Le tappe del processo di
integrazione europea e della
politica sociale:
Da Roma a Lisbona
Le tappe dell’allargamento
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Trattato di Roma istitutivo della CEE - 25.3.1957 (firma di
6 Stati: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo,
Paesi Bassi)
1973: 6 + 3: Gran Bretagna, Danimarca, Irlanda
1981: 9 + 1: Grecia
1986: 10 + 2: Spagna, Portogallo
1992: accordo tra CEE e Paesi della cd. EFTA
(European Free Trade Association) 5: Austria, Finlandia,
Svezia Norvegia, Islanda
1995: 12 + 3: Svezia, Finlandia, Austria
2004: 15 + 10: Cipro, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia,
Rep. Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria
2007: 25+ 2: Bulgaria, Romania
Oggi l’Unione europea, costituita a partire dal 1° novembre
1993 con la firma del Trattato di Maastricht (febbraio
1992), vede l’adesione di
27 STATI MEMBRI.
Paesi candidati all'adesione UE:
Croazia - Ex Repubblica jugoslava della Macedonia Turchia
La CECA
Il primo mercato unificato – quello Ceca - si costituisce con
il Trattato di Parigi del 1951 nei settori del carbone e
dell’acciaio (settori, allora, di decisiva rilevanza
economica)
la matrice dell’avvio del processo di integrazione deve
essere ricercata non tanto in una inclinazione europea
verso la riduzione delle sovranità politiche, quanto in
una pluralità di comprensibili inclinazioni nazionali
verso la realizzazione delle rispettive aspirazioni
economiche, mediante la costituzione di istituzioni
sopranazionali
Il Trattato di Roma (1957)
La genesi economica del Trattato: mercato
comune, espansione economica,
incremento spontaneo dell’occupazione e
del tenore di vita.
Il modello originario punta sulla c.d.
integrazione negativa, tralasciando il
modello della integrazione positiva.
La Comunità (Unione) europea: gli
scopi originari e quelli attuali
• Il TCE – nelle versione
originaria del 1957 la
Comunità perseguiva lo
scopo di “promuovere
(…) uno sviluppo
armonioso delle attività
economiche” (art. 2 TCE)
• compiti attuali, ai sensi
dell’attuale art. 2 TCE
(oltre al mercato comune
e all’unione economica e
monetaria, uno sviluppo
sostenibile delle attività
economiche; un “elevato
livello di occupazione e
di protezione sociale”; la
“coesione economica e
sociale”)
originaria asimmetria tra politica
economica e sociale
della Comunità
Due concetti chiave
• Integrazione negativa
La logica iniziale è quella
della cd. integrazione
negativa: l’abolizione di
tutti gli ostacoli che
potevano frapporsi allo
sviluppo di un mercato
transnazionale
le quattro fondamentali libertà
di circolazione previste
dal TCE [persone, merci, capitali
e servizi: art. 3 c)].
• Integrazione positiva
costruzione di un assetto
regolativo comune per
evitare distorsioni della
concorrenza
(armonizzazione di tipo
funzionalista tipica delle
direttive degli anni ‘70) o
interventi volti alla
correzione del mercato
comune (armonizzazione
di tipo coesivo).
L’articolo 117 del Trattato istitutivo e la
“parificazione nel progresso”
“Gli stati membri ritengono che una tale
evoluzione risulterà dal funzionamento
del mercato comune, che favorirà
l’armonizzazione dei sistemi sociali”
 Integrazione negativa
 La regolazione sovranazionale
come “market making” e non
come “market correcting”
sarà il funzionamento del
mercato comune che favorirà
l’ “armonizzazione dei
sistemi sociali”
a) libera circolazione
dei lavoratori
(art. 48, ora 39 TCE)
b) Fondo
sociale
Europeo
(art. 123, ora 146)
Le 4 aree
originarie di
competenza
della
Comunità
c) formazione
professionale
(art. 127,
ora 150 TCE)
d) parità di trattamento
(soltanto in campo)
retributivo tra
uomini e donne
Le competenze attribuite alla Comunità in materia sociale sono all’inizio
molto limitate; verranno precisate con l’APS allegato
al Trattato di Maastricht
L’art. 119 TCE
sulla parità di trattamento retributivo fra
uomo e donna
è l’unica norma che incide direttamente sulla
materia sociale
La norma è figlia della principale ispirazione di fondo del
Trattato di Roma che è quella economica ed , in
particolare, quella di parificare le condizioni di
concorrenza ed è voluta dalla Francia (che aveva già
introdotto il principio nel proprio ordinamento) più per
evitare effetti di dumping sociale che per autentiche
ragioni di progresso sociale
art. 120 TCE sui congedi retribuiti
La limitatezza delle “basi
giuridiche” per l’adozione di
direttive in materia sociale
solo in materia di libera circolazione dei
lavoratori (ai sensi degli artt. 48 e 49, ora
39 e 40 TCE), si provvede mediante
regolamenti o direttive.
