; infatti, l’organizzazione può
essere anche rudimentale. È un reato di pericolo presunto che colpisce l’individuo non
per quello che ha fatto, ma per ciò che potrebbe fare, colpendo quindi le intenzioni
indipendentemente dalle possibilità concrete di raggiungere gli scopi descritti in
fattispecie. L’art. 270 bis (“Chiunque promuove, costituisce, organizza, dirige o finanzia
associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza con finalità di
terrorismo o di eversione dell’ordine democratico”) mantiene la medesima impostazione
tecnica dell’art. 270, cioè la medesima discrezionalità formale sul numero dei
partecipanti, sui mezzi impiegati, ecc., ma troviamo una maggiore discrezionalità nel
merito, nella fattispecie del reato, attraverso parole come “che si propongono” e
“eversione dell’ordine democratico”, che ampliano la condotta incriminante.
384
I paradossi della democrazia protetta
organizzazioni eversive, favorendo la dissociazione e la collaborazione
sia dei terroristi già individuati, sia di quelli ancora nella clandestinità.
L’insieme di queste leggi rappresenta l’instaurazione di uno stato
d’emergenza sui generis, istituito per fronteggiare il fenomeno
terroristico. Questo sistema di prescrizioni, derogatorie della disciplina
vigente principalmente in materia di reati e di procedimento penale, è
però dotato di efficacia permanente. Il risultato, quindi, è stato
l’edificazione di uno stato di emergenza permanente, caratterizzato,
contrariamente allo stato d’eccezione classico, dalla sua natura
dissimulata sotto l’apparente aspetto della normalità giuridica.
L’atipicità deriva appunto dall’aver utilizzato il procedimento
legislativo ordinario (oppure, nel caso di ricorso alla decretazione
d’urgenza, dall’aver stabilizzato le norme provvisorie in sede di
conversione) senza porre alcun termine o condizione. Come ha
precisato Marazzita,
«è da considerare il fatto che le norme anti-terrorismo hanno
un contenuto tipicamente normativo, essendo formulate in
termini sillogistici e con riferimento ad una generalità
indeterminata di individui (il frammento normativo
“chiunque” ricorre in molte di queste discipline). In tal modo,
le disposizioni d’emergenza non temporanee appaiono
ulteriormente applicabili a nuove fattispecie concrete in esse
sussumibili. Unendo le due qualità, ne viene fuori che, in
presenza di un accadimento con caratteristiche emergenziali,
si è introdotta una disciplina che formalmente non si distingue
in alcun modo dalla normale legislazione ordinaria, essendo
dotata di generalità, astrattezza e vigenza indeterminata. In
realtà, lo status di latenza in cui si trova il corpus di norme
anti-terrorismo cela dietro di sé la possibilità che le singole
disposizioni, pur carenti di una giustificazione attuale,
vengano nuovamente applicate a fattispecie concrete che si
ritengono in esse sussumibili. Proprio in questa incertezza
consiste la controindicazione a ricorrere, in linea generale, alle
tecniche sostitutive in luogo dei tradizionali istituti straordinari
385
Antonio Cardigliano
previsti in costituzione: i residui normativi di tali tecniche
57
creano il rischio di futuri arbitrii».
57
G. MARAZZITA, L' emergenza costituzionale. Definizioni e modelli, Milano, Giuffrè,
2003, pp. 485-486.
386
Interviste
Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle
Relazioni Internazionali
Eunomia II n.s. (2013), n. 2, 389-392
e-ISSN 2280-8949
DOI 10.1285/i22808949a2n2p389
http://siba-ese.unisalento.it, © 2013 Università del Salento
Intervista a Kerry Kennedy,
a cura di Francesca Salvatore
Erede di una dinastia politica che ha segnato la storia del Novecento,
Kerry Kennedy, figlia del senatore Robert Kennedy e nipote di JFK, lo
scorso 26 ottobre è stata l’ospite d’eccezione della seconda edizione di
“TED x Lecce”, manifestazione che ha riunito nel capoluogo salentino
protagonisti di storie di impegno civile. L’idea è quella di riproporre a
livello italiano (e locale) il famoso “TED”, “brain meeting” che riunisce
da ben ventinove anni a Long Beach “protagonisti di idee” da tutto il
mondo. Unica regola: esporre le proprie storie in soli 18 minuti
all’insegna di un ricambio continuo sul palco. L’edizione leccese,
promossa dall’Associazione “Diffondere idee di valore” di Gabriella
Morelli e Vito Margiotta, ha avuto come protagonisti ventotto speakers
che si sono alternati nel racconto delle loro storie.
Da anni attivista per i diritti umani, Kerry Kennedy lavora nelle aree
“calde” del pianeta dal 1988 per sostenere le iniziative promosse dal
“Robert F. Kennedy Center for Justice and Human Rights”, fondato in
memoria di suo padre Bob. Da allora, attraverso il RFK Center, si è
impegnata in una serie di campagne per la lotta al lavoro minorile, nelle
battaglie per il riconoscimento dei diritti degli indigeni, per la libertà di
espressione in Corea del Sud. È stata nei principali teatri di emergenza
Francesca Salvatore
umanitaria come Haiti, Kenya, Gaza. Oggi ha all’attivo numerose
iniziative in Uganda, Messico, Repubblica Dominicana, a tutela dei
diritti dei più deboli e delle donne in particolare, concentrandosi nello
specifico sul delitto d’onore, infibulazione e altre mutilazioni genitali,
schiavitù sessuale. In occasione dell’iniziativa “TED x”, Kerry Kennedy
ha inaugurato la mostra “Ladies for Human Rights” dell’artista
Marcello Reboani: volti di donne, realizzati con materiale di recupero
vario, come quelli della piccola Malala, di Anna Frank, di Lady Diana e
di tante altre ancora, che si sono distinte per il proprio impegno
umanitario.
Webtv Unisalento, la web tv universitaria dell’Università di Lecce ha
avuto l’onore di intervistarla per discutere di diritti umani, del “Robert
Kennedy Center” e della storia della sua famiglia.
Kerry Kennedy, a great name here in Lecce to talk about stories of
men and women that fight for civil rights: women in particular. What
is the present situation, in your opinion, of women in the world,
today?
Well, I think the most important human rights issue we face as a world
today is violence against women and bigotry against women because it
impacts every person on earth. Half the earth is full of women and the
other half depend on us, they are our fathers, our brothers our sons our
friends and family. One out every three women is sexually assaulted
during her lifetime, unheard. In my country, the United States, one out
of every five women is sexually assaulted by the time she reaches 21.
The domestic violence is an enormous issue both in Italy and around
the world. Still there is a tremendous wage gap: so, in the United
390
Intervista a Kerry Kennedy
States, for instance, for every dollar made by men only 73 cents is
made by women, so we need to address this issues that has an
enormous impact on human rights.
Your name is linked to the fight for human rights: you are an activist,
you travel up and down in the world, you founded the Robert
Kennedy Center for Human Rights in loving memory of your father.
What’s your mission?
Our mission is to carry forward Robert Kennedy’s unfinished work on
social justice issues. We do that through on-the-ground work, for
instance right now we are working in Uganda where there is a bill
pending in Parliament which will make homosexuality punishable by
death penalty; we are working on ethnic cleansing campaign in the
Dominican Republic where the government is disenfranchising 240
thousand Dominicans of Haitian descent; we are working on
indigenous rights in Mexico specifically again having to do with
violence by the military against women there and on the extractive
industries.
Your family name is linked to years of great hopes for the world,
fights for civil rights. What is the most important moral legacy from
your father and your uncle?
Well, I think that combination is very important. What my father really
believed is that one person can make the difference. That’s important
for us all to have a role, each have a role to play in society in creating
change. Not everyone is gonna change history like the women in this
exhibit but each of us can change something in our family, in our
classroom, for instance, if someone is gonna tell you a dumb-blond
joke, you can say, actually I don’t want to hear that, that’s not funny to
me, but let’s talk about something else! My uncle said “Ask not what
your country can do for you, ask what you can do for your country”. So
I think that’s a question of what are you willing to sacrifice in order to
make our world more just and peaceful? So that combination is very
391
Francesca Salvatore
important: first, the call for sacrifice for the greater good and second
the belief that each of us can make a difference.
