Regione Marche Laboratorio formativo per la definizione della metodologia del processo di progettazione integrata per la sicurezza dei territori Modulo 2 Linee guida per la progettazione integrata 1 A cura di Marina Pirazzi & Laura Pozzoli www.extrafondente.com 2 indice INTRODUZIONE PARTE 1 LA METODOLOGIA 1.1 Cos’è il Quadro Logico 1.2 Progetti complessi 1.3 Gestione del ciclo del progetto 1.4 Matrice del Quadro Logico 1.5 Costruire il Quadro Logico 1.5.1 Analisi 1.5.2 Pianificazione 1.6 Complementi al Quadro Logico 1.6.1 Cronogramma delle attività 1.6.2 Piano delle risorse e preventivo di spesa (budget) 1.6.3 Descrizione del progetto 1.7 Punti di forza e problemi nell’applicazione del QL PARTE 2 VERSO LA COSTRUZIONE DEL PROGETTO PER LA BUONA GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE NELLA REGIONE MARCHE 2.1 Definizione del problema 2.2 Analisi degli stakeholder 2.3 Analisi dei problemi 2.4 Analisi degli obiettivi e scelta delle strategie 2.5 Matrice 2.6 Considerazioni finali 2.6.1 Analisi del metodo e della sua applicazione 3 Abbreviazioni Per brevità, nel testo si fa riferimento ad alcuni termini tecnici utilizzando delle sigle. Per agevolare la lettura di quanto segue si riportano di seguito gli acronimi sciolti. GCP: Gestione del ciclo di progetto QL: Quadro logico OG: Obiettivo generale OS: Obiettivo specifico IOV: Indicatori oggettivamente verificabili CE: Commissione europea ONG: Organizzazione non governativa SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (punti di forza, punti di debolezza, opportunità, rischi) GOPP: Goal Oriented Project Planning 4 INTRODUZIONE 5 Introduzione Il corso Queste linee-guida sulla progettazione sono il risultato del lavoro svolto nel Corso di progettazione integrata tenutosi nelle giornate del 20, 21 e 28 ottobre e 3 dicembre 2008. Il corso era rivolto ai funzionari con alte professionalità e diverse posizioni di funzione del Dipartimento per le politiche integrate di sicurezza e per la protezione civile, funzionari di altre strutture connesse al Dipartimento e operatori informatici del Dipartimento. Esso aveva lo scopo di fornire strumenti utili a facilitare, in fase di progettazione, l’integrazione dei processi produttivi delle strutture del nuovo dipartimento. Le linee-guida Le linee-guida intendono essere un riferimento per il lavoro del Dipartimento, fondato sullo scambio delle conoscenze, la condivisione delle attività e la sistematizzazione dei processi produttivi delle diverse strutture. Il documento comprende: ¾ gli elementi teorici di base necessari per l’utilizzo della metodologia del Quadro Logico; ¾ l’esito della progettazione in aula con l’applicazione del Quadro Logico sul tema individuato dalla direzione e precisato dai partecipanti. La squadra DOCENTE: Marina Pirazzi (Extrafondente) CO-DOCENTE: Laura Pozzoli (Extrafondente) TUTOR D’AULA: Raffaele Chitarroni I partecipanti Tonino Achilli, Francesco Bocchino, Giuliano Burzacca, Livio Campagnoli, Giorgio Capalti, Roberto Copparoni, Paolo Dionisi, Luigi Diotallevi, Pietro Eleuteri, Michele Fumarola, Alberto Ippoliti, Stefano Leti, Vito Macchia, Alessandro Paccapelo, Daniele Paciaroni, Andrea Vicomandi. 6 PARTE 1 LA METODOLOGIA 7 1.1 Cos’è il Quadro logico Il Quadro logico Il Quadro Logico (o Logical Framework ) è un metodo elaborato per la prima volta alla fine degli anni ’60 da un gruppo di consulenti per US-Aid (l’agenzia nazionale statunitense di cooperazione allo sviluppo). Successivamente, sotto diverse forme, è stato adottato da altre agenzie impegnate nella cooperazione internazionale allo sviluppo, nella pianificazione urbanistica e, in generale, per la pianificazione, la gestione e la valutazione di progetti complessi in campo sociale e da questi migliorata e perfezionata, specie nella componente partecipata della metodologia (GOPP – detta anche ZOPP nell’acronimo tedesco – è una metodologia oggi identica al QL. Si veda a pag.31). Il metodo consiste di un processo analitico ed un modo di presentare i risultati di questo processo che rende possibile: identificare ed esprimere sistematicamente e logicamente gli obiettivi del progetto e la relazione causale che li lega; identificare indicatori specifici per verificare se questi obiettivi sono stati raggiunti; stabilire quali condizioni esterne allo scopo del progetto, e dunque al di fuori del suo controllo, possano influenzarne la buona riuscita. Si tratta, in sostanza, di strumenti intesi ad aiutare coloro che sono incaricati della preparazione, realizzazione, gestione, monitoraggio e valutazione di progetti complessi, a prendere in considerazione tutti i fattori essenziali che si presentano nel ciclo di un progetto, dalla prima idea alla valutazione ex-post, dopo il termine del progetto. Con l’espressione quadro logico (QL) s’intende sia la metodologia, sia la matrice. Entrambi sono presentati in questo lavoro. 8 1.2 Progetti complessi Gestire progetti complessi La complessità dei progetti è generalmente dovuta a molti fattori: Le numerose parti in gioco ed i molti soggetti (persone, organizzazioni) coinvolti, ognuno con la propria visione dei problemi e della loro soluzione, i quali, soltanto se messi insieme, possono offrire un’immagine unica e abbastanza fedele della realtà; L’interdisciplinarità che richiede di gestire l’interazione tra diverse attività messe in campo da più settori e finalizzate ad un unico obiettivo; La verticalizzazione dell’organizzazione che richiede l’approvazione di singoli passaggi a più livelli; La necessità di spendere il denaro bene e nei tempi stabiliti, specie nelle emergenze; Il progetto deve essere realizzabile e sostenibile; I risultati devono essere verificabili; Il raggiungimento di un obiettivo si può ottenere con più soluzioni e si tratta di scegliere la migliore. Perché molti progetti falliscono: 9 9 9 9 9 9 9 Sono costruiti su una limitata analisi della situazione Contengono proposte vaghe e una programmazione insufficiente Non rispondono alle reali necessità dei beneficiari Non tengono sufficientemente in conto i rischi esistenti Sono orientati alle attività piuttosto che agli obiettivi E’ difficile verificarne l’impatto Non tengono sufficientemente in conto i fattori di sostenibilità 9 1.3 Gestione del ciclo di progetto Gestione del Ciclo di Progetto - GCP (o Project Cycle Management) Per prevedere i rischi di fallimento e favorire al meglio la vita del progetto la Commissione Europea (CE) ha elaborato un quadro di regole chiamato il ciclo del progetto (Figure 1 e 2), basato sulla metodologia di analisi e pianificazione del quadro logico. La GCP è un insieme di concetti, compiti e tecniche relativamente semplici: concetto del ciclo del progetto analisi delle parti interessate il QL come strumento di pianificazione i fattori chiave di qualità/sostenibilità il calendario di attività e delle risorse i formati base coerenti e standardizzati dei formati tipo. L’impiego di questi concetti, strumenti e documenti-tipo lungo la vita del progetto è chiamata anche “visione integrata” della gestione del ciclo del progetto. Le diverse fasi del ciclo di un progetto descrivono come un intervento dovrebbe nascere, svilupparsi ed essere valutato e come le lezioni apprese servono per lo sviluppo di nuove politiche. La separazione in fasi distinte è opportuna per fare sì che le decisioni: siano prese da tutte le parti in gioco (beneficiari, agenzie che realizzano, ecc.) si basino su un’informazione pertinente e sufficiente. Il sistema è rappresentato come circolare perché si retroalimenta grazie ai risultati della valutazione che dovrebbero concorrere a migliorare le pianificazioni successive. Sebbene la GCP sia uno strumento pensato dalla CE per codificare le procedure relative alla propria struttura ed esigenze, esso rimane una rappresentazione sintetica della vita di un progetto apprezzabile anche al di fuori di quei confini. Per questo riportiamo il diagramma alla figura 1 che mostra il ciclo di vita del progetto così come elaborato dalla Commissione Europea per pianificare, gestire e valutare i progetti di cooperazione internazionale (che è l’ambito per il quale il QL è stato