Per il resto, si utilizzano le BASI
GIURIDICHE GENERALI
.
artt. 100, ora 94 TCE: le
direttive sociali in funzione
di raddrizzamento delle
distorsioni del mercato…
….e l’art. 235, ora
308 TCE
Art. 308 TCE :
“Quando un’azione della Comunità risulti
necessaria per raggiungere, nel
funzionamento del mercato comune, uno
degli scopi della Comunità, senza che il
presente Trattato abbia previsto i poteri di
azione a tal uopo richiesti, il Consiglio,
deliberando all’unanimità su proposta della
Commissione e dopo aver consultato il
Parlamento europeo, prende le
disposizioni del caso”.
La fase dell’ “ottimismo liberale”
• Forte prudenza nel processo di produzione
della normativa sociale.
• L’attenzione verso la dimensione sociale
dell’Europa riceve significativi stimoli dal
clima di forte tensione sociale della fine
degli anni ‘60
• Vengono così impiantati gli embrioni dei
futuri sviluppi della politica sociale (prime
prassi di consultazione sistematica degli
attori sociali)
Dalla Conferenza intergovernativa
di Parigi (1972)
nella quale i governi nazionali
concordavano sul fatto che occorresse
un’azione vigorosa in ambito sociale …
…al Programma d’azione sociale
del 1974, adottato dal Consiglio
su proposta della Commissione
Il Programma indicava tre obiettivi
prioritari:
• a) pieno e migliore impiego;
• b) miglioramento delle condizioni di vita e
di lavoro;
• c) partecipazione delle parti sociali.
Comincia a farsi strada l’idea della
integrazione positiva come modalità di
armonizzazione nel progresso.
L’iniziativa viene bollata come “senza
precedenti e senza avvenire”.
Anni 1975-1977
Vengono approvate alcune direttive in materia sociale, sulla base
dell’art. 100 TCE (unanimità), e 119 TCE (maggioranza):
si tratta delle 2 direttive in materia di
parità di trattamento fra uomo e donna e delle 2 direttive sulla tutela dei lavoratori
in caso di crisi aziendale (dir. 75/117 sulla parità retributiva;
76/207 sulla parità nell’accesso, la formazione e le condizioni di lavoro; 79/7 sulla
parità in materia previdenziale; dir. 77/187 sul trasferimento
di impresa e 75/129 sui licenz. collettivi)
Il ruolo dell’art. 100 del TCE
Il Consiglio, deliberando all’unanimità, stabilisce direttive volte al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative che abbiano una incidenza diretta sulla
instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
…E LE CONSEGUENTI
INNOVAZIONI nel TCE
L’EUROSCLEROSI
DEGLI
ANNI ’80…
L’Atto Unico del 1987: tre
importanti novità:
1.
Lo stallo
decisionale
comunitario in
materia sociale: il
ruolo decisivo dei
governi
conservatori
inglesi
2.
3.
si introduce il concetto di “coesione
economica e sociale” (art. 130A);
si prevede, con riferimento al
miglioramento dell’ambiente di
lavoro per proteggere la salute e la
sicurezza dei lavoratori, il potere del
consiglio di approvare direttive a
maggioranza qualificata (art. 118A);
si introduce il “dialogo sociale” (art.
118B impegna la Commissione a
sviluppare il dialogo fra le parti
sociali a livello europeo).
La direttiva quadro sulla tutela della
salute e sicurezza dei lavoratori nei
luoghi di lavoro (n. 391/89)
simbolo del “modello armonizzazione” –
alternativo al (più recente) metodo del
coordinamento attuato attraverso la
promozione della convergenza delle politiche
sociali (metodo utilizzato, per es., in materia
occupazionale)
La Carta comunitaria dei diritti
sociali fondamentali dei lavoratori
(1989)
Adottata come dichiarazione solenne, rimane
priva di effetti giuridici per l’opposizione,
principalmente, della Gran Bretagna.
