Autorità di vigilanza
sul Ministero pubblico della Confederazione
2012
Rapporto d’attività
Sommario
Aspetti generali  4
1 Basi legali, compiti  4
2 Composizione dell’Autorità di vigilanza  4
Attività in generale  5
1 Organizzazione e infrastruttura dell’Autorità  5
2 Modalità operative  5
3 Informazione al pubblico  5
Attività di vigilanza  7
1Vigilanza corrente sul Ministero pubblico della
Confederazione 7
2Ispezioni  7
3 Questioni particolari
9
Collaborazione con altre autorità
1 Assemblea federale
2TPF
3DFGP
12
12
13
13
Osservazioni particolari
1Reati perseguibili previa autorizzazione
2 Indicazioni per il legislatore
15
15
15
Allegato17
Abbreviazioni22
Aspetti generali
1 Basi legali, compiti
L’Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione (AV-MPC)* è in carica dal 1° gennaio 2011.
La sua attività si basa sugli articoli 23 segg. della legge
federale del 19 marzo 2010 sull’organizzazione delle
autorità penali della Confederazione (RS 173.71),
sull’ordinanza dell’Assemblea federale del 1° ottobre
2010 sull’organizzazione e i compiti dell’Autorità di
vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione
(RS 173.712.24) e sul Regolamento del 4 novembre
2010 dell’Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico
della Confederazione (RS 173.712.243).
L’AV-MPC è sottoposta alla vigilanza diretta dell’Assemblea federale ed è indipendente dal Consiglio federale,
dall’Amministrazione federale e dai Tribunali.
Compiti e competenze dell’AV-MPC sono disciplinati
dagli articoli 29 – 31 LOAP. Va sottolineato come l’AV-MPC
non sia una giurisdizione di ricorso contro le decisioni del
Ministero pubblico della Confederazione e non possa
impartire a quest’ultimo istruzioni nel singolo caso sull’apertura, lo svolgimento e la chiusura di un procedimento,
per l’accusa in giudizio e per l’esercizio di rimedi giuridici
(art. 29 cpv. 2 LOAP). Può però impartire nei confronti
del Ministero pubblico della Confederazione istruzioni
generali concernenti l’adempimento dei compiti di sua
competenza.
* Tutte le abbreviazioni utilizzate sono illustrate a pagina 22.
4 | Aspetti generali
2 Composizione dell’Autorità di vigilanza
I membri dell’Autorità di vigilanza sono eletti
dall’Assemblea federale plenaria per un mandato della
durata di 4 anni; il primo mandato riguarda il periodo
2011 – 2014. All’1.1.2011 erano membri dell’Autorità:
– Thierry Béguin, già procuratore pubblico e già consigliere di stato del Cantone di Neuchâtel, già consigliere
agli Stati;
– Giorgio Bomio, giudice presso il Tribunale penale federale;
– Thomas Fingerhuth, iscritto nel registro degli avvocati
del Cantone di Zurigo;
– Niklaus Oberholzer, Presidente della Camera d’accusa
del Cantone di San Gallo;
– Hansjörg Seiler, giudice federale;
– Carla Wassmer, iscritta nel registro degli avvocati del
Cantone di Svitto;
– David Zollinger, già membro della direzione della
banca Wegelin & Co. Banchieri Privati, già procuratore pubblico.
Niklaus Oberholzer è stato nominato giudice federale
dall’Assemblea federale plenaria (con entrata in carica
il 1° gennaio 2013) e si è quindi dimesso – con effetto
a fine 2012 – dalla carica di membro dell’Autorità di
vigilanza, in quanto in virtù dell’articolo 23 capoverso
2 LOAP un solo membro del Tribunale federale può essere membro dell’Autorità di vigilanza sul Ministero
pubblico della Confederazione.
In seguito Thierry Béguin si è dimesso con effetto
a fine 2012 dalla carica di membro dell’Autorità di
vigilanza.
Il 12 dicembre 2012 l’Assemblea federale ha eletto in
veste di nuovi membri per la parte residua del mandato
2011 – 2014 Isabelle Augsburger-Bucheli e Hanspeter
Uster. I due nuovi membri dell’Autorità di vigilanza assumono la carica a far data dal 1° gennaio 2013.
Nel mese di febbraio 2012 negli USA sono stati
mossi rimproveri penali nei confronti dell’azienda ex
datrice di lavoro del membro dell’Autorità David Zollinger e verso singoli collaboratori di tale azienda. David
Zollinger non è stato personalmente toccato da tali
rimproveri. La pubblica opinione ha in taluni casi sollevato perplessità in ordine alla sua presenza in seno
all’Autorità di vigilanza. In merito è stata presentata
all’interno dell’Assemblea federale un’interpellanza
(12.3259 Seydoux) rivolta al Consiglio federale, che a
sua volta ha fornito la propria risposta. L’Autorità di
vigilanza ha discusso della questione con la Commissione giudiziaria e la CdG, concludendo che non sussisteva alcuna necessità di ulteriori interventi.
Attività in generale
2.2 Sistema di referenti esperti
L’AV-MPC è organizzata – ai sensi dell’articolo 3 capoverso 1 e 2 del Regolamento del 4 novembre 2010
1.1 Organizzazione
L’Autorità di vigilanza si costituisce autonomamente. dell’Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della
Elegge al proprio interno il Presidente e il Vicepresidente Confederazione – sotto forma di sistema di referenti
per un mandato di due anni. La rielezione è possibile esperti: vi sono una referente esperta permanente per le
per un unico ulteriore mandato. Per il mandato questioni finanziarie e un referente esperto permanente
2011 – 2012 la carica di Presidente è stata assunta da per questioni organizzative e informatiche, ma anche
Hansjörg Seiler e quella di Vicepresidente da Thierry referenti esperti per singole materie oppure per il coorBéguin. Per il mandato 2013 – 2014 è stato eletto Pre- dinamento di progetti.
sidente H. Seiler. Giorgio Bomio è stato eletto quale
Vicepresidente in luogo del dimissionario Thierry Béguin. 2.3 Portata delle competenze in materia di vigilanza
Nell’anno di riferimento l’Autorità si è fattivamente oc1.2 Segreteria; infrastruttura
cupata della questione riguardante la misura in cui è
L’Autorità di vigilanza dispone di una segreteria perma- possibile occuparsi di singoli procedimenti concreti
nente diretta da una segretaria-giurista. Attualmente conclusi o pendenti e la misura in cui l’Autorità di vigila segreteria comprende in tutto posti di lavoro pari al lanza può monitorare la prassi del MPC in ordine a
140 per cento. Nell’anno di riferimento è stata assunta singole disposizioni del CP o del CPP. In virtù dell’artiuna segretaria amministrativa e sostituita la segretaria- colo 29 capoverso 2 LOAP, l’Autorità di vigilanza può
impartire istruzioni generali al Ministero pubblico della
giurista.
La sede dell’Autorità si trova a Berna. La segreteria Confederazione concernenti l’adempimento dei suoi
si trova in un edificio della Confederazione nel centro compiti. Sono escluse le istruzioni in singoli casi sull’apertura, lo svolgimento e la chiusura di un procedidi Berna.
Conformemente all’articolo 10 capoverso 3 dell’or- mento e le istruzioni per l’accusa in giudizio e per l’edinanza del 1° ottobre 2010 dell’Assemblea federale sercizio di rimedi giuridici. Sulla base di un’analisi delle
sull’organizzazione e i compiti dell’Autorità di vigilanza basi legali e dei messaggi legislativi, l’Autorità di vigisul Ministero pubblico della Confederazione (RS lanza ha concordemente individuato diversi principi da
173.712.24), l’Autorità di vigilanza può avvalersi, dietro adottare in materia di vigilanza sull’attività di perseguicompenso, di servizi amministrativi e logistici di altre mento penale, riportati nell’allegato (cfr. pagina 17, n. 1).
unità della Confederazione. L’Autorità ha stipulato convenzioni con l’UFCL, il Centro Prestazioni di servizi Finanze DFF e la Segreteria generale DFF riguardanti i 3 Informazione al pubblico
servizi in materia di infrastrutture, finanze e personale.
