Ministero dell’Economia e delle Finanze
Dipartimento del Tesoro
Note Tematiche
N°1 - Maggio 2014
MERCATO DEL LAVORO TRA RIFORME E
CRISI ECONOMICA: QUALI EFFETTI SU
DUALISMO E INSTABILITÀ
DELL’OCCUPAZIONE?
1
2
3
Di: Desislava Dankova , Germana Di Domenico , Giancarlo Infantino ,
4
Manuela Pàlmera .
ABSTRACT
Mercato del lavoro tra riforme e crisi economica: quali effetti su
dualismo e instabilità dell’occupazione?
Diverse sono le analisi teoriche ed empiriche sulla relazione tra le
istituzioni del mercato del lavoro, che incidono, più o meno
direttamente, sulla flessibilità dello stesso e la performance
occupazionale.
Una misura del grado di rigidità del sistema regolamentare utilizzata a
livello internazionale è data dall’indicatore dell’OCSE sull’‘Employment
Protection Legislation’ (EPL). Osservando l’evoluzione dell’indice EPL
per l’Italia dalla fine degli anni ‘90 ad oggi, nella nota si evidenziano gli
aspetti che più hanno inciso sulla natura duale del mercato del lavoro,
accentuandola o arginandola.
In parallelo, attraverso strumenti quantitativi e tecniche specifiche di
valutazione delle politiche (Markov Switching e Difference-inDifferences), vengono analizzate le dinamiche occupazionali
studiando, in particolare, le transizioni tra stati, nel tentativo di capire
se e come i più recenti interventi di riforma del mercato del lavoro
abbiano inciso sulla stabilità dell’occupazione, pur nel contesto di
incertezza economica legato alla persistente congiuntura sfavorevole.
ISSN 1972-4128
JEL:
C23, C25, J82, J83
Keywords:
Mercato del lavoro, riforme, stati
occupazionali e transizioni.
Note Tematiche
La collana intende promuovere la
circolazione di Note Tematiche
prodotte all’interno del Dipartimento
del Tesoro del Ministero dell’Economia
e delle Finanze.
Il contenuto delle Note Tematiche
riflette esclusivamente le opinioni degli
autori e non impegna in alcun modo
l’amministrazione.
Dipartimento del Tesoro e Fondazione CEIS: [email protected]
Dipartimento del Tesoro (Direzione I, dirigente): [email protected]
3 Dipartimento del Tesoro (Direzione I, funzionario): [email protected]
4 Dipartimento del Tesoro (Direzione I, funzionario): [email protected]
1
2
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note tematiche
INTRODUZIONE
5
E’ ampiamente riconosciuto che le riforme del lavoro introdotte in Italia
e in altri Paesi europei negli ultimi due decenni con l’obiettivo di
incrementare l’occupazione attraverso una maggiore flessibilità e
deregolamentazione del mercato sono intervenute per lo più ‘al
margine’, ovvero agendo sulle condizioni dei nuovi entranti
(‘outsiders’), lasciando, invece, sostanzialmente inalterate quelle degli
‘insiders’. Ciò ha determinato un aumento del divario regolamentare tra
le due categorie e, conseguentemente, della segmentazione del
6
mercato del lavoro . Sotto tale profilo, una prima considerazione sulla
riforma introdotta in Italia con la L. n. 92 del luglio 2012 è che,
diversamente dagli interventi del 1997 e del 2003, essa si è posta in
un’ottica di riordino della flessibilità in entrata (con l’obiettivo di
razionalizzare l’ampia varietà di tipologie contrattuali) e di
ribilanciamento della flessibilità in uscita (attraverso la revisione della
normativa sui licenziamenti individuali dei lavoratori a tempo
indeterminato). Al tempo stesso ha ampliato la platea dei soggetti
beneficiari del sistema di protezione sociale con l’introduzione dell’ASpI
e della mini-ASpI in sostituzione dell’indennità di disoccupazione
ordinaria e della mobilità con il coinvolgimento di nuovi target di
popolazione precedentemente non inclusi dalla rete di sicurezza.
Tenendo presenti gli aspetti di innovazione legislativa effettivamente
entrati in vigore e implementati al momento in cui si scrive, la nota
analizza le riforme del mercato del lavoro adottate in Italia dalla fine
degli anni ‘90 al 2012. Lo scopo è verificare, attraverso metodi
quantitativi, gli effetti di queste sulle dinamiche di transizione tra i
diversi stati occupazionali e, ove possibile, tentare di individuare
7
direttrici di policy per futuri interventi di riforma .