Esercita comunque una considerevole influenza
sugli sviluppi futuri dell’intervento normativo:
quasi tutte le direttive degli anni ’90 faranno
riferimento, nei preamboli, alle dichiarazioni
solenni della Carta comunitaria.
I problemi di fondo dell’armonizzazione legislativa in
materia giuslavoristica, al di la delle contingenze
politiche degli anni ‘80
–Diversità storica, culturale e
sociale dei sistemi sociali come
dato forse insuperabile
–Difficoltà di trapianto di istituti
(legal transplant) da un paese
all’altro come esito della
comparazione
– Difficoltà di tenuta del metodo
armonizzazione
1992 - Il Trattato di Maastricht
la c.d. “politica sociale a due vie”:
l’adozione dell’Accordo (o
Protocollo) sulla politica
sociale (APS) limitato ad undici
Stati.
• Il Trattato di
Maastricht e
l’escamotage del
Protocollo sociale
– L’Accordo sulla
Politica sociale a
11
Innovazioni principali
Riformulazione art. 117 TCE
Allargamento delle basi
giuridiche della legislazione
sociale comunitaria;
 Estensione della procedura a
maggioranza qualificata
 Riconoscimento di un ruolo
istituzionale per la
contrattazione collettiva

Art. 118 (attuale 137)
•
•
•
•
1) Competenze sociali più ampie – ampliamento delle materie in
cui è possibile la decisione a maggioranza qualificata (già
ambiente di lavoro +):
“condizioni di lavoro” (formula ampia: intero trattamento
normativo del lavoratore)
informazione e consultazione dei lavoratori
integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro
parità tra uomini e donne.
Rimangono ferme alcune materie su cui deliberare all’unanimità
(attuale art. 137.3), nonché certe esclusioni: diritto di sciopero,
serrata, diritto di associazione sindacale
• 2) Pieno riconoscimento della contrattazione collettiva europea
: artt. 3 e 4 APS (attuali artt. 138-139 TCE)
Restano affidate al principio della
unanimità le materie relative a:
• sicurezza sociale e protezione sociale dei lavoratori,
• protezione dei lavoratori in caso di cessazione del rapporto di
lavoro
• rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori
e dei datori di lavoro, inclusa la codeterminazione;
• condizione di impiego dei cittadini di paesi terzi residenti
legalmente nella comunità;
• contributi finanziari per la promozione dell’impiego e della
job creation.
Il principio di sussidiarietà
(attuali art. 5 TCE; art. 137, §1, TCE)
la Comunità “sostiene e completa l’azione degli Stati membri”
art. 5 TCE: “nei settori che non sono di sua
competenza esclusiva la comunità
interviene soltanto se e nella misura in cui
gli obiettivi dell’azione prevista non possono
essere sufficientemente realizzati dagli stati
membri e, a motivo delle dimensioni o
degli effetti dell’azione in questione,
possono essere realizzati meglio a livello
comunitario”.
Le competenze dell’Unione
• Gli attuali trattati istitutivi non contengono
disposizioni specifiche sulle competenze, tanto è
vero che nei lavori della Convenzione sul
Trattato costituzionale il tema è stato al centro di
importanti riflessioni e proposte.
• Nel Trattato costituzionale era stata, così,
inserita una serie di disposizioni sulle
competenze dell’Unione e degli Stati che
distinguevano le prime in competenze
“esclusive”, “concorrenti”, “di
coordinamento” e “di sostegno”
Le competenze dell’Unione nel
Trattato di Lisbona
Artt.
2-6
Trattato sul
funzionamento
dell’UE
• competenze
“esclusive”,
• “concorrenti”,
• “di coordinamento”
• “di sostegno”
La politica sociale è materia di competenza concorrente
Da Maastricht
ad Amsterdam
Come cambiano la
politica e il diritto sociale
comunitario
Il trattato di Amsterdam (1997)
entrato in vigore nel 1999
Quali novità?