3.1 Homepage
L’AV-MPC informa il pubblico conformemente all’arti2 Modalità operative
colo 13 dell’ordinanza dell’Assemblea federale sull’organizzazione e i compiti dell’Autorità di vigilanza sul
Ministero pubblico della Confederazione del 1° ottobre
2.1 Attività di seduta, interna | con il MPC
Come per l’anno precedente, l’Autorità di vigilanza ha 2010. Gestisce a tale scopo una homepage (http://
tenuto in media una riunione interna al mese e, lo www.ab-ba.ch), nella quale vengono pubblicati i principi
stesso giorno, una seduta di vigilanza con la Direzione adottati, il rapporto d’attività e i comunicati dell’AV-MPC.
del MPC (cfr. pagina 7, n. 1.2). All’occorrenza, tra una
seduta e l’altra l’Autorità di vigilanza comunica inter- 3.2 Comunicati
namente e con il MPC per via elettronica.
Nell’anno di riferimento l’AV-MPC ha diffuso due comuDelegazioni dell’Autorità hanno effettuato ispezioni nicati che sono stati pubblicati sul suo sito web.
presso le singole Divisioni del MPC (cfr. pagina 7, n. 2)
e hanno preso parte ad altre riunioni, ad esempio con
le Commissioni parlamentari (cfr. pagina 12, n. 1.2 – 1.4),
con il DFGP (cfr. pagina 13, n. 3) o con diversi gruppi di
lavoro (cfr. pagina 13, n. 2.2).
1 Organizzazione e infrastruttura dell’Autorità
Attività in generale | 5
Attività di vigilanza
1 Vigilanza corrente sul Ministero pubblico
della Confederazione
2 Ispezioni
2.1 Procedura
L’Autorità di vigilanza conduce annualmente un’ispezione
1.1 Reporting
Nel periodo di riferimento il Ministero pubblico della presso il MPC. Nel 2012 l’ispezione si è concentrata sui
Confederazione ha sottoposto all’attenzione dell’Auto- procedimenti. In tale occasione l’Autorità di vigilanza
rità di vigilanza due rapporti semestrali relativi ai periodi non si è occupata di singoli procedimenti concreti, né
dall’1.7.2011 al 31.12.2011 e dall’1.1.2012 al 30.6.2012. della valutazione dei singoli procuratori pubblici, ma in
L’Autorità di vigilanza esamina correntemente questi generale della conduzione dei procedimenti del Minisrapporti sui casi particolari (case report) e determina tero pubblico della Confederazione.
criteri per la loro valutazione.
Tra il 21 agosto e il 28 settembre 2012 appositi
gruppi – ciascuno composto da tre membri dell’Autorità
e da una segretaria verbalizzante – hanno visitato le
1.2 Sedute di vigilanza
L’Autorità di vigilanza ha tenuto nel 2012 nove sedute unità operative del Ministero pubblico della Confededi vigilanza con il Ministero pubblico della Confedera- razione. Ogni unità del Ministero era tenuta ad aggiorzione. Alle sedute hanno regolarmente preso parte i nare, per l’ispezione, circa otto case report. Tra questi
membri dell’Autorità di vigilanza, il procuratore gene- otto procedimenti il gruppo ne sceglieva poi tre – quattro
rale, il sostituto, la sostituta e il capo dei servizi di stato che erano oggetto del controllo. L’Autorità di vigilanza
maggiore del Ministero pubblico della Confederazione. ha poi fatto in modo che in ciascuna unità venissero
L’Autorità di vigilanza ha trattato con il Ministero pub- scelti per il controllo procedimenti trattati da diversi
blico della Confederazione di questioni di attualità, di procuratori federali. Nell’ambito della verifica dei proaspetti organizzativi e di tematiche di rilevanza cruciale, cedimenti, l’Autorità di vigilanza ha talvolta preso viossia: ottimizzazione dell’organizzazione del MPC; con- sione anche degli atti del procedimento.
trolling d’ufficio e operativo del MPC, progetti informaI singoli procedimenti sono stati controllati sulla base
tici del MPC.
di un elenco di criteri approvati dall’Autorità di vigilanza
preliminarmente all’ispezione e trasmesso al Ministero
pubblico della Confederazione qualche settimana
1.3 Denunce da parte del pubblico
L’AV-MPC ha ricevuto in diversi casi denunce da parte prima dell’ispezione. In occasione di una riunione condi soggetti privati coinvolti in procedimenti dinanzi al giunta di preparazione, i responsabili delle divisioni e
Ministero pubblico della Confederazione o al Tribunale sedi distaccate sono stati informati in merito alle mopenale federale (o più raramente dinanzi ad altre auto- dalità di svolgimento dell’ispezione ed è stata data loro
rità) che chiedevano l’intervento dell’AV-MPC. Nella l’opportunità di porre domande.
maggior parte di tali casi si trattava di richieste che
possono essere oggetto di un normale procedimento 2.2 Risultati generali
dinanzi ai Tribunali competenti e sui quali l’Autorità di I gruppi d’ispezione, in linea di massima, hanno avuto
vigilanza non può interferire. Facendo riferimento a un’impressione favorevole da tutte le divisioni e sedi
questa situazione, sotto il profilo giuridico, l’AV-MPC distaccate. I collaboratori del MPC hanno riferito comnon è entrata nel merito di tali denunce, dandone de- piutamente e con competenza in ordine ai procedimenti
bita informazione ai mittenti. Nessuna denuncia è sfo- oggetto d’esame, dando l’impressione di avere i proceciata in un procedimento in materia di vigilanza. Nella dimenti «sotto controllo». Si sono altresì dimostrati
misura in cui la fattispecie ha sollevato questioni d’or- motivati e disponibili nei confronti del gruppo
dine generale che andavano al di là del singolo caso d’ispezione. Inoltre si sono mostrati disposti ad eserciconcreto (ad es. prescrizione dei procedimenti), queste tare una certa autocritica e hanno saputo osservare la
sono state discusse con il MPC nell’ambito delle sedute conduzione dei procedimenti con un certo distacco,
di vigilanza o delle ispezioni. In taluni casi le denunce allo scopo di individuare elementi per miglioramenti
sono state trasmesse al Tribunale penale federale, af- futuri. La necessaria infrastruttura è fondamentalmente
finché verificasse se dovessero essere accolte in quanto già disponibile, fatti salvi alcuni elementi probabilreclami. Con una petizione è stata suggerita la crea- mente migliorabili.
zione di un’unità speciale di perseguimento penale dei
Singoli procuratori si sono mostrati critici nei confronti della collaborazione con la Direzione. Dal punto
reati di genocidio, tortura e crimini di guerra.
di vista dell’Autorità di vigilanza non vi è attualmente
alcuna necessità di intervento.
Taluni procuratori pubblici riscontrano toni inadeguati
da parte di alcuni avvocati, il che può diventare gravoso,
in specifici casi, anche per i procuratori pubblici della
Attività di vigilanza | 7
Confederazione. Al riguardo il procuratore generale è
già intervenuto presso l’associazione degli avvocati.
I necessari strumenti di lavoro sono sostanzialmente
già a disposizione all’interno del MPC. Alcuni procuratori pubblici sentono la necessità di una banca dati che
riporti – aggiornate – le principali decisioni relative al CPP
e agli articoli del CP di maggiore rilevanza per il MPC.
2.3 S
trategia relativa alla conduzione | pianificazione dei procedimenti
Per l’Autorità di vigilanza non è sempre stato possibile
capire, sulla base dei case report, se il MPC disponga
effettivamente di idonee strategie procedurali. In seguito a domande in tal senso in sede di ispezione, il MPC
ha dissipato tali incertezze, ad esempio con la presentazione di pianificazioni scritte dei procedimenti.
