LA
CORTE
DEI
CONTI
EUROPEA
Migliorare la gestione finanziaria
dell’Unione europea
Questo opuscolo è stato redatto dal servizio per le relazioni esterne
della Corte dei conti europea a soli fini divulgativi. Esso non
costituisce pertanto un'interpretazione ufficiale del ruolo e delle funzioni conferite dai trattati alla Corte dei conti europea.
Ulteriori informazioni sono disponibili sul sito internet della Corte
all'indirizzo www.eca.eu.int. Per semplicità e chiarezza, in tutto il
testo i temini "Unione europea", "Unione" e l'abbreviazione "UE" sono
utilizzati per indicare la Comunità europea o le Comunità europee.
www.eca.eu.int
Questo opuscolo è disponibile nelle seguenti lingue: spagnolo, ceco,
danese, tedesco, estone, greco, inglese, francese, italiano, lettone,
lituano, ungherese, maltese, olandese, polacco, portoghese, slovacco,
sloveno, finlandese e svedese.
Crediti per le foto: Frank Weber, Blitz Sàrl e Anna-Mari Tyyrilä.
Impostazione grafica: COMED.
Architetti degli edifici della Corte:
Jim Clemes (2004) e Paul Noël (1988)
ISBN 92-95009-06-1
© Comunità europee, 2004
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte
Printed in Belgium
LA
MISSIONE
DELLA
CORTE DEI CONTI EUROPEA
consiste nell'espletare un
sull'utilizzo
audit indipendente sulla riscossione e
dei fondi dell'Unione
europea e così valutare il modo in cui le istituzioni europee
assolvono tali funzioni.
La Corte esamina se le operazioni finanziarie sono state registrate
correttamente, nonché eseguite in
maniera legittima e regolare e gestite con l'intento di
conseguire economia,
efficienza ed efficacia.
La Corte rende noti i risultati dei suoi lavori pubblicando
tempestivamente relazioni pertinenti ed
obiettive.
Tramite i propri lavori la Corte si prefigge di contribuire al
miglioramento della gestione
finanziaria dei fondi dell'Unione europea
a tutti i livelli, in modo da garantire ai cittadini dell'Unione che il loro utilizzo
sia ottimale.
LA CORTE DEI
CONTI EUROPEA
MIGLIORARE
LA GESTIONE
FINANZIARIA DELL'UE
LA CORTE DEI CONTI EUROPEA
MIGLIORARE LA GESTIONE FINANZIARIA DELL'UE
1. L'istituzione di controllo indipendente
Il controllo finanziario dei fondi dell'UE
Breve storia della Corte dei conti
Il mandato del trattato
2. L'organizzazione e la struttura
I Membri
Il Presidente
Il Segretario generale
Le risorse umane
L'organizzazione interna
Il bilancio della Corte
3. L'ambito dell'audit
Il mandato della Corte
Fornire valore aggiunto alla gestione finanziaria
Irregolarità e frode
I pareri
4. Il metodo di audit
L'audit finanziario
La dichiarazione di affidabilità (DAS)
Il controllo della sana gestione finanziaria
5. La procedura di audit
La pianificazione
Le verifiche
Il metodo di audit basato sull'analisi dei sistemi
La stesura delle relazioni
6. L'impatto dei lavori della Corte
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Le pubblicazioni
La presentazione al Parlamento europeo ed al Consiglio
La procedura di discarico annuale
Il seguito dato alle precedenti osservazioni di audit
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7. La cooperazione con le istituzioni nazionali di controllo
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8. Una gestione efficace a vantaggio dei cittadini
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L'ISTITUZIONE
DI CONTROLLO
INDIPENDENTE
1. L'ISTITUZIONE DI CONTROLLO INDIPENDENTE
In una società democratica moderna, una funzione indipendente di audit esterno è essenziale per render conto
dell'utilizzo dei fondi pubblici (accountability).
La Corte dei conti europea è l'istituzione di audit esterno dell'Unione europea. Contribuendo a migliorare tutti
gli aspetti della gestione finanziaria dei fondi dell'Unione, la Corte svolge un ruolo essenziale per i cittadini
dell'Unione.
Il controllo finanziario dei fondi dell'UE
La Commissione europea ha la responsabilità di dare esecuzione al bilancio dell'Unione europea e di garantire
che le risorse dell'UE siano spese in modo accorto e conforme alla normativa applicabile. Per i settori che
assorbono la maggior parte delle spese dell'UE (agricoltura e azioni strutturali), la gestione ed il controllo dei
fondi sono attuati in cooperazione con gli Stati membri. Le spese dell'Unione europea sono quindi soggette a
controlli a più livelli all'interno della Commissione e da parte delle amministrazioni degli Stati membri e
beneficiari. La Commissione svolge inoltre una funzione di audit interno, verificando l'esistenza e l'efficace
funzionamento di adeguati sistemi di controllo. La Corte, in qualità di revisore esterno, ha il compito di
valutare la gestione finanziaria del bilancio nel suo complesso.
Breve storia della Corte dei conti
La Corte dei conti è stata istituita dal trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975, ed è entrata in funzione nell'ottobre
1977, con sede a Lussemburgo.
Il trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 ha elevato la Corte dei conti europea al rango di istituzione delle
Comunità europee, rafforzandone l'indipendenza e l'autorità. Il trattato ha introdotto l'obbligo per la Corte di pubblicare una dichiarazione annuale di affidabilità (nota con l'acronimo di DAS, dal termine francese déclaration
d'assurance) concernente l'affidabilità dei conti delle Comunità, e la legittimità e la regolarità delle relative
operazioni.
Il trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 ha riconosciuto la Corte dei conti come istituzione dell'Unione
europea e ha, pertanto, formalmente ampliato il campo d'azione del controllo della Corte al secondo e terzo
pilastro dell'Unione (politica estera e di sicurezza, giustizia e affari interni). Il trattato ha accentuato il ruolo
della Corte per quel che riguarda le irregolarità e le misure per la prevenzione delle frodi, confermando inoltre
il diritto della Corte di ricorrere presso la Corte di giustizia per salvaguardare le proprie prerogative nei confronti delle altre istituzioni dell'UE.
