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Cussegl naziunal
06.493 n Iv. pa. Recordon. Nuovi strumenti di lotta contro i nuovi
meccanismi di riciclaggio di denaro
Rapporto della Commissione degli affari giuridici del 23 aprile 2009
Nella sua seduta del 23 aprile 2009 la Commissione degli affari giuridici ha proceduto
all'esame preliminare dell'iniziativa parlamentare presentata il 20 dicembre 2006 dall'allora
consigliere nazionale Luc Recordon. L'iniziativa chiede di modificare la legislazione antiriciclaggio in relazione alle transazioni che
implicano le camere di compensazione interbancarie e di conferire alle autorità federali di
vigilanza sui mercati finanziari (la FINMA dal 1° gennaio 2009) e alle società di revisione
esterne le competenze necessarie a tale scopo. Proposta della Commissione La Commissione propone, senza voti contrari e 3 astensioni, di non dare seguito all'iniziativa. Relatori: Kaufmann (d), Lüscher (f) In nome della Commissione:
La presidente Gabi Huber
1. Testo e motivazione 1. 1. Testo 1. 2. Motivazione 2. Considerazioni della Commissione 1. Testo e motivazione
1. 1. Testo
In virtù dell'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e dell'articolo 107 della legge
sul Parlamento presento la seguente iniziativa parlamentare: Considerato il volume straordinariamente elevato delle transazioni e l'importo globale che
transita nelle camere di compensazione interbancarie quali Euroclear e Clearstream, anche
limitandosi alle operazioni che hanno qualche rapporto con la Svizzera, occorre modificare la
legislazione penale generale e amministrativa specializzata al fine di dotare le autorità svizzere
incaricate di prevenire il riciclaggio di denaro sporco, segnatamente l'Autorità federale di
controllo e la Commissione federale delle banche, di regole specifiche concernenti la gestione
del rischio di riciclaggio collegato alle transazioni che coinvolgono le camere di
compensazione. È opportuna una modifica legislativa per affidare alle società di revisione esterne la missione di
verificare in modo efficace il sistema antiriciclaggio degli intermediari finanziari che operano in
Svizzera o sono legati alla Svizzera a proposito delle transazioni che coinvolgono le camere di
compensazione e, se necessario, per conferire a dette società strumenti legali adeguati. 1. 2. Motivazione
Il sistema svizzero antiriciclaggio, sviluppatosi notevolmente nel corso degli ultimi anni, ha
avuto per oggetto essenzialmente le relazioni d'affari che intercorrono tra gli intermediari
finanziari e i loro clienti. Fino ad oggi, per contro, sia il flusso interbancario sia le relazioni degli
intermediari finanziari con aziende istituzionali di servizi per banche e altri intermediari non
sono stati oggetto né di un'attenzione né di direttive specifiche. Il risultato di queste lacune è
stato evidenziato da alcune inchieste condotte di recente. Tali lacune riguardano
segnatamente grandi camere di compensazione interbancarie internazionali quali Clearstream
ed Euroclear nel Lussemburgo che esercitano l'attività di depositari di titoli, di compensazione
(clearing), di liquidazione (settlement), di vendita e acquisto di titoli e di stanziamento di crediti
a breve termine per finanziarli. Prevenire il riciclaggio in relazione al meccanismo proprio di queste camere mediante direttive
e unità specializzate risulta necessario segnatamente perché esse si limitano nello specifico a
lasciar fare i propri clienti, i quali però non hanno i mezzi per assumere la "delega dei doveri di
vigilanza" di dette camere: in effetti esse ritengono che la vigilanza antiriciclaggio incomba ai
loro clienti e, pertanto, se ne esimono. Tale atteggiamento è pregiudizievole; tra i "clienti" di
Clearstream ed Euroclear non figurano infatti soltanto banche, ma anche trust offshore, alcune
Anstalten del Liechtenstein, società fiduciarie di dimensione media e piccola con sede in
Lussemburgo e in Svizzera che non praticano una politica antiriciclaggio rigorosa come quella
delle banche. Sia Clearstream che Euroclear autorizzano inoltre i propri clienti (customers) ad aprire
sottoconti dei loro conti principali detti "conti addizionali". Questa facoltà è ampiamente
utilizzata e, in un certo numero di casi, in questi conti addizionali sono gestiti in modo
esclusivo gli attivi di un solo cliente dell'istituto finanziario che, a sua volta, è cliente di fatto
della camera di compensazione ("customer of the customer"). Nulla impedisce a un istituto
finanziario che apre presso Clearstream o Euroclear un conto addizionale a beneficio
economico di uno solo dei suoi clienti di comunicare a quest'ultimo i codici di accesso
elettronico assegnati dalla camera a detto conto o di indicare alla camera un indirizzo a cui
spedire gli estratti conto fornito dal cliente beneficiario economico invece dell'indirizzo
dell'istituto titolare formale del conto aperto dalla camera di compensazione. In una simile
ipotesi l'istituto finanziario interessato, pur avendo dato prova di diligenza nel momento in cui è
entrato in relazione con il suo cliente, perde ogni capacità di controllare le operazioni, anche
considerevoli, eseguite attraverso il conto aperto dalla camera. Sul piano contabile, tutti i conti
principali e addizionali aperti da quest'ultima sono consolidati insieme; le operazioni del conto
addizionale aperto dall'istituto finanziario a beneficio di un solo cliente sfuggono invece alla
vigilanza sia della camera, che non lo considera un suo compito, sia dell'istituto finanziario
che, in questa ipotesi, non dispone più nemmeno dei mezzi per esercitarla. Numerosi istituti finanziari clienti di Euroclear e Clearstream vi hanno aperto, infine, conti
specifici (chiamati guarantors da Clearstream) che consentono di ottenere dalla camera
crediti a brevissimo termine garantiti dagli attivi depositati su un altro conto aperto dalla stessa
camera e garantiti con pegno a favore del primo conto; solitamente, ma non sempre, entrambi
i conti sono aperti a nome dello stesso istituto finanziario. Una certa banca può per esempio
avere un conto Clearstream che beneficia del pegno di averi depositati su un altro conto
Clearstream aperto da un fiduciario qualsiasi. Una banca disporrà di un conto Clearstream
che beneficia del pegno di un altro conto Clearstream aperto da una filiale offshore della
stessa banca. È chiaro che questo meccanismo permette in qualche modo al primo istituto finanziario, di
solito una banca, di detenere virtualmente attivi appartenenti al secondo istituto o a un cliente
del medesimo. In quest'ultima ipotesi un cliente può chiedere in prestito al primo istituto una
forte somma avendo come unica garanzia una lettera o una e­mail del secondo istituto, nella
quale è comunicato al primo che il prestito è garantito dal pegno esistente tra i conti
Clearstream. Tuttavia, il secondo istituto non dà informazioni sul fatto che la garanzia proviene
inizialmente dal deposito di uno dei suoi clienti la cui identità rimarrà per sempre ignota al
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primo istituto. In questo modo è possibile un riciclaggio perfetto! 2. Considerazioni della Commissione
Nella maggior parte dei casi, i gestori di sistemi di pagamento e di gestione delle operazioni sui
titoli importanti per la Svizzera dispongono di una licenza bancaria e sono intermediari
finanziari soggetti alla legge sul riciclaggio di denaro (LRD; RS 955.0; cfr. art. 2 cpv. 3 lett. b di
tale legge); sono pertanto tenuti a conoscere i loro partner e clienti (cfr. art. 2 cpv. 4 lett. d
LRD). La partecipazione ai sistemi di pagamento e di gestione delle operazioni sui titoli è riservata
agli intermediari finanziari soggetti ai sensi della LRD (art. 2 cpv. 2) o agli intermediari finanziari
esteri sottoposti a una vigilanza equivalente (cfr. art. 2 cpv. 4 lett. d LRD). I clienti dei
partecipanti non hanno pertanto accesso diretto ai loro conti bancari o ai loro enti di custodia
presso gestori di sistema. Anche i partecipanti a sistemi di pagamento vengono sorvegliati: sono tenuti a osservare
severe regole volte a impedire il riciclaggio di denaro e in particolare ad assicurare una
sorveglianza efficace sulle transazioni dei loro clienti. Il riciclaggio di denaro è già perseguibile, indipendentemente dal fatto che l'autore sia un
intermediario finanziario o meno(art. 305bis CP). Il Codice penale persegue anche la carente
diligenza degli intermediari finanziari (art. 305ter CP). L'articolo 37 della legge sul riciclaggio di
denaro punisce penalmente la violazione dell'obbligo di comunicazione previsto dall'articolo 9
della stessa legge. L'articolo 18 della legge sulle banche (LBCR; RS 952.0) impone alle banche, ai gruppi
finanziari e ai conglomerati finanziari di conferire a una società di audit abilitata il compito di
verificare annualmente se essi ottemperano alle prescrizioni in materia di vigilanza (audit di
vigilanza). Il contenuto di tale revisione è descritto in dettaglio nella circolare della
Commissione federale delle banche del 29 giugno 2005 concernente la revisione di banche e
di commercianti di valori mobiliari (circ. CFB 05/1 «Audit»)[1]; la società di audit deve in
particolare formulare annualmente un giudizio e prendere posizione sul rispetto delle
disposizioni sul riciclaggio di denaro (n. 35 e 43 della circolare). L'articolo 25 capoverso 1 della
legge sulla vigilanza dei mercati finanziari (LAUFIN; RS 956.1) prevede che l'assoggettato
debba fornire alla società di audit tutte le informazioni e i documenti necessari allo svolgimento
dei suoi incarichi. Sono previste sanzioni penali contro chi fornisce intenzionalmente
informazioni false alla FINMA (art. 45 LFINMA), non adempie i suoi obblighi nei confronti della
società di audit o non permette di effettuare la revisione (art. 47 LFINMA). Considerata tale situazione giuridica, la Commissione è dell'avviso che il diritto in vigore sia
sufficiente. Senza opposizione, ma con 3 astensioni, la Commissione propone dunque di non
dare seguito all'iniziativa. ______________________________
1) Questa circolare è sempre valida (cfr. art. 17 dell'ordinanza del 15 ottobre 2008 sugli audit
dei mercati finanziari [OA­FINMA; RS 956.161] e circ. FINMA 08/41 «Questioni in materia di
audit»).
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