Lecce is a young town, a university city, so what is your message to
young people as a mother, as an activist and as a member of the
Kennedy family?
Come and join us! Come down and see this extraordinary exhibit of
these remarkable women who have created change in the world from
all walks of life as an artist, as a young girl, as a political leader and
sign up for human rights education program, ask your teachers to put it
in your schools. Do the dishes! Help your mum, help your father! Make
your family a little bit nicer.
L’intervista è disponibile al link http://www.youtube.com/watch?v=
iaHUy8xGeXg
Si ringrazia Unisalento WebTv.
392
Quis leget haec?
Recensioni
ITAMAR RABINOVICH, The Lingering Conflict: Israel, the Arabs,
and the Middle East, 1948-2011,
Washington, D.C., Brookings
Institution Press, 2011, pp. 308.
Un altro libro si aggiunge alla ormai vastissima bibliografia internazionale sul conflitto araboisraelo-palestinese, ma si tratta di
un libro di Itamar Rabinovich,
quindi di uno studioso di primo
piano nel panorama della storiografia sul Medio Oriente e, in particolare, sulla questione che dà il
titolo al volume. In realtà, a considerare il problema nella sua intera
complessità, si dovrebbe dire che
il conflitto è ben più lungo del periodo preso in considerazione da
Rabinovich, risalendo esso al primo stanziamento di coloni sionisti
in terra di Palestina negli anni ’80
dell’Ottocento. Ma certamente la
nascita dello Stato di Israele nel
1948 produsse un salto di qualità
nel contezioso tra arabi e israeliani
che dura, tra alti e bassi, sino al
giorno d’oggi.
Rabinovich, giustamente, parte
dalla constatazione, solo apparentemente ovvia, che Israele nacque
nel pieno della guerra fredda, nel
contesto di un Medio Oriente che
l’A. così descrive: «Il Medio Oriente, a causa della sua intrinseca
importanza, la sua prossimità geografica con l’Unione Sovietica e la
sua tendenza all’instabilità, divenne un’importante arena nella competizione sovietico-americana» (p.
4). Gli anni formativi dello Stato
di Israele furono caratterizzati,
afferma giustamente Rabinovich,
dall’impossibilità di conciliare gli
interessi strategici dello Stato ebraico e quelli del mondo arabo. In
sostanza, mentre Israele lottava
per la sua sopravvivenza – che
considerava legata inestricabilmente a una posizione intransigente nei confronti degli arabi, dato
che ogni concessione sarebbe stata
interpretata dalla controparte come
un segno di debolezza da sfruttare
con richieste sempre più onerose,
che avrebbero portato allo sfaldamento del giovane Stato in via di
consolidamento – gli Stati arabi,
dal canto loro, dopo la sconfitta
nella guerra del 1948-49, puntavano ad accentuare un accerchiamento progressivo, sostenuto
dall’Unione Sovietica, che, nelle
loro intenzioni, avrebbe portato
all’isolamento di Israele e alla sua
decadenza.
Quando questo progetto, continua Rabinovich, si dimostrò infruttuoso, per ragioni interne allo
scenario mediorientale e p er la
chiara intenzione delle due superpotenze di non scivolare verso lo
scontro diretto a causa del contenzioso mediorientale, allora l’Egitto
di Nasser, insieme con la Siria di
Assad, scelse la strada della guerra
a Israele. Scelta rovinosa, perché
Israele stravinse la guerra, annichilendo i suoi nemici. In realtà, né
Washington, né Mosca desideravano quella guerra per timore di
perdere posizioni importanti nella
regione, ma, quando Israele trionfò, il s uo trionfo si trasformò automaticamente nella vittoria degli
Stati Uniti, che divennero la potenza egemone nella regione. Fu
395
Sadat, il successore di Nasser, a
mettere una pezza alla scellerata
decisione di Nasser, sganciandosi
dall’Unione Sovietica, allineandosi con gli Stati Uniti e riuscendo a
firmare la pace con Israele, dopo
un’altra guerra, quella dello Yom
Kippur del 1973, nuovamente persa dagli arabi. Erano gli anni di
Nixon e Kissinger, i quali colsero
al balzo la nuova vittoria di Israele
per mettere il sigillo americano
all’intera regione. Successivamente, Carter presidente, fu stipulata la
storica pace tra Egitto e Israele. Fu
l’inizio di una nuova fase nelle
relazioni arabo-israeliane.
Infatti, la parte ben più corposa
del libro di Rabinovich è dedicata
agli anni che vanno dalla Conferenza di Madrid del 1991 a oggi,
anni che possiamo definire “delle
trattative”, un lungo periodo di
incontri e di confronti diplomatici
che, tuttavia, hanno lasciato immutata la situazione tra le parti.
Benché Madrid fosse priva di risultati concreti, il primo incontro
diretto con i palestinesi, per quanto indirettamente rappresentati,
segnò l’inizio di una lunga odissea
negoziale, che ebbe almeno il merito di chiudere la precedente stagione dei conflitti armati. Da Madrid (1991) a Oslo I (1993) e Oslo
II (1995), da Wye River Plantation
(1998) a Camp David (2000), si
passò da una parvenza di “normalizzazione” a una “pace fredda” tra
arabi e i sraeliani, mentre la questione palestinese sostanzialmente
languiva, rendendo la stessa “normalizzazione” priva del suo fondamento principale, cioè la solu-
396
zione del problema palestinese.
Nei tempi più recenti, conclude
Rabinovich, le cosiddette “primavere arabe” hanno prodotto un tale
profondo rimescolamento in seno
al mondo arabo da rendere provvisoriamente marginale l’intera problematica connessa alla risoluzione della questione dei palestinesi.
ANTONIO DONNO
RICCARDO RONI, a cura di, La
costruzione dell’identità politica.
Percorsi, figure, problemi, Pisa,
ETS, 2012, pp. 230.
Il volume nasce dall’intenzione di
trascrivere i temi affrontati durante
alcuni cicli di lezioni dedicate alla
formazione politica e, più propriamente, alla nozione di “identità politica”. Il 2012 è l’anno di
pubblicazione di questo libro,
scritto, si può dire, ad hoc, vista la
crescente preoccupazione dei cittadini nei confronti del modus operandi della politica. Nel saggio
introduttivo, Roni delinea, in maniera sintetica, ma esaustiva, il
pensiero chiave degli autori dei
contributi di quest’opera collettanea. Egli, nell’esplicitare il significato filosofico di identità politica
come «[l’individuazione] di quegli
elementi del nostro stare insieme
che, condivisi con altri, ci permettono di dire “noi”» (pp. 10-11)
ricorda la celebre massima hegeliana «Io che è noi e noi che è Io».
La prima parte del libro, intitolata “Percorsi e figure”, si apre con
il saggio di Maria Antonella Galanti, che spiega il v alore polisemantico insito nella parola “identità”: se, da una parte, tale termine
fa riferimento alle origini umane,
collegandosi, dunque, a una dimensione temporale ormai passata,
dall’altra, esso ne richiama le idee
progettuali future, che richiedono,
inesorabilmente, il distacco dai
modelli e dalle condizioni del proprio gruppo d’origine. Il polisenso
del concetto d’identità, evidenziato da Galanti non va confuso, però,
con l’idea di antiteticità, dal momento che indica l’essere uguali in
quanto appartenenti ad una comunità, ma anche l’essere diversi da
ogni membro della comunità stessa, perché ognuno sviluppa una
determinata caratteristica che lo
rende singolare. Galanti insiste su
tale diversità, che, se effettivamente compresa, evita di generare
forme di violenza psicologica e di
xenofobia.
Antonio De Simone analizza la
nozione d’identità secondo la prospettiva hegeliana di “lotta per
l’identità” come unico modo in
grado di provocare lo sviluppo di
una forma di dominio nell’uomo.
Egli si sofferma sulla cosiddetta
“lezione” hegeliana, precisando
che, laddove ci sia identità, là ci
sarà pure potere.
Guerra, politica e democrazia
in Carl Schmitt ed Elias Canetti
sono i concetti su cui si sofferma
Luigi Alfieri nel suo saggio.