5
Il trattato di Nizza del 26 febbraio 2001 ha disposto che la Corte dei conti sia composta da un Membro per
ciascuno Stato membro. Il trattato ha previsto la possibilità che la Corte adotti talune categorie di relazioni o
di pareri in sezioni appositamente istituite piuttosto che in seduta plenaria. Esso ha confermato la pratica di
pubblicare valutazioni specifiche DAS per ciascuno dei settori principali dell'attività comunitaria. Ha sottolineato
infine l'importanza della cooperazione tra la Corte e le istituzioni superiori di controllo degli Stati membri.
Il mandato del trattato
La Corte dei conti europea è il revisore esterno delle finanze dell'Unione europea. Gli articoli 246-248 del
trattato CE definiscono il mandato e la composizione della Corte dei conti europea. Il mandato è riassunto nel
seguente riquadro:
La Corte dei conti europea
esamina i conti di tutte le entrate e le spese dell'Unione europea e, salvo disposizione contraria, di ogni
organismo creato dall'Unione;
controlla la legittimità e la regolarità di tutte le entrate e di tutte le spese dell'UE ed accerta la sana
gestione finanziaria, se siano stati cioè rispettati i criteri di economicità, efficienza ed efficacia;
redige una relazione annuale con le sue osservazioni sull'esecuzione del bilancio dell'Unione europea per ogni
esercizio finanziario, comprendenti anche una dichiarazione di affidabilità (DAS) sull'affidabilità dei conti
dell'Unione europea per l'esercizio in questione e sulla legittimità e regolarità delle relative operazioni;
può presentare in ogni momento le proprie osservazioni su problemi specifici di sua scelta sotto forma, in particolare, di relazioni speciali;
riferisce su ogni caso di irregolarità o sospetto di frode riscontrato nell'esercizio della sua attività di audit;
formula pareri formali prima dell'adozione di disposizioni normative dell'UE a carattere finanziario;
viene consultata su qualsiasi proposta di misure nell'ambito della lotta contro le frodi;
assiste l'autorità competente per il discarico - il Parlamento europeo - nell'esercizio della sua funzione di
controllo dell'esecuzione del bilancio dell'Unione europea con la pubblicazione di relazioni di audit e di pareri.
La Corte non ha funzioni giurisdizionali e pertanto le sue relazioni ed i suoi pareri non sono giuridicamente
vincolanti. Tuttavia, i lavori della Corte vengono utilizzati per migliorare la gestione finanziaria da coloro che hanno
la responsabilità di gestire ed amministrare i programmi e le finanze dell'UE e di legiferare su tali materie.
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L'ORGANIZZAZIONE
E LA STRUTTURA
2. L'ORGANIZZAZIONE E LA STRUT TURA
I Membri
In base al trattato CE, la Corte dei conti europea è composta di un Membro per ciascuno Stato membro. I Membri
sono nominati dal Consiglio dell'Unione europea, previa consultazione del Parlamento europeo, in base alle
proposte presentate da ciascuno Stato membro. Il trattato prevede inoltre che i Membri vengano scelti tra
personalità che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi paesi, di istituzioni di controllo esterno o che posseggano
una qualifica specifica per tale funzione. I Membri sono nominati per un periodo di sei anni, rinnovabile.
I Membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale dell'Unione europea.
I Membri si riuniscono in collegio, che è il principale organo decisionale dell'istituzione. Ogni Membro è
responsabile per l'attuazione dei compiti di audit indicati nel programma annuale di lavoro della Corte. I Membri
sono assistiti nei loro compiti da personale specializzato nelle attività di audit.
Il Presidente
La Corte dei conti europea è diretta da un Presidente che è eletto dai Membri al proprio interno. Il mandato del
Presidente è di tre anni, rinnovabile.
Il ruolo del Presidente è di primus inter pares. Presiede le riunioni della Corte, veglia sull'attuazione delle
decisioni della Corte e sulla corretta gestione dell'istituzione e delle sue attività.
Il Presidente rappresenta la Corte in tutte le relazioni esterne, in particolare di fronte all'autorità competente
per il discarico, alle altre istituzioni dell'Unione nonché alle istituzioni superiori di controllo degli Stati
membri e beneficiari.
Il Presidente è responsabile del servizio per le relazioni esterne e del servizio giuridico.
Il Segretario generale
Il Segretario generale è il funzionario di grado più elevato dell'istituzione ed è nominato dalla Corte. È responsabile della gestione del personale e dell'amministrazione della Corte, compresa la formazione professionale, e
del servizio della traduzione (comprendente un'unità linguistica per ciascuna lingua ufficiale). Il Segretario
generale è anche responsabile del segretariato della Corte.
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Le risorse umane
La Corte dei conti europea ha un organico di circa 760 dipendenti, che include i revisori, i traduttori ed il supporto amministrativo. Il personale della Corte incaricato dell'audit possiede qualifiche ed esperienze professionali
molto varie, acquisite sia nel settore pubblico che in quello privato, che spaziano dalla pratica contabile,
all'audit interno ed esterno, al diritto e all'economia. La Corte occupa cittadini provenienti da tutti gli Stati
membri per assicurare la presenza di competenze linguistiche e professionali sufficientemente diversificate tra
i suoi dipendenti.
La politica della Corte in materia di assunzioni segue i principi generali e il regime applicabile ai dipendenti delle
istituzioni dell'UE; il suo personale comprende sia funzionari permanenti che dipendenti con contratti a tempo determinato. I concorsi pubblici per le assunzioni alla Corte sono organizzati dall'Ufficio europeo per la selezione
del personale (EPSO). La Corte offre la possibilità di effettuare tirocini, per periodi variabili dai tre ai cinque
mesi, ad un ristretto numero di laureati.
L'organizzazione interna
La Corte dei conti opera come organo collegiale ed i suoi Membri adottano le relazioni di audit e i pareri
mediante voto a maggioranza. Le riunioni della Corte non sono pubbliche.
La Corte stabilisce il proprio regolamento interno che è sottoposto all'approvazione del Consiglio dell'UE.