• 1° Incorporazione dell’APS nel TCE (titolo
XI, Capo I sulle disposizioni sociali) con
conseguente estensione della politica a 14
alla Gran Bretagna
• 2° introduzione, nel TCE, del titolo VIII
sull’occupazione
• 3° il nuovo art. 136: il richiamo ai diritti
sociali fondamentali contenuti nella Carta
sociale del 1961 e nella Carta comunitaria
del 1989
Art. 136 TCE (post Trattato Amsterdam)
La Comunità e gli Stati membri, tenuti presenti i diritti sociali fondamentali, quali
quelli definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e
nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989,
hanno come obiettivi la promozione dell'occupazione, il miglioramento delle
condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una
protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane
atto a consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro
l'emarginazione.
A tal fine, la Comunità e gli Stati membri mettono in atto misure che tengono
conto della diversità delle prassi nazionali, in particolare nelle relazioni
contrattuali, e della necessità di mantenere la competitività dell'economia della
Comunità
Essi ritengono che una tale evoluzione risulterà sia dal funzionamento del
mercato comune, che favorirà l'armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle
procedure previste dal presente trattato e dal ravvicinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative
Una breve digressione in
tema di diritti sociali
fondamentali
Le due Carte: la Carta sociale europea
e la Carta comunitaria dei diritti
fondamentali dei lavoratori
La Comunità e gli Stati membri, tenuti
presenti i diritti sociali fondamentali,
quali quelli definiti nella Carta sociale
europea firmata a Torino il 18 ottobre
1961 e nella Carta comunitaria dei diritti
sociali fondamentali dei lavoratori del
1989, hanno come obiettivi…
I diritti sociali nell’art. 136 TCE
Le due Carte…
• Pur essendo
documenti “non
vincolanti” hanno
assunto, nel tempo,
un rilievo giuridico
(sia pure limitato)
attraverso
l’interpretazione
della Corte di
giustizia …
• …e sono finalmente
“entrate”, dopo il
Consiglio europeo di
Amsterdam, nel TCE,
pur con la debole
formulazione
dell’art. 136 TCE
Si è, in tal modo, introdotta «una novità di notevole
significato simbolico e di indubbio rilievo pratico»
I diritti sociali fondamentali già venivano
richiamati dall’art. 6, § 2, TUE
“L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti
dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni
costituzionali comuni degli stati membri, in quanto principi
generali del diritto comunitario ”
Sino al Trattato di Lisbona, che ha conferito alla carta di
Nizza, “lo stesso valore giuridico del trattati”, tali diritti non
sono mai stati direttamente riconosciuti e proclamati nei
Trattati istitutivi
I diritti sociali nei Trattati dopo
Lisbona
• L’art. 136 non viene modificato (ora art.
151)
• Cambia, significativamente, il testo dell’art.
6 TUE
1. La Carta di Nizza ha “lo stesso valore
giuridico del trattati”;
2. L’Unione aderisce alla CEDU
3. I diritti fondamentali garantiti dalla CEDU
e risultanti dalle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri fanno parte del
diritto dell’Unione in quanto principi
generali (come nel precedente testo)
Il nuovo art. 6 TUE
(lettura)
Il trattato di Amsterdam (1997)
entrato in vigore nel 1999
Introduzione di una clausola generale di
non discriminazione (non più solo basata
sul sesso e sulla nazionalità): razza, origini
etniche, religione, convinzioni personali,
handicap, età, tendenze sessuali
2. Il Consiglio elabora annualmente degli orientamenti di cui devono
tener conto gli Stati membri nelle rispettive politiche in materia di
occupazione.
3. Ciascuno Stato membro una relazione annuale sulle principali
misure adottate per l'attuazione della propria politica in materia di
occupazione, alla luce degli orientamenti di cui al paragrafo 2.
4. Il Consiglio, sulla base delle relazioni di cui al paragrafo 3 procede
annualmente ad un esame dell'attuazione delle politiche degli Stati
membri. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su
raccomandazione della Commissione, può, se lo considera
opportuno, rivolgere raccomandazioni agli Stati membri.
5. Sulla base dei risultati di detto esame, il Consiglio e la
Commissione trasmettono al Consiglio europeo una relazione
annuale comune in merito alla situazione dell'occupazione nella
Comunità
2004: il Trattato costituzionale
Europeo (firmato nell’ottobre 2004)
• Il dibattito: una Costituzione senza Stato?
• La Parte II del Trattato costituzionale del 2004 recepiva
la Carta di Nizza
– libertà professionale e diritto di lavorare;
– parità di trattamento e uguaglianza;
– solidarietà (Titolo IV, interamente dedicato ai diritti individuali e
collettivi dei lavoratori);
– diritto di cittadinanza europea, libertà di circolazione e soggiorno;
– rapporti fra le disposizioni costituzionali europee e le Costituzioni
nazionali
2004: il Trattato costituzionale
Europeo (firmato nell’ottobre 2004)
• L’esito negativo della consultazione referendaria in
Francia e nei Paesi Bassi voto contrario (2005)
• Dopo due ani di riflessione, il progetto costituzionale
viene abbandonato e viene dato mandato ad una
conferenza intergovernativa per la riforma dei Trattati
istitutivi
• Il 19 ottobre 2007 il Consiglio europeo informale di
Lisbona ha adottato il testo definitivo del trattato
elaborato nell’ambito della conferenza intergovernativa.
• Il 13 dicembre 2007 i capi di Stato e di governo dei 27
Stati membri dell'Unione europea hanno firmato il
trattato di Lisbona. Il te
• Il termine “Costituzione” scompare dal lessico dei nuovi
Trattati
L’Europa sociale oggi
1. Il Libro Verde della Commissione
"Modernizzare il diritto del lavoro per affrontare le sfide del XXI secolo"
[COM(2006) 708] (consigliata lettura)
•
Il Libro verde è importante, al di là delle obiezioni di metodo e di
merito che possono essere mosse, perché, per la prima volta nella
storia delle iniziative e attività di studio e consultive delle istituzioni
comunitarie, la Commissione invita una ampia platea, che va oltre
gli esperti, a riflettere sul ruolo sociale ma anche culturale che il
diritto del lavoro potrebbe svolgere nella società europea.
•
Il diritto del lavoro in Europa, grazie al Libro verde, è stato, dunque,
rimesso all’ordine del giorno dell’agenda dell’Unione
•
2.La flexicurity
[Com (2007) 359 def]
Cos'è la flessicurezza?
• La flessicurezza può essere definita quale strategia integrata volta a
promuovere contemporaneamente la flessibilità e la sicurezza sul mercato
del lavoro.
• La flessibilità, da un lato, ha a che fare con i momenti di passaggio
("transizioni") che contrassegnano la vita di un individuo: dal mondo della
scuola a quello del lavoro, da un'occupazione a un'altra, tra la
disoccupazione o l'inattività e il lavoro e dal lavoro al pensionamento.
• Essa non comporta soltanto una maggiore libertà per le imprese di
assumere o licenziare e non implica che i contratti a tempo indeterminato
siano un fenomeno obsoleto. La flessibilità significa assicurare ai lavoratori
posti di lavoro migliori, la "mobilità ascendente", lo sviluppo ottimale dei
talenti.
• La flessibilità riguarda anche organizzazioni del lavoro flessibili, capaci di
rispondere con efficacia ai nuovi bisogni e alle nuove competenze richieste
dalla produzione; riguarda anche una migliore conciliazione tra lavoro e
responsabilità private.
La sicurezza, d'altro canto, è qualcosa di più che la
semplice sicurezza di mantenere il proprio posto di
lavoro: essa significa dotare le persone delle
competenze che consentano loro di progredire
durante la loro vita lavorativa e le aiutino a trovare un
nuovo posto di lavoro. Essa ha anche a che fare con
adeguate indennità di disoccupazione per agevolare
le transizioni. Essa comprende inoltre opportunità di
formazione per tutti i lavoratori, soprattutto per quelli
scarsamente qualificati e per i lavoratori anziani.
Il Dossier sulla Flexicurity
del Dott. Clemente Massimiani
(su Labour Web)
I problemi giuridici della nuova stagione del
diritto sociale comunitario
Assenza di sanzioni
• Troppo soft?
• Rinazionalizzazione implicita?
• Ancora integrazione negativa, mutuo riconosicmento,
sussidiarietà, come linee guida del processo di
integrazione?
•
• Sia le direttive sia gli accordi collettivi europei
perdono parte dei caratteri normativi tipici della
legge e della contrattazione tradizionale, adottando
formule paragonabili più alla fissazione di obiettivi
che alla prescrizione minuziosa di regole di
comportamento.
• A questo ammorbidimento dei contenuti delle
direttive fa seguito un cambio di tecnica regolativa,
con passaggio dell’asse dell’intervento comunitario
dalla normativa legislativa al c.d. coordinamento
per obiettivi, realizzato nelle forme tipiche della soft
law.