Schmitt sembra creare una sorta di
continuum tra il politico e la guerra, ma – precisa Alfieri – non nel
senso che costituisca un atto poli-
tico soltanto il “fare la guerra”,
ma anche il prendere una decisione circa la guerra. Alfieri delinea
in profondità anche il pensiero di
Canetti – per il quale i due momenti sono scissi, in quanto decidere la guerra è “atto politico”,
mentre “fare la guerra” è atto esistenziale, impolitico – e accenna
alla sua nozione di “massa”, in cui
l’individuo può rinunciare, volontariamente o involontariamente,
alla propria identità individualizzante, per abbracciarne una collettiva. La prima parte si conclude
con uno studio di Roni sul carattere dinamico della coscienza – in
grado di percepire sia i propri limiti individuali, che le proprie
potenzialità sociali – che, operando nel processo interattivo tra individui, ambiente naturale e ambiente sociale, può sostenere una
civile convivenza in democrazia,
riconoscere
naturalmente
l’identità altrui, distinguere tra il
“sé” e l’“altro da sé”, assumendone la prospettiva ai fini di una
convivenza democratica.
Nella seconda parte del libro,
intitolata “Problemi”, Barbara
Henry parla dei diritti democratici,
di cui devono godere tutti i cittadini liberi e uguali, e della distinzione tra diritti civili, politici e
sociali, mentre Vittoria Franco –
insistendo
sulla
definizione
d’identità femminile, emersa soltanto di recente – propone un modello di convivenza basato sul rispetto reciproco per la libertà e per
l’eguale riconoscimento di desideri e as pirazioni altrui. È ancora il
discorso di genere quello su cui
397
riflette Adalgisa Mazza, prendendo spunto da un libro di Gioconda Belli, Nel Paese delle
donne (2011): le cinque donne
che fondano un partito e che
stravincono le elezioni, rivoluzionano la vita, la società e
l’economia proprio immettendovi il loro potere femminile e materno e la loro sensibilità. Alquanto polemico è, invece, il
saggio di Alessandro Pagnini,
inteso a preparare il nostro paese
a essere “moderno”, proprio confidando nella ricerca e nello studio della tradizione classica, su
cui si basano materie nuove come la bioetica. Massimo Baldacci, invece, affronta il problema
dell’autonomia del principio educativo nel quadro dei rapporti tra
pedagogia e politica, mentre Giovanni Mari – dopo aver individuato le tre fasi in cui si sono
affermate nuove forme di lavoro
– si sofferma sull’ultima di esse,
quella attuale, rappresentata sì
dalla crisi, ma anche dalla trasformazione del lavoro da attività
essenzialmente psico-fisica ad
attività che mette in gioco la formazione e l a cultura.
Il volume si chiude con un
saggio di Davide D’Alessandro
sul problema di una “globalizzazione senza politica”, in cui
l’economia, sempre meno globale, dovrebbe cercare di cambiare
strumenti, ma non obiettivi, respingendo non la globalizzazione in sé, ma il modo in cui essa
viene gestita, affinché si possa
giungere a una diminuzione della disoccupazione su scala mon-
398
diale
e
ad
una
ripresa
dell’economia internazionale.
V ALENTINA D’ALBA
CRAIG DAIGLE, The Limits of
Détente: The Unites States, the
Soviet Union, and the ArabIsraeli Conflict, 1969-1973, New
Haven and London, Yale University Press, 2012, pp. 423.
Craig Daigle, nelle prime pagine
del suo libro, afferma che esso
«[...] aiuta a comprendere le radici
della guerra dell'ottobre 1973, […]
che fu una conseguenza della détente» (p. 8). Si tratta di
un’affermazione solo apparentemente paradossale; in realtà, il
giovane, valente studioso americano, attraverso una solida utilizzazione delle fonti archivistiche,
dimostra come l’inerzia di Stati
Uniti, da una parte, e l'istigazione
dell'Unione Sovietica, dall’altra,
dopo il c atastrofico (per gli arabi)
conflitto del 1967, abbiano contribuito, anzi determinato, lo scoppio
di una nuova guerra per mano del
leader egiziano Anwar el-Sadat.
I fatti, secondo la convincente
interpretazione di Daigle, si svolsero nel seguente modo. Gli esiti
della guerra del 1967, al di là dei
risultati conseguiti dagli attori locali, produssero un atteggiamento
opposto delle due superpotenze.
Mentre per gli americani la vittoria
schiacciante di Israele rappresentò
una svolta decisiva verso una sostanziale egemonia nella regione,
in conseguenza della quale Wa-
shington non aveva alcuna ragione
di modificare uno status quo altamente favorevole, per i sovietici,
al contrario, la cocente débacle
militare e politica del mondo arabo
costituì una caduta verticale del
loro prestigio nell'area, da cui scaturì, secondo l'analisi di Daigle, la
necessità di una iniziativa politica
per recuperare il terreno perduto,
che si palesò nel sostegno militare
alla “guerra di attrito” messa in
opera da Sadat per sottoporre ad
usura le difese israeliane nel Sinai
strappato agli egiziani. In sostanza,
afferma Daigle, anche gli studi più
recenti «hanno mancato di comprendere il ruolo che il Medio Oriente giocò nel […] limitare la
détente» (p. 6).
Conseguentemente, i contrapposti attori locali si comportarono
allo stesso modo. Israele non aveva alcuna intenzione di intrattenere negoziati con l'Egitto, ritenendo
la propria posizione solidissima
(ma ciò ben presto si rivelerà infondato); dal canto suo, Sadat, nelle sue memorie, scrisse di essere
dell'avviso che «il [suo] compito
fondamentale consiste[sse] nel
cancellare l'umiliazione e l a frustrazione della Guerra dei sei giorni» e per questo mise in atto una
“guerra di attrito” foraggiata da
Mosca. In definitiva, mentre le due
superpotenze procedevano sulla
via della détente a livello globale,
si confrontavano duramente, attraverso gli attori locali, nel ginepraio mediorientale: gli Stati Uniti per
mantenere la propria egemonia
nella regione, acquisita grazie alla
vittoria di Israele; l'Unione Sovie-
tica, viceversa, per riacquisire il
prestigio perso a causa della sconfitta degli arabi. Inoltre, i r apporti
delle due superpotenze con i propri alleati nella regione si qualificarono in modo opposto: le relazioni israelo-americane si rafforzarono, mentre l'atteggiamento degli
arabi verso Mosca si irrigidì, perché essi accusavano i sovietici di
averli abbandonati nel momento
più critico della guerra. Va da sé
che l'Unione Sovietica non poteva
entrare nel conflitto, pena lo scoppio di un confronto militare diretto
con gli Stati Uniti.
In conclusione della sua analisi,
Daigle sostiene che i limiti della
détente russo-americana consistettero proprio nella mancata soluzione dei problemi della scacchiera mediorientale, ritenuta fondamentale negli equilibri globali tra
le sue superpotenze. La guerra dello Yom Kippur (1973), dunque, fu
la logica conseguenza della mancata definizione delle questioni
scaturite dalla guerra del giugno
1967, ma soprattutto delle responsabilità di Unione Sovietica e Stati
Uniti nell'aver eluso i p roblemi
derivanti dalla gravità della situazione del Medio Oriente.
ANTONIO DONNO
399
ALESSANDRO DUCE, Storia della
politica internazionale (19452013). Il tramonto degli imperi
coloniali, Roma, Studium, 2013,
pp. 577.
Nel marzo 1945, al Cairo, i rappresentati di Egitto, Siria, Transgiordania, Iraq e Libano sottoscrissero la Carta della Lega Araba, con la quale s’impegnavano al
consolidamento dei loro rapporti
al fine di tutelare la propria indipendenza e sovranità. I contraenti,
oltre a es cludere «il ricorso alla
forza per risolvere i loro contrasti,
dispongono la formazione di un
consiglio e […] ricordano che tutti
i paesi arabi staccati dall’impero
ottomano devono avere piena indipendenza» (p. 99). La costituzione della Lega Araba, a pochi
mesi dalla fine del secondo conflitto mondiale, rappresentava la
risultante finale di un processo,
avviatosi alla vigilia della Grande
Guerra con il progressivo disfacimento dell’Impero Ottomano, che
aveva fatto emergere delle spinte
nazionalistiche all’interno del
mondo arabo. Nazionalismi che
assunsero, di fronte alla crisi del
sistema mandatario della Società
delle Nazioni e al la contrapposizione bipolare in nuce tra Stati
Uniti e Unione Sovietica, la forma
di un «duplice fenomeno: la pressione contro le potenze coloniali e
lo sforzo di aggregazione interaraba» (p. 98).