La Corte è organizzata in gruppi di audit composti da un certo numero di unità specializzate che si occupano
dei diversi settori del bilancio. Il gruppo di controllo CEAD (coordinamento, valutazione, affidabilità e sviluppo) è responsabile del coordinamento della dichiarazione di affidabilità, della garanzia della qualità e dello
sviluppo della metodologia di audit della Corte.
La Corte assegna ciascun Membro ad un gruppo. Ogni gruppo è presieduto da un "Decano", eletto dai Membri
del gruppo al loro interno per un periodo di due anni rinnovabile. Il Decano provvede, in accordo con gli altri Membri
del gruppo, al buon funzionamento del gruppo e delle sue unità.
Esiste inoltre una commissione amministrativa, composta da Membri in rappresentanza di tutti i gruppi di
audit, responsabile delle questioni amministrative che richiedono una decisione formale della Corte.
Dal 2004, i documenti possono essere adottati dalla Corte senza essere stati discussi, in base a una decisione in
tal senso di due terzi dei Membri di un gruppo di audit o della commissione amministrativa.
Un revisore interno, nominato dalla Corte, riferisce ad un comitato di audit, composto da tre Membri della Corte
e da un esperto esterno.
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Il bilancio della Corte
La Corte dei conti è finanziata dal bilancio generale dell'Unione europea, adottato dal Parlamento previa
consultazione del Consiglio.
Il bilancio della Corte nel 2004 ammonta a circa 95 milioni di euro, pari allo 0,1 % del totale delle spese
dell'Unione europea e all'1,6 % dell'insieme delle spese di funzionamento delle istituzioni ed organismi dell'UE.
La Corte affida, di sua iniziativa, il controllo dei propri rendiconti finanziari ad una società esterna di audit. I
risultati di tale audit sono trasmessi al Parlamento europeo ed al Consiglio. I rendiconti finanziari e la relazione del revisore indipendente che li accompagna sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale e sul sito web della Corte.
Così come avviene per le altre istituzioni dell'Unione, l'esecuzione del bilancio della Corte è soggetta alla
decisione del Parlamento europeo di concedere il discarico all'istituzione per la gestione del bilancio di ciascun
esercizio.
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3
L'AMBITO
DELL'AUDIT
3. L'AMBITO DELL'AUDIT
Il mandato della Corte
In base al trattato, la Corte controlla l'esecuzione del bilancio generale dell'Unione europea i Fondi europei di sviluppo nonché i rendiconti finanziari degli organismi e delle agenzie dell'Unione.
Bilancio generale 2004 - Entrate
Totale : 99 724 milioni di euro
805
1 219
Diritti agricoli
10 155
Dazi doganali
73 221
Imposta sul valore aggiunto
Reddito nazionale lordo
14 324
Altre entrate
Bilancio generale 2004 - Spese
Totale : 99 724 milioni di euro
Agricoltura
2 856
Azioni strutturali
7 510
Politiche interne
4 951 6 040
1 410
442
Aiuto di preadesione
Azioni esterne
30 822
Spese amministrative
Compensazione per l’adesione
Riserve
45 693
01.05.2004
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Le materie soggette a audit variano notevolmente: dai rendiconti finanziari agli esami dettagliati di specifici settori
di bilancio o a temi gestionali. I compiti di audit si distinguono in:
compiti di audit periodici, che la Corte è tenuta a svolgere annualmente in virtù delle disposizioni del
trattato.
Questi includono l'audit dei rendiconti finanziari dell'Unione europea, dei Fondi europei di sviluppo e di tutti gli altri
organismi o agenzie creati dall'Unione;
compiti di audit selezionati, per i quali la Corte sceglie settori di bilancio o temi gestionali di interesse
specifico da sottoporre ad audit approfondito.
La Corte dei conti europea organizza e svolge la propria attività di audit in maniera indipendente dalle altre
istituzioni dell'Unione e dai governi nazionali. Per gli audit selezionati, ha potere di decidere i temi, il metodo di audit
da seguire, nonché le modalità ed i tempi per presentare le sue osservazioni e rendere pubblici i risultati dell'audit.
La Corte, come anche altre istituzioni pubbliche di controllo, non svolge ogni anno un audit approfondito di ogni
singolo settore di bilancio, ma solo di una selezione di temi gestionali e di bilancio. Per individuare i compiti di audit,
la Corte esegue regolarmente un'analisi di rischio dell'intero ambito di audit, tenendo conto di aspetti quali i problemi
o le lacune già note, la consistenza finanziaria ed i risultati di audit precedenti. I potenziali compiti sono classificati
in ordine di priorità sulla base sia dei risultati dell'analisi di rischio che della necessità di assicurare una equilibrata
distribuzione degli audit tra tutti i settori di bilancio. Tra gli altri fattori considerati al momento della selezione
definitiva dei compiti di audit vi sono le preoccupazioni specifiche del Parlamento europeo, del Consiglio e dell'opinione
pubblica nel suo insieme.
La Corte svolge i propri audit conformemente alle proprie politiche e norme di controllo, che adattano al contesto
comunitario le norme internazionali generalmente riconosciute. Esse si basano in particolare sulle norme di controllo pubblicate dall'Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo (INTOSAI) e sulle norme di
controllo internazionali pubblicate dalla Federazione internazionale dei contabili (IFAC).
Il trattato riconosce alla Corte il diritto di accesso a tutte le informazioni di cui possa aver bisogno nell'espletamento delle sue funzioni. Gli audit della Corte possono essere svolti in loco presso altre istituzioni dell'Unione, presso le sedi
degli organismi o delle persone giuridiche che gestiscono fondi per conto dell'Unione, e presso gli Stati membri e
beneficiari, compresi tutti i livelli di amministrazione sino al beneficiario finale di fondi dell'UE.
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Fornire valore aggiunto alla gestione finanziaria
La Corte presta particolare attenzione a fornire, con la propria attività di audit, un valore aggiunto alla gestione
finanziaria, non soltanto evidenziandone le carenze ma individuando il modo migliore per gestire i fondi dell'Unione.