pensato originariamente). Come ogni rappresentazione, essa tende a semplificare il reale e a presentare in progressione cronologica fatti e passaggi che, nella realtà, tendono spesso a sovrapporsi, fino a costringere chi pianifica e gestisce a rivedere alcune parti anche in fasi 10 successive. Il ciclo del progetto Programmazione Programmazione indicativa indicativa valutazione valutazione identificazione identificazione (studiodi dipre-fattibilità) pre-fattibilità) (studio formulazione formulazione (studiodi difattibilità) fattibilità) (studio realizzazione realizzazione finanziamento finanziamento Figura 1 11 Il ciclo di un progetto L’idea del progetto, la genesi, la compatibilità con i piani di sviluppo di stato, regione,ecc. Contiene un’indicazione, da verificare, di possibili fonti di finanziamento ed una stima grossolana dei costi La programmazione indicativa che ha ottenuto autorizzazione a procedere è ripresentata, migliorata, secondo lo schema della linea di finanziamento proposta (in forma ancora “morbida”). Il documento può concludersi con la proposta di uno studio di fattibilità. Nel qual caso deve indicarne i TDR. Richiede concertazione con i partner ed un primo approccio ai possibili finanziatori. Prima programmazione indicativa Identificazione (studio di prefattibilità) valutazione Analisi dei risultati del progetto durante e dopo la realizzazione. Attenzione a possibili rimedi e raccomandazioni per la realizzazione di progetti simili in futuro. Risponde ai TDR indicati nella fase precedente. Tutti i dettagli del progetto sono specificati. Richiede: missione di fattibilità e incarico a consulente esperto Formulazione (studio di fattibilità) realizzazione Esecuzione del progetto sulla base delle risorse disponibili al fine di raggiungere i risultati sperati. Figura 2 Reperimento fondi (accordo di finanziamento) Si sottopone il documento di progetto ai finanziatori e si apportano i necessari aggiustamenti al budget. 12 Elementi chiave e ruolo della GCP nella gestione della qualità e dell’efficacia nel raggiungimento degli obiettivi Il Quadro Logico rappresenta il perno fondamentale della Gestione del Ciclo del Progetto, da applicare in tutte le fasi della vita di un progetto, dallo studio di fattibilità alla formulazione definitiva Più efficace raggiungimento degli obiettivi Qualità della gestione Gestione del Ciclo di Progetto Fasi nella GCP Orientamento al cliente Analisi attraverso partecipazione e lavoro di gruppo Pianificazione di un progetto completo e sostenibile Quadro logico Lezione della valutazione Documenti trasparenti Formati standardizzati 13 1.4 Matrice del Quadro Logico La matrice Il Quadro Logico rappresenta il principale strumento di Gestione del Ciclo del Progetto: si presenta in forma di matrice (Figura 4) e riassume e descrive in forma logica e sistematica i risultati dell’analisi e gli aspetti più importanti della pianificazione, cioè del progetto. E’ a partire dalla matrice che si elaborano altri strumenti di gestione del ciclo del progetto come il calendario delle attività (cronogramma), il quadro delle responsabilità, il piano delle risorse, il piano di monitoraggio e valutazione ed il budget. E’ dunque il primo, fondamentale strumento per la pianificazione, presenta tutti gli elementi necessari alla comprensione chiara degli obiettivi da raggiungere e la strada da percorrere per arrivarci. Sulla base della matrice si costruiranno il testo del progetto e i documenti sopra elencati. 14 Matrice del Quadro Logico Logica intervento I.O.V. Fonti di verifica Mezzi Costi Obiettivi generali Fattori esterni Obiettivo specifico Risultati Attività Pre‐condizioni Figura 4 1.5 Costruire il Quadro Logico Secondo la metodologia del Quadro Logico, sono essenzialmente due le fasi di lavoro necessarie per procedere nella costruzione di un progetto: ANALISI Analisi delle parti interessate stakeholder Analisi della situazione problemi Visualizzazione della situazione futura desiderata Analisi e scelta delle strategie obiettivi PIANIFICAZIONE Sviluppo della matrice di QL: logica, fattori esterni, indicatori Definizione dettagliata di: attività, cronogramma, risorse e piano finanziario (o budget) 16 Nel dettaglio, le tappe che scandiscono i tempi di lavoro per la costruzione del QL sono: Analisi delle parti interessate (stakeholder) Analisi dei problemi Analisi degli obiettivi Analisi delle strategie Scelta dell’obiettivo specifico e costruzione della logica dell’intervento Definizione delle condizioni esterne e delle pre-condizioni Prima analisi di sostenibilità (o qualità) Definizione degli indicatori di valutazione e delle fonti di verifica Verifica finale della qualità La sequenza cronologica delle tappe di lavoro non è, in realtà, perfettamente lineare. Alcuni momenti possono sovrapporsi, per es.: l’analisi degli stakeholder, che precede tutte le altre fasi, è già occasione per identificare i problemi; l’analisi dei problemi è spesso rivista in fase di analisi degli obiettivi, quando alcuni passaggi possono apparire incompleti, ecc.. 1.5.1 Analisi Accrescere il coinvolgimento dei beneficiari L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie La valutazione finale dei progetti mette in evidenza come essi siano spesso non rilevanti per i beneficiari (il progetto non è pertinente). Ciò accade quando i problemi dei beneficiari non vengono analizzati sufficientemente ed i loro interessi non sono stati presi adeguatamente in considerazione. È quindi regola fondamentale che i problemi dei beneficiari siano chiaramente identificati e analizzati nelle loro cause, in un lavoro che includa tutte le parti in causa di rilievo, come lo staff che ne dovrà curare l’esecuzione, gruppi e organizzazioni che possiedono informazioni importanti e una loro visione dei problemi da risolvere e delle loro possibili soluzioni e, immancabilmente, i beneficiari stessi. La metodologia del QL ci suggerisce un modo per prendere in considerazione tutti gli elementi necessari alla successiva fase di pianificazione chiamando i rappresentanti delle più significative parti in causa (ovvero tutti gli individui, gruppi di persone, istituzioni o aziende che abbiano un collegamento di qualche tipo con il progetto o programma) a partecipare alla fase di analisi e di pianificazione, sin dall’inizio. Solo così le diverse percezioni dei problemi e le soluzioni ipotizzate diventano chiare e comprensibili a tutti. E’ certo che le informazioni su un problema particolare possono essere raccolte attraverso ricerche, dati statistici, relazioni scritte e interviste ma riunire insieme tutti gli stakeholder in un seminario è un’ulteriore, fondamentale, opportunità per raccogliere informazioni e per non trascurare o sottovalutare elementi importanti per la buona riuscita del progetto. Secondo la metodologia del QL si definisce stakeholder: qualunque individuo, gruppo di persone, istituzioni, imprese, organizzazioni pubbliche possa avere un interesse significativo nel successo o nel fallimento di un progetto. Sono tali dunque tutti coloro che sono coinvolti nella realizzazione del progetto: chi ne facilita il processo, chi ne beneficia, chi ne trae svantaggi e ne è avversario. Tra gli stakeholder è possibile fare delle distinzioni. Alcuni (Pennati) distinguono tra stakeholder e attori, questi ultimi definiti come tutti coloro che hanno una parte attiva nell’ideazione, realizzazione, controllo e valutazione di un progetto. Si tratta di norma di soggetti istituzionali e 18 professionali. L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Chi sono gli stakeholder da coinvolgere? Alcune domande per poterli identificare: Cosa avete bisogno di sapere? L’opinione e l’esperienza di chi sarebbe rilevante ? Chi prenderà delle decisioni sul progetto? Chi agirà sulla base di quelle decisioni? Il supporto di chi è essenziale per il successo del progetto? Chi ha diritto ad essere coinvolto? Chi potrebbe sentirsi minacciato dal progetto? 