In tal senso, le decisioni assunte
al Cairo forniscono una chiave di
lettura esemplificativa del processo di decolonizzazione. Esso, in-
400
fatti, non p uò esser ricondotto esclusivamente, pur nella specificità delle contraddizioni politiche,
economiche e s ociali delle varie
realtà nazionali, alla mera duplicità della crisi del sistema coloniale
e alle spinte statunitensi «alla formazione di Stati indipendenti retti
da
sistemi
politici
liberaldemocratici con economie aperte
alla libera iniziativa e al commercio internazionale basato sul liberoscambismo» (p. 18) e quelle sovietiche, in cui «la cacciata dei
colonizzatori
deve
essere
l’occasione per inaugurare anche
una rivoluzione marx-leninista per
collocare i nuovi Paesi all’interno
del mondo comunista» (p. 19). Ed
è proprio in ragione del superamento di tale – semplicistico –
dualismo interpretativo che Alessandro Duce, nel volume che costituisce il n aturale prosieguo del
primo (Storia della politica internazionale (1917-1957). Dalla Rivoluzione d’ottobre ai Trattati di
Roma, Roma, Studium, 2009, pp.
676), analizza la decolonizzazione
evitando «il rischio di una lettura
di questi fenomeni nel contesto
delle relazioni fra le maggiori potenze, ma cerca[ndo], al contrario,
di evidenziare il ruolo specifico
delle forze di “liberazione anticoloniali” nei settori continentali nei
quali si sono manifestate e presentarle nella loro autenticità» (p. 13).
Per raggiungere il r isultato, Duce,
nella convinzione che «parlare di
“decolonizzazione”
presuppone
conoscenze sulla “colonizzazione”» (p. 19) e avvalendosi di un
corposo apparato documentario e
bibliografico, avvia il proprio lavoro con una disamina attenta e
dettagliata degli imperi coloniali
sin dalla loro formazione a cavallo
del XV e XVI secolo.
Dall’analisi della formazione
delle realtà coloniali a partire dal
XV secolo, l’autore percorre la
storia delle relazioni internazionali
a partire dal 1945 sino al 2013,
mettendo in evidenza come i rapporti tra colonizzati e colonizzatori
non solo abbiano condotto
all’affermazione delle aspirazioni
all’indipendenza, ma, soprattutto,
come «la decolonizzazione […]
acquista un rilievo molto più incisivo nella competizione fra i sistemi concorrenti e in questo senso
contribuisce a creare il contesto di
una politica internazionale globale» (p. 18). Inquadrate in
quest’ottica, le vicende storicodiplomatiche successive alla costituzione della Società delle Nazioni
(con la fallimentare applicazione
del
principio
wilsoniano
dell’autodeterminazione dei popoli), e dell’ONU (al cui interno coesistono sia le repulsioni francobritanniche all’abbandono del proprio ruolo coloniale – inevitabile
dopo il dissesto bellico delle proprie economie – sia le differenti
spinte
sovietico-americane
all’accelerazione del processo
d’indipendenza), lasciano intendere che lo sviluppo delle tendenze
indipendentiste nei continenti non
abbia avuto «uno sviluppo coerente né una regia comune che ne
prepara e g uida il percorso. Al
contrario esso matura con proprie
caratteristiche nelle singole aree
geografiche e r isponde alle esigenze di liberazione e di emancipazione dei singoli popoli, dei
movimenti indipendentisti e delle
élites locali» (p. 96).
Tale specificità emerge pienamente, secondo l’analisi di Duce,
nel caso del Medio Oriente che,
non a cas o, costituisce il più corposo dei capitoli dell’opera. In
esso l’autore ripercorre dettagliatamente le vicende della regione,
analizzandone gli avvenimenti
politico-diplomatici a partire dal
1945 e mettendo il r isalto come
anche le dinamiche – tutte interarabe, pur nelle loro differenziazioni – sottese alla questione palestinese e alla lotta contro Israele siano da ricondurre tanto alla lotta
per la leadership panaraba quanto
all’affermazione di un nazionalismo tendente a p orsi come “terza
via” rispetto al mondo liberaldemocratico e a q uello comunista:
«Il neutralismo attivo, precisa
Nasser, non è un compromesso tra
l’Occidente e l ’Oriente, ma il rifiuto di schierarci per una delle
parti ora in contrasto fra loro» (p.
181). In tal senso, il nasserismo,
l’affermazione di Arafat alla guida
dell’OLP, la politica degli Ayatollah e le recenti vicende legate alla
“primavera araba”, che Duce ripercorre in modo analitico, sembrano confermare come il raggiungimento di una linea “terza”
sia stato perseguito anche successivamente al crollo dell’Unione
Sovietica. Una “terza via” che si è
resa indipendente da mere contrapposizioni bipolari, ma che si è
andata legando, come nel caso
401
dell’Egitto dei Fratelli Musulmani
del deposto Morsi, a u na forma
d’islamismo nazionalistico sunnita
in contrasto con quello sciita di
Teheran, la cui corsa «per disporre
di vettori a lungo raggio e armamenti nucleari minaccia non solo
Israele, ma anche gli equilibri di
potenza in atto nel Medio Oriente»
(p. 259).
È una linea interpretativa che
Duce adotta, motivandola ampiamente, anche nel caso dell’India,
dove la figura carismatica di Gandhi e q uella più realistica del suo
successore, Nehru, nella lotta per
l’indipendenza prima e nella costituzione di uno Stato democratico
poi, pongono come proprie linee
guida la lotta per il benessere sociale e il superamento della logica
dei blocchi, rifiutando «il sistema
della sicurezza proposta dalle
grandi potenze [e] si prepara ad
aderire al fronte dei paesi non allineati e lancia con forza il messaggio disperato dei “popoli senza
cibo”» (p. 290). Anche in questo
caso, una “terza via” che troverà
applicazione politico-diplomatica
nelle deliberazioni della Conferenza di Bandung, in cui l’India, nelle
stesse parole di Nehru, intendeva
muoversi «alla luce dei propri ideali e dei propri interessi nazionali,
ma mantenendo un pr oprio punto
di vista indipendente e lottando
per la libertà dei popoli e
“l’eliminazione della miseria, delle malattie e d ell’ignoranza che
affliggono la maggior parte della
popolazione del mondo”» (p. 291).
Un nazionalismo tendente
all’affrancamento dagli antichi
402
vincoli coloniali e al miglioramento delle condizioni interne dei Paesi, dunque, che, per Duce, è ev idente anche in quei casi, come il
Viet Nam e C uba, in cui
l’adesione al socialismo
è
un’oggettiva caratteristica della
realtà statuale. L’affermazione
politica e l a lotta rivoluzionaria di
Ho Chi Minh, in quest’ottica, rientrerebbero solo apparentemente
all’interno del confronto bipolare:
«La stessa teoria del “domino” è
inesatta, perché essa confonde i
progetti espansivi del comunismo
a livello mondiale con le aspirazioni nazionali dei comunisti di
Hanoi. Ho Chi Minh, pur legato
alla causa marx-leninista, ha orizzonti vietnamiti» (p. 330). Una
chiave interpretativa pienamente
applicabile alla Cuba di Fidel Castro. Nonostante le vicende riguardanti l’isola caraibica si possano
riportare direttamente all’interno
del confronto tra le superpotenze,
la crisi dei missili su tutte, l’autore
mette
in
risalto
come
l’affermazione del blocco castrista
avesse suscitato l’interesse di Washington che aveva approvato
«senza riserve le riforme nel settore sanitario, scolastico, nei servizi
sociali più elementari, nelle retribuzioni da lavoro dipendente, nelle locazioni (urbane e ag ricole)»
(p. 407). L’avvicinamento di Castro a Mosca, al contrario, avverrà,
non per una preesistente pregiudiziale antiliberal-capitalista, ma per
la salvaguardia degli interessi nazionali dell’isola che l’Unione Sovietica appoggiò per far transitare
nella propria sfera d’influenza
un’isola così geo-strategicamente
importante nella competizione con
gli Stati Uniti. È s olo dopo la nazionalizzazione delle compagnie
petrolifere britanniche e americane
operanti sull’isola e la rottura dei
rapporti diplomatici con Washington, nel luglio 1960, che «vengono stabilite relazioni diplomatiche
con Mosca, si precisa che Cuba
aderisce alla politica dell’URSS e
della Cina, si dichiara di voler sostenere i movimenti di liberazione
armati contro il colonialismo americano e i suoi alleati nell’America
Latina» (p. 409).