L’analisi non tiene conto delle misure adottate successivamente alla L.
n. 92/2012, finalizzate per lo più ad incentivare le assunzioni degli
under 30 e a rendere meno restrittivi i rapporti di lavoro a tempo
determinato e in apprendistato. La ratio sottesa agli interventi previsti
dalla L. n. 99/2013 e dal c.d. ‘Jobs Act’ (marzo 2014) è, appunto, quella
di agire prevalentemente sui contratti ‘temporanei’ rendendone più
agevole il ricorso sotto il profilo normativo e procedurale, pur
prevedendo in futuro l’introduzione di un contratto unico di inserimento
8
lavorativo a tutele crescenti . Questi elementi - oltre alla prevista
revisione degli incentivi al lavoro (dipendente e autonomo), alla nuova
gestione centralizzata delle politiche (attive e passive) del lavoro
attraverso un’Agenzia nazionale per l’occupazione, e al riordino del
Le principali riforme del mercato
del lavoro n Italia dalla fine degli
anni ‘90 ad oggi: diversi obiettivi,
diversi esiti.
Blanchard e Landier (2001); Dolado, Garcia-Serrano e Jimeno (2002); Estevão (2007);
Mourougane e Vogel (2008).
6 Contini e Trivellato (2005); Boeri e Garibaldi (2007); Lucidi e Raitano (2009).
7 Lo studio è stato sviluppato nel corso del 2013 in collaborazione con l’Università di Roma Tre:
‘Valutazione di interventi di riforma del mercato del lavoro attraverso strumenti quantitativi’ e
presentato il 13 febbraio al Ministero dell’Economia e delle Finanze
(http://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/brown
_bag/DiDomenico_Scarlato_13022014.pdf).
8 Il pacchetto comprende il D.L. n. 34/2014 (che reca modifiche sui contratti a termine e di
apprendistato e semplificazioni procedurali per le imprese) e un D.d.L.-delega per il riordino degli
ammortizzatori sociali e dei contratti, al momento in cui si scrive ancora in discussione in sede
parlamentare.
5
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note tematiche
sistema di sicurezza sociale - rafforzano l’esigenza di procedere con
ulteriori studi, il più possibile accurati, sulle implicazioni degli interventi
di riforma aggiuntivi (complementari o sostitutivi) rispetto a quelli qui
analizzati .
Sebbene le evidenze illustrate nella nota cerchino anche di tener conto
degli effetti della crisi economica sulle dinamiche del mercato del
9
lavoro e sulle transizioni tra stati occupazionali , esse vanno comunque
interpretate con la necessaria cautela.
GLI ESITI PRINCIPALI DELL’ANALISI - LE RIFORME DEL MERCATO DEL LAVORO
IN ITALIA: COME CAMBIA L’INDICATORE DELL’OCSE SULL’EMPLOYMENT
PROTECTION LEGISLATION (EPL) DAL 1999 AL 2013
L’analisi delle misure legislative poste a protezione dei lavoratori (c.d.
Employment Protection Legislation, EPL) sta assumendo un ruolo
rilevante in molti Paesi europei: recenti rapporti della Commissione
10
11
Europea (CE) e della Banca Centrale Europea (BCE) sostengono,
infatti, che le riforme dell’EPL possano consentire recuperi di
competitività del sistema-Paese rendendo più dinamico il mercato del
lavoro. Al tempo stesso, diverse analisi empiriche mostrano che livelli
elevati di protezione dell’impiego tendono a ridurre non solo, come è
intuibile, le cessazioni dei rapporti di lavoro esistenti, ma anche la
12
creazione di nuovi posti di lavoro . A ciò si aggiungerebbero periodi di
disoccupazione più lunghi (in particolare per i giovani) e una maggiore
segmentazione del mercato. Si riscontrerebbe, inoltre, una relazione
negativa tra EPL e produttività a motivo dell’effetto deterrente per la
riallocazione del fattore-lavoro verso settori a più alta crescita e/o
contenuto innovativo. D’altro canto, si rileva che livelli contenuti di
‘protezione dell’impiego’ possano scoraggiare gli investimenti in
capitale umano, essendo le imprese meno propense a formare
personale che può più facilmente uscire dal processo/sistema
produttivo.
Considerata la rilevanza del tema, l’OCSE conduce periodicamente
una review sulla regolamentazione del mercato del lavoro dei Paesi
Membri (PM) proprio allo scopo di misurarne il grado di ‘rigidità’
mediante un indice numerico sintetico. In tal modo è possibile
effettuare anche analisi comparate a livello internazionale. Nello
specifico, l’indicatore EPL è calcolato come media ponderata di 21
indicatori distinti in 25 item raggruppati in 6 sub-componenti; per
ciascun sub-indicatore lo score è compreso in un range che va da ‘0’
13
(assenza di regolazione) a ‘6’ (massimo grado di restrizione ).
L’indicatore EPL come misura del
grado di rigidità dei regimi posti a
tutela dell’impiego a livello
internazionale
Si darà, tuttavia, breve conto dell’impatto della crisi nel paragrafo 2.
Cfr. Commissione Europea, 2012.
11 Cfr. BCE, 2012.
12 Cfr. OCSE (2013b).
13 Tre sub-componenti - ‘Oneri procedurali’, ‘Licenziamenti legittimi’ e ‘Licenziamenti illegittimi’,
ciascuno con il peso di 1/3 - contribuiscono a determinare lo score della componente ‘Contratti
regolari’, che pesa per 5/12 sul risultato complessivo. Le sub-componenti ‘Contratti a termine’ e
‘Lavoro in somministrazione’, ciascuna con il peso di 1/2, determinano la componente dei
‘Contratti temporanei’, che contribuisce allo score complessivo per 5/12. Infine, la subcomponente ‘Licenziamenti collettivi’, con un peso di 1/6 ai fini del calcolo del risultato
9
10
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note tematiche
In sostanza, l’indice coglie i vincoli normativi legati ai licenziamenti
individuali e collettivi sul versante della flessibilità in uscita e, dal lato
dell’entrata sul mercato del lavoro, misura la regolamentazione per le
assunzioni ‘temporanee’ (con contratto a tempo determinato o in
somministrazione): valori più o meno elevati dello score EPL indicano
un livello, rispettivamente, maggiore o minore di rigidità del sistema
regolamentare del mercato del lavoro.
Sulla base degli ultimi valori dell’indice ufficialmente rilasciati
14
dall’OCSE a luglio 2013 si riscontra che nell’ultimo decennio, in via
generale, i PM hanno ‘allentato’ i vincoli legislativi in materia di tutela
del lavoro, anche per consentire un più agevole aggiustamento alla
congiuntura economica sfavorevole. La tendenza verso la
15
liberalizzazione del mercato del lavoro si accentua, infatti, a partire
dal 2010, essendo state adottate ulteriori riforme dell’EPL in diversi
Paesi, per lo più in quelli con più bassi livelli di competitività
internazionale (Grecia, Portogallo, Spagna e Italia).
In termini comparati (cfr. Fig. 1), si osserva che in Italia, nel periodo
1999-2013, il valore dell’EPL passa da 3,4 a 2,5 punti: il nostro,
dunque, è il terzo Paese europeo con il calo più elevato dell’indice in
valore assoluto dopo la Grecia (da 3,7 a 2,4) e il Portogallo (da 3,6 a
2,4).
La componente dei contratti temporanei mostra per l’Italia una
riduzione molto rilevante nel periodo 1999-2002, per poi stabilizzarsi
sul valore medio dell’EPL per i Paesi OCSE qui considerati.
L’Italia nel quadro OCSE:
elementi di analisi comparata
in base all’EPL
Figura 1: Indice EPL 1999-2013 (OCSE) - Confronto tra Paesi
Fonte: elaborazione MEF su dati OCSE16
complessivo, include gli oneri connessi ai licenziamenti collettivi, aggiuntivi rispetto a quelli
individuali.
Cfr. http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm .
14 Cfr. OCSE (2013), http://www.oecd.org/employment/labour/ . Il dataset è disponibile agli
indirizzi http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm#data
e http://www.oecd.org/employment/emp/employmentoutlookstatisticalannex.htm .
15 Cfr. Commissione Europea (2012); BCE (2012); OCSE (2012 e 2013).
16 Cfr. http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm#data
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note tematiche
Nello specifico del nostro Paese, va sottolineato che le riforme
intervenute fino al 2012 hanno comportato una riduzione dell’EPL
esclusivamente legata alla maggiore flessibilità in entrata (contratti a
tempo determinato e lavoro in somministrazione); diversamente, a
seguito dell’entrata in vigore della L. n. 92/2012 (‘Riforma del mercato
del lavoro in una prospettiva di crescita’ che modifica anche la
17
disciplina in tema di licenziamento individuale ), si registra una
diminuzione del valore dell’indice EPL, dovuta prevalentemente a una
maggiore flessibilità in uscita per i rapporti a tempo indeterminato. Ciò
ha comportato, sotto il profilo normativo, un contenimento del divario
tra contratti ‘atipici’ e contratti ‘regolari’ e, in questo senso, una
riduzione del dualismo tra ‘insiders’ e ‘outsiders’.
Nel periodo post-riforma 2012 si registra, infatti, una diminuzione pari a
-0,167 punti dello score complessivo dell’EPL ascrivibile ai seguenti
fattori (cfr. Fig. 2):
a. restrizione della possibilità di reintegro nel caso di licenziamento
illegittimo per motivi economici e disciplinari per i lavoratori a tempo
18
indeterminato . Questo aspetto è colto dall’item 8 che si riduce di
-0,139 punti;
b. aumento degli adempimenti procedurali per i licenziamenti
19
individuali, dato l’obbligo di conciliazione pregiudiziale e gli oneri di
20
comunicazione agli uffici provinciali , con un incremento dell’item 1
pari a +0,035 punti;
c. riduzione degli oneri per i licenziamenti collettivi (l’item 19 si riduce
di -0,063 punti); in realtà ciò si verifica per mera differenza con i
21
vincoli procedurali di cui al punto b) .
Italia: come cambia l’EPL tra il
1999 e il 2013 a seguito delle
riforme del mercato del lavoro
Cfr. articolo 1, commi 37-46 della L. n. 92/2012.
L’obbligo di reintegro è preservato per i soli licenziamenti illegittimi discriminatori e per quelli
disciplinari ed economici con manifesta infondatezza del motivo; in tutti gli altri casi di
licenziamento individuale illegittimo per ragioni economiche o disciplinari, il datore di lavoro
dovrà solo corrispondere un’indennità risarcitoria compresa tra 12 e 24 mesi.
19 In realtà la ratio di tale disposizione era quella di alleggerire il contezioso e agevolare i
processi del lavoro.
20 In base a tale legislazione, il datore di lavoro doveva semplicemente comunicare ai lavoratori il
licenziamento con lettera, che diventava efficace a partire da un termine successivo al
ricevimento o, in alcuni casi, immediatamente.
21 Benché la riforma non abbia inciso direttamente sui licenziamenti collettivi, l’item ad essi
relativo si riduce poiché misura gli oneri ‘addizionali’ rispetto ai costi dei licenziamenti individuali:
aumentando questi ultimi, i primi si riducono.
17
18
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note tematiche
Figura 2: Indice EPL 1999, 2009 e 2013 (OCSE)
Fonte: elaborazione MEF su dati OCSE.
Rispetto al periodo immediatamente precedente la riforma del 2012,
resta invariata la regolamentazione delle assunzioni ‘temporanee’, così
22
come colta dall’indice EPL .
Diversamente, come sopra accennato, le riforme precedenti hanno
agito in maniera significativa su questo versante: la figura 3 evidenzia
che la riduzione dello score dell’EPL fino al 2012 è stata legata,
pressoché esclusivamente, all’introduzione di nuove tipologie
contrattuali ‘atipiche’, da parte sia della L. n. 196/1997 (lavoro in
somministrazione) sia della L. n. 30/2003 (job-on-call e job-sharing).
Focus sui contratti ‘atipici’
Figura 3: Contratti a termine e somministrazione di lavoro, score EPL23
Contratti a termine e in somministrazione
Indicatore complessivo
5.0
4.5
Punteggi con range 0-6
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1997
1998
2000
2002
2003
Fonte: Elaborazioni MEF su dati OCSE
Quest’ultimo in verità non coglie gli effetti della disposizione introdotta dalla L. n. 92/2012
sull’‘acausalità’ nel caso di prima assunzione a tempo determinato o in somministrazione, che
tenderebbe a far aumentare la flessibilità in entrata.
23 Per gli anni precedenti al 1998 non è possibile ricostruire il valore dell’indice complessivo EPL
compatibilmente con la versione aggiornata dell’OCSE (serie storica completa solo dal 1998 in
poi), a causa della non disponibilità dei dati per la sub-componente dei ‘licenziamenti collettivi’. Il
trend della figura 2 include anche la riforma (liberalizzazione) del contratto a termine del 2001
che recepisce la Direttiva europea n. 1999/70/CE.
22
6
note tematiche
L’indice
EPL
dell’OCSE,
in
quanto
indicatore
sintetico,
necessariamente sacrifica precisione (e dettaglio relativo ai singoli
sistemi nazionali) a comparabilità. Di conseguenza, non riesce a
cogliere la totalità e la complessità degli specifici aspetti normativi che
incidono sulla maggiore/minore rigidità regolamentare del sistema. In
particolare, per l’Italia, con riferimento specifico alla L. n. 92/2012,
l’indicatore dell’OCSE non cattura:
a. le nuove disposizioni sul processo del lavoro, tra cui la fissazione di
un limite massimo al risarcimento del danno nel caso di
licenziamento per motivi economici (che garantisce maggiore
certezza giudiziale);
b. l’esclusione della causa (motivi organizzativi e tecnici) per i contratti
o le somministrazioni a termine in caso di primo impiego del
lavoratore per la durata massima di un anno non rinnovabile, in
quanto ‘deroga’ alla normativa di carattere generale;
c. l’aumento dei termini minimi tra due contratti a termine successivi e
la previsione di modalità di calcolo più restrittive del criterio dei 36
mesi di durata massima complessiva di contratti a termine
successivi con uno stesso datore di lavoro;
d. le restrizioni per i contratti a progetto, per le collaborazioni con
partita IVA e per il lavoro a chiamata;
e. gli aspetti relativi alla copertura/estensione degli schemi di
assicurazione contro la disoccupazione e le politiche attive del
lavoro.
Infine, l’EPL prescinde dall’effettiva implementazione delle misure
legislative e dalla percezione che di esse hanno i destinatari delle
stesse e, più in generale, gli agenti economici.
Ciò stimola approfondimenti sull’aspetto dell’enforcement attraverso
24
analisi complementari con altri indicatori quali il Doing Business della
25
Banca Mondiale e/o l’indice c.d. di ‘Incertezza di Assunzione’
dell’ILO.
Tenendo sempre presente la difficoltà di distinguere l’impatto di una
policy dalle implicazioni negative della crisi economica sul mercato del
lavoro, nella sezione successiva si riportano alcune stime preliminari
sugli effetti delle due ultime riforme del mercato del lavoro intervenute
in Italia, attraverso un’analisi delle transizioni tra stati occupazionali
pre- e post- intervento.
Alcuni
limiti
oggettivi
dell’indicatore EPL
GLI ESITI PRINCIPALI DELL’ANALISI - STATI OCCUPAZIONALI E TRANSIZIONI:
UN APPROCCIO QUANTITATIVO AGLI EFFETTI DELLE RIFORME
Per stimare le probabilità di transizione/permanenza nei diversi stati
occupazionali sono stati impiegati modelli count e modelli ordinati di
Impianto metodologico: modelli e
tecniche di analisi
24Cfr.
BM (2013)
http://www.doingbusiness.org/reports/globalreports/~/media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB14Chapters/DB14-Employing-workers.pdf .
25 Cfr. OIL (2013)
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/--publ/documents/publication/wcms_202326.pdf .
7
note tematiche
26
tipo logit o probit ; questi ultimi consentono controlli sulle
caratteristiche socio-demografiche degli individui e, quindi, permettono
27
di isolare la dinamica spontanea del fenomeno .
A tali modelli è stata applicata la tecnica ‘difference-in-differences’
(DiD), che stima la probabilità di permanere in un dato stato
occupazionale attraverso l’identificazione di una variabile binaria per lo
stato di non-occupazione (in particolare, disoccupati e inattivi, distinti,
questi ultimi, in forza-lavoro potenziale - FLP - ed inattivi in senso
stretto). E’ possibile, così, analizzare l’impatto sulle transizioni tra i
diversi stati occupazionali di una specifica riforma, pre e post
introduzione della stessa, oltre che nel periodo di implementazione.
L’ipotesi identificativa è che il trend della variabile dipendente (la
probabilità di permanenza/transizione) sia lo stesso nei due gruppi in
assenza di trattamento. Ciò implica che la policy induce una deviazione
dal trend comune, distinguendo tra soggetti trattati (per es. i lavoratori
‘temporanei’) e non trattati (per es. i lavoratori ‘regolari’).
I modelli sopra citati necessitano di dati microeconomici; le basi di dati
utilizzate per la nostra analisi sono:
28
- AD-SILC , frutto dell'integrazione tra dati campionari di IT-SILC
2005 (ISTAT) e dati amministrativi degli archivi INPS estratti per gli
29
individui presenti nel campione SILC .
Questo dataset consente di ricostruire esattamente con una
frequenza mensile le carriere lavorative degli individui del campione
fino a 14 anni di vita lavorativa a partire dal loro ingresso nel
mercato del lavoro fino alla fine del periodo di osservazione (che, ad
oggi, arriva al 2010).
- Accanto ad AD-SILC si è fatto ricorso ai micro-dati della Rilevazione
delle Forze di Lavoro condotta trimestralmente dall’ISTAT (RFLISTAT), costruendo panel longitudinali nell’arco temporale di 15
mesi, durante i quali è possibile seguire i percorsi sia dei
disoccupati non percettori di un’indennità, sia degli inattivi (categorie
non presenti in AD-SILC).
In estrema sintesi, dall’applicazione del modello ‘count’ per la riforma
del mercato del lavoro intervenuta nel 2003 (L. n. 30) si verifica (cfr.
Base dati utilizzate: AD-SILC e
Forze di Lavoro dell’ISTAT
La riforma del 2003
Per dettagli si rinvia al rapporto frutto di una collaborazione tra il MEF e l’Università di Roma
Tre, dal titolo ‘Valutazione di interventi di riforma del mercato del lavoro attraverso strumenti
quantitativi’, presentato il 13 febbraio al Ministero dell’Economia e delle Finanze
(http://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/brown
_bag/DiDomenico_Scarlato_13022014.pdf ).
27 I controlli socio-demografici includono variabili riconducibili a caratteristiche sia specifiche dei
lavoratori (i.e. fattori demografici - come età, genere, stato civile e numero di figli, nazionalità,
grado di scolarizzazione e partecipazione a programmi di training - e caratteristiche legate al
lavoro - come la mansione, il settore, le ore lavorate e il salario medio) sia attinenti il contesto
geografico fuori dal controllo degli individui (in particolare, la provincia di residenza. Cfr. Ichino et
al. (2005).
28 Al momento dell’analisi risultavano disponibili i dati al 2010; a seguito dell’aggiornamento di
ADSILC saranno possibili ulteriori analisi.
29 Gli archivi amministrativi includono non soltanto i dati delle gestioni previdenziali INPS (i.e.
lavoratori dipendenti, pensionati, percettori dell’indennità di disoccupazione, lavoratori domestici,
collaboratori o professionisti che versano alla Gestione Separata INPS, artigiani, coltivatori diretti
e commercianti) ma anche i dati delle gestioni previdenziali dei professionisti delle casse
autonome e di quelle dei dipendenti pubblici (principalmente ex INPDAP ora INPS). Da questo
archivio risulterebbe un panel retrospettivo costituito da circa 1,2 milioni di osservazioni riferite a
circa 43.000 individui.
26
8
note tematiche
Tabella 1) che l’effetto netto è stato quello di accentuare la natura
duale del mercato del lavoro: la riforma ha, infatti, comportato una
riduzione delle transizioni verso rapporti di lavoro a tempo
indeterminato, favorendo, invece, le forme ‘temporanee’ (contratto a
progetto e contratto a tempo determinato). In particolare,
successivamente alla riforma del 2003:
a. la probabilità di uscire dallo stato di non occupazione aumenta solo
nel caso di transizioni verso le tipologie di contratti ‘atipici’, mentre si
riduce significativamente se si considerano le transizioni verso
rapporti a tempo indeterminato (-4,0 p.p.);
b. per i lavoratori a tempo determinato si osserva una riduzione della
probabilità di diventare ‘regolari’ (circa -11,5 p.p.) e un aumento del
rischio di diventare non-occupati (+4,0 p.p.).
Le stime ottenute con i modelli logit e probit ordinati sembrano indicare
il contratto a tempo determinato, tra le forme ‘non permanenti’, come il
canale principale di transizione verso un’occupazione più stabile.
Tabella 1 - Probabilità di transizione (‘count), prima e dopo la L. n. 30/2003
Non
occupati
Non occupati
Disoccupati o
stagionali
Apprendisti
Collaboratori
Tempo
determinato
Tempo
indeterminato
Totale
Non occupati
Disoccupati o
stagionali
Apprendisti
Collaboratori
Tempo
determinato
Tempo
indeterminato
Totale
Non occupati
Disoccupati o
stagionali
Apprendisti
Collaboratori
Tempo
determinato
Tempo
indeterminato
Totale
79,05
Disocc. o
stagionali
Apprend.
Collab.
Intero periodo (1997-2010)
0,86
2,30
1,98
Tempo
determ.
Tempo
Indeterm.
N
3,75
12,05
85.435
23,22
7,91
15,02
43,10
0,87
0,33
1,23
70,37
0,93
1,08
0,63
69,78
12,60
5,52
4,28
18,78
14,69
9,66
5.383
9.394
7.849
12,37
3,71
2,86
1,47
47,99
31,60
12.615
6,03
1,33
0,30
0,47
2,15
29,85
2,07
3,49
3,00
5,15
Prima dell’introduzione della Legge Biagi (1997-2002)
78,36
0,96
2,23
1,54
2,72
89,72
56,43
152.215
272.891
14,18
38.137
25,95
8,66
14,78
41,98
0,95
0,51
1,18
70,15
0,32
1,03
0,37
73,32
6,22
4,89
2,11
23,64
14,97
8,95
1.946
2.945
2.178
9,40
2,75
2,58
1,03
44,35
39,89
3.096
1,29
0,39
0,42
2,36
1,97
3,19
2,44
3,92
Dopo l’introduzione della Legge Biagi (2003-2010)
79,66
0,73
2,38
2,27
4,79
88,21
53,81
53.067
101.369
10,16
40.619
21,70
7,51
15,52
43,37
0,86
0,30
1,14
70,55
1,16
1,04
0,63
68,07
16,80
5,91
5,27
15,95
14,54
9,67
3.078
5.688
5.005
13,37
4,09
2,99
1,64
49,53
28,38
8.639
5,26
26,59
1,39
2,17
0,24
3,69
0,50
3,31
2,06
6,08
90,56
58,16
87.290
150.319
7,33
34,67
Fonte: elaborazioni MEF-Roma Tre su dati AD-SILC.
Utilizzando il modello ‘count’ con dati RFL-ISTAT per la riforma del
mercato del lavoro intervenuta nel 2012 (L. 92) si verifica un aumento
della probabilità di (cfr. Tabella 2):
a. rimanere fuori dal mercato del lavoro per gli inattivi, i disoccupati e
la forza lavoro potenziale (FLP) (rispettivamente +0,8, +9,0 e +2,9
p.p.);
b. permanere nello stato di disoccupazione (+14,8 p.p.);
c. continuare ad avere un contratto a tempo determinato (+4,4 p.p.).
La riforma del 2012
9
note tematiche
Tabella 2 - Probabilità di transizione ('count), prima e dopo la L. n. 92/2012
Inattivi
Inattivi
Disoccupati
FLP
Apprendisti
Collaboratori
Autonomi
Tempo det.
Tempo indet.
Totale
91,84
13,70
32,56
4,28
9,44
3,54
6,21
1,76
42,67
Inattivi
Disoccupati
FLP
Apprendisti
Collaboratori
Autonomi
Tempo det.
Tempo indet.
Totale
91,87
13,53
32,73
4,35
9,49
3,60
6,26
1,77
42,73
Inattivi
Disoccupati
FLP
Apprendisti
Collaboratori
Autonomi
Tempo det.
Tempo indet.
Totale
92,18
14,97
29,18
4,28
8,89
2,31
4,98
1,16
42,12
Disocc.
FLP
Apprend. Collabor.
Auton.
Tempo Tempo
determ. indeterm.
Intero periodo
1,27
4,51
0,08
0,20
0,68
0,76
40,19 25,42
0,57
1,44
2,71 10,19
15,41 39,82
0,27
0,74
1,95
5,78
3,58
2,67
75,48
0,31
0,77
3,80
4,63
4,46
0,25 67,92
3,22
5,16
0,73
0,91
0,02
0,19
92,34
0,39
6,41
7,26
0,38
1,09
0,87 65,84
0,88
0,83
0,05
0,11
0,78
1,09
3,66
6,01
0,43
0,84
11,62
4,25
Prima dell’introduzione della Legge Fornero
1,22
4,50
0,08
0,20
0,70
0,76
39,59 25,64
0,61
1,49
2,79 10,39
14,99 39,95
0,28
0,75
2,01
5,77
3,55
2,62
75,43
0,29
0,80
3,83
4,59
4,45
0,24 67,88
3,23
5,15
0,71
0,91
0,02
0,19
92,27
0,39
6,24
7,23
0,38
1,12
0,88 65,77
0,86
0,82
0,05
0,11
0,78
1,11
3,52
5,99
0,44
0,85
11,68
4,23
Dopo l’introduzione della Legge Fornero
1,89
4,31
0,03
0,19
0,35
0,64
50,36 22,47
0,15
0,93
1,50
6,78
22,80 38,65
0,10
0,62
1,21
5,42
3,21
3,21
75,94
0,00
0,53
6,42
5,66
3,84
0,40 70,10
2,22
5,25
0,82
0,72
0,00
0,07
94,20
0,46
7,87
6,89
0,32
0,88
0,67 70,16
0,94
0,68
0,03
0,05
0,52
0,71
5,64
6,06
0,27
0,77
10,74
4,40
Totale
0,66
5,78
3,46
9,11
4,92
1,88
11,94
94,51
30,53
866.969
76.065
126.219
8.752
16.731
239.920
85.609
629.524
2.049.789
0,67
5,97
3,53
9,14
4,97
1,90
12,10
94,50
30,57
802.862
68.289
116.487
8.283
15.519
223.018
78.708
582.734
1.895.900
0,41
2,85
2,02
6,42
3,64
1,41
8,23
95,92
29,99
26.733
3.334
4.057
187
495
6.936
2.832
19.297
63.871
Fonte: elaborazioni MEF-Roma Tre su dati RFL-ISTAT.
Il modello probit ordinato conferma i risultati ottenuti con quello count.
In particolare, il 93 per cento degli individui che erano inattivi all’inizio
del periodo rimangono tali. Infine, le probabilità marginali mostrano un
aumento del rischio di permanere nello stato di collaboratore, mentre
non si evidenziano risultati statisticamente significativi per le altre
tipologie di contratto. In altri termini, la riforma non sembrerebbe
modificare in modo apprezzabile la struttura dell’occupazione per
contratti.
Si ribadisce, tuttavia, l’esigenza di intrepretare tali risultati con estrema
cautela, non essendo stati ‘depurati’ dagli effetti, inevitabili, della crisi
economica.
A tal riguardo, può essere utile riportare alcuni esiti di un recente
rapporto della Commissione Europea sulla situazione socio30
occupazionale dell’UE che stima l’impatto della crisi sulle probabilità
di transizione dallo stato di occupato ‘regolare’, disoccupato e occupato
31
‘temporaneo’ . Dall’analisi emerge che, rispetto allo status di occupato
‘regolare’, i soggetti maggiormente penalizzati dalla crisi risultano le
donne, i lavoratori maturi (35-54 anni) e coloro che posseggono
un’istruzione media. Per gli occupati compresi nella fascia 15-24 anni
si registra, inoltre, un incremento del rischio di diventare disoccupati.
Rispetto alla stato di disoccupato, per gli uomini si riscontra una
riduzione della probabilità di trovare occupazione. Un aspetto di
particolare rilievo che emerge dal rapporto riguarda l’impatto della crisi
sulle transizioni dallo stato di occupato ‘temporaneo’: aumenta, infatti,
Cfr. Commissione Europea (2014).
Lo studio usa un modello ‘Search and Matching’ sui dati panel longitudinali di EU-SILC del
2006 e del 2010 con analisi dei flussi per genere, età e titolo di studio.
30
31
10
note tematiche
per tutte le categorie il rischio di permanenza in un impiego
temporaneo o comunque non stabile; per gli uomini si rileva una
maggiore probabilità rispetto alle donne di transitare verso uno stato
occupazionale ‘regolare’, sebbene il ‘gender gap’ sotto tale profilo
sembri gradualmente diminuire. I giovani si confermano la categoria
con più elevato rischio di diventare disoccupati e gli high-skilled quelli
con maggiore probabilità di essere occupati.
ALCUNE OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
Come si è visto, negli ultimi 15 anni in Italia si è verificata una
progressiva riduzione della rigidità regolamentare del mercato del
lavoro, se pur per ragioni diverse. Il contributo delle riforme è stato
orientato ad una maggiore flessibilità dei rapporti di lavoro soprattutto
allo scopo di aumentare l’occupazione, in particolare dei giovani e delle
donne, e di ridurre i tempi di transizione dalla disoccupazione/inattività
verso l’occupazione. Gli effetti sembrano, tuttavia, controversi: in alcuni
casi (prima tranche di riforme) si accentua la segmentazione tra
categorie diversamente tutelate, in altri casi (riforma del 2012) il
dualismo sembra ridursi da un punto di vista formale, ma non
necessariamente sotto il profilo sostanziale. Quest’ultimo aspetto è
legato anche ad un ‘implementation gap’, difficilmente quantificabile
nelle nostre analisi, ma il cui peso è indubbio.
Sebbene le riforme di per se’ non siano in grado di garantire il
raggiungimento dei risultati, si può, senza dubbio, monitorarne gli effetti
rispetto agli obiettivi prefissati.
32
Il monitoraggio dalla L. n. 92/2012 previsto dalla stessa riforma ha
evidenziato, ad esempio, l’esigenza di attivare la forza lavoro
potenziale attraverso misure di politica attiva e, al tempo stesso, di
rafforzare il sistema di welfare.
Come orientamento per futuri interventi di policy, si può affermare che,
al di là delle dinamiche dei diversi istituti singolarmente considerati, gli
interventi di riforma vanno pensati in una logica di sistema.
Infatti, data la complessità del mercato del lavoro, il buon
funzionamento dello stesso dipende da come interagiscono le misure
di flessibilità in entrata/uscita, di incentivazione dell’occupazione, di
supporto sociale e promozione della partecipazione al mercato del
lavoro da parte dei beneficiari delle diverse forme di sostegno al
reddito, di agevolazione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro,
incluso l’orientamento e la formazione professionale.
A tali aspetti si aggiunge la necessità di garantire una gestione
coordinata e sinergica dei vari interventi, spesso demandati a diversi
livelli di governo (Stato, Regioni, Province), e di concepire le riforme
strutturali (del mercato del lavoro, dei beni/servizi, etc., i cui effetti
richiedono tempi sufficienti per manifestarsi nella loro pienezza) in
maniera congiunta, affinché la ripresa occupazionale possa
effettivamente seguire quella economica e alla stessa, poi, contribuire.
32
Monitoraggio e valutazione:
prime riflessioni sulla L. n.
92/2012
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (2014).
11
note tematiche
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13
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Dipartimento del Tesoro
Direzione I: Analisi economico-finanziaria
Indirizzo:
Via XX Settembre, 97
00187 - Roma
Siti Web:
www.mef.gov.it
www.dt.tesoro.it
e-mail:
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