A tale fine fornisce suggerimenti su un uso ottimale delle risorse per:
migliorare l'ottemperanza alle norme e alle disposizioni;
ridurre il rischio di errori e irregolarità;
migliorare l'organizzazione delle attività dell'Unione ed i suoi sistemi di controllo interno;
rendere più trasparenti le azioni dell'Unione migliorando i metodi e le procedure contabili e
conseguire gli obiettivi politici dell'UE in maniera più efficace e più efficiente.
Irregolarità e frode
La Corte dei conti europea riferisce su ogni caso di irregolarità e sospetto di frode.
La responsabilità primaria in materia di prevenzione, individuazione e indagine su errori e irregolarità compete ai
responsabili della gestione e dell'esecuzione dei programmi dell'UE, ossia alla Commissione europea e agli Stati membri. La Corte valuta come la Commissione e gli Stati membri adempiano alle loro responsabilità in tale ambito, ed
indica i miglioramenti che si potrebbero apportare.
Quando la Corte viene a conoscenza di un presunto caso di frode, corruzione o di qualsiasi altra attività illecita nello
svolgimento della propria attività di audit o su segnalazione di un privato, trasmette immediatamente l'informazione
all'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). L'OLAF ha la responsabilità di svolgere indagini dettagliate, di
promuovere provvedimenti giudiziari negli Stati membri o beneficiari e di seguire l'eventuale recupero dei fondi UE.
I pareri
Il trattato prevede inoltre che la Corte dei conti debba fornire un parere formale su ogni proposta che introduce o
modifica norme che hanno ripercussioni finanziarie, nonché nel settore della lotta contro le frodi. Anche le altre
istituzioni dell'Unione europea possono chiedere il parere formale della Corte su problemi particolari.
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4
IL METODO
DI AUDIT
4. IL METODO DI AUDIT
La Corte dei conti europea, come le altre istituzioni pubbliche di controllo, svolge due tipi diversi di audit, e cioè
l'audit finanziario ed il controllo sulla sana gestione finanziaria.
L'audit finanziario
Affidabilità dei conti: I rendiconti finanziari sono completi ed accurati?
In base ai trattati e al regolamento finanziario, la Corte dei conti è tenuta ad esaminare i rendiconti finanziari di
tutte le entrate e le spese relative al bilancio generale dell'Unione europea, del Fondo europeo di sviluppo e di tutti gli
organismi ed agenzie creati dall'Unione. In generale, questi comprendono il bilancio finanziario, il conto del risultato economico, il prospetto dei flussi di cassa, la situazione di variazione del patrimonio netto e le note esplicative.
L'obiettivo è verificare se i rendiconti finanziari presentino fedelmente i risultati dell'esercizio e la situazione
finanziaria al termine dello stesso: se le operazioni e tutti gli elementi dell'attivo e del passivo siano stati contabilizzati in maniera integrale e corretta, se esistano, se appartengano all'organismo controllato e siano presentati correttamente nei rendiconti finanziari. Viene valutata l'adeguatezza dei principi contabili utilizzati nonché
delle stime significative effettuate dai responsabili della gestione.
Legittimità e regolarità: Le entrate e le spese sono state legittime e regolari in conformità
alla normativa vigente?
In base ai trattati e al regolamento finanziario, la Corte controlla la legittimità e la regolarità delle operazioni con cui l'UE finanzia e dà esecuzione al bilancio.
L'obiettivo è di garantire che le operazioni siano state eseguite in conformità alla normativa vigente, che esse
esistano in realtà, che siano state calcolate correttamente e che i beneficiari degli aiuti UE abbiano adempiuto
ai loro obblighi. L'audit copre tutti gli aspetti, dall'esame della riscossione delle entrate o del pagamento delle
spese da parte della Commissione ai vari livelli dell'amministrazione sino ai singoli elementi delle entrate
dell'UE o degli importi percepiti dal beneficiario finale.
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La dichiarazione di affidabilità (DAS)
A partire dal 1994, in virtù del trattato la Corte è tenuta a presentare una dichiarazione di affidabilità (DAS
- déclaration d'assurance) che comprende un parere sull'affidabilità dei rendiconti finanziari dell'Unione, nonché
un parere sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. La DAS si basa sui risultati di audit
finanziari dettagliati.
I principali obiettivi della DAS sono di comunicare all'autorità competente per il discarico se:
i rendiconti finanziari consolidati del bilancio generale dell'Unione europea, redatti dalla Commissione
europea, presentano fedelmente le attività finanziarie dell'esercizio e la loro situazione al termine dello
stesso e
sono state rispettate, nell'esecuzione del bilancio, le disposizioni legali e contrattuali.
Il parere complessivo DAS della Corte si basa su valutazioni specifiche per ciascuno dei settori principali
dell'attività dell'Unione europea che forniscono informazioni dettagliate sulle fonti di errore, sulle lacune e su
possibili miglioramenti di carattere gestionale.
Le valutazioni specifiche si basano sui seguenti elementi:
valutazione del funzionamento dei sistemi di controllo interno (in particolare, i sistemi di
supervisione) sia presso la Commissione sia negli Stati membri e beneficiari;
elementi probatori ricavati da verifiche svolte su un campione di operazioni per ogni settore del
bilancio;
elementi probatori ottenuti dai controlli delle finanze dell'UE svolti da altri revisori e
analisi dei rapporti annuali d'attività e delle dichiarazioni dei direttori generali della Commissione
europea.
Le valutazioni specifiche DAS comprendono elementi di monitoraggio intesi a fornire una valutazione oggettiva sulla qualità della gestione finanziaria e a permettere il monitoraggio dei progressi realizzati nel tempo.
La dichiarazione DAS, con le informazioni che l'accompagnano, è pubblicata nella relazione annuale della
Corte, trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio. La dichiarazione viene anche pubblicata, unitamente ai
rendiconti finanziari dell'Unione europea, sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Oltre al parere sull'esecuzione del bilancio generale, la Corte pubblica anche una dichiarazione di affidabilità sui
conti dei Fondi europei di sviluppo e sulla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti. Pareri analoghi
sono redatti anche per i rendiconti finanziari delle agenzie dell'Unione europea.
18
Il controllo della sana gestione finanziaria
Impiego ottimale delle risorse: I fondi sono stati gestiti in maniera economica, efficiente ed efficace,
ottimizzando l'impiego del denaro dei cittadini dell'Unione?