L’A. pone il superamento del
concetto stesso di colonialismo,
dunque, come fulcro dei movimenti nazionali, anche se, specie
negli ultimi anni, esso pare ritornare in forma competitiva in alcune aree del pianeta, come nelle
calotte artiche. Nell’ultimo e conclusivo capitolo del proprio lavoro, Duce immette una novità
nell’ambito degli studi internazionali, offrendo una disamina del
crescente interesse delle potenze
per i “continenti” polari. Ciò si
lega alle rilevazioni satellitari e
sottomarine e al le condizioni climatiche del globo che, a causa del
progressivo disgelo di vaste aree
delle calotte polari, hanno permesso «di conoscere le enormi ricchezze minerarie e en ergetiche
presenti nel sottosuolo dei due
“continenti” (artico e an tartico) [e
che] hanno evidenziato la possibilità di nuovi insediamenti, di sfruttamento di risorse prima non raggiungibili con costi accettabili, di
costruzione di basi militari più
avanzate» (p. 512). Il pericolo di
una nuova corsa coloniale è possibile ed è solo scongiurato, per Duce, «dalle intese multilaterali che
hanno evitato degenerazioni e rotture nei rapporti fra le capitali interessate e m esso in atto un sostanziale provvisorio “congelamento” delle aspirazioni e delle
rivalità» (p. 513).
LUCIO TONDO
PHILIP WHITE, Our Supreme
Task: How Winston Churchill’s
Iron Curtain Speech Defined the
Cold War Alliance, New York,
Public Affairs, 2012, pp. 289.
Il volume di Philip White è completamente incentrato sul famoso
discorso di Churchill a Fulton del
5 marzo 1946, durante il quale il
leader britannico esplicitò chiaramente la metafora della “cortina di
ferro”, trovando in Truman un interlocutore disponibile a ripensare
ai rapporti tra i T re Grandi alla
luce delle flagranti violazioni sovietiche all’indomani di Yalta.
Churchill era stato invitato da
Franc McCluer, presidente del
Westminster College di Fulton, nel
Missouri, per tenere una serie di
conferenze su problemi economici,
politici e sociali di interesse internazionale. L’invito, “sponsorizzato” dallo stesso Truman, sembrò al
premier britannico un’ottima occasione, soprattutto dopo la sua
sconfitta elettorale, per mettere
bene in chiaro la reale situazione
post-bellica e l a necessità di non
scardinare in alcun modo i fondamenti dell’anglosfera.
403
Il discorso di Fulton fu preparato sin nei minimi particolari: esso,
infatti, non soltanto rappresentava
il naturale sviluppo dell’anticomunismo di Churchill, ma prefigurava anche una svolta decisiva
nei rapporti tra i Tre Grandi. Per
questo, sin dall’autunno del 1945,
egli si consultò con il premier canadese William Lyon Mckenzie
King, al quale confidò i suoi timori sull’espansionismo del comunismo sovietico e sulle difficoltà di
affrontare tale argomento con Roosevelt, molto riluttante a rivedere
l’atteggiamento americano nei
confronti di Stalin. Entrambi furono d’accordo che «soltanto una
solida alleanza dei popoli di lingua
inglese avrebbe costituito un efficace rimedio a ciò che [egli] aveva
in precedenza definito come il
“morbo” del comunismo» (p. 79);
Churchill, inoltre, chiese a King di
sostenere quanto più possibile un
accordo durevole tra Stati Uniti e
Gran Bretagna soprattutto nello
staff dei Capi di Stato Maggiore,
perché – così facendo – avrebbe
reso al mondo intero un grande
servigio. Negli stessi mesi, egli
criticò il governo laburista perché
gestiva molto male la transizione
post-bellica, nel senso che «tentava di trasformare la Gran Bretagna
in uno Stato socialista» e, dunque,
produceva anche nella società inglese miseria e conflitti politici e
sociali molto gravi (p. 90).
White, seguendo un percorso
molto
originale,
interseca
l’evoluzione del pensiero di Churchill con il cambiamento graduale
di prospettiva che il W estminster
404
College di Fulton è costretto ad
effettuare, sia perché il premier
britannico aveva fatto sapere che
la sua sarebbe stata “una dichiarazione politica di considerevole
importanza”, sia perché Truman –
a conoscenza del contenuto del
discorso di Churchill, e condividendolo – avrebbe partecipato e,
addirittura, introdotto l’ospite britannico. Il discorso di Churchill,
intitolato The Sinews of Peace, si
presentò agli occhi di un mondo
sconcertato come una miccia pronta ad appiccare il fuoco e contribuì
a chiarificare definitivamente il
quadro internazionale. Franc “Bullet” McCluer scrisse a Churchill
alcuni giorni dopo, sostenendo che
il discorso – considerato dal britannico come il p iù importante
discorso della sua carriera – aveva
contribuito a r endere il “piccolo
grande college” di Fulton ancora
più grande dopo un tale evento.
L’Iron Curtain Speech – come da
quel momento fu definito – costringeva l’Occidente ad aprire gli
occhi sui pericoli concreti del totalitarismo comunista, sugli avvenimenti internazionali che stavano
spostando l’equilibrio mondiale a
favore dei sovietici e sulla difficoltà di intervenire in tempi brevi per
contrastare tale processo. Quegli
otto mesi decisivi tra la conferenza
di Potsdam e l’intervento di Fulton
costituiscono, nell’ottima ricostruzione di Philip White, uno dei
momenti cruciali alle origini della
guerra fredda e d ella teoria del
contenimento.
GIULIANA IURLANO
GIANNI DONNO, L’alibi meridionale. Sul Risorgimento e altri
scritti, Lecce, Pensa Multimedia,
2013, pp. 142.
Sul “pianto antico” meridionalistico e s ulle recriminazioni nei confronti dello Stato, che “deve” sentirsi obbligato di restituire al Sud
ciò che al Sud è stato “tolto”, vi è
oggi un’ampia sfumatura di posizioni che, partendo da tali accuse,
giungono a convogliarsi irresistibilmente persino nel rimpianto dei
“bei tempi” dei Borbone, quando
la malaria falcidiava le popolazioni meridionali, convalidando, ma
in un’ottica legata agli eventi “naturali”, le famose teorie sul controllo delle nascite di Thomas Robert Malthus.
Il libro di Donno è un duro atto
di accusa per chi oggi, nelle regioni meridionali, si attarda a r ecriminare sulle malefatte dei “piemontesi”, che sono assurti alla categoria di ladroni delle presunte
“ricchezze” del regno dei Borbone
e degli stessi meridionali. In realtà,
Donno non fa altro che confermare,
dati alla mano e grazie a una solida documentazione, tutto ciò che
era stato dimostrato, sulla base di
inchieste di sicura affidabilità, da
quegli studiosi postunitari che già
al loro tempo avevano confutato le
lamentele dei “derubati”. «Nulla di
più infondato – scrive Donno in
apertura del suo libro – smentito
da un’abbondante pubblicistica
postunitaria, fatta di inchieste governative sulla malaria, sulle condizioni dei contadini, sui regimi
proprietari della terra, i commerci,
le
vie
di
comunicazioni,
l’analfabetismo, le condizioni igieniche, e tanti altri aspetti della
realtà italiana e m eridionale» (p.