19 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Tre possibili strumenti per condurre un’analisi degli stakeholder Diagramma di Venn: mette in evidenza le relazioni tra i soggetti coinvolti. Scheda di analisi delle caratteristiche, aspettative, sensibilità, potenzialità e debolezze, implicazioni: evidenzia il ruolo, il potere relativo e il contributo particolare che ogni stakeholder può avere nel progetto. Analisi SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats, ovvero punti di forza, elementi di debolezza, opportunità e rischi): è soggettiva ma, riunendo più persone, si può ragionevolmente pensare di avere un quadro abbastanza fedele della situazione. E’ rapida e di poco costo. Le figure delle pagine successive mostrano alcuni esempi dei tre strumenti menzionati. 20 Esempio di diagramma di Venn ANCI UPI Enti Parco Servizi regionali e P.C. EE.LL. EE: Ricerca U.E. Privati VV.FF. 1 C.F.S. Corpo Forestale 2 Autorità Idraulica 2 Ministeri Uncem ADB 1 2 ASSAM AATO Consulenti esterni Ass. Ambientalisti OO. Poliz. Legenda: Forniscono “dati” all’Autorità di Bacino per formazione del quadro della quadro conoscitivo conoscitivo e ricevono i risultati Autorità di Bacino 1 2 Controllo Diffusione Realizzazione di interventi Contributo: € e Supporto elaborazione dati Supporto individuazione criticità 21 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie SCHEDA DI ANALISI A caratteristiche Aspettative B C D descrizione di elementi significativi, specie in relazione al problema come gli stakeholder sono toccati dal problema? Qual è la loro visione di problemi e soluzioni sensibilità Grado di interesse rispetto al progetto (alto, basso, fuori dalle priorità) potenzialità e debolezze capacità di e motivazione a produrre cambiamento, risorse implicazioni cosa mi posso aspettare? quali azioni posso mettere in atto per rispondere agli interessi di questo gruppo? L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie ANALISI S.W.O.T. PUNTI DI FORZA Elementi positivi interni all’organizzazione. Su questi punti l’organizzazione ha il controllo completo. PUNTI DI DEBOLEZZA Elementi negativi interni all’organizzazione. Se si conoscono si possono mettere in atto azioni correttive. Cosa sanno fare bene? Che vantaggi possono apportare al progetto? Quali risorse possono mettere in campo? C’è un particolare interesse al nostro tema? Cosa è da migliorare? Cosa è da evitare? Cosa infastidisce di più chi ha a che fare con questa organizzazione? C’è un particolare disinteresse rispetto al nostro tema? OPPORTUNITÀ Fattori esterni che possono favorire l’intervento su questo tema. Possono aiutare se se ne sa approfittare. RISCHI Fattori esterni che possono ostacolare l’intervento su questo tema. Se si conoscono si possono minimizzare i danni. Sono previsti cambiamenti che vanno a favore del nostro intervento (nuove leggi, nuovi programmi, cambio di Direzione, ecc.)? Che potere “relativo” ha l’organizzazione? Ci sono ostacoli alla loro partecipazione alla 23 soluzione del problema? Sono previsti cambiamenti che potrebbero avere effetti negativi? L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Procedere nell’analisi dei problemi Oltre agli strumenti “tradizionali” per la raccolta delle informazioni (studi, rapporti, ecc.), l’analisi dei problemi prevede l’organizzazione di un seminario (o più seminari) al quale partecipino le principali parti interessate individuate che, definito il tema, procederanno all’identificazione dei problemi correlati ed alla loro organizzazione in una sequenza logica di causa-effetto che culminerà nell’albero dei problemi. Più nel dettaglio, occorrerà: Riunire i rappresentanti delle parti interessate più significative. Questo è un passaggio importante perché: 1. la creatività di un gruppo è maggiore della somma del potenziale di ciascun individuo 2. aumenta il senso di appropriazione del progetto 3. rappresenta meglio la realtà Definire il tema del seminario, ovvero il problema al quale si vuole porre rimedio con il progetto. Discutere i problemi collegati: occorre prendere in considerazione e discutere anche i problemi delle parti non rappresentate nel seminario. Costruire un albero dei problemi (concatenazione logica causa-effetto) Procedura. Ciascun problema identificato dalle parti in gioco è scritto su un cartellino di dimensione sufficiente ad essere appeso al muro e in modo da essere visibile ai partecipanti (vedi punto a) alla pagina seguente ); i problemi sono correlati tra di loro in una logica di causa‐effetto (vedi punto b) ) e, quando la logica sarà giudicata accettabile dai più, saranno tracciate le linee che uniscono i cartellini. E’ bene che al seminario partecipi un numero di persone gestibile, quindi non superiore a 25. 24 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Analisi dei problemi: un esempio a) I rappresentanti delle parti interessate durante il seminario individueranno i problemi: Produzione collinare diminuita Insicurezza alimentare Produzione di riso diminuita in pianura Erosione collinare Sistema irriguo in cattive condizioni Rifornimenti irregolari Raccolto in collina parassitato 25 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Analisi dei problemi: un esempio b) I i problemi sono esposti ad albero in sequenza logica di causaeffetto (dal basso verso l’alto) Insicurezza alimentare Produzione di riso diminuita in pianura Produzione collinare diminuita Logica Erosione collinare Raccolto in collina parassitato causaeffetto Sistema irriguo in cattive condizioni Rifornimenti irregolari 26 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Dall’albero dei problemi all’albero degli obiettivi Conclusa l’analisi dei problemi, si passa alla costruzione dell’albero degli obiettivi. I problemi sono convertiti in obiettivi, ovvero riformulati nella soluzione ipotizzata e realizzabile del problema: diminuzione della produzione di riso aumento della produzione di riso In questa fase si renderà probabilmente necessario rivedere anche la logica dell’albero dei problemi fino a che non si sarà raggiunta una sequenza accettabile dalla maggior parte dei presenti. Procedura. Ciascun obiettivo è scritto su un cartellino di colore diverso da quello dei problemi ma della stessa dimensione. Ogni cartellino di obiettivo sarà appeso al muro in modo da coprire il sottostante problema (vedi punto c) alla pagina seguente), riproducendone la logica di correlazione che, a questo punto, esprimerà la relazione mezzo‐fine, sempre procedendo dal basso verso l’alto. 27 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Analisi degli obiettivi: un esempio c) I problemi sono riformulati in obiettivi. L’albero presenta la relazione di mezzo-fine che lega gli obiettivi (dal basso verso l’alto) Sicurezza alimentare migliorata Produzione di riso migliorata in pianura Produzione collinare migliorata Erosione collinare ridotta Ridotta infestazione di raccolto collinare logica mezzofine Sistema irriguo in buone condizioni e funzionante Rifornimenti regolari 28 Individuare la strategia e l’obiettivo specifico L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Costruito l’albero degli obiettivi, apparirà evidente l’esistenza di gruppi di obiettivi della stessa natura, che fanno cioè riferimento allo stesso argomento. Essi costituiscono un grappolo di obiettivi o strategia. Una o più di queste strategie verrà scelta come la strategia della futura operazione. La strategia è scelta sulla base di criteri. Tra i più rilevanti sono: priorità secondo coloro che sono coinvolti (in primis i beneficiari) analisi dei costi-benefici budget disponibile pertinenza valutazione dell’efficacia e efficienza nel produrre il cambiamento tempo necessario. La scelta della strategia può precedere, seguire o (più frequentemente) essere simultanea alla scelta dell’obiettivo specifico (OS). Tutti gli obiettivi compresi all’interno della/e strategia/e scelta/e sono potenziali OS. La scelta dell’OS del progetto sarà il risultato di un’analisi analoga a quella della strategia. Per scegliere si paragonano gli obiettivi allo stesso livello: un obiettivo alto nella gerarchia degli obiettivi in genere implica un programma con più componenti, mentre un obiettivo che compare in basso nel diagramma necessita un progetto di più piccole dimensioni per essere raggiunto. Il diagramma della Figura 5 mostra un esempio di albero degli obiettivi dove il grappolo di obiettivi indicati dalla linea tratteggiata segnala la strategia scelta. All’interno della strategia, il quadrato a sfondo ocra segnala la scelta dell’obiettivo specifico. 