L'obiettivo è valutare in che misura la Commissione e gli Stati membri abbiano applicato i principi di una sana
gestione finanziaria - economicità, efficienza ed efficacia - alla loro gestione dei fondi dell'Unione europea.
Controlli di questo tipo sono anche definiti come controlli di performance e verifica dell'ottimizzazione delle
risorse.
Secondo il regolamento finanziario, i fondi UE devono essere gestiti in base ai seguenti principi:
economicità
Per conseguire un dato output o obiettivo è stata impiegata la minima quantità di fondi?
efficienza
Si è realizzato un impiego ottimale delle risorse?
efficacia
Sono stati conseguiti gli obiettivi della politica dell'Unione europea?
La Corte, così come altri organismi di controllo pubblici, adotta due diversi metodi per svolgere i controlli sulla
sana gestione finanziaria a seconda dell'oggetto dell'audit e dell'analisi dei rischi.
Il primo metodo consiste nel valutare la gestione della spesa, ed in particolare le misure che sono state adottate per ottimizzare l'uso delle risorse. Esso comporta una valutazione dell'approccio adottato dall'amministrazione e dei sistemi impiegati per assicurare l'uso ottimale delle risorse, nonché la verifica delle decisioni
prese. L'audit stabilisce se il metodo adottato dalla direzione è riuscito conseguire un uso ottimale delle
risorse e, in caso contrario, come potrebbe essere migliorato.
Il secondo metodo consiste nel valutare se un dato programma o progetto abbia conseguito i suoi obiettivi e sia
pervenuto ad un impiego ottimale delle risorse. Si esamina se, e in che modo, siano stati raggiunti gli obiettivi previsti per una specifica spesa, e si valuta se, per ottenere tale risultato, sia stata impiegata la quantità
minima di risorse. L'audit stabilisce se, per il programma in questione, le risorse siano state impiegate in modo
ottimale e, in caso contrario, quali miglioramenti apportare.
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GLI OBIETTIVI GENERALI DELL'AUDIT
Completezza
Audit finanziario affidabilità
dei conti
Esistenza e diritti
di proprietà
Valore
Presentazione
e pubblicazione
Legittimità e regolarità
Completezza
Audit finanziario legittimità e regolarità
delle operazioni
Realtà delle operazioni
Misura
Presentazione
e pubblicazione
Economicità
Controllo della sana
gestione finanziaria
Efficienza
Efficacia
tutti gli elementi dell'attivo e del passivo
(comprese le voci fuori bilancio) riguardanti il
periodo, sono contabilizzati
gli elementi dell'attivo e del passivo esistono alla
data di compilazione del bilancio e appartengono
all'organismo controllato
tutti gli elementi dell'attivo e del passivo che
figurano in bilancio sono contabilizzati al loro
giusto valore
ogni elemento dell'attivo o del passivo è
presentato, classificato e descritto in conformità
delle norme e convenzioni contabili e finanziarie
applicabili in materia
l'operazione è conforme alla normativa vigente e
sono disponibili gli stanziamenti di bilancio
necessari
tutte le operazioni riguardanti il periodo sono
contabilizzate
l'operazione è giustificata da un evento che
riguarda l'organismo ed il periodo contabile
considerato
l'importo con cui l'operazione è stata
contabilizzata è stato correttamente accertato e
registrato nei documenti contabili
l'operazione è presentata, classificata e descritta
in conformità delle norme e convenzioni contabili
e finanziarie applicabili in materia
le risorse sono rese disponibili in tempo utile,
sono in quantità sufficiente e di qualità adeguata
e sono ottenute al minor costo possibile
le risorse utilizzate per raggiungere gli obiettivi
dell'azione consentono di conseguire un rapporto
ottimale fra input ed output
il grado di conseguimento degli obiettivi e il
rapporto tra impatto ricercato e impatto effettivo
21
5
LA PROCEDURA
DI AUDIT
5. LA PROCEDURA DI AUDIT
Ogni audit comprende tre fasi principali: la pianificazione, il controllo e la stesura della relazione.
La pianificazione
La Corte programma i suoi lavori su base sia pluriennale che annuale. Il programma di lavoro pluriennale permette
la definizione e l'aggiornamento della strategia della Corte, mentre il programma di lavoro annuale definisce i
compiti specifici da svolgere nel corso dell'anno in questione.
Nel caso di audit selezionati, il lavoro inizia con uno studio preliminare inteso a valutare l'opportunità di procedere
ad un audit dettagliato del compito specifico, cioè se l'audit avrà un impatto e consentirà un uso ottimale delle risorse.
Durante questa fase i revisori raccolgono e analizzano i dati trasmessi dalla Commissione europea e dalle amministrazioni degli Stati membri e beneficiari al fine di predisporre un quadro d'insieme dei principali sistemi di gestione e di controllo interno. I revisori valutano in maniera dettagliata i rischi connessi e individuano le fonti di potenziali elementi
probatori. Tali informazioni aiutano i revisori a definire obiettivi di audit generali e specifici, nonché il tipo e la portata
delle verifiche dettagliate necessarie per conseguire tali obiettivi. Per obiettivi di audit si intende una dichiarazione
precisa di ciò che l'audit intende conseguire e/o delle domande a cui dovrà rispondere. La relazione dello studio
preliminare si conclude con una valutazione dell'impatto previsto dell'audit dettagliato nonché dei suoi costi complessivi.
Per ogni audit svolto, i revisori preparano un piano d'indagine che descrive l'ambito, la metodologia e gli obiettivi
dell'audit e come tali obiettivi possano essere raggiunti nel modo più efficiente ed efficace in termini di costo. Il piano
d'indagine specifica le risorse umane e di altra natura necessarie per completare il compito di audit, informazioni pratiche quali, ad esempio, i paesi da visitare e come raccogliere gli elementi probatori, nonché un calendario per lo
svolgimento dell'audit. Il piano d'indagine è integrato da un programma di audit che descrive dettagliatamente le
verifiche di audit necessarie.
Il piano d'indagine ed il programma di controllo sono trasmessi al gruppo di audit competente e devono essere da
questo approvati.
Le verifiche
Le verifiche di audit hanno lo scopo di ottenere elementi probatori sufficienti, pertinenti ed affidabili che
permettano ai revisori di trarre conclusioni sugli obiettivi dell'audit.
Le verifiche di audit vengono svolte da équipe di controllo composte da due o tre persone. I revisori raccolgono gli
elementi probatori, conformemente al programma di audit, sia nell'ambito delle istituzioni dell'Unione europea sia in loco
negli Stati membri e beneficiari. A seconda del tipo di audit, è richiesto l'esame e la verifica di sistemi ed operazioni a
tutti i livelli amministrativi interessati. Vengono spesso utilizzate tecniche di campionamento statistico che consentono di ottenere in maniera efficiente un quadro rappresentativo di una popolazione di operazioni. Per alcuni audit, la
Corte si avvale di esperti esterni in grado di fornire specifiche competenze specialistiche.
23
Il revisore ottiene gli elementi probatori in diversi modi, in genere attraverso l'esame di documenti giustificativi chiave, l'ispezione fisica e la richiesta d'informazioni. Il tipo di elementi probatori richiesti dipende
dall'operazione o dall'oggetto dell'audit in causa, ed in particolare dalle condizioni per ricevere l'aiuto UE. Ad
esempio, un controllo sul premio che viene corrisposto agli allevatori per il mantenimento di vacche nutrici
richiederà che il revisore ottenga la prova dell'esistenza del bestiame, del rispetto di specifici criteri di
ammissibilità, ad esempio per quanto riguarda l'età, e della sua presenza in azienda durante il periodo di
ammissibilità all'aiuto. L'aiuto UE relativo a progetti per infrastrutture regionali richiede elementi probatori
riguardanti l'esistenza fisica del progetto nonché la realtà e l'ammissibilità dei costi sostenuti dal beneficiario
e dei quali viene chiesto il rimborso.
Il metodo di audit basato sull'analisi dei sistemi
Gli audit richiedono generalmente la verifica diretta di un campione di operazioni al fine di ottenere i necessari elementi probatori. Tale verifica può essere meno estesa quando si fa affidamento sui sistemi di controllo
interno, ove ciò sia possibile ed accettabile sul piano economico. Il metodo basato sull'analisi dei sistemi inizia
con un esame ed una verifica dettagliati della struttura e del funzionamento dei sistemi di controllo interno
dell'organismo controllato, al fine di verificarne l'efficacia.
I sistemi di controllo interno sono sistemi creati dalla direzione per assicurare:
il raggiungimento degli obiettivi dell'organismo in maniera economica, efficiente ed efficace;
il rispetto delle norme esterne (leggi, regolamenti) e delle politiche di gestione;
la salvaguardia del patrimonio e delle informazioni;
la prevenzione e l'individuazione di frodi ed errori e
registrazioni contabili di qualità adeguata e la tempestiva disponibilità di informazioni finanziarie e
gestionali.
Se le verifiche di audit mostrano che i sistemi sono ben concepiti e che funzionano in maniera efficace, è possibile
ridurre la quantità di verifiche dirette delle operazioni necessarie per raggiungere gli obiettivi di audit.
Il metodo basato sull'analisi dei sistemi viene utilizzato sia per gli audit finanziari che per i controlli sulla sana
gestione finanziaria e ha il vantaggio di fornire osservazioni dettagliate sui sistemi di controllo interno che
consentono di individuare le carenze sistematiche e di suggerire i possibili miglioramenti.
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Dopo aver ultimato il lavoro di audit, l'équipe di audit redige una lettera ufficiale in cui vengono illustrati dettagliatamente i risultati dell'audit. Questa sintesi delle constatazioni preliminari è firmata dal Membro della Corte
responsabile per il compito di audit in questione e viene inviata agli organismi controllati, ovvero:
alle autorità dello Stato membro responsabili per la gestione dei fondi UE, nel caso di spese gestite in
maniera concorrente
alla Commissione europea, nel caso di spese gestite direttamente o
ad altre istituzioni dell'UE, nel caso di controlli sulle loro spese.
Lo scopo della lettera è consentire agli organismi controllati di confermare l'accuratezza fattuale dei risultati
dell'audit della Corte e offrire loro la possibilità di fornire eventuali altre informazioni e spiegazioni che si
rendano necessarie.
Dopo che i revisori hanno ottenuto elementi probatori sufficienti, pertinenti ed affidabili, le informazioni vengono
analizzate ed utilizzate come base per formulare conclusioni su ciascuno degli obiettivi dell'audit.
La stesura delle relazioni
L'obiettivo delle relazioni di audit è comunicare i risultati del lavoro di audit della Corte all'entità controllata,
all'autorità competente per il discarico ed al pubblico più in generale. La pubblicazione delle relazioni di audit è un
elemento importante per garantire la trasparenza nel processo di sorveglianza della gestione e dell'uso dei fondi UE.
Dopo aver terminato il lavoro di audit programmato ed aver analizzato gli elementi probatori, i revisori redigono
un progetto di relazione di audit (le "osservazioni preliminari della Corte") che contiene:
le constatazioni ed i risultati dell'audit;
le conclusioni sugli obiettivi dell'audit e
le raccomandazioni per migliorare la situazione.
Il progetto di relazione di audit viene dapprima esaminato dal gruppo di audit per poi essere presentato alla Corte
per l'approvazione.
Il progetto di relazione viene inviato all'entità controllata - Commissione europea o altra istituzione dell'Unione
europea interessata - nel quadro di una procedura di discussione bilaterale nel corso della quale l'entità
controllata verifica i fatti esposti e risponde ufficialmente alle osservazioni della Corte. Tale risposta tiene conto delle
reazioni degli Stati membri. In base alla risposta, la Corte mantiene le sue osservazioni iniziali oppure le
modifica per correggere gli eventuali errori o incomprensioni. La risposta dell'entità controllata viene pubblicata
assieme alla relazione di audit. A conclusione della procedura di discussione bilaterale, la Corte adotta
formalmente la relazione di audit nella sua versione definitiva.
25
CORTE DEI CONTI EUROPEA: PROCEDURA DI AUDIT
PIANIFICAZIONE
Orientamenti strategici
Definiscono la strategia generale della Corte in materia di audit.
Programma di lavoro pluriennale
Esame dell'ambito dell'audit ed indicazione dei potenziali temi
da sottoporre a audit.
Programma di lavoro annuale
Scelta dei temi da sottoporre ad audit nell'anno successivo in base alle
priorità definite dalla Corte.
Studio preliminare
Analisi dettagliata del tema selezionato per l'audit: valutazione dei
rischi, individuazione delle questioni chiave e dei possibili obiettivi
dell'audit. Comprende una valutazione dell'impatto previsto dell'audit
ed una proposta sull'opportunità di procedere o meno all'audit.
Approvazione da parte del gruppo di audit.
Piano d'indagine
Piano dettagliato dell'audit: Chi? Che cosa? Dove? Quando? Come?
Programma di audit
Definisce dettagliatamente le fasi necessarie per raggiungere gli
obiettivi dell'audit.
ESECUZIONE
Verifiche di audit
Raccolta di elementi probatori sufficienti, pertinenti ed affidabili.
Visite di controllo presso le istituzioni UE, le amministrazioni degli
Stati membri e beneficiari, e presso i beneficiari finali dei fondi UE.
Ogni visita di audit è seguita da una sintesi delle constatazioni preliminari,
che descrive i fatti affinché l'entità controllata possa confermarli.
Esame complessivo degli elementi probatori raccolti nel corso
dell'audit per pervenire alle conclusioni sugli obiettivi dell'audit.
STESURA DELLA RELAZIONE
Progetto di relazione
Adozione del progetto di relazione ("osservazioni preliminari") da
parte della Corte.
Procedura di discussione bilaterale
con la Commissione
(o altra istituzione UE)
La Commissione (o altra istituzione UE) controlla
i fatti presentati nel progetto di relazione e prepara
una risposta.
Relazione
La Corte adotta la relazione di audit in riunione plenaria.
Pubblicazione
Pubblicazione della relazione di audit, corredata delle risposte della
Commissione (o altra istituzione) in tutte le lingue dell'UE su internet
e nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Discarico
Decisione politica del Parlamento europeo sull'esecuzione del bilancio.
Follow-up
Follow-up delle azioni correttive adottate a seguito dei risultati
dell'audit e delle raccomandazioni della Corte.
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6
L'IMPAT TO
DEI
LAVORI
DELLA
CORTE
6. L'IMPAT TO DEI LAVORI DELLA CORTE
Le pubblicazioni
Le relazioni di audit ed i pareri della Corte sono pubblicati sul sito web della Corte www.eca.eu.int e nella
Gazzetta ufficiale dell'Unione europea in tutte le lingue ufficiali dell'UE.
Relazioni e pareri della Corte
Relazione annuale: contiene la dichiarazione di affidabilità della Corte e altre osservazioni
sull'esecuzione del bilancio generale dell'UE e dei Fondi europei di sviluppo per ogni esercizio finanziario.
Relazioni annuali specifiche: relative a ciascun organismo ed agenzia dell'UE.
Relazioni speciali: contengono i risultati degli audit finanziari dettagliati e dei controlli sulla sana
gestione finanziaria della Corte su specifici settori di bilancio o su temi gestionali.
Pareri: espongono i pareri della Corte su disposizioni normative, nuove o modificate, che hanno un
impatto finanziario.
La relazione annuale è pubblicata nel mese di novembre dell'anno successivo all'esercizio finanziario di cui tratta. Le relazioni speciali ed i pareri possono invece essere pubblicati in qualunque momento dell'anno.
Le relazioni di audit ed i pareri della Corte sono formalmente comunicati ai presidenti delle istituzioni UE ed al
presidente della commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo. La relazione annuale viene
inoltre inviata al comitato del bilancio del Consiglio, ai Parlamenti nazionali ed ai presidenti delle istituzioni superiori di controllo degli Stati membri.
Le relazioni di audit, ed i relativi comunicati stampa, vengono anche trasmesse, non appena pubblicate, alla
stampa internazionale e a tutti coloro cui possano interessare.
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La presentazione al Parlamento europeo ed al Consiglio
Il Presidente della Corte presenta la relazione annuale in una seduta plenaria del Parlamento europeo, dopo averla presentata alla commissione per il controllo dei bilanci. Nel dibattito che segue tale presentazione, viene
anche esposto il punto di vista della Commissione. Tali presentazioni pubbliche sono seguite con vivo interesse
dalla stampa internazionale. Il Presidente della Corte presenta la relazione anche alla riunione del Consiglio
ECOFIN, composto dai ministri economici e finanziari degli Stati membri.
Le relazioni speciali, come le relazioni annuali specifiche, vengono di norma presentate alla commissione per
il controllo dei bilanci del Parlamento europeo dal Membro della Corte che ne ha la responsabilità. Le relazioni della Corte vengono inoltre esaminate o prese in considerazione anche da altre commissioni specializzate del
Parlamento europeo e del Consiglio.
Il Parlamento europeo adotta risoluzioni sulle constatazioni di audit della Corte, mentre il Consiglio formula
raccomandazioni sulle azioni correttive che la Commissione o le altre istituzioni UE devono adottare alla luce
dei risultati del controllo della Corte.
La procedura di discarico annuale
Le relazioni della Corte dei conti europea per un dato esercizio finanziario rappresentano il punto di partenza
della procedura di discarico annuale. Tale procedura conclude il ciclo finalizzato a render conto sull'uso dei fondi
dell'Unione europea avviato alcuni anni prima con l'approvazione iniziale del bilancio da parte del Parlamento
e del Consiglio.
L'autorità competente per il discarico - il Parlamento europeo - esamina i conti annuali del bilancio generale redatti dalla Commissione europea. Il Parlamento, su proposta della commissione per il controllo dei
bilanci e su raccomandazione del Consiglio, decide se concedere il discarico alla Commissione e alle altre
istituzioni per l'esecuzione del bilancio dell'esercizio finanziario in questione.
Concedere il discarico significa dare atto alla Commissione e alle altre istituzioni UE della sana gestione dei fondi
dell'Unione europea, della legittimità e della regolarità delle spese, dell'efficiacia della gestione finanziaria e del
buon utilizzo degli stanziamenti per avanzare nella realizzazione degli obiettivi delle politiche dell'UE conformemente ai programmi. La mancata concessione del discarico rappresenta una delle maggiori critiche che il
Parlamento europeo possa rivolgere alla Commissione o ad un'altra istituzione UE. Il Parlamento può anche
rinviare il discarico sino a quando la Commissione, o un'altra istituzione dell'UE, non abbia adottato le
iniziative necessarie per correggere delle carenze particolarmente rilevanti.
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La Commissione deve riferire ogni anno all'autorità competente per il discarico in merito alle misure adottate
sulla base delle precedenti decisioni di discarico.
Il seguito dato alle precedenti osservazioni di audit
Alcuni anni dopo il completamento di un audit, la Corte svolge un esame sul seguito dato alle osservazioni di audit
(follow-up). L'obiettivo è di stabilire quali misure correttive siano state adottate a seguito delle raccomandazioni
della Corte e dell'autorità competente per il discarico. I risultati di tale lavoro di follow-up vengono esposti nella
relazione annuale della Corte e comunicati così all'autorità competente per il discarico.
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7
LA COOPERAZIONE
CON LE
ISTITUZIONI
SUPERIORI
DI CONTROLLO
NAZIONALI
7. LA COOPERAZIONE CON LE ISTITUZIONI SUPERIORI DI
CONTROLLO NAZIONALI
Il trattato stabilisce che la Corte dei conti europea e le istituzioni superiori di controllo (ISC) degli Stati
membri cooperano in uno spirito di reciproca fiducia, pur mantenendo la loro indipendenza.
In virtù del trattato, inoltre, le visite di controllo della Corte negli Stati membri devono essere effettuate in
collaborazione con le istituzioni superiori di controllo nazionali o con altri servizi nazionali competenti. In
pratica, l'istituzione superiore di controllo nazionale fornisce ai revisori della Corte il supporto pratico e
logistico sul posto nonché le specifiche conoscenze sui temi oggetto dell'audit. Il programma di lavoro annuale
della Corte viene trasmesso alle ISC, alla Commissione europea, al Parlamento europeo ed al Consiglio. Le ISC
e la Commissione vengono costantemente informate dalla Corte delle visite di audit in loco negli Stati membri.
Sin dal 1978, i presidenti delle istituzioni superiori di controllo degli Stati membri e la Corte dei conti europea
partecipano annualmente alla riunione del comitato di contatto. Tali riunioni offrono la possibilità di discutere questioni d'interesse comune e facilitano lo scambio d'informazioni e la cooperazione pratica, nel rispetto
dell'indipendenza e del mandato costituzionale di ciascuna istituzione. A partire dal 1996, la Corte dei conti
europea ha organizzato incontri formali regolari coi presidenti delle ISC dei paesi candidati all'allargamento. La
finalità di tale cooperazione è di sviluppare ed armonizzare gli approcci ed i metodi di controllo in vista di una
gestione e di un controllo efficiente ed efficace dei fondi dell'Unione europea.
Gli agenti di collegamento delle ISC europee e la Corte dei conti europea si riuniscono due volte l'anno per
preparare le riunioni del comitato di contatto e per creare una rete attiva di contatti professionali a livello
europeo. Il comitato di contatto costituisce gruppi di lavoro su questioni generali e specifiche d'interesse
comune.
La Corte dei conti europea partecipa ai lavori dell'EUROSAI, l'organizzazione europea che riunisce le ISC, e a
quelli dell'INTOSAI, l'organizzazione mondiale.
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8
UNA
GESTIONE
EFFICACE
A VANTAGGIO
DEI
CIT TADINI
UNA GESTIONE
EFFICACE
A VANTAGGIO
DEI CITTADINI
Affinchè l'Unione europea sia effettivemente legittimata agli occhi dei suoi
cittadini, le sue numerose politiche devono essere attuate efficacemente ed
il suo bilancio deve essere amministrato in maniera efficiente.
In pratica, la responsabilità della gestione dei programmi UE ricade sia sulla
Commissione sia, per oltre l'80% della spesa UE, sulle
amministrazioni degli Stati membri e di quelli beneficiari a diversi livelli. Pertanto,
l'amministrazione, la gestione ed il controllo dei fondi UE avvengono
sempre più a livello nazionale e regionale, assicurando così un processo
decisionale più rapido, più trasparente e più vicino ai cittadini.
Il controllo politico della gestione dell'Unione europea viene attuato, a vari
livelli, sia dal Parlamento europeo e dal Consiglio sia dai parlamenti nazionali.
I mezzi d'informazione, inoltre, prestano grande attenzione all'utilizzo
delle risorse dell'UE e sono particolarmente interessati ad informare sui casi di
frode e di abuso.
In tale contesto, la Corte dei conti europea, quale revisore esterno dell'Unione
europea, ha un ruolo essenziale da svolgere:
la Corte, con la pubblicazione delle sue relazioni, favorisce la
trasparenza e l'obbligo di render conto ai cittadini della
gestione dei fondi dell'Unione europea;
la Corte, col proprio lavoro di controllo, contribuisce a far sì che i fondi
dell'UE siano riscossi ed impiegati nel rispetto delle norme e dei
regolamenti vigenti;
le osservazioni e le raccomandazioni formulate a seguito degli audit della
Corte aiutano i responsabili della gestione dei fondi dell'UE a migliorare i
propri risultati e contribuiscono a migliorare la sana gestione
finanziaria e, infine,
le relazioni di audit della Corte servono come base per un controllo
democratico sull'utilizzo dei fondi dell'UE da parte del Parlamento
europeo e del Consiglio.
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In breve, la Corte dei conti europea contribuisce a migliorare la gestione finanziaria
dei fondi dell'Unione europea a tutti i
livelli amministrativi, in modo da poter
garantire l'utilizzo ottimale delle risorse
a vantaggio dei cittadini dell'Unione.
Corte dei conti europea
Servizio Relazioni esterne
12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxembourg
Tel: (352) 4398 45410 Fax: (352) 4398 46430
[email protected] www.eca.eu.int
QJ-58-04-805-IT-C
ISBN 92-95009-06-1