12).
Ma il refrain sul torto subìto e
sul conseguente ritardo del Mezzogiorno è stato ed è duro a morire.
Tutto è utile per giustificare la
propria incapacità di mettersi al
passo con la storia, cioè con un
reale sviluppo capitalistico, quello
che ha permesso al Nord di agganciare il treno europeo, almeno dopo la fine della seconda guerra
mondiale. Così, lo statalismo è
divenuto il vero male del Sud, la
richiesta di intervento pubblico a
getto continuo ha alimentato il
legame perverso tra la classe dirigente meridionale e la popolazione,
generando nel tempo spreco, corruzione, parassitismo e, soprattutto,
come ebbe a d ire un libertario americano degli anni Cinquanta,
un’idea del welfare che «[…] si
radica profondamente nel comune
desiderio di avere la manna dal
cielo». In definitiva, l’arretratezza
del Mezzogiorno finì per approfondirsi proprio grazie a questa
mentalità distorta e al conseguente
immobilismo attendista.
Eppure, il ventennio postunitario, afferma Donno, fu promettente. Il liberismo economico ebbe il
merito di lanciare molte plaghe
meridionali verso una produzione
di tipo capitalistico, con interessanti risvolti a livello di impatto
internazionale di alcuni prodotti
agricoli del Mezzogiorno, così che
«il paesaggio agrario meridionale
e soprattutto pugliese subì profon-
405
de trasformazioni» (p. 27). Fu il
protezionismo crispino a favore
della nascente industria del Nord –
un protezionismo da molti giudicato “inevitabile” – a cambiare le
carte in tavola a sfavore delle colture intensive del Sud, ma, al contrario, a protezione di quelle estensive granarie.
Sulla base di questi fatti, ebbe
buon giuoco, successivamente, la
lettura “gramscista” di molti studiosi, i quali diffusero la “certezza”
storiografica di un R isorgimento
come “rivoluzione agraria mancata”, con ciò ponendosi di fatto su
una posizione antiunitaria. «Il
gramscismo – afferma Donno – è
stato apertamente antiunitario perché fu anticapitalista, populocontadinista, impegnato in una
radicale e v erticale contestazione
delle classi dirigenti dello Stato
italiano a partire della sua Unificazione e sino al secondo dopoguerra» (p. 21). In sostanza, si può dire
che, per alcuni versi, il gramscismo abbia nel tempo favorito di
fatto la protesta meridionalistica
sul torto subito e sull’obbligo morale dello Stato italiano di porre
rimedio alle “ingiustizie” perpetrate.
L’assistenzialismo
servì
perfettamente allo scopo.
DOMENICO SACCO
406
ELIGA H. GOULD, Among the
Powers of the Earth: The American Revolution and the Making
of a New World Empire, Cambridge – London, Harvard University Press, 2012, pp. 301.
L’innovativo lavoro di Eliga H.
Gould riprende, da un diverso
punto di vista, la vicenda rivoluzionaria americana e la inserisce in
un contesto in cui la storia nazionale statunitense e quella mondiale
risultano strettamente connesse.
La rilettura della Dichiarazione di
Indipendenza come atto rivolto
non soltanto alla madrepatria inglese, ma anche al “candid world”,
che stava ad osservare con timore
gli eventi americani, è un passaggio centrale del libro, proprio perché il 4 luglio del 1776 fu stipulato
il primo trattato di relazioni internazionali di fronte al mondo intero,
e non nel segreto delle cancellerie:
le tredici colonie, infatti, dichiaratesi Stati indipendenti, davano vita
a un importantissimo covenant,
che le vedeva protagoniste di
un’alleanza/unione per la costruzione di una nuova nazione che si
inserisse a pieno titolo tra quelle
già esistenti. Quel patto, sancito di
fronte al creatore dell’universo,
chiariva un importante spostamento nel sistema internazionale: una
parte significativa dell’ex impero
britannico decideva di procedere
autonomamente e di inaugurare un
percorso politico ed economico
senza precedenti. L’uscita dal contesto del mercantilismo – pur se
interpretato in modo abbastanza
flessibile dalla Corona inglese – e
la proclamazione della libertà dei
commerci e dei mari rendevano la
neonata
repubblica
nordamericana “treaty-worthy” agli
occhi delle potenze europee.
Non si trattò, insomma, di un
passo azzardato: in fin dei conti,
già prima della nascita degli Stati
Uniti d’America, esisteva un congresso continentale; l’allora generale Washington aveva organizzato un esercito in grande stile; era
stato creato un comitato segreto di
corrispondenza con il compito di
instaurare le prime relazioni diplomatiche senza il filtro britannico; addirittura, John Adams si era
preoccupato di elaborare un Model
Treaty, che facesse da schema per
i futuri trattati da stipulare con le
nazioni europee e co n i vicini indiani, soprattutto con le Sei Nazioni, le cui tribù avevano già
stretto un’alleanza tra di loro e,
dunque, risultavano affidabili, dal
punto di vista americano, a mantenere i patti.
Gould, insomma, rilegge i primi cinquant’anni della repubblica
federale americana come un arco
di tempo in cui la politica interna e
la politica estera si fusero, dando
vita ad un originale esperimento
istituzionale, che – per sopravvivere – aveva bisogno di creare le
condizioni migliori per far sviluppare liberamente i commerci, punto cruciale, questo, che avrebbe da
quel momento in poi connotato la
prima politica estera statunitense.
E quali condizioni sarebbero state
le migliori se non quelle determinate da una serie di trattati, in grado di mantenere pacifiche relazio-
ni politiche e co mmerciali tra gli
Stati Uniti e tutte le altre nazioni
del mondo?
In qualche modo, sarebbe stato
il quinto presidente della “dinastia
virginiana”, James Monroe, a
“chiudere il cerchio”, aperto dal
Farewell Address di George Washington. Quel bisogno di pace,
che avrebbe consentito agli americani di configurare la propria realtà politico-internazionale e di farsi
riconoscere a tutti gli effetti nello
scenario mondiale come una nazione alla pari delle altre, sarebbe
stato paradossalmente interrotto
proprio dalla guerra civile, che
avrebbe sancito, accanto a quello
di unione, anche l’opposto diritto
di secessione da parte di alcuni
Stati che si appellavano al consenso volontario come primo e unico
atto di creazione di qualsiasi società umana. Gould, in sostanza, immette nuova linfa nelle molteplici
e contrastanti interpretazioni storiografiche della rivoluzione americana, sottolineandone la prospettiva allargata al sistema-mondo e,
soprattutto, la portata internazionale delle scelte che avevano determinato l’ingresso, nello scenario mondiale, di una realtà istituzionale all’epoca estremamente
atipica.
GIULIANA IURLANO
407
CHARLES KUPCHAN, Come trasformare i nemici in amici. Le
radici di una pace duratura, Roma, Fazi, 2012, pp. 653.
Nel tentativo di spiegare sotto quali condizioni gli Stati smettono di
farsi la guerra e i niziano a co nvivere pacificamente, Charles Kupchan, professore di International
Affairs
alla
Georgetown
University, già consigliere per la
politica estera del presidente Bill
Clinton, elabora una teoria suggestiva che mette a dura prova gli
approcci tradizionali delle principali scuole di Relazioni Internazionali. Affermare che la guerra è
l’eccezione e l a pace duratura è,
invece, la regola, avrà fatto sobbalzare i custodi dell’ortodossia
realista, abbarbicati al dogma
dell’anarchia internazionale. Allo
stesso tempo, Kupchan non risparmia gli alfieri del paradigma
liberale, sostenendo che la democrazia non è una condizione necessaria per la costruzione di relazioni
pacifiche, e af fonda il colpo assegnando un ruolo marginale
all’interdipendenza
economica
nella promozione della pace. Le
radici del suo approccio, certamente eclettico, possono rinvenirsi
nel filone della “società internazionale”, ed è quindi debitore dei
lavori di Hedley Bull.
Il docente della Georgetown
passa in rassegna una serie di avvenimenti, veramente distanti nel
tempo e n ello spazio, per trovare
la soluzione a due quesiti fondamentali: primo, attraverso quali
percorsi gli Stati risolvono conten-
408
ziosi in sospeso, smorzano la
competizione geopolitica e r iescono a co struire zone di pace? In
altre parole, qual è il processo sequenziale attraverso il quale i nemici diventano amici? Secondo, in
quali circostanze si formano zone
di pace stabile e quali sono le condizioni causali che permettono di
fare emergere e d urare una pace
stabile?
Gli esempi addotti da Kupchan
per validare le sue intuizione iniziali partono dalle vicende della
Confederazione Elvetica per arrivare fino all’integrazione europea,
passando per la Confederazione
Irochese, il Concerto Europeo e
l’Asean. A questo punto è necessario chiarire che cosa bisogna
intendere per pace stabile, secondo
l’autore: una situazione in cui un
raggruppamento di nazioni ha eliminato la guerra come strumento
legittimo di potere. Kupchan arriva a ricostruire un suggestivo percorso in quattro fasi, necessario
affinché si possa sviluppare una
condizione di pace duratura. La
prima fase prevede il verificarsi
necessariamente di un atto di “accomodamento unilaterale”, che
inneschi il processo di riconciliazione: uno Stato esposto a minacce
multiple cerca di rimuovere una
delle fonti della propria insicurezza attraverso l’esercizio di
un’auto-limitazione strategica e
facendo concessioni a un avversario. Nella fase due, gli Stati iniziano a co ncedersi “reciproche autolimitazioni”, aprendo trattative e
discutendo eventuali soluzioni che
fanno perdere terreno all’antica
rivalità. Nella terza fase, entra in
ballo l’“integrazione sociale” tra
gli Stati partner, attraverso contatti
più estesi tra rappresentati governativi, élite dei settori privati e
semplici cittadini. Nella fase finale,
sono generate “nuove narrazioni
ed identità”: è il momento dei
nuovi simboli (bandiere, inni, costituzioni) che prendono il posto
dei vecchi discorsi nazionali, costruendo nuove identità. Affinché
questo processo sequenziale accada, Kupchan identifica tre condizioni necessarie: autolimitazioni
istituzionalizzate, ordini sociali
compatibili e comunanza culturale.
Primo, egli rileva che Stati che
accettano autolimitazioni al loro
potere all’interno sono più propensi a praticare autolimitazioni strategiche nella condotta delle loro
relazioni estere. Ciò aiuta a r assicurare potenziali partner attraverso
la comunicazione di intenzioni
benigne. Pertanto, egli sottolinea
che la pratica di strategie di autocontenimento è più pronunciata
nelle democrazie liberali, caratterizzate dallo stato di diritto, da
affidabilità elettorale e dalla distribuzione del potere in istituzioni
separate. Ma il discorso vale anche
per gli Stati non democratici, che
spesso hanno mostrato qualche
tipo di pratica che limita
l’esercizio di potenza. Tanto per
ribadire che il tipo di regime non è
sufficiente
nel
determinare
l’idoneità nel perseguimento di
una pace stabile. Secondo, così
come gli Stati coinvolti nella costruzione di zone di pace interagiscono con maggiore frequenza e
intensità, la compatibilità dei loro
ordini sociali diventa sempre più
importante. Terzo, l’affinità culturale è r ilevante (intesa come la
somiglianza di reti interconnesse
di pratiche e simboli in primo luogo basati su etnicità, razza e r eligione), poiché le persone che vedono loro stesse come etnicamente
o religiosamente incompatibili
possano eventualmente arrivare a
vedere se stessi come appartenenti
allo stesso gruppo. In ogni caso,
somiglianze preesistenti facilitano
grandemente la nascita di narrazioni di compatibilità. Riguardo
l’ultimo punto, Kupchan evidenzia
che l’affinità culturale è senz’altro
un fattore facilitante ma non sufficiente: Stati affini dal punto di vista religioso, etnico o razziale sono spesso accesi rivali.
MASSIMO CIULLO
DANIEL STERN, Storia della Rivoluzione del 1848, a cura di M.
Forcina, Roma-Bari, Laterza,
2012, p. 803.
Quando iniziano a circolare i primi
resoconti degli eventi rivoluzionari
del 1848, a Parigi si avverte ancora l’acre odore della polvere da
sparo. I moti e l e vicende di
quell’anno fatidico vengono raccontati quasi in tempo reale da una
schiera di intellettuali e politici,
spettatori o attivi protagonisti degli avvenimenti che portano alla
proclamazione della Seconda Repubblica. Tra i primi ad affrontare
la caduta della Monarchia di Lu-
409
glio, di cui scrive quasi un racconto cronachistico, troviamo Alphonse de Lamartine, membro del
governo provvisorio e ministro
degli Esteri, dimessosi dopo pochi
mesi a c ausa dei contrasti con la
nuova maggioranza scaturita dalle
elezioni di giugno, in cui predominano i c onservatori. Il primo
tomo della sua Histoire de la
Revolution du 1848 viene pubblicato lo stesso anno e la seconda
parte vede la luce già nel 1849.
Appena due anni dopo, si possono
già confrontare la ricostruzione
operata dal leader socialista Louis
Blanc (anch’egli membro del governo nominato il 25 febbraio),
nelle sue Pages d’histoire de la
révolution de février, con le memorie dell’esponente anarchico
Joseph Proudhon, chiamato a redigere la “prima proclamazione repubblicana”, autore delle Confessions d’un revolutionnaire. Anche
Daniel Stern, nom de plume della
contessa Marie d’Agoult, decide di
pubblicare immediatamente le sue
ricerche sui fatti del febbraio 1848,
nonostante l’iniziale determinazione a differire la sua ricostruzione, per cercare di offrire un contributo di imparzialità in un momento ancora pregno di partigianeria e
faziosità. Il suo è punto di vista
particolare e privilegiato: è
l’occhio di una donna che conosce
bene splendori e miserie della Corte di Parigi. Il colpo di Stato di
Carlo Luigi Bonaparte, divenuto
Napoleone III, oltre a proclamare
il regime dittatoriale, farà calare
una cappa di silenzio anche sulle
gloriose giornate di febbraio. Bi-
410
sognerà attendere circa un decennio prima che una serie di nuove
edizioni sulle vicende del 1848
vedano la luce. Ed è proprio dalla
seconda edizione della Histoire,
apparsa per i tipi di Charpentier
nel 1862, che Marisa Forcina parte
per riannodare i fili di un’esistenza
privilegiata come quella vissuta
dalla sua autrice, Marie d’Agoult,
testimone e “p rotagonista della
Storia”. La curatrice del presente
volume, oltre alla possibilità offerta al lettore italiano (a digiuno di
francese) di gustare appieno
un’opera di fondamentale importanza per la comprensione di un
periodo sovraccarico di ripercussioni per gli sviluppi della storia
dell’intera Europa, è r iuscita a r ipercorrere le vicende biografiche
della nobildonna transalpina parallelamente allo sviluppo della sua
coscienza di scrittrice e, in particolar modo, di scrittrice politica. In
un frangente storico in cui per una
donna, scrivere è an cora considerato un atto eversivo, Marie
d’Agoult opera una rottura radicale con i cliché consunti di una società che prova ancora una volta,
nonostante quanto accaduto nel
1789, a relegare le donne, di qualsiasi estrazione sociale, a recitare
la parte della moglie fedele e della
madre devota. L’arretramento della condizione femminile all’alba
del XIX secolo è ben evidente nelle disposizioni del Code Civil del
1804: le donne sono sottoposte a
un regime di “tutela”, esercitato
prima dal padre e trasferito al marito, all’atto del matrimonio. Interessarsi di arte o letteratura ridi-
venta
un t abù,
nonostante
l’esperienza dei salotti letterari
animati dalle dame più in vista
della capitale francese; le loro animatrici vengono definite ironicamente precieuses. Inutile ricordare il duraturo successo di una
commedia come Les femmes savantes, penultima opera di Molière,
dove lo stereotipo dell’educazione
delle fanciulle, ritenuta inutile se
non addirittura dannosa, è ancora
radicato nella cultura dominante di
due secoli dopo. Chi poi, osa sconfinare in campi di esclusiva pertinenza maschile – e interessarsi di
politica sarà considerato ancora
per lunghissimo tempo, occupazione riservata solo agli uomini –
potrà sperare, nel migliore dei casi,
di essere accolta con qualche battuta ironica, o peggio ancora, con
insulti e dileggi. Le donne intellettuali non esistono, al massimo sono dei “maschi mancati”, come
sentenzierà perentoriamente Jules
Barbey d’Aurevilly, definendole
bas-bleus, espressione in voga nel
Regno Unito (bluestocking) già
dalla metà del XVIII secolo, per
indicare coloro che frequentano il
circolo animato da Elizabeth Montagu, rea di accogliere al suo interno persone di diversa estrazione
sociale.
“Calze turchine” saranno chiamate dunque, Daniel Stern, George Sand, Charles de Launay, Prudence de Saman, con l’intento di
umiliare
la
loro
volontà
d’indipendenza e il prorompente
anelito di libertà che queste donne
respirano fin dal primo giorno della loro vita. Tutte insieme rappre-
sentano una generazione che ha
lottato non tanto e non solo per
l’affermazione di un femminismo
fine a s e stesso (tanti saranno gli
equivoci che sorgeranno nel tempo
sul rifiuto di alcune di esse di
prendere parte attiva nel movimento femminista), quanto, come
giustamente rileva Marisa Forcina
nel caso di Marie d’Agoult, per
rivendicare
il d
iritto
all’espressione di quelle “potenzialità pubbliche e private” di cui
ogni donna è ricca almeno quanto
ogni uomo.
MASSIMO CIULLO
411
Gli autori
Santiago Álvarez García has achieved an MPhil in political philosophy
from the University of Sevilla with a thesis on inequality in the theory of
justice of David Hume. Currently, he is preparing a doctoral thesis on
Hume´s theory of justice. He has published La criminalización de la
desigualdad en la teoría de la justicia de David Hume, in «Universitas», XI,
18, January-June 2013; El valor de la democracia en Demóstenes, in «Res
Publica», Suplemento 2009; Reinventando la India. Sobre “La India
contemporánea” de Amartya Sen, in «Araucaria», 20, 2008.
Antonio Cardigliano has achieved his BA in Political Science and
International Relations and his MA in Science of Politics at the University
of Salento.
Michele Carducci is Full Professor of Comparative Constitutional Law in
the University of Salento – Italy. Before Salento, he taught in the
Universities of Parma and Urbino. Once taken the Doctorate in
Constitutional Law, he studied in the Universities of Vienna, Münster and
Erlangen (Germany), and Carlos III of Madrid. CNR scholarship in the
Pontificia Universidade Católica de São Paulo in Brasil, in 2003 he was
Professor Estrangeiro Visitante for the UNISINOS-Rio Grande do Sul,
within the program FAPERGS on designation of Prof. Dr. José Luis Bolzan
De Morais. He was also Visiting Researcher in the Cardozo School of Law
(NY) and Visiting Professor in the Universidad Autónoma de Tlaxcala in
México, the Universidade Católica de Pernambuco, the Pontificia
Universidade Católica do Paraná (Curitiba), and in the Pontificia
Universidad Católica del Perú. Now he has won the title of adjunct
professor of Comparative Regionalism in the Pontificia Universidad
Católica del Perú. In 2003, he was awarded of the Diploma of Alta
Distinção da Cultura Juridica Comenda Jurista “Tobias Barreto” from the
Instituto Brasileiro de Estudos do Direito of Recife, and he is “membro
honorario” of the Instituto de Direito Constitucional e Cidadania y
“Professor Honorario” en Perú. Past Coordinator of the international
Doctorate in Legal, Political and Social Compared Systems in the
University of Lecce, he was European referent of Circulo Constitucional
Euro Americano and First President of the Sezione Italiana del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constituticional. He was Dean of the Facoltà
413
di Scienze della Formazione e Scienze Politiche e Sociali (University of
Salento).
Carlo Ciardo has a scholarship in Diritto Costituzionale at the University
of Salento. He has achieved his Ph.D. in Diritto dell'Economia e del
Mercato at ISUFI – University of Salento. Among his publications on health
is the essay Concorrenza amministrata e federalismo sanitario. Confronto
fra NHS e SSN, in «Rivista di Diritto Pubblico Comparato Europeo», 1,
2008.
Elisabetta Giordano has attended the University of Salento, deepening the
studies of International Relations both in her BA and MA. She has
published Nixon, Kissinger e la diplomazia triangolare, in «Clio», 2, 2011.
Raffaele Martella has achieved in 2013 his MA in Political Science at the
University of Salento. The present essay is partly drawn from his thesis in
United States History.
Francesco Martini has achieved his Ph.D. in Studi storici, geografici e
delle relazioni internazionali at the University of Salento in 2013. After his
MA at the University of Padua, he was visiting research associate at
the Center for Transatlantic Relations of the SAIS Johns Hopkins
University, Washington, D.C.
Immacolata Petio has achieved in 2010 her BA in Political Science and
International Relations at the University of Salento with a thesis in History
of International Relations and then in 2013 her MA in Political Science.
The present essay is drawn from her thesis in Diplomatic History.
Francesca Salvatore is attending a Ph.D. in International Relations at
University of Salento, Lecce. Her research is focused on Us-India relations
during Kennedy administration. She is teaching assistant in USA History
and International Relations at University of Salento, Lecce. She contributes
to Unisalento Webtv with interviews and reportages.
414
Paolo Soave, Ph.D. in African History, is docente a contratto in History of
International Relations at the University of Parma. His main
publications: La scoperta geopolitica dell'Ecuador. Mire espansionistiche
italiane ed egemonia del dollaro 1919-1945, Milano, Franco Angeli,
2008; La “rivoluzione americana” nel Mediterraneo. Prove di politica di
potenza e declino delle reggenze barbaresche (1795-1816), Milano,
Giuffré, 2004; Fezzan: il deserto conteso (1842-1921), Milano, Giuffré,
2001.
Mario Sznajder is Professor at the Department of Political Science of the
Hebrew University of Jerusalem. Leon Blum Chair on Political Science.
Chair of RC 13 – Research Committee on Democratization at IPSA
(International Political Science Association). Author of various books and
many scientific articles on the ideology and practice of fascism, human
rights and politics, democratization in Latin America and anti-Semitism and
politics. Member of the editorial boards of various scientific publications in
the above areas of specialization. Latest publications: (with L.
Roniger), The Politics of Exile in Latin America, New York, Cambridge,
Cambridge University Press, 2009; Del Estado-refugio al Estado-conflicto:
El Holocausto y la formación del imaginario colectivo israelí, in «Revista
Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales», 200, 2008; Israele dopo le
elezioni. Un paese in stallo, in «Il Mulino» 2, 2009; Populismo y
Globalización in América Latina, in Judit Bokser Liwerant y Gilda
Waldman, eds., Pensar la gobalización, la democracia y la diversidad,
México, UNAM, 2009; Fascismo e Intolerancia, in Maria Luiza Tucci
Carneiro, ed., Tempos de Fascismo: Ideologia, Intolerancia, Imaginario,
Sao Paulo, USP, 2010; (with Luis Roniger, C. Forment, eds.), Shifting
Frontiers of Citizenship: The Latin American Experience, Leyden, Boston,
Brill, 2013; ed., Nueva geopolítica en Medio Oriente (numero monográfico
sobre Israel y Medio Oriente), in «Araucaria», 30, 2013.
Maria Lucia Tarantino is researcher in Political Philosophy at the
University of Salento. At present, she teaches Analysis of the Political
Language at the same University. Among her publications: Natura umana,
diritto naturale progressivo e ordine sociale: Georges Renard, Milano,
415
Giuffré, 2004; trad. it. e intr. di G. RENARD, La filosofia dell’istituzione,
Roma, Gangemi, 2004; Istituzionalismo e neoistituzionalismo. Questioni e
figure, Milano, Giuffré, 2010.
416
Eunomia
Rivista del Corso di Laurea in Scienze Politiche
e delle Relazioni Internazionali
http://siba-ese.unisalento.it/index.php/eunomia
© 2013 Università del Salento – Coordinamento SIBA
http://siba2.unisalento.it