Nel corso dell’ispezione i procuratori pubblici hanno
fatto riferimento a diversi fattori che possono avere
ricadute negative sulla pianificazione del procedimento:
– Il MPC non detiene la direzione del procedimento per
la sua intera durata. Dopo la promozione dell’accusa,
la direzione del procedimento è detenuta dal giudice.
Nei casi in cui avverso la sentenza del TPF è inoltrato
ricorso, il periodo durante il quale il MPC non detiene
la direzione del procedimento si prolunga, talvolta in
misura considerevole.
– Per diversi anni fino a fine 2010, anche l’UGI ha spesso
detenuto la direzione delle procedure. Specificamente,
in alcuni procedimenti oggetto d’ispezione ove sono
stati evidenziati problemi inerenti alla prescrizione, è
risultato che il MPC ha detenuto la direzione della
procedura solo per un arco di tempo relativamente
limitato.
– La scarsità di risorse di polizia può avere conseguenze
sull’attuazione della pianificazione dei procedimenti.
2.4 Risorse e loro impiego
Nell’ambito dell’ispezione è stata confermata l’impressione che il MPC gestisca le risorse con la necessaria
attenzione. Non è stato constatato alcun caso in cui il
Ministero pubblico della Confederazione abbia sprecato
risorse. Il MPC tratta le procedure in modo più o meno
attivo a in base alla valutazione delle prospettive procedurali. I procedimenti che prevedibilmente saranno abbandonati sono amministrati passivamente, ossia vengono compiute solo le indagini strettamente necessarie.
In generale i procuratori prediligono l’attribuzione
fissa di risorse di polizia al MPC o alle singole divisioni.
Talvolta è stato espressamente affermato che, a seguito
del loro impiego in uno specifico procedimento, i collaboratori della PGF hanno acquisito conoscenze ed esperienze particolari che vanno perdute se a conclusione di
tale attività devono nuovamente abbandonare il campo.
In diverse divisioni si è fatto cenno al fatto che la
scarsità di risorse di polizia non solo comporta problemi,
ad esempio per quanto attiene all’analisi della documentazione sequestrata, ma che già in sede di effettuazione delle perquisizioni domiciliari e di sequestri
probatori le risorse di polizia non sono tempestivamente disponibili. Talvolta tali misure coercitive devono
essere disposte ed eseguite con relativa rapidità.
L’Autorità di vigilanza e il MPC stanno provvedendo
a ottimizzare la collaborazione con la PGF. L’Autorità di
vigilanza ha conferito al MPC un mandato in tal senso
(cfr. pagina 14, n. 3.4).
2.5 Assistenza giudiziaria
Numerosi procedimenti del MPC presuppongono l’assistenza giudiziaria da parte di Stati esteri, aspetto questo
che spesso comporta un notevole impegno in termini di
tempo. Il MPC ha sviluppato strategie da adottare in
caso ritardi nell’esecuzione di richieste rogatoriali.
2.6 Durata dei procedimenti
Taluni procedimenti del MPC durano relativamente a
lungo. Sono state fornite spiegazioni plausibili per procedimenti di durata particolarmente lunga (ad es. durata dell’assistenza giudiziaria, carenza di risorse, perdite di tempo durante la conduzione del procedimento
non da parte del MPC, ma del [precedente] Ufficio dei
giudici istruttori o del Tribunale penale federale). Anche
l’esercizio dei diritti degli accusati può comportare considerevoli ritardi procedurali. Molti procuratori responsabili di procedimenti rilevano che dall’introduzione del
nuovo CPP si è moltiplicato l’impegno connesso agli
interrogatori.
In molti casi, procedimenti che dovevano essere abbandonati, sono rimasti pendenti per mesi in quanto i
procuratori federali non avevano il tempo di procedere
all’abbandono formale del procedimento, adducendo
la motivazione che le risorse dovevano essere impiegate
8 | Attività di vigilanza
2.10 Sintesi e spunti per future ispezioni
Come accaduto nel corso dell’ispezione dello scorso
anno, l’Autorità di vigilanza ha accertato che il Ministero pubblico della Confederazione è in grado di dare
esauriente risposta a tutti i quesiti che gli sono rivolti e
di esibire la documentazione richiesta. In questo senso
l’impressione è ottima, come preliminarmente osser2.7 Prescrizione e relativo controllo
È emerso che talvolta vi sono delle incertezze nel com- vato. Va rilevato che lo strumento dell’ispezione non
puto dei termini di prescrizione. Da diversi procedi- permette di giungere a una valutazione definitiva degli
menti è stato possibile trarre l’insegnamento secondo iter procedurali. A tale scopo si provvede ad effettuare
il quale il termine di prescrizione deve essere sempre un’analisi dei procedimenti (cfr. pagina 10, n. 3.3.2).
calcolato in relazione all’ipotesi più sfavorevole.
L’Autorità di vigilanza suggerisce che il MPC si occupi
del problema del computo dei termini di prescrizione e 3 Questioni particolari
del relativo controllo in un contesto adeguato.
3.1 Passaggio di consegne al nuovo procuratore
generale
2.8 Transizione al nuovo CPP
Ci troviamo ancora in una fase di transizione, come ri- Il passaggio di consegne – con effetto a far data
dall’1.1.2012 – dal precedente procuratore generale,
sulta evidente tra l’altro nei seguenti ambiti:
– nei procedimenti assunti dall’UGI è necessario verifi- Erwin Beyeler, al procuratore generale in carica, Micare quali indagini debbano essere ancora effettuate chael Lauber, si è svolto senza intoppi. L’Autorità di
vigilanza ha seguito la fase del passaggio.
nel rispetto dei diritti di parte;
– vi sono molti ambiti in cui è necessario chiarire questioni giuridiche; è opportuno attendere al riguardo 3.2 Riorganizzazione del MPC
le decisioni e la giurisprudenza da parte del Tribunale Il procuratore generale ha tenuto regolarmente informata l’AV-MPC in merito al proprio progetto di ottimizfederale.
zazione. L’Autorità di vigilanza non interferisce di re2.9 M onitoraggio controlling a cura della Dire- gola con l’autonomia organizzativa del procuratore
zione | ottimizzazione all’1.9.2012
generale e non ha ravvisato alcuna necessità di interCon effetto dall’1 settembre 2012, il MPC ha dato attua- vento in materia di vigilanza. Un elemento della riorgazione a un’operazione di riorganizzazione, dando avvio nizzazione riguarda lo statuto della seconda sostituta
anche a un’attività di controllo dei procedimenti da procuratrice generale, che nella precedente organizzaparte dei due sostituti procuratori generali. L’ispezione zione era allo stesso tempo responsabile della sede di2012 non ha quindi permesso la verifica dell’efficacia di staccata di Losanna del Ministero pubblico della Contale riorganizzazione, in quanto troppo precoce. La que- federazione. In base alla nuova struttura ora le sono
stione dovrà essere esaminata in occasione dell’ispe- affidati compiti di direzione e controlling a Berna, in
zione 2013.
risposta anche a un auspicio espresso in seno alla CdG,
secondo cui i due sostituti procuratori generali devono
disporre di pari diritti. Da ciò consegue che si è dovuto
destinare un posto supplementare alla direzione della
sede distaccata di Losanna.
Per quanto concerne l’autonomizzazione istituzionale del centro di competenze per i crimini di guerra e
i crimini contro l’umanità, ciò corrisponde a un’esigenza manifestata nel quadro del dibattito politico
(Ip. Sommaruga; v. pagina 19, n. 2.2).
diversamente. Gli accusati coinvolti hanno però un notevole interesse al rapido abbandono del procedimento.
L’Autorità di vigilanza suggerisce che il MPC sviluppi
una strategia che consenta di evadere con maggior rapidità i procedimenti che devono essere abbandonati.
3.3 Progetti AV-MPC in materia di vigilanza
Nel 2011 l’AV-MPC ha deciso di attuare nel 2012 i seguenti progetti, oltre a compiere la normale attività di
vigilanza e ispezione:
Attività di vigilanza | 9
3.3.1 Cifre di riferimento
Lo scopo di tali progetti consiste nel creare le basi – rispondendo a un auspicio espresso dalla CdG – per una
migliore valutazione del fabbisogno futuro di risorse. A
tale scopo si è dato vita – sotto l’egida di un membro
dell’AV-MPC – a un gruppo di lavoro composto da rappresentanti dell’AV-MPC, del MPC, di fedpol e della SG
DFGP. In una prima fase si è stabilito che il rilevamento
delle prestazioni finora praticato in seno al MPC non
consente una valutazione utile e che anche il confronto
con i Pubblici ministeri cantonali è possibile solo in misura limitata a causa del diverso carico in termini di
numero di casi (più casi con riferimenti internazionali
presso il MPC). Il mantenimento e l’incremento dell’efficienza costituiscono essenzialmente un compito manageriale. A tale scopo il procuratore generale ha deciso di introdurre una forma di controlling d’ufficio.
L’elaborazione di cifre di riferimento si sovrappone in
parte ai compiti attribuiti alla funzione di controlling.
L’AV-MPC ha pertanto deciso – su richiesta del procuratore generale – di dare vita, in seno a un comitato di
progetto congiunto con il MPC, a un’attività di controlling d’ufficio e di rilevare in tale ambito le cifre di riferimento del settore.
3.3.2 Analisi dei procedimenti
Il progetto concernente l’analisi dei procedimenti si occupa di verificare la conduzione dei procedimenti da
parte del MPC e in special modo la durata dei procedimenti stessi.
In una prima fase l’AV-MPC ha effettuato analisi quantitative, ossia un confronto tra la durata dei procedimenti del Ministero pubblico della Confederazione e
quella di Cantoni selezionati in materia di reati riguardanti il riciclaggio di denaro. In questa fase sono state
analizzate circa 50 sentenze pronunciate tra il 2005 e
il 2010 in quattro Cantoni (ZH, BS, TI, GE) e in seno alla
Confederazione. Il campione di casi esaminati non ha
permesso di effettuare una valutazione qualitativa; è
stato analizzato solo il lasso di tempo intercorso tra
l’apertura del procedimento e la sentenza passata in
giudicato. Anche se il confronto deve essere effettuato
con prudenza, in quanto non tiene conto dell’importanza e della complessità dei casi, sembra indicare che
i procedimenti federali durano in media un po’ più a
lungo di quelli cantonali.
Sono poi stati controllati tutti i procedimenti evasi dal
MPC negli anni 2007 – 2011 con la relativa emanazione
dell’atto d’accusa. Da quest’analisi meramente quantitativa è emersa una durata media dei procedimenti
compresa tra circa tre – quattro anni dall’apertura alla
formalizzazione dell’atto d’accusa.
In una seconda fase si prevede di affinare le analisi e di
integrarle con studi qualitativi di procedimenti selezionati. A fronte delle difficoltà di carattere metodologico
10 | Attività di vigilanza
di un confronto con i procedimenti cantonali, l’AV-MPC
si limiterà all’analisi di procedimenti del Ministero pubblico della Confederazione e verificherà se e in quale
misura sia possibile ridurre la durata dei procedimenti.
A tale scopo è prevista l’analisi di alcuni procedimenti
da parte di una delegazione dell’AV-MPC sulla base di
criteri quantitativi e qualitativi predeterminati. Questa
fase dovrebbe concludersi entro la fine del 2013.
4 Procedimenti di reclamo inerenti la vigilanza
Nel 2012 non si sono avuti procedimenti di reclamo
inerenti la vigilanza.
5 Procedimenti disciplinari
Nel 2012 non ci sono stati procedimenti disciplinari ai
sensi dell’articolo 31 capoverso 2 LOAP contro il procuratore generale o il suo sostituto.
6 Potere di procedere penalmente | procuratori
pubblici straordinari
Ai procedimenti penali nei confronti di procuratori
pubblici della Confederazione si applica la seguente
disciplina.
Il perseguimento penale presuppone l’autorizzazione
da parte del procuratore generale (art. 15 cpv. 1 lett. d
LResp, RS 170.32). Nel caso in cui l’autorizzazione
venga negata, la decisione può essere impugnata dinanzi al Tribunale amministrativo federale.
Se l’autorizzazione è concessa, l’AV-MPC nomina un
procuratore pubblico straordinario (art. 67 LOAP) che
conduca il procedimento.
In un procedimento avviato già prima dell’entrata in
carica dell’AV-MPC, il Consiglio federale aveva nominato un procuratore pubblico straordinario. Il procuratore generale dell’epoca si era successivamente rifiutato
di concedere l’autorizzazione al perseguimento penale.
Il procuratore pubblico straordinario ha impugnato
questa decisione dinanzi al Tribunale amministrativo
federale. Il procedimento è tuttora in corso.
Nel periodo di riferimento l’AV-MPC ha nominato un
procuratore pubblico straordinario in un caso di denuncia nei confronti di un ex collaboratore della Polizia
giudiziaria federale, perché quest’ultima a quel tempo
apparteneva ancora al MPC.
7 Autorizzazione a deporre per procuratori generali e loro sostituti
L’AV-MPC è competente in materia di esonero del procuratore generale e dei suoi sostituti dal segreto d’ufficio. Di concerto con il DFGP, l’AV-MPC è giunta alla
conclusione che questa competenza si riferisce anche
agli ex procuratori generali eletti a suo tempo ancora
dal Consiglio federale. In due casi l’AV-MPC ha concesso l’autorizzazione a testimoniare.
Collaborazione con altre autorità
1 Assemblea federale
1.1 Pareri concernenti interventi parlamentari
Dato che il Ministero pubblico della Confederazione
non fa più parte dell’Amministrazione federale, agli
interventi parlamentari che lo riguardano non deve più
rispondere il Consiglio federale, ma l’AV-MPC. Gli interventi sono trasmessi dai servizi parlamentari direttamente all’AV-MPC, che risponde agli interventi direttamente oppure li inoltra al MPC affinché predisponga
una risposta.
Nell’anno di riferimento l’AV-MPC ha risposto alle
interpellanze Rusconi und Sommaruga.
L’interpellanza Rusconi riguardava una sentenza del
TPF, negativa per il MPC, in cui si lamentavano errori
procedurali che riguardavano in gran parte un periodo
ancora di competenza del precedente ufficio dei giudici
istruttori federali. (Interpellanza e risposta in allegato,
pagina 17, n. 2.1).
Con l’interpellanza Sommaruga si chiedevano informazioni in merito a procedimenti nei confronti di criminali di guerra e si suggeriva di costituire un’unità
speciale per tali procedimenti (interpellanza e risposta
in allegato, pagina 19, n. 2.2), che in effetti è stata nel
frattempo creata all’interno del MPC (pagina 9, n. 3.2).
Nell’ambito dell’ora delle domande in Parlamento,
l’AV-MPC ha risposto all’interrogazione del consigliere
nazionale Carlo Sommaruga concernente la sospensione
del procedimento nei confronti di Frédéric Hainard.
Nel quadro delle risposte fornite dal Consiglio federale ad altri interventi parlamentari, il MPC ovvero l’AVMPC sono stati invitati dal competente ufficio federale,
che stava predisponendo la risposta per il Consiglio
federale, a prendere posizione in merito.
L’interpellanza Seydoux era inerente ad un membro
dell’AV-MPC (pagina 4, n. 2). Dato che l’interpellanza
era espressamente rivolta al Consiglio federale, i servizi
parlamentari l’hanno trasmessa – di concerto con l’AVMPC – al Consiglio federale, che vi ha dato risposta.
1.2 CdG
Preliminarmente all’annuale seduta di vigilanza con la
CdG, l’AV-MPC ha risposto – con l’interessamento del
MPC – a quesiti posti dalla CdG in ordine a tre ambiti
tematici (procedimento nei confronti delle Tigri Tamil e
potenziali pericoli per le persone in Sri Lanka; impiego
di cosiddetti «cavalli di Troia» da parte delle autorità di
perseguimento penale della Confederazione; effetti
della sentenza del Tribunale penale federale nel caso
Holenweger sui procedimenti delle autorità di perseguimento penale).
In vigenza del precedente ordinamento, CdG e Tribunale penale federale avevano stipulato un accordo riguardante l’accesso della CdG a informazioni derivanti
da procedimenti in corso. Tale accordo ha perso qualsiasi
valore ai fini della procedura preliminare a seguito del
mutato rapporto di subordinazione del MPC e dovrebbe
comunque essere stipulato ex novo con l’AV-MPC. La
CdG ha proposto di abrogarlo in via definitiva. L’AV-MPC
ha aderito all’ipotesi.
1.3 DelCG
Una volta l’anno l’AV-MPC si riunisce con la DelCG per
discutere problematiche di interfacciamento. La DelCG
ha suggerito all’AV-MPC la tematizzazione della prassi
in tema di reati perseguibili previa autorizzazione,
art. 66 LOAP (cfr. al riguardo pagina 15, n. 1).
1.4 Commissione giudiziaria
I principi di legge prevedono che tutti i collaboratori del
Ministero pubblico della Confederazione si sottopongano a un controllo personale di sicurezza. Tale disciplina non si applica però alle persone elette dall’Assemblea federale e quindi nemmeno al procuratore
generale. In concomitanza con l’entrata in carica del
nuovo procuratore generale agli inizi del 2012 la norma
è stata messa in discussione dalla Commissione giudiziaria, che ne ha dibattuto con l’Autorità di vigilanza.
Sebbene il signor Lauber avesse volontariamente acconsentito al controllo, lo stesso non è stato eseguito
per le citate ragioni di legge. La questione dovrebbe
essere oggetto di verifica sotto il profilo legislativo.
1.5 Budget 2012
Il preventivo dell’AV-MPC per il 2012 ammontava a
895 200.– Franchi. Il budget non è stato interamente
utilizzato, in quanto non vi sono state maggiori spese
per procuratori pubblici straordinari e consulenti esterni.
12 | Collaborazione con altre autorità
1.6 Budget 2013
L’AV-MPC sottopone al Consiglio federale – in virtù
dell’articolo 31 capoverso 4 LOAP – all’attenzione dell’Assemblea federale sia il proprio preventivo che quello del
Ministero pubblico della Confederazione, difendendo
i progetti di preventivo e consuntivo dell’uno e dell’altra dinanzi all’Assemblea federale (art. 142 cpv. 3 e art.
162 cpv. 5 LParl).
Il budget dell’AV-MPC per il 2013 è rimasto pressoché invariato rispetto a quello per il 2012.
Per il budget del MPC l’AV-MPC ha perseguito - di
concerto con il MPC - l’obiettivo di far sì che eventuali
richieste di fondi supplementari siano avanzate solo nel
caso in cui sia necessario far fronte e nuovi compiti. Con
il preventivo 2013 è stato richiesto all’Assemblea federale - rispetto al preventivo 2012 - un aumento di circa
5,8 milioni di Franchi. Di questi, circa 1,9 milioni sono
destinati a maggiori oneri per il personale e nello specifico per le seguenti voci:
Cinque posti supplementari per i nuovi compiti in
materia di reati borsistici trasferiti in capo al MPC a seguito della revisione della legge sulle borse (nuovi articoli 40, 40a e 44 della legge sulle borse del 24 marzo
1995, nella versione del 28 settembre 2012);
Tre posti supplementari per la gestione del neo-introdotto centro di competenze di crimini di guerra e
contro l’umanità (cfr. pagina 9, n. 3.2);
Un posto supplementare a compensazione dell’abolizione della doppia funzione di sostituto procuratore
generale/direttrice della sede distaccata di Losanna (cfr.
pagina 9, n. 3.2).
Ulteriori maggiori spese per 1,2 milioni di Franchi si
riferiscono a nuovi progetti informatici che sono destinati da un lato a sostituire sistemi obsoleti e dall’altro
al processo di autonomizzazione del Ministero pubblico
della Confederazione dall’Amministrazione federale.
L’AV-MPC seguirà i progetti informatici programmati.
Circa 1,2 milioni di Franchi derivano da maggiori
oneri per lo svolgimento di indagini; Di quest’importo,
quasi 1 milione di Franchi è destinato ai nuovi programmi di protezione dei testimoni.
Infine, sono stati iscritti 2 milioni di Franchi di minori
entrate da valori patrimoniali confiscati. Questa voce di
ricavo è difficilmente preventivabile dato che dipende
dall’apprezzamento giuridico dei singoli casi e in quanto
i beni confiscati devono essere in gran parte ripartiti con
i Cantoni o altri Stati.
2 TPF
2.1 Aspetti generali
Il TPF non è soggetto all’attività di vigilanza dell’AVMPC né dispone a sua volta di poteri di vigilanza sul
MPC. La giurisprudenza del TPF esercita però considerevoli effetti sul lavoro e il modus operandi del MPC.
Per natura il Tribunale non accoglie sempre le istanze
del MPC. Lo scorso anno l’AV-MPC aveva invitato il
MPC a evitare di esprimere critiche aperte nei confronti
del TPF. Nell’anno di riferimento il MPC si è attenuto a
tale indicazione.
2.2 Amministrazione di valori sequestrati durante
procedimenti giudiziari
Secondo le disposizioni di legge, i beni sequestrati sono
amministrati, durante le indagini preliminari, dal pubblico ministero e a partire dalla promozione dell’accusa
dal tribunale competente. Al fine di regolamentare questioni pratiche a ciò connesse, agli inizi del 2012 è stato
istituito, sotto la guida del Vicepresidente del Tribunale
penale federale, un gruppo di lavoro composto da rappresentanti dello stesso Tribunale penale federale,
dell’AV-MPC, del Ministero pubblico della Confederazione, dell’AFF e dell’UFG. È stato così possibile trovare
una soluzione soddisfacente per tutte le parti in causa.
3 DFGP
3.1 Incontri periodici con il capo del DFGP
Si sono tenuti due colloqui con il capo del DFGP. Nel
corso di tali incontri si discute di regola di problematiche di interfacciamento, segnatamente progetti di
legge in corso rilevanti per il MPC, punti di raccordo tra
MPC e DFGP, politica d’informazione nei procedimenti
penali e questioni riguardanti le risorse.
3.2 Priorità in materia di politiche di lotta alla
criminalità
A fine marzo 2012, il Consiglio federale ha approvato
la scelta di dare priorità alla strategia di lotta alla criminalità, che ha valenza per la Polizia giudiziaria federale.
Il Ministero pubblico della Confederazione e l’Autorità
di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione hanno avuto l’opportunità di esprimere il proprio
parere in merito.
3.3 Potere di procedere penalmente
In virtù dell’articolo 15 LResp, nessun procedimento
penale può essere promosso – senza un permesso del
DFGP – contro un funzionario per reati attinenti all’attività ufficiale del medesimo. L’articolo 7 dell’ordinanza
concernente la LResp ha delegato tale competenza al
Ministero pubblico della Confederazione. Dato che
Collaborazione con altre autorità | 13
quest’ultimo dal 2011 non fa più parte del DFGP, la
delega è diventata illecita per i collaboratori della Confederazione esterni al Ministero pubblico della Confederazione. Si è concordato con il DFGP che quest’ultimo
provvederà a un adeguamento delle basi legali.
3.4 Collaborazione MPC | PGF
Per il MPC riveste grande importanza la collaborazione
con la Polizia giudiziaria federale. Diversamente dal
MPC, la PGF è ancora subordinata al DFGP e quindi al
Consiglio federale, aspetto che può comportare problemi sul piano di principio e operativo. Vi sono meccanismi ben oliati che governano la collaborazione sul
piano operativo. In occasione delle ispezioni, l’AV-MPC
ha tuttavia constatato che molti procuratori pubblici
ritengono che la collaborazione con la PGF necessiti
miglioramenti. L’AV-MPC ha quindi dato mandato al
MPC di formulare proposte per migliorie dal suo punto
di vista praticabili, che saranno dapprima discusse in
seno all’AV-MPC e poi con la fedpol e il DFGP.
14 | Collaborazione con altre autorità
Osservazioni particolari
1R
eati perseguibili previa autorizzazione
(art. 66 LOAP)
2.3 Indennizzo al procuratore generale della Confederazione in caso di mancata rielezione
Non è ancora disciplinata per legge la questione, diveIn virtù dell’articolo 66 LOAP, per il perseguimento di nuta d’attualità nel 2011 (cfr. Rapporto d’attività
reati politici è necessaria un’autorizzazione del Consi- dell’AV-MPC per il 2011 pag. 15 n. 5), se il procuratore
glio federale, che può negarla per tutelare gli interessi generale ovvero i sostituti procuratori generali abbiano
del Paese. Su invito della DelCG, l’AV-MPC ha indagato diritto a un indennizzo in caso di mancata rielezione.
la prassi relativa a tale autorizzazione, chiedendo al MPC
informazioni concernenti tutti i casi in cui essa era stata Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Conchiesta e concessa oppure negata. Secondo l’AV-MPC federazione
non vi è necessità di intervenire in materia di vigilanza. Hansjörg Seiler, giudice federale
Presidente
2 Indicazioni per il legislatore
Berna, 4 febbraio 2013
2.1 Codice di procedura penale
Nel corso dell’anno di riferimento in seno all’AV-MPC si
è rafforzata l’impressione che alcune disposizioni del
Codice di procedura penale non sia appropriate.
Sono particolarmente degni di menzione i seguenti
aspetti:
Allegati
1. Principi in materia di vigilanza da parte dell’AV-MPC
sull’attività di perseguimento penale del Ministero
pubblico della Confederazione
2. Risposte dell’AV-MPC a interventi parlamentari
– Avverso ogni atto procedurale e omissione delle autorità
2.1 Interpellanza Pierre Rusconi
preposte al perseguimento penale è sempre possibile
2.2 Interpellanza Carlo Sommaruga
interporre reclamo (art. 393 CPP). Anche se il reclamo
è evaso rapidamente dal Tribunale penale federale, 3. Abbreviazioni
questo strumento può però essere usato per rallentare
i procedimenti e far intervenire la prescrizione.
– Per procedimenti corposi con numerosi soggetti coinvolti (ad es. casi di truffa con diverse persone danneggiate) la disposizione di legge secondo cui tutte le
parti possono prendere parte a tutte le operazioni di
assunzione di prove non è adatta, poiché ciò comporta enormi oneri segnatamente dal punto di vista
logistico. Questa situazione comporta necessariamente dilazioni procedurali.
Dai colloqui con il DFGP, l’AV-MPC evince che il DFGP
intende dare attuazione a medio termine a una modifica
del CPP, per la quale secondo l’AV-MPC sarebbe auspicabile non attendere troppo.
2.2 Collaborazione MPC | PGF
In occasione della seduta della sottocommissione A+T
della CdF è stata sollevata la questione se siano necessari provvedimenti legislativi al fine di migliorare la collaborazione tra MPC e PGF. Le proposte che a tale fine
devono essere formulate dal Ministero pubblico della
Confederazione su mandato dell’AV-MPC (pagina 14.,
ch. 3.4) non presuppongono tali cambiamenti, nella
misura in cui si riferiscano alla collaborazione sul piano
operativo. Il cambiamento della legge sarebbe tuttavia
necessario se si intendesse subordinare la PGF al MPC,
il che rappresenterebbe un cambiamento sostanziale.
Osservazioni particolari | 15
Allegato
1 Principi in materia di vigilanza da parte dell’AVMPC sull’attività di perseguimento penale
del Ministero pubblico della Confederazione
Deciso dall’AV-MPC nella seduta del 26 marzo 2012.
1. L’Autorità di vigilanza non interferisce con l’attività
di perseguimento penale del Ministero pubblico
della Confederazione e non si assume responsabilità
alcuna al riguardo. Osserva uno scrupoloso riserbo
nella discussione di procedimenti in corso con il Ministero pubblico della Confederazione.
2. All’Autorità di vigilanza non è attribuita alcuna funzione giudiziaria. Non effettua controlli giudiziari di
decisioni relative a singoli casi assunte dal Ministero
pubblico della Confederazione, ossia controlli compiuti solo e unicamente allo scopo di accertare la
legittimità della decisione assunta in relazione al singolo caso, per i quali è possibile ricorrere in linea di
principio a rimedi giuridici.
3. L’Autorità di vigilanza non mette in discussione decisioni giudiziarie (giudici dei provvedimenti coercitivi, Tribunale penale federale, Tribunale federale).
4. L’Autorità di vigilanza ha facoltà di assistere alla trattazione di singoli casi, concentrandosi sui settori di
attività del Ministero pubblico della Confederazione
che non possono essere singolarmente controllati
dai Tribunali o non lo possono essere in misura adeguata. L’obiettivo di queste verifiche non è la rettifica di singole decisioni ma la correzione di errori di
sistema.
a) È consentita la verifica di una procedura o eccezionalmente di singoli atti (procedurali) del Ministero
pubblico della Confederazione, qualora in singoli
casi non sia garantita la verifica di tale procedura o
atto da parte dei Tribunali, ad esempio perché non
sono stati presentati ricorsi o perché su ricorso è possibile verificare in merito a concreti casi la legittimità
ma non l’adeguatezza della prassi.
b) A tale scopo è fondamentalmente consentito
all’Autorità di vigilanza di confrontarsi con singoli
casi trattati nell’ambito dell’attività di perseguimento penale del MPC. Di regola queste verifiche
sono effettuate a posteriori (non prima che le decisioni siano passate in giudicato).
c) È consentita la consultazione di atti relativi a procedimenti concreti e anche di atti relativi a procedimenti in corso. L’Autorità di vigilanza consulta però
atti relativi a procedimenti in corso solo in casi specificamente fondati. Di regola attende per la consultazione che la relativa decisione sia passata in giudicato,
mentre prende visione di atti relativi a procedimenti
conclusi a fini generali di controllo procedurale o analisi procedurale.
d) Al fine di verificare se i procedimenti siano stati
condotti con scrupolo e rispettati i principi procedurali, l’Autorità di vigilanza si avvale anche di altri
strumenti disponibili:
> analisi di decisioni giudiziarie che riguardano procedimenti del Ministero pubblico della Confederazione. L’AV-MPC fa in modo che il Ministero pubblico della Confederazione esegua le sentenze
concrete, ma verifica anche l’eventuale effetto pregiudiziale delle decisioni e vi dà attuazione in seno
al Ministero pubblico della Confederazione;
> richiesta di rapporti al Ministero pubblico della
Confederazione;
> verifica dei manuali procedurali del Ministero pubblico della Confederazione.
e) Nell’ambito delle ispezioni si discutono regolarmente con i procuratori pubblici i casi in corso.
2 Risposte dell’AV-MPC a interventi parlamentari
2.1 1
2.3084, Interpellanza CN Pierre Rusconi
Ristabilire la credibilità del Ministero pubblico
della Confederazione
Testo dell’interpellanza del 7 marzo 2012
Giovedì 1° marzo 2012, gli organi di stampa hanno
riportato la notizia della decisione del Tribunale penale
federale (TPF) di rinviare al Ministero pubblico della
Confederazione (MPC) gli atti del procedimento penale
(aperto contro 13 persone e conosciuto come Quatur)
sulle presunte ramificazioni in Svizzera della ‘ndrangheta calabrese. Dopo dieci anni d’indagine e un’inchiesta condotta da ben cinque tra procuratori federali
e giudici istruttori federali è stato constatato che il «diritto al contraddittorio, rispettivamente al confronto, è
stato massicciamente disatteso» dalla procura federale
e ciò anche in maniera sistematica, nonostante le richieste dei difensori degli imputati. Secondo il TPF, le
lacune si spingono fino ad incrinare le fondamenta
stesse del procedimento, siccome l’articolo 6 CEDU impone un procedimento penale che rispetti il diritto ad
un processo equo.
Purtroppo non si tratta di un caso isolato, ma dell’ennesimo caso in cui il MPC viene bacchettato (ricordiamo
il caso degli Hells Angels e del banchiere Holenweger),
minando sempre più la credibilità di un’autorità chiamata ad occuparsi tra le altre cose delle inchieste contro la criminalità organizzata e la criminalità economica
secondo l’articolo 24 del Codice di diritto processuale
penale.
Alla luce di tutto ciò, domando all’Autorità di vigilanza
sul MPC:
Allegato | 17
1. Come intende procedere al fine di ristabilire la credi- In seguito a un’accurata analisi della situazione, il MPC
bilità del MPC, fermo restando la separazione dei poteri? predisporrà gli atti istruttori che s’impongono per rime2. Quali sono i costi generati dall’inchiesta Quatur, con- diare ai vizi di procedura rilevati nella decisione della
Corte penale del Tribunale penale federale del 28 febdotta senza rispettare principi basilari del diritto?
braio 2012. A tal fine il MPC ripeterà vari interrogatori,
in parte per rogatoria, e ripresenterà un atto di accusa
Senza motivazione
in data successiva.
Il MPC si adopera per attuare in modo tempestivo
Risposta dell’Autorità di vigilanza sul Ministero ed efficiente gli adeguamenti necessari sia nell’ambito
pubblico della Confederazione
dell’iter procedurale e degli svolgimenti, sia a livello
Il 14 dicembre 2002, in seguito a una comunicazione organizzativo. L’Autorità di vigilanza del Ministero pubdelle autorità antimafia italiane, il Ministero pubblico blico della Confederazione verificherà se il MPC anadella Confederazione (MPC) aprì una procedura di po- lizza le decisioni del Tribunale penale federale, dei trilizia giudiziaria (nome dell’operazione Quatur). Il 14 bunali dei provvedimenti coercitivi e del Tribunale
dicembre 2005 trasmise la procedura all’Ufficio dei giu- federale che lo riguardano, traendone le necessarie
dici istruttori federali. Quest’ultimo la ritornò al MPC conseguenze. Secondo le constatazioni fatte dall’AVunitamente alla relazione finale in data 8 giugno 2010. MPC in occasione delle ispezioni effettuate nel 2011
La lunga durata dell’istruzione preparatoria è ricondu- presso il Ministero pubblico quest’ultimo si adopera
cibile in primo luogo al molteplice passaggio di mano energicamente al fine di addestrare i propri collaboradella procedura e al tempo che i competenti giudici tori nell’applicazione del relativo diritto procedurale e
istruttori hanno necessitato, ogni volta, per familiariz- dispone degli strumenti ausiliari necessari (manuali,
zarsi con l’incarto. Il 20 ottobre 2011, il MPC ha depo- commenti, ecc.).
sitato l’atto di accusa presso il Tribunale penale federale.
In occasione della conferenza stampa del 30 marzo
Il giudice istruttore federale inizialmente compe- 2012, il procuratore generale della Confederazione ha
tente aveva respinto le istanze allora presentate dalla dichiarato che intende sfruttare costantemente il podifesa che chiedevano di procedere a interrogatori in tenziale di ottimizzazione presente nella struttura e
contradditorio ai sensi dell’articolo 118 della legge fe- negli svolgimenti del MPC. Inoltre, per quanto attiene
derale del 15 giugno 1934 sulla procedura penale. Il 13 alla supervisione dei procedimenti, il procuratore geneaprile 2010, la Corte dei reclami penali del Tribunale rale affiderà compiti centrali di controllo dei procedipenale federale respinse il ricorso che impugnava tale menti e di gestione di casi speciali alla sua sostituta e
decisione, affermando che spetta al tribunale compe- al suo sostituto. Anche in questo caso l’AV-MPC verifitente per la causa principale valutare quali di queste cherà nelle future ispezioni l’efficacia di questo conmisure debbano essere eseguite, se del caso in sede di trollo dei procedimenti.
dibattimento.
A oggi, i costi del procedimento Quatur si attestano a
Con decisione del 28 febbraio 2012 resa nella proce- oltre 1,4 milioni di Franchi, di cui la maggior parte sono
dura SK.2011.23, la Corte penale del Tribunale penale costi cagionati da intercettazioni telefoniche, detenfederale ha restituito l’atto di accusa al MPC affer- zione e difensore d’ufficio.
mando che, considerato il genere e l’entità delle misure
ancora da eseguire, queste ultime devono essere compiute dal MPC quale autorità inquirente e non in sede
dibattimentale.
L’Autorità di vigilanza del Ministero pubblico della
Confederazione (AV-MPC) ha analizzato questa decisione del Tribunale penale federale: quanto constatato
dal Tribunale penale federale, e cioè che i diritti della
difesa sarebbero stati massicciamente disattesi dal MPC
e anche in maniera sistematica, riguarda una parte del
procedimento condotta dall’Ufficio dei giudici istruttori
federali – il quale alla fine del 2010 fu sciolto ovvero
integrato nel MPC – e non dal MPC stesso. In questa
decisione del Tribunale penale federale del resto si
tratta in primo luogo della problematica ancora irrisolta
dell’applicazione del principio dell’immediatezza nel
dibattimento.
18 | Allegato
2.2 1
1.4168, Interpellanza CN Carlo Sommaruga Risposta dell’Autorità di vigilanza sul Ministero
Strumenti per il perseguimento dei criminali pubblico della Confederazione
– Il Ministero pubblico della Confederazione (MPC) non
di guerra e creazione di un’unità speciale
ha percepito risorse supplementari per adeguarsi alle
nuove disposizioni di legge. Forte dell’esperienza e
Testo dell’interpellanza del 23 dicembre 2011
Secondo varie fonti, i Paesi occidentali ospitano numerosi
delle conoscenze specifiche acquisite in precedenza
autori di genocidi e altri criminali di guerra. Il 1° gennell’ambito in esame e in altre funzioni da determinati
naio 2011 sono entrate in vigore le disposizioni del
collaboratori, il MPC ha costituito il centro di compeCodice penale adottate in attuazione dello Statuto di
tenza Crimini contro l’umanità e crimini di guerra (CC
Roma: il nostro Paese dispone ora di una legge moHuK). Il centro è oggi composto del procuratore fedederna che gli permette di lottare contro l’impunità derale capo del centro di competenze per l’assistenza
giudiziaria, una procuratrice della Divisione protezione
gli autori di crimini internazionali. La giustizia civile è
competente e le nostre autorità sono tenute a ricercare
dello Stato e reati speciali e due collaboratori giuridici.
attivamente le persone sospettate di aver commesso
Oltre a occuparsi dei loro procedimenti in corso orditali reati eventualmente presenti nel nostro territorio.
nari, gli addetti ai lavori trattano i casi in esame e si
Nel decennio scorso in Svizzera non si è tuttavia regispecializzano in seno al CC HuK. Inoltre, una squadra
strata alcuna condanna. Molti Stati occidentali, tra cui
d’inquirenti federali del Servizio indagini protezione
i Paesi Bassi, la Gran Bretagna, la Norvegia, gli Stati
dello Stato di fedpol, Commissariato protezione dello
Uniti o la Germania, hanno creato un’unità speciale
Stato e Commissariato esecuzione assistenza giudiziaria, collabora con il MPC in quest’ambito.
incaricata di perseguire i criminali di guerra, conseguendo notevoli successi.
– Prima dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni
Chiedo quindi al Ministero pubblico della Confederapenali, adottate in attuazione dello Statuto di Roma,
zione:
il MPC aveva preso contatto con gli organi suscettibili
1. Quali strumenti sono stati messi a disposizione del e
di denunciare casi presenti nel territorio svizzero. Rievocati gli obblighi di cooperazione previsti dall’articolo
dal Ministero pubblico della Confederazione (MPC)
per adeguarsi alle nuove disposizioni legislative e fare
98a LAsi all’Ufficio federale della migrazione (UFM) e
in modo che i criminali di guerra eventualmente preal Tribunale amministrativo federale (TAF), nel 2011 il
senti in Svizzera siano perseguiti in modo efficace?
MPC ha ricevuto la segnalazione di un caso dall’UFM
2. Quali misure sono state effettivamente adottate in
che tuttavia non soddisfaceva i requisiti per l’apertura
seno al MPC per rintracciare i sospetti e favorire il
di un procedimento penale. Il CC HuK ha inoltre inperseguimento di tali crimini in Svizzera?
contrato organizzazioni non governative (ONG) con
3. È prevista una forma di coordinamento tra le varie
sede in Svizzera o all’estero. Da tre anni, il MPC parautorità (uffici della migrazione, DFAE, tribunali, potecipa quale osservatore alle riunioni semestrali di un
gruppo di lavoro dell’Unione europea (European
lizie, procure, ecc.) che potrebbero rinvenire o detenere informazioni sui criminali di guerra eventualNetwork of Contact Points in respect of persons remente presenti in Svizzera, in particolare in relazione
sponsible for genocide, crimes against humanity and
con l’articolo 98a LAsi?
war crimes), che raggruppa esperti dell’assistenza
giudiziaria e del perseguimento penale in materia di
4. Quante inchieste sono state aperte e quanti incartamenti sono stati trasmessi alle autorità di perseguicrimini internazionali. Le discussioni condotte in seno
mento penale dall’adozione della disposizione sumal gruppo hanno consentito al CC HuK di trarre promenzionata, e qual era il crimine contestato in
fitto dall’esperienza di Paesi quali i Paesi Bassi, il Regno
ognuno di tali dossier?
Unito, la Norvegia, gli Stati Uniti e la Germania per
creare metodi di lavoro volti a favorire il persegui5. Non è forse giunta l’ora di dotarsi di strumenti conmento penale di tali crimini in Svizzera presso il MPC.
creti ed efficaci e di creare un’unità specializzata nel
perseguimento dei crimini internazionali in Svizzera? – A oggi, il MPC non ha ricevuto alcun caso che abbia
condotto all’apertura di un procedimento penale, nonostante l’obbligo che incombe agli impiegati della
Cofirmatari
Amarelle Cesla Virginia, Carobbio Guscetti Marina,
Confederazione e dei cantoni di denunciare crimini e
Fehr Jacqueline, Hardegger Thomas, Heim Bea, Jositsch
delitti perseguibili d’ufficio e nonostante l’entrata in
Daniel, Marra Ada, Nordmann Roger, Piller Carrard
vigore il 1° gennaio 2008 dell’articolo 98a LAsi che
Valérie, Reynard Mathias, Roth-Bernasconi Maria, Voruz
applica l’articolo 1 sezione F lettera a della ConvenEric (12).
zione sullo statuto dei rifugiati. Nel 2011, il coordinamento instaurato da molti anni tra il MPC e le varie
Senza motivazione
autorità competenti è stato oggetto di specifiche discussioni inerenti ai crimini internazionali. Tra i vari
Allegato | 19
obiettivi del CC HuK per il 2012 si annovera il consolidamento dei contatti, segnatamente con l’UFM e le
polizie cantonali, teso a sensibilizzare questi ultimi ai
nuovi reati, a migliorare lo scambio d’informazioni e
a condurre procedimenti su iniziativa delle autorità
preposte al perseguimento penale.
– Dal 1° gennaio 2011, il MPC ha trattato sette domande di assistenza giudiziaria inerenti agli avvenimenti della guerra in Ruanda e nell’ex Jugoslavia. Ha
inoltre trattato sette casi d’ufficio oppure su denuncia
sporta da ONG o privati, in quanto ha emanato decreti di non luogo a procedere in quattro di essi e
aperto istruzioni federali tuttora pendenti negli altri
tre. Cinque casi vertevano su crimini di guerra, uno
su crimini contro l’umanità e un altro su crimini di
guerra e di genocidio.
– L’istituzione del CC HuK nella sua forma attuale presso
il MPC è l’esito di un’analisi dei reati internazionali
trattati fino al 31 dicembre 2010, dalla quale è emerso
che le autorità competenti in precedenza per questa
categoria di reati, ossia il MPC per il genocidio, l’Ufficio dell’uditore in capo per i crimini di guerra e le
procure cantonali per i reati associabili alla nozione di
crimine contro l’umanità, avevano condotto pochi
procedimenti penali. Poi, all’inizio del 2011 la giustizia militare ha trasmesso al MPC l’unico caso di crimini di guerra. Il numero esiguo di casi trattati in
Svizzera è riconducibile pure alla volontà costante del
legislatore di applicare rigorosamente il principio di
non retroattività del perseguimento penale ai crimini
commessi prima del 1° marzo 1968 (per i crimini di
guerra), del 15 dicembre 2000 (per il genocidio) e del
1° gennaio 2011 (per i crimini contro l’umanità). Durante il 2011, il CC HuK ha quindi gestito tutti i casi
denunciati e adottato le prime misure volte a individuare, autonomamente, nuovi casi. Ha altresì posto
l’accento sulla formazione del suo personale e continuerà a farlo visti e considerati gli obiettivi per il 2012,
segnatamente dispensando corsi a PGF e MPC, partecipando a conferenze o impegnandosi in una missione internazionale. Nel 2012, il CC HuK si adopererà per un approccio proattivo teso a scoprire nuovi
casi presenti in Svizzera. Il MPC potrà infine valutare
la situazione e decidere con cognizione di causa, se
del caso, di riorganizzare il perseguimento penale dei
crimini internazionali, alla stregua di quanto è avvenuto progressivamente in altri Paesi dotati di un’unità
specializzata. A un solo anno dalla nascita dell’istituzione sarebbe prematuro tirare conclusioni.
20 | Allegato
Abbreviazioni
AF
Assemblea federale
AFF
Amministrazione federale delle finanze
AV-MPC
Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione
CC AGCI
Centro di competenze per l’assistenza giudiziaria
CCEF
Centro di competenze Economia e Finanza
CdG
Commissione della gestione
CdG-N
Commissione di gestione del Consiglio nazionale
CdG-S
Commissione di gestione del Consiglio degli Stati
CG
Commissione giudiziaria
CPP
Codice di procedura penale del 5 ottobre 2007 (RS 312.0)
DDPS
Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport
DelCG
Delegazione delle Commissioni della gestione
DelFIn
Delegazione delle finanze
DFGP
Dipartimento federale di giustizia e polizia
LOAP
Legge sull’organizzazione delle autorità penali del 19 marzo 2010 (RS 173.71)
LParl
Legge sul Parlamento del 13 dicembre 2002 (RS 171.10)
MPC
Ministero pubblico della Confederazione
PGF
Polizia giudiziaria federale
RS
Raccolta sistematica
SMO PG
Stato maggiore operativo del procuratore generale della Confederazione
TPF
Tribunale penale federale (Bellinzona)
UFCL
Ufficio federale delle costruzioni e della logistica
UFG
Ufficio federale di giustizia
UGI
Ufficio dei giudici istruttori
22 | Abbreviazioni
© Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione
Codice di avviamento postale 5221 | 3001 Berna
T 031 324 25 29 o 031 324 25 33
Grafica: Design Daniel Dreier SGD, Maya Arber
Imagine: Béatrice Devènes