29 L’ANALISI di: parti interessate problemi obiettivi strategie Analisi della/e strategia/e La strategia è un “grappolo” di obiettivi della stessa natura che nella rappresentazione degli alberi risulta, in genere, ben visibile. Sicurezza alimentare migliorata Produzione migliorata in collina Produzione di riso migliorata in pianura Sistema irriguo in Erosione Ridotta infestazione buone condizioni collinare ridotta del raccolto collinare e funzionante Produzione collinare Rifornimenti regolari Produzione in pianura 30 ridotta percezione di insicurezza da parte della popolazione riferita agli adolescenti come autori area della strategia relazioni positive tra gruppi etnici e generazioni famiglie capaci di svolgere il proprio ruolo educativo presenza di figure adulte ricono sciute come leader presenza di adolescenti leader fenomeni di inciviltà microcriminalità bullismo ridotti mancano approfondimenti livello del realizzabile e sostenibile esistono condizioni che facilitano la partecipazione attiva della popolazione sono disponibili informazioni sul territorio indirizzi politici chiari su uso e finalità di spazio Deledda ALBERO DEGLI OBIETTIVI (relazioni mezzi-fini) adolescenti considerati come risorsa e opportunità per la comunità famiglie capaci e adeguate nel loro ruolo educativo Orientamento condiviso su modalità di sviluppo centro V. Deledda i tecnici avanzano proposte pertinenti e sostenibili fondi adeguatio e alungo termine R.U. nel quartiere per gestire programmi con adolescenti spazi per adolescenti attivi e conosciuti spazi per adolescenti accessibili a costi contenuti programmazione adeguata per sviluppo opportunità e servizi indirizzi politici definiti fondi adeguati, dispo nibili e verificabili nell’utilizzo ridotto rischio di devianza ridotto abbandono scolastico e del lavoro da parte di adol. territorio maggiormente coeso contatto e coop. tra soggetti attivi nel territorio differenti strategie di ascolto e codecisoone con i ragazzi ci sono mediatori ambulanti che contatano, informano, ascoltano gli attori del territorio Figura 5 istituzioni sviluppano interventi integrati mancano approfondimenti si sviluppa la partecipazione alla consulta del welfare approfondire tavolo tecnico funzionante e permanente 31 1.5.2 Pianificazione Pianificazione orientata agli obiettivi Questo sistema di analisi e pianificazione differisce dalla pianificazione per attività, che è un processo, spesso non consapevolmente adottato ma troppo spesso usato, basato su un preconcetto effetto “logico” di servizi che il progetto dovrebbe fornire. La differenza tra i due modi di pianificare è illustrata dalla Figura 6, dove le frecce rosse indicano il processo di pensiero. Appare evidente che l’approccio dal basso verso l’alto (o orientato alle attività) può trascurare fattori importanti che si possono invece scoprire attraverso la pianificazione dall’alto verso il basso (o orientata agli obiettivi) e che è frutto di consultazioni ampie di tutti gli stakeholder (e non solo l’esito dei ragionamenti dei “tecnici” o dei “politici” o degli “esperti”, ecc.) e della logica mezzo-fine. Un metodo oggi completamente sovrapponibile al QL è il GOPP (Goal Oriented Project Planning o ZOPP nell’acronimo tedesco in origine usato da GTZ, l’agenzia tedesca di cooperazione internazionale allo sviluppo che la elaborò), strumento di pianificazione e gestione dei progetti fondato sul coinvolgimento degli stakeholder nelle diverse fasi di un progetto e volto a garantire l’alta qualità dell’analisi a partire dalla chiara definizione degli obiettivi. 32 Pianificazione orientata Pianificazione orientata alle attività agli obiettivi Aumento dei redditi Aumento dei redditi Aumento della produzione Disponibilità di mercato adeguato Aumento della produzione Riduzione inflazione Formazione e divulgazione Prezzi adeguati Figura 6 Domanda adeguata Sistema di mercato adeguato Disponibili tà delle aziende Formazi one e divulgazi one Credito 33 LA PIANIFICAZIONE: la matrice: logica attività, risorse, cronogramma Sviluppo della matrice di QL: la logica dell’intervento La strategia individuata, a partire dall’obiettivo specifico prescelto, è trascritta nella prima colonna della Matrice di Pianificazione (o Matrice del QL): 1) Dapprima si sceglierà l’obiettivo specifico che sottende una strategia e verrà riportato nella casella appropriata (Obiettivo Specifico) della prima colonna. 2) Gli obiettivi che, nell’albero degli obiettivi, sono situati immediatamente sopra l’obiettivo specifico prescelto, rappresentano gli obiettivi generali che verranno riportati nella casella appropriata della prima colonna. 3) 4) Gli obiettivi che, nell’albero degli obiettivi, conducono direttamente all’obiettivo specifico sono riportati nella matrice come risultati attesi. Allo stesso modo verranno individuate le attività. Procedura. Se, all’interno della Matrice, l’albero degli obiettivi non presenta obiettivi al livello corrispondente ai risultati attesi (o alle attività), si procederà ad individuare le attività con le consuete modalità di progettazione: consultazione dei tecnici, consultazione ulteriore dei beneficiari, ecc. Questa procedura è comunque da applicare sempre ad integrazione di quanto suggerito dall’albero per il livello delle attività. L ogica intervento I.O.V. F onti di verifica Mezzi C osti Obiettivi g enerali F attori esterni Obiettivo s pec ific o R is ultati Attività P recondizioni 34 LA PIANIFICAZIONE: la matrice: logica attività, risorse, cronogramma Obiettivi generali (OG) Sono gli obiettivi più ampi di quelli (specifici) del progetto stesso. Al raggiungimento di questo/i obiettivo/i probabilmente contribuiscono altri progetti ed attività, oltre a quelle presenti nel QL. Fanno riferimento ai benefici generali e a lungo termine di cui godranno i destinatari e altri gruppi coinvolti o la società nel suo complesso e che spiegano perchè il progetto è importante nel quadro dei programmi e delle politiche regionali/settoriali, del governo e delle organizzazioni implicate. Proprio per il fatto che gli obiettivi generali affermano i cambiamenti positivi per i beneficiari e per la società, un progetto può averne più d’uno. Obiettivi specifici (OS) Descrive i benefici che il progetto porterà ai beneficiari o i benefici che l’uso dei servizi forniti dal progetto porterà ai beneficiari. E’ ciò che dice quando il progetto è finito ovvero quando si risolve il problema di cui l’OS rappresenta la soluzione. E’ il perno attorno al quale ruota il progetto: permette di gestire il progetto e di misurarne i successi e i fallimenti in termini di benefici sostenibili per i destinatari/beneficiari dell’iniziativa. E’ bene avere un solo obiettivo specifico per quadro logico, perché è più facile da sviluppare e gestire. Meglio avere due progetti collegati con due OS piuttosto che un progetto con due OS. 35 LA PIANIFICAZIONE: la matrice: logica attività, risorse, cronogramma I beneficiari di OG e OS E’ fondamentale avere chiaro chi sono i beneficiari di un progetto, sia nella definizione che nella valutazione di un progetto. La Commissione Europea distingue tra: Gruppo target (o beneficiari diretti): coloro che beneficiano dei servizi definiti dall’OS. Beneficiari finali: coloro che sono coinvolti negli OG. Altri distinguono tra beneficiari diretti (beneficiari dell’OS) e beneficiari indiretti che possono essere interpretati come i beneficiari finali. Alcuni sostengono che anche il personale che lavora su un progetto può essere riconosciuto come beneficiario (in questo caso, tuttavia, le tesi si confondono e non è mai chiaro – a meno di non essere esplicitato – se sono da intendersi beneficiari diretti il gruppo target e indiretti il personale o viceversa) . gruppo target Obiettivo specifico Beneficiari finali Obiettivo generale 36 LA PIANIFICAZIONE: la matrice: logica attività, risorse, cronogramma Esempio 1: Un progetto vuole migliorare le condizioni di vita in una zona fornendo microcredito a piccoli artigiani. Per raggiungere l’obiettivo, si mette in atto un’azione di capacity building sul microcredito di una piccola organizzazione. Alcuni identificano i BENEFICIARI FINALI con le famiglie della zona, considerando invece l’organizzazione e gli artigiani il GRUPPO TARGET. Secondo altri, il GRUPPO TARGET sono i soli artigiani, le famiglie sarebbero i BENEFICIARI FINALI, l’organizzazione probabilmente uno STRUMENTO per raggiungere l’obiettivo. Propendiamo per quest’ultima versione. Esempio 2: La ricostruzione post sisma ha portato alcuni finanziamenti al settore privato. Per far sì che questi finanziamenti fossero attribuiti, la Regione ha assunto e formato personale che ha avuto beneficio così come i privati ed i destinatari della ricostruzione. In questo caso, gruppo target è la gente destinataria delle ricostruzioni, mentre il personale fa parte dei mezzi/risorse per raggiungere questi obiettivi. Confondere i beneficiari può indurre in errori al momento della valutazione del raggiungimento dell’obiettivo specifico del progetto: il progetto produce gli effetti per i quali è stato intrapreso solo se sono raggiunti i benefici per il target. 37 LA PIANIFICAZIONE: la matrice: logica attività, risorse, cronogramma Risultati attesi (RA) Descrivono i servizi che i beneficiari riceveranno dal progetto. E’ l’inizio della fruizione dei benefici sostenibili per i beneficiari. Emergono dal diagramma degli obiettivi o da studi tecnici specifici. Spiegano cosa il progetto deve fornire. I RA si trovano spesso espressi nei progetti come “prodotti” (o output). Troppo spesso, però, così facendo, si rischia di ripetere le azioni di un progetto (p.es. produrre un manuale). Sebbene anche la Commissione Europea oggi, a volte, richieda nei formulari di precisare gli “output concreti” del progetto, è bene avere chiara la distinzione tra servizi (outcome) e prodotti (output). Propendiamo dunque per interpretare i RA come servizi offerti dal progetto e non come prodotti, i quali potranno sempre essere precisati nel testo del progetto. Anche questa scelta è ricca di implicazioni per la valutazione, come mostra l’esempio. Es: Un progetto fornisce a degli agricoltori il know-how tecnico attraverso corsi di formazione per migliorare la loro produzione. Quali sono i RA? Risultati come somma di attività numero di corsi realizzati Risultati espressi come servizi gli agricoltori sono capaci di applicare tecniche di produzione più efficienti Dovendo valutare il raggiungimento del primo RA basterà contare il numero di corsi effettivamente realizzati; valutare il secondo RA, invece, significherà verificare con visite sul campo o altri indicatori indiretti (es.: aumento della produzione, ecc.) l’effettiva capacità degli agricoltori di applicare le tecniche apprese grazie alla formazione. LA PIANIFICAZIONE: la matrice: logica attività, risorse, cronogramma Azioni Le azioni sono tutto ciò che deve essere fatto durante la realizzazione del progetto per raggiungere i Risultati Attesi e cioè per trasformare gli input negli outcome specificati. Perchè elencare le attività in dettaglio: per elaborare una prima bozza di cronogramma (calendario) e stimare la durata di un progetto. Il primo cronogramma sarà poi perfezionato una volta completato e validato il QL e dettagliate le azioni (vedi cronogramma delle attività). per calcolare i mezzi fisici e non fisici che servono alla realizzazione del progetto. per stimare il budget. Esempi di livello in QL Esempio 1 Esempio 2 Obiettivi Mortalità infantile generali ridotta. Salute materna migliorata Aumento crescita economica in area X. Aumento reddito produttori in area B. Obiettivi Certe malattie Aumento specifici materno- infantili commercio tra A ridotte eB Risultati Servizi di SMI disponibili in area X Migliorato accesso da A alla regione di B attività Costruzione di strada da A a B. Organizzazione manutenzione Riabilitazione posti di salute Formazione del personale Condizioni esterne (detti anche fattori esterni o ipotesi) LA PIANIFICAZIONE: la matrice: fattori esterni attività, risorse, cronogramma Sono condizioni al di fuori del diretto controllo di chi gestisce il progetto – sulle quali dunque non è possibile intervenire direttamente – ma che possono influire sul (o determinare il) successo di un progetto: nel caso in cui non si verificassero, condizionano negativamente il suo svolgimento ed il raggiungimento degli obiettivi fissati. Gli obiettivi dell’albero che fanno parte di una delle strategie che NON sono entrate nella matrice sono presi in considerazione per una valutazione della loro importanza ai fini della riuscita del progetto e della probabilità che possano causare dei problemi durante la realizzazione dello stesso. Secondo la loro posizione gerarchica nell’albero degli obiettivi, esse vengono collocate al livello adeguato nella quarta colonna (condizioni esterne) della matrice e per ognuno dei livelli della matrice e singolarmente valutate circa le probabilità di realizzazione. Se le condizioni esterne mancano nell’albero degli obiettivi o sembrano incomplete, dovranno essere riverificate nelle fasi successive o attraverso studi e approfondimenti. Sono invece pre-condizioni le condizioni che devono verificarsi affinché il progetto possa cominciare, cioè indispensabili per l’avvio delle attività previste. La logica dell’intervento assieme alle condizioni esterne, sottintendono la logica verticale del quadro logico (figura 8): se si verificano le eventuali pre-condizioni, le attività partiranno, se si realizzano le attività e si concretizzano le eventuali condizioni a questo livello, si raggiungeranno i risultati, se si raggiungono i risultati e si verificano le ipotesi a questo livello si raggiungerà l’obiettivo specifico e così via fino ad arrivare all’obiettivo generale. Se queste condizioni non si verificheranno, in fase di realizzazione del progetto, bisognerà introdurre nello stesso delle misure correttive perché il progetto corre i l rischio altissimo di non raggiungere i propri obiettivi. Procedura. Come valutare le condizioni esterne ed inserirle nella matrice Partendo dal livello più basso (pre‐condizioni) si applica l’algoritmo (figura 7) agli obiettivi dell’albero che si trovano (nell’albero) al livello corrispondente di attività, RA, OS ma esterni alla strategia assunta nel progetto, valutando per prima cosa se la pre‐condizione e/o condizione è importante per la buona riuscita del progetto. Se non lo è essa è esclusa dal QL, in 41 caso contrario occorrerà stimare la probabilità che si realizzi ed agire di conseguenza. Valutazione delle condizioni esterne: algoritmo Figura 7 È importante la condizione? NO SI Si avvererà? Quasi certamente forse improbabile Non includere in QL Non includere in QL Includi in IV colonna Si può ridisegnare il progetto? SI 42 NO - aggiungi attività o risultati Attenzione! - Riformula l’OS se necessario Condizione assassina Logica dell’intervento e condizioni esterne Obiettivi generali Obiettivi specifici condizioni esterne Risultati condizioni esterne Attività condizioni esterne Pre‐condizioni Figura 8 Analisi della sostenibilità Un progetto è sostenibile quando i benefici che sono generati dal progetto continuano per i beneficiari dopo che il progetto come entità organizzativa è finito. Da un punto di vista rigoroso, per valutare la sostenibilità di un progetto, bisognerebbe valutare i benefici che continuano a prodursi dopo il progetto e paragonarli con i livelli prima e durante il progetto. La valutazione della sostenibilità potrebbe dunque essere parte di una valutazione ex-post e combinarsi con altre forme di valutazione dell’impatto. Tuttavia è opportuno che il controllo della sostenibilità sia realizzato sin nella fase di pianificazione del progetto (come suggerito da questa metodologia); in questo caso essa indica qual è la probabilità che il piano produca benefici sostenibili e quanto le lezioni apprese da valutazioni e linee guida di settore sono state incorporate nel disegno di progetto. Alcuni sostengono che non è possibile prevedere – e ancor meno garantire – la sostenibilità di un progetto quando si lavora in sistemi aperti e perciò stesso incontrollabili (diversamente da ciò che avviene in laboratorio): basta pensare che, molto probabilmente, tra l’analisi dei problemi e il completamento di un progetto complesso trascorrono alcuni anni e intervengono così, nelle società contemporanee, cambiamenti che non potevano essere previsti in fase di analisi e pianificazione e che, dunque, non possono essere pienamente controllati. E’ questa un’osservazione che ha indotto a modificare il concetto di sostenibilità ex-ante con il più gestibile e congruente concetto di “qualità”. I punti elencati alla pagina successiva sono quindi da considerarsi come elementi da controllare per tentare di assicurare sostenibilità al progetto, migliorando la qualità del progetto stesso. 44 Alcuni fattori di sostenibilità o qualità • • • • • • • Appropriazione da parte dei beneficiari: in che misura essi partecipano alla pianificazione e quindi se ne appropriano per continuare poi? Non solo i beneficiari ultimi o i gruppi target ma anche i gestori intermedi. Supporto a livello di politiche generali: l’esistenza di tendenze politiche generali o di settore favorevoli al progetto. Appropriatezza della tecnologia: non troppo dipendente dall’esterno e tuttavia capace di garantire un progresso reale se paragonato alla situazione senza il progetto. Impatto ambientale: protezione dell’ambiente e delle risorse rinnovabili. Aspetti socio-culturali/ di genere: rispetto per i valori socio-culturali della gente destinataria, in una prospettiva di miglioramento dell’equità e di promozione dei diritti dei più deboli, in modo da assicurare il loro coinvolgimento effettivo. Capacità istituzionale e di gestione: la capacità di organizzazioni che gestiranno il progetto o parte di esso di adempiere il proprio compito, considerando le competenze e le risorse a disposizione. Analisi economica e finanziaria: fondatezza delle componenti economico-finanziarie che devono coprire i costi di funzionamento, mantenimento e deprezzamento. Procedura. L’analisi di sostenibilità, che deve tenere conto di tutti gli elementi sopra riportati, va applicata ad ogni livello della logica dell’intervento. Le conclusioni possono essere: ripensare o aggiungere risultati, attività, condizioni procedere ad approfondimenti ulteriori (altri studi) formulare raccomandazioni per l’implementazione. 45 Indicatori oggettivamente verificabili (IOV) LA PIANIFICAZIONE: La matrice: IOV Attività, risorse, cronogramma Rendono gli obiettivi e i risultati effettivamente misurabili in termini di: 9 Quantità: quanto è ora e quanto sarà dopo 9 Qualità: identifica la variabile che misura il beneficio o il servizio 9 Gruppo beneficiario: individua chi godrà del beneficio o riceverà il servizio 9 Luogo 9 Periodo di tempo: entro quando si raggiungeranno gli obiettivi e i risultati attesi. Devono essere: Validi (o specifici): devono misurare esattamente ciò a cui fanno riferimento Affidabili: con lo stesso indicatore si ottengono sempre gli stessi risultati di misurazione Misurabili, con costi e sforzi accettabili. Per ogni risultato o obiettivo possono essere indicati più di un indicatore, a limitare il rischio di errore, ma ciò aumenta i costi! I proxis sono indicatori indiretti, dunque meno specifici, ma spesso meno costosi. Non sempre in fase di pianificazione è possibile identificare IOV con grande dettaglio; in questo caso si procede al loro perfezionamento durante le prime fasi dell’implementazione in modo che possano permettere un monitoraggio efficace. Normalmente, non viene richiesto di precisare gli indicatori per le attività perché esse dovrebbero contenere già nella propria formulazione la descrizione complessiva (per es., tenere 4 corsi di aggiornamento a 100 infermieri nel primo semestre). In alcuni formulari della Commissione Europea è invece richiesto di riportare al livello delle attività, nella colonna degli indicatori e delle fonti, un riassunto dei mezzi (risorse umane e materiali) e dei costi necessari a realizzare le attività elencate. Esempi di IOV LA PIANIFICAZIONE: La matrice: IOV Attività, risorse, cronogramma Obiettivo: migliorare l’accesso ai mercati rurali Beneficiari: coloro che viaggiano su veicolo pubblico Indicatore: durata media del tragitto al mercato più vicino Quantità: ridotto del 25% Qualità: nella stagione piovosa Luogo: regione Wollo Tempo: 2 anni dall’avvio del progetto Obiettivo: migliore qualità dell’acqua dei fiumi Beneficiari: tutta la popolazione di Osimo e dei paesi a valle di Osimo Indicatore: concentrazione di componenti di metalli pesanti e liquami non trattati Quantità: ridotta del 30% rispetto ai livelli del 2005 Qualità: rispettando i parametri nazionali per il controllo dell’inquinamento Tempo: entro la fine del 2009 Luogo: Osimo LA PIANIFICAZIONE: La matrice: IOV Attività, risorse, cronogramma IOV: un altro esempio, un progetto di capacity building OS: Migliorare l’efficacia di azioni di educazione allo sviluppo delle ONG partner. IOV: 1 manuale prodotto RA 1. Network locale migliorato 2. Piani di comunicazione migliorati 3. Competenze di comunicazione migliorate IOV 1. (…) 2. Un seminario sulla comunicazione realizzato 3. (…) Azioni 1.1 produrre un manuale 1.2 …. L’indicatore “un seminario sulla comunicazione realizzato” NON è un indicatore valido del RA “piani di comunicazione migliorati”. Il fatto che trovi realizzazione un seminario (che peraltro è comprensibilmente incluso nelle azioni che porterebbero a quel risultato), non ne garantisce efficacia e impatto sui piani di comunicazione delle ONG coinvolte nel progetto e non può dunque misurarne in alcun modo il grado di miglioramento. L’indicatore “1 manuale prodotto” non fa altro che ripetere l’azione 1.1 e meno che mai può essere considerato un buon indicatore di questo obiettivo specifico. Le implicazioni sulla valutazione di successo di questo progetto sono evidenti! 48 LA PIANIFICAZIONE: La matrice: fonti di verifica degli IOV Attività, risorse, cronogramma Fonti di verifica degli Indicatori In corrispondenza degli IOV, nel Quadro Logico, occorre sempre indicare le Fonti di Verifica, ovvero: la FORMA sotto la quale saranno raccolte le informazioni necessarie: statistiche regolarmente elaborate da altri uffici, indagini, ecc. E’ evidente che se la forma prevede azioni ad hoc, di queste bisognerà valutare il costo ed inserirlo nella previsione di spesa che, dunque, andrà ad aumentare la prima stima di budget elaborata al termine della prima sommaria fase di pianificazione (logica dell’intervento, fattori esterni, sostenibilità o qualità). CHI deve fornire le informazioni la PERIODICITA’ con cui le informazioni devono essere fornite: una tantum oppure ogni trimestre, semestre, ecc. Matrice del QL: logica verticale Specifica rischi & fattori esterni che ne possono influenzare il successo Mostra ciò che il progetto vuole ottenere obiettivi generali Descrizione IOV fonti obiettivo specifico Descrizione IOV fonti fattori esterni risultati Descrizione IOV fonti fattori esterni attività Descrizione Costi fattori esterni Chiarisce la relazione mezzi‐fini mezzi & risorse pre‐condizioni 50 Matrice del QL: logica orizzontale Logica intervento I.O.V. Fonti di verifica Mezzi Costi Obiettivi generali Fattori esterni Obiettivo specifico Risultati Attività Misura gli effetti del progetto. Definisce le risorse necessarie Pre‐condizioni 51 Quadri logici a cascata Nel caso si progetti un programma (serie di progetti i cui obiettivi riuniti contribuiscono all’obiettivo globale comune), partendo dalla matrice del QL del programma si procede all’elaborazione di sub-logical framework (o quadri logici a cascata) che rappresentano altrettanti progetti, ognuno dei quali avrà per obiettivo generale ciò che nella matrice originaria era indicato come Obiettivo specifico e via di seguito. Obiettivo generale Obiettivo specifico Obiettivo generale risultati Obiettivo specifico attività Obiettivo generale risultati Obiettivo specifico attività risultati attività Verifica finale della qualità 9 9 9 9 9 9 9 9 9 La logica verticale è completa e corretta Gli IOV e le fonti di verifica sono accessibili e attendibili Le pre‐condizioni sono realistiche Le condizioni esterne sono realistiche e complete I rischi sono accettabili Le probabilità di successo sono sufficienti I fattori di sostenibilità sono stati presi in considerazione I benefici giustificano i costi Studi di approfondimento Ecco una lista di controllo per verificare di avere scritto un progetto di qualità 1.6 Complementi al Quadro Logico Quadro logico cronogramma attività piano delle risorse e sviluppo del budget descrizione del progetto 54 1.6.1 Cronogramma delle attività Il cronogramma delle attività è una rappresentazione grafica del progetto che stabilisce i tempi di realizzazione, la sequenza e la durata delle attività operative. I passaggi necessari alla preparazione di un programma dettagliato delle attività (Figura 9) 1. Fare una lista delle attività principali. Le attività principali identificate attraverso l’analisi epressa nel QL sono una sintesi di ciò che il progetto deve fare per produrre i risultati. 2. Suddividere le attività in compiti gestibili. Dettagliare le attività principali in sub-attività o compiti, rende possibile stimare tempo e risorse necessarie alla realizzazione. 3. Chiarire sequenza e dipendenze: le attività devono essere correlate tra di loro in modo da determinare: sequenza – in quale ordine devono essere realizzate le attività? dipendenza – l’attività dipende dall’avvio o dal completamento di qualche altra attività? 4. Stimare il tempo per avvio, durata e termine. Specificare la durata di ogni attività ed inserirla nel calendario delle attività, indicando inizio, svolgimento e fine. Le attività possono essere in sequenza, parallele o sovrapporsi. 5. Definire le pietre miliari (milestone). Le milestone sono un gruppo di adempimenti, realizzazioni, risultati ottenuti, prodotti ed eventi che possono essere usati come misura del progresso di un progetto. Indicano se il progetto è sulla strada giusta per terminare nel tempo previsto e necessario e come pianificato. 6. Definire le responsibilità delle singole azioni. 55 Figura 9 1. Fai la lista delle attività principali 2. Dettaglia le attività in compiti gestibili 4. Stima l’avvio, la durata e il termine 5. Definisci e indica le milestones 3. Chiarisci sequenza e dipendenze 6. Definisci le 56 responsabilità 1.6.2 Piano delle risorse e preventivo di spesa (budget) Come identificare mezzi e costi • • Le attività pianificate devono essere sufficientemente dettagliate ed elaborate Devono essere previste ed indicate anche le spese per attività di gestione del progetto ed i mezzi e le risorse necessari alla raccolta degli IOV. Nella matrice, le caselle dei mezzi e dei costi sostituiscono gli IOV e le Fonti di Verifica a livello delle attività. Mezzi e costi si definiscono durante la preparazione del calendario dell’azione, quando le attività indicate nel quadro logico, generalmente molto ampie, vengono scomposte in sub-componenti; quest’operazione facilita il calcolo delle risorse materiali e finanziarie necessarie alla loro realizzazione. In genere, mezzi e costi si indicano per gruppi di attività simili che conducono allo stesso risultato. Per quel che riguarda la definizione dei mezzi, è bene usare le stesse voci di spesa che sono indicate nel budget standard di riferimento. Nella matrice sono indicati solamente i costi diretti, ovvero i costi che sono richiesti dalla realizzazione del progetto identificato dallo stesso quadro logico. Per passare dalla definizione dei costi a livello del quadro logico al budget standard, si produce un Piano delle Risorse (Figura 10). 57 Piano delle risorse attività ATTIVITA' 1 Risorse umane ……………. ………….. Viaggi ………… …………. Attrezzature e materiale d'uso …………. ………. Altri costi e servizi ……………… ……………. unità quantità Figura 10 costo per unità tot. Costo 58 Un esempio di categorie di costo Formato base del budget CE 1 risorse umane 2 viaggi 3 attrezzature e materiali d’uso 5 altri costi e servizi 6 altro (specificare) ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ costi diretti ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 7 fondo imprevisti (max 5% di 1:6) 8 costi amministrativi e di gestione del progetto (max 7% di 1:6) ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ costi indiretti ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ Totale costo del progetto: costi diretti + costi indiretti 59 Riassumendo… Piano delle risorse E’ un modo di presentare le risorse necessarie alla realizzazione di un progetto. Comincia dalla lista delle attività indicate nel cronogramma delle attività e specifica i mezzi (input) ed i relativi costi Mezzi e costi Mezzi: i mezzi fisici e non fisici (input) necessari per realizzare le attività pianificate. Si può distinguere tra : • Risorse umane • Risorse materiali Costi: la traduzione in termini finanziari delle risorse identificate (mezzi) Tipi di costo • • Costi diretti: costi direttamente collegati alla realizzazione del progetto Costi indiretti: costi generali del promotore e gestore del progetto Cos’è un budget Il budget è un piano finanziario dell’intervento per un dato periodo. 60 1.6.3 Descrizione del progetto Formato base per il documento di progetto I “prodotti” della metodologia di progettazione con il Quadro Logico (albero dei problemi e degli obiettivi, matrice del QL, cronogramma, quadro delle responsabilità e budget) non esauriscono l’insieme delle informazioni necessarie a descrivere e a sostenere la validità di una proposta. E’ quindi opportuno, anche per favorire la comunicazione tra chi predispone le proposte e gli altri che vi devono interagire (valutatori, partner ecc.) che le proposte siano redatte secondo uno schema che nei suoi elementi essenziali include: • • • • • • • • • Titolo Riassunto Contesto generale Analisi settoriale e analisi dei problemi Beneficiari Descrizione del progetto (o programma) Ipotesi e rischi Modalità di esecuzione Sostenibilità 61 Formato base per il documento di progetto I contenuti 1. RIASSUNTO: DESCRIZIONE SUCCINTA DELL’AZIONE In poche righe (generalmente mezza facciata), riassume i problemi che il progetto vuole risolvere e dà un’idea degli elementi chiave: quadro riassuntivo del settore, beneficiari, istituzioni e gruppi coinvolti, obiettivi, risultati, attività, mezzi, costi, elementi di sostenibilità. Rimanda alla matrice logica che va in allegato. 2. CONTESTO Quadro generale nel quale si realizza il progetto e analisi dei problemi da risolvere. Descrizione del contesto macroeconomico, piani di governo nazionale/locale, documenti ufficiali, ecc. 3. ANALISI SETTORIALI E DEL/I PROBLEMA/I Include l’analisi delle parti interessate ma si limita a quanto è necessario per capire la natura del problema che si cerca di risolvere. E’ bene allegare l’albero dei problemi e citare tutta la documentazione disponibile e consultata: documenti disponibili per il settore, compresi i documenti preparatori per il progetto, rapporti di valutazione, rapporti di missione, studi, ecc. 4. BENEFICIARI Spiega chi sono i beneficiari dell’azione: numero, condizione socioeconomica, livello culturale, ecc. 62 Formato base per il documento di progetto I contenuti 5. DESCRIZIONE DEL PROGETTO (O PROGRAMMA) Spiega i motivi della scelta di questa strategia, possibilmente paragonandola con le alternative. Altri interventi: come si integra e completa con altri interventi, ad es. progetti passati, presenti e futuri di soggetti diversi che siano rilevanti e meritino di essere studiati. Descrizione dell’intervento Obiettivi generali Gli obiettivi di sviluppo più generali al raggiungimento dei quali il progetto contribuisce. Obiettivo specifico In questa sezione sono da trattare i seguenti punti chiave: descrizione e ruolo dei gruppi beneficiari e delle istituzioni coinvolte, benefici previsti per i diversi gruppi toccati direttamente e indirettamente dal progetto,luogo. Risultati I prodotti e i servizi del progetto. Attività Le principali attività necessarie all’ottenimento dei risultati. Indicatori principali Gli indicatori selezionati in relazione alle risorse disponibili. 63 Formato base per il documento di progetto I contenuti 6. IPOTESI (O FATTORI ESTERNI), RISCHI E FLESSIBILITA’ Sono quei fattori importanti per il successo del progetto ma che sono al di fuori del controllo di coloro che finanziano e realizzano il progetto. Si dovrebbe cercare, dove possibile, di stabilire degli indicatori che permettano il controllo periodico dell’effettivo concretizzarsi di questi fattori esterni. Rischi e flessibilità: Il grado di flessibilità necessaria a fare fronte ai rischi e agli imprevisti che inevitabilmente si presenteranno. 7. MODALITA’ DI REALIZZAZIONE • Mezzi fisici e non fisici: Infrastruttura, attrezzatura, personale locale, assistenza tecnica, fondi speciali. • Organizzazione e modalità di esecuzione: Procedure per la realizzazione e responsabilità dei vari attori. • Cronogramma realistico. • Costi e piano finanziario dettagliati. • Monitoraggio e valutazione: Modalità di monitoraggio e valutazione (frequenza, chi lo realizza, che tipo di strumenti e metodologia si adotta, ecc.). 8. FATTORI DI QUALITA’ (O DI SOSTENIBILITA’) • Partecipazione dei beneficiari e appropriazione da parte dei beneficiari • Misure politiche di sostegno • Tecnologie appropriate • Protezione dell’ ambiente • Aspetti socio-culturali, uguali opportunità per uomini e donne • Capacità istituzionale e di gestione • Sostenibilità economica e finanziaria 64 1.7 Punti di forza e problemi comuni nell’applicazione del QL Elementi Punti di forza Problemi comuni Analisi dei problemi e degli obiettivi •Richiede analisi sistematica dei problemi, incluse relazioni causa- effetto. •Fornisce collegamento logico mezzi-fine •Incoraggia l’esame dei rischi. •Prende in considerazione i diversi interessi in gioco e le diverse visioni del problema. •Ottenere consenso sui problemi prioritari. •Ottenere consenso sugli obiettivi prioritari. •Riduce il raggiungimento degli obiettivi ad una catena lineare. •Livello inappropriato di dettagli: troppo poco o troppo. Indicatori e fonti di verifica •Richiede analisi di come misurare il raggiungimento di obiettivi, sia in termini quantitativi, sia qualitativi. •Aiuta a migliorare la chiarezza e la specificità degli obiettivi. •Aiuta a definire il quadro di monitoraggio e valutazione •Trovare indic. pratici e misurabili per OG e alcuni tipi di progetto. •Stabilire obiettivi troppo presto nella fase di pianificazione e che possono risultare irrealistici. Formato e sua applicazio ne • Collega l’analisi dei problemi al quadro degli obiettivi. •Enfatizza importanza della partecipazione degli stakeholder nel definire “i problemi di chi” e “chi beneficia”. • Visivamente efficace e relativamente semplice da capire. •Preparato meccanicamente: riempire le caselle, senza legame stretto con analisi dei problemi, obiettivi e strategie •Usato come mezzo di controllo top-down, applicato troppo rigidamente. •Può allontanare staff non familiare con il QL. •Può diventa un feticcio. 65 Inoltre, nei suoi aspetti partecipativi, può incontrare i problemi di qualunque altra metodologia partecipativa: • Limita il numero dei partecipanti ai seminari • Limita l’accesso agli analfabeti e/o a chi non conosce la lingua usata nei seminari • Può essere sconfessato dai decisori/politici • Il moderatore deve essere una persona competente • Richiede molto tempo a tante persone 66 squadra competente e motivata analisi e pianificazione accurate buone competenze organizzative Il successo del progetto integrazione delle competenze le parti rispettano i propri impegni il progetto risponde ai reali bisogni dei beneficiari 67 PARTE 2 VERSO LA COSTRUZIONE DEL PROGETTO PER LA BUONA GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE NELLA REGIONE MARCHE 68 Si presenta di seguito il lavoro di progettazione realizzato durante il corso assieme ai partecipanti. Le figure professionali da coinvolgere, secondo il progetto formativo, erano: funzionari delle diverse posizioni di funzione del Dipartimento per le politiche integrate di sicurezza e per la protezione civile, funzionari di altre strutture le cui attività sono connesse a quelle del Dipartimento operatori informatici del Dipartimento Il lavoro condotto presenta: una buona e ampia analisi dei problemi che è già solida base di partenza per la costruzione di un progetto integrato, comprensivo di tutte le strategie necessarie ad affrontare il problema nella sua globalità; la chiara indicazione delle aree ancora da sviluppare da parte di stakeholder interni; un’ottima analisi degli stakeholder, utile anche in fasi successive della progettazione per condurre altri seminari di analisi dei problemi e degli obiettivi a completamento di quanto fatto in aula; un sub-quadro logico estratto dalla strategia prescelta come indicazione di progetto possibile per le posizioni funzionali e i ruoli rappresentati nel gruppo di lavoro. La bozza di progetto che segue è necessariamente incompleta per le seguenti ragioni: l’analisi e la pianificazione vanno completate, oltre che con i seminari delle parti interessate, anche con i metodi tradizionali degli studi di approfondimento, delle interviste a soggetti chiave, delle ricerche, delle statistiche, ecc.; i partecipanti al corso rappresentano solo una parte degli stakeholder interni. L’analisi e la pianificazione dovrebbero dunque essere completate con gli altri stakeholder interni al Dipartimento e alla Regione Marche e con gli stakeholder esterni. L’obiettivo d’integrare in fase di progettazione le diverse competenze oggi presenti nel Dipartimento è stato raggiunto in modo molto parziale, in quanto si è avuta una presenza soltanto occasionale di alcuni operatori della struttura di Protezione civile. Nel corso delle lezioni è emerso inoltre che, data l’elevata complessità del tema affrontato anche relativamente alle figure coinvolte, per migliorare l’efficacia dello specifico progetto, sarebbe stato opportuno coinvolgere stakeholder del servizio ambiente e di altre strutture interne. 69 2.1 Definizione del problema Per l’identificazione del problema a partire dal quale costruire il progetto, si è partiti dall’indicazione elaborata da alcuni funzionari e dirigenti, la cui consultazione suggerì il tema seguente : come gestire le risorse idriche attraverso le diverse fasi di processi di lavoro: previsione - prevenzione - monitoraggio pianificazione - gestione delle emergenze e post emergenze. Con i partecipanti, il tema proposto è stato discusso e riformulato in termini di problema al quale trovare soluzione attraverso la progettazione: Le risorse idriche disponibili sono male utilizzate su tutto il territorio della Regione Marche. I passaggi 1. 2. 3. 4. 5. 6. Seguendo la metodologia del QL, i passaggi che hanno portato alla definizione del progetto sono stati: Analisi degli stakeholder Analisi dei problemi Analisi degli obiettivi Scelta della strategia Analisi delle pre-condizioni e delle condizioni esterne Identificazione degli Indicatori di valutazione 70 2.2 Analisi degli stakeholder I partecipanti hanno individuato l’insieme degli stakeholder che possono in vario modo essere coinvolti nel progetto; quello che segue è l’elenco completo dei 38 stakeholder identificati. Per esigenze di tempo, l’analisi degli stakeholder si è limitata a quelli ritenuti più importanti e significativi, anche accorpandone alcuni. Per l’analisi si è adottata la metodologia SWOT. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • AATO Decisori politici della Regione Marche Decisori politici delle Province Decisori politici dei Comuni Servizio ambiente (Regione) Servizio risorse idriche (Regione) Autorità di bacino (ADB regionale) Autorità di bacino (ADB interregionale) Autorità di bacino (ADB nazionale) Dipartimento di protezione civile (Regione) ASSAM (Regione) Servizio nazionale dighe Consorzi di bonifica Ministero ambiente - ISPRA Dipartimento protezione civile nazionale Ministero dell’industria Ministero sanità Associazioni di categoria (agricoltori, industriali) Ex consorzi idrici • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Aziende municipalizzate ARPAM (regione) Enti parchi UE Associazioni ambientaliste Università Associazioni di consumