Le modifiche agli appalti pubblici
nella recente normativa nazionale
e regionale
Nuovi adempimenti in tema di sicurezza:
• qualificazione di concorrenti e subappaltatori;
• contrasto del lavoro irregolare e tutela della
salute e sicurezza;
• costi della sicurezza e costo del lavoro.
Milano, 20 novembre 2008
Daniela Degiorgis
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Qualificazione di concorrenti e
subappaltatori
Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81
(testo unico sulla sicurezza):
• obblighi connessi ai contratti di appalto,
d’opera o di somministrazione –
qualificazione dei concorrenti (art. 26,
comma 1);
• sistema di qualificazione delle imprese in
relazione a salute e sicurezza (articoli 6 e
27).
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Articolo 26, comma 1, lettera a):
• il datore di lavoro verifica
l’idoneità tecnico-professionale
delle imprese appaltatrici o dei
lavoratori autonomi in relazione alle
prestazioni da affidare;
• la verifica è svolta con le modalità
previste dal decreto di cui all’articolo 6,
comma 8, lettera g);
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• in attesa del decreto, la verifica è
eseguita con:
1. l’acquisizione del certificato di
iscrizione alla CCIAA;
2. l’acquisizione
dell’autocertificazione dell’impresa
appaltatrice o dei lavoratori
autonomi del possesso dei requisiti
di idoneità tecnico-professionale
(art. 47, DPR 445/2000).
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Ratio della norma
Assicurare che la libera concorrenza fra
operatori economici non venga distorta a
discapito della sicurezza dei lavoratori.
Garantire che la competizione avvenga su
fattori produttivi, qualità delle prestazioni
e capacità imprenditoriale e non sulla
riduzione delle misure necessarie per la
tutela della salute dei lavoratori.
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Il committente deve verificare se
l’appaltatore:
•
ha una capacità organizzativa e
gestionale adeguata per la
programmazione e l’attuazione della
prevenzione;
•
possiede e mette a disposizione risorse,
mezzi e personale organizzati
adeguatamente,
per garantire la tutela e sicurezza dei propri
lavoratori e di quelli impiegati
nell’appalto.
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Per le procedure di gara, si ritiene che nel
bando e/o capitolato, il committente debba
richiedere ai concorrenti, oltre al certificato
camerale, una autocertificazione nella
quale si attesta, ad esempio, di avere:
• censito ed esaminato i rischi;
• definito le misure di sicurezza,
l’organizzazione del lavoro e la disponibilità
di macchine ed attrezzature per la
realizzazione delle prestazioni oggetto
dell’appalto,
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e si indica, ad esempio:
• numero dei lavoratori destinati all’appalto,
livello di inquadramento e CCNL applicato;
• programma di formazione ed informazione
per lavoratori, RSPP, ASPP, RLS;
• elenco di mezzi/attrezzature
antinfortunistiche relative alle prestazioni da
eseguire;
• elenco di mezzi/attrezzature previste per
l’esecuzione dell’appalto;
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• elenco della dotazione di dispositivi di
protezione individuale;
• numero e tipologia degli infortuni
occorsi negli ultimi tre anni;
• dichiarazione di presa visione della
scheda informativa per i lavoratori
dell’appaltatore, predisposta dal
committente ed impegno a sottoporla
ai lavoratori interessati all’appalto.
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All’affidatario del contratto, il bando e/o il
capitolato di gara potrà chiedere un piano di
sicurezza nel quale, oltre agli elementi indicati
nell’autocertificazione, sia allegata la
documentazione di conformità di macchine,
impianti ed attrezzature alle norme di sicurezza.
Aggiornamento eventuale del DUVRI
(documento unico di valutazione dei rischi da
interferenza), sulla base delle informazioni fornite
dall’affidatario.
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In caso di subappalto, l’appaltatore dovrà
verificare direttamente l’idoneità tecnicoprofessionale del subappaltatore, con gli
stessi criteri con cui il committente ha
verificato l’idoneità dell’appaltatore stesso:
Articolo 118, comma 2, punto 3), d.lgs.
163/2006): certificazione sul possesso dei
requisiti da allegare al contratto di
subappalto depositato presso la stazione
appaltante.
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Articolo 27 – Definizione di un sistema di
qualificazione delle imprese e dei lavoratori
autonomi con riferimento alla tutela della salute
e sicurezza sul lavoro, fondato su:
• esperienza specifica;
• competenza e conoscenza, acquisite anche con
percorsi formativi mirati.
Il possesso dei requisiti per ottenere la qualificazione
è elemento vincolante per partecipare a gare relative
ad appalti e subappalti pubblici e per l’accesso ad
agevolazioni, finanziamenti e contributi pubblici,
correlati agli stessi appalti o subappalti.
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Articolo 6, comma 8, lettera g) Commissione consultiva permanente per la
salute e sicurezza sul lavoro, istituita presso il
Ministero del Lavoro:
individuare i criteri per definire il sistema di
qualificazione delle imprese e dei lavoratori
autonomi di cui all’articolo 27, disciplinato con
decreto del Presidente della Repubblica, da
emanarsi entro 12 mesi dall’entrata in vigore
del d.lgs. 81/2008.
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Contrasto del lavoro irregolare e tutela
della salute e sicurezza dei lavoratori
• decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81
(testo unico sulla sicurezza), articolo 14: ha
modificato parzialmente le previsioni della
legge 123/2007;
• decreto legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito con modifiche dalla legge 6 agosto
2008, n. 133 (“manovra d’estate”): ha
abrogato alcune previsioni dell’articolo 14,
d.lgs. 81/2008.
14
Sospensione dell’attività imprenditoriale
Articolo 14, d. lgs. 81/2008:
Gli organi di vigilanza del Ministero del lavoro
possono sospendere l’attività imprenditoriale se
accertano casi di:
• lavoro nero in misura pari o superiore al 20% dei
lavoratori presenti sul luogo di lavoro;
• gravi e reiterate violazioni in materia di salute e
sicurezza nei luoghi di lavoro, indicate nell’allegato I,
in attesa della loro individuazione con decreto del
Ministero del Lavoro (in questo caso, i poteri ispettivi
spettano anche agli organi di vigilanza delle aziende
sanitarie locali).
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Decreto legge 25 giugno 2008, n. 112,
ha abrogato la sospensione dell’attività
imprenditoriale (articolo 14
d.lgs.81/2008) per reiterate violazioni
della disciplina in materia di
superamento dei tempi di lavoro, di
riposo giornaliero e settimanale.
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Il provvedimento di sospensione è
comunicato all’Autorità di vigilanza sui
contratti pubblici per l’emanazione del
provvedimento interdittivo alla
contrattazione con le pubbliche
amministrazioni ed alla partecipazione
a gare pubbliche di durata pari alla
sospensione e per un eventuale ulteriore
periodo di tempo non inferiore al doppio
della sospensione e comunque non
superiore a due anni.
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Sotto il profilo procedurale, l’articolo 14 d.lgs. 81/2008
ha integrato/modificato la disciplina di cui alla legge
123/2007; in particolare:
• individuazione delle gravi violazioni in materia di
salute e sicurezza che comportano la sospensione;
• pagamento di un importo fisso (2.500,00 euro) per la
revoca del provvedimento;
• possibilità di ricorrere in unico grado contro il
provvedimento di sospensione entro 30 giorni, con
obbligo di pronuncia entro 15 giorni pena la perdita di
efficacia del provvedimento;
• pena detentiva (arresto fino a 6 mesi) per il datore di
lavoro che non ottemperi al provvedimento di
sospensione.
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Circolari del Ministero del lavoro:
• 28 settembre 2006, n. 29 (edilizia);
• 22 agosto 2007, n. 25 (legge
123/2007);
• 12 novembre 2008, n. 30.
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Direttiva 18 settembre 2008 del Ministro
Sacconi sui servizi ispettivi e attività di vigilanza:
• la sospensione dell’attività imprenditoriale può
essere adottata normalmente dalle ore 12 del giorno
successivo all’accesso ispettivo, salvo situazioni di
pericolo;
• nella micro-impresa in cui l’unico dipendente sia
irregolarmente occupato non è opportuno adottare il
provvedimento di sospensione, salvo che il lavoratore
svolga attività particolarmente rischiose (invito a
regolarizzazione e sorveglianza sanitaria).
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Costi della sicurezza
Il codice degli appalti pubblici contiene varie
norme in tema di sicurezza; in particolare:
• esclusione dei concorrenti (articolo 38,
comma 1, lettera e);
• valore economico della gara: adeguato
e sufficiente rispetto ai costi del lavoro e
della sicurezza (articolo 86, comma 3-bis);
• indicazione dei costi nella gara e
nell’offerta (articolo 86, commi 3-bis e 5;
articolo 87, comma 4);
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• congruità dei costi rispetto a entità
e caratteristiche dell’appalto (articolo
86, comma 3-bis; articolo 87, comma
4);
• divieto di fare ribassi sui costi
della sicurezza (articolo 86, comma 3ter);
• divieto di giustificare l’offerta
anomala sulla base di elementi relativi
a sicurezza e condizioni di lavoro
(articolo 87).
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Nell’ultimo anno sono intervenute alcune novità in
tema di costi della sicurezza:
• determinazione 5 marzo 2008, n. 3, Autorità
di vigilanza sui contratti pubblici: “Sicurezza
nell’esecuzione degli appalti relativi a servizi e
forniture. Predisposizione del documento unico di
valutazione dei rischi (DUVRI) e determinazione dei
costi della sicurezza”;
• linee guida per la stima dei costi della
sicurezza nei contratti pubblici di forniture o servizi
– prime indicazioni operative – 20 marzo 2008 –
Conferenza delle Regioni e delle Province
Autonome ed ITACA (Istituto per l’innovazione e
trasparenza degli appalti e compatibilità
ambientale);
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• articolo 26, comma 5, decreto
legislativo 81/2008: indicazione dei
costi della sicurezza a pena di nullità,
anche per i contratti in essere alla data
di entrata in vigore del decreto (15
maggio 2008); in questo caso, il
termine per l’adeguamento è il 31
dicembre 2008 se gli stessi contratti
sono ancora in corso a tale data.
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Indicazione dei costi della sicurezza
nelle gare e nei contratti
(articolo 26, comma 5, d.lgs. 81/2008 ed
articolo 86, comma 3-bis, d.lgs. 163/2006):
• contratti: di appalto, subappalto e
somministrazione (articoli 1559, 1655, 1656
e 1677 c.c., con esclusione dei contratti di
somministrazione di beni e servizi
essenziali);
• a pena di nullità (art. 1418 c.c.);
25
• costi connessi allo specifico appalto:
premesso che si distingue fra costi
generali/ordinari e costi speciali, si ritiene
che occorra indicare solo quelli speciali:
derivanti dall’applicazione delle misure di
sicurezza che scaturiscono dal documento
unico di valutazione dei rischi da
interferenza (Duvri), da cui sono
espressamente esclusi i rischi specifici propri
dell’attività delle imprese appaltatrici o dei
lavoratori autonomi ( documento di
valutazione dei rischi);
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• solo i costi da interferenza: costi
necessari per neutralizzare le
interferenze, ossia “contatti rischiosi”
fra il personale del committente,
quello dell’appaltatore ed eventuali
utenti o tra il personale di imprese
diverse che operano nella stessa sede
aziendale con contratti differenti;
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• la stazione appaltante preleva i dati dal
Duvri, che comprenderà anche il computo
degli oneri di sicurezza per l’attuazione delle
misure individuate al termine della
valutazione dei rischi da interferenza;
• in assenza di interferenze (fornitura senza
installazione, servizi di natura intellettuale,
anche presso la stazione appaltante,
eccetera), per l’Autorità di vigilanza non
occorre il Duvri: nella documentazione di
gara la stazione appaltante indica che gli
oneri della sicurezza sono pari a zero;
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• per individuare e quantificare i costi della
sicurezza da interferenza, si può fare
riferimento, per analogia e se compatibile, a
quanto previsto per i lavori dall’articolo 7,
comma 1, DPR 222/2003:
ad esempio: dispositivi di protezione
individuali e/o procedure necessarie per
eliminare i rischi da interferenza; interventi
richiesti per lo sfasamento temporale o
spaziale delle lavorazioni interferenti;
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• la stima dei costi deve essere congrua, analitica
per singole voci, riferita ad elenchi di prezzi
standard, elenchi specializzati, prezziari, listini
ufficiali o, in mancanza, ad una analisi dei costi
dettagliata, desunta da indagini di mercato (Autorità
di Vigilanza per i contratti pubblici, determinazione
3/2008); secondo un diverso orientamento, sono
ammissibili modalità alternative al criterio analitico,
se lo stesso è incompatibile con la specificità delle
prestazioni oggetto dell’appalto: in questo caso, si
può utilizzare una percentuale dei costi complessivi
dell’appalto o un moltiplicatore convenzionale del
tasso assicurativo Inail per il valore economico
dell’appalto;
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• i costi della sicurezza necessari per
eliminare i rischi da interferenza vanno
tenuti distinti dall’importo a base d’asta
e non sono soggetti a ribasso;
• gli altri costi della sicurezza sono a carico
dell’impresa, la quale deve dimostrare che
sono congrui rispetto a quelli desumibili dai
prezzari o dal mercato; secondo parte della
dottrina, anche questa componente dei costi
della sicurezza non sarebbe soggetta a
ribasso ed è valutata in termini di
adeguatezza e congruità.
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Indicazione dei costi nelle offerte
(articolo 87, comma 4)
• I costi della sicurezza che le imprese
devono indicare in gara sono quelli
derivanti dall’applicazione dell’articolo
18 d.lgs. 81/2008: DPI, formazione,
informazione, sorveglianza sanitaria,
emergenze, prevenzione incendi,
documento di valutazione dei rischi,
tessera di riconoscimento eccetera;
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• i costi devono essere congrui rispetto
ad entità e caratteristiche dei servizi o
delle forniture;
• rispetto a questi costi, la stazione
appaltante ha un onere di vaglio ai
sensi dell’articolo 86, comma 3-bis,
d.lgs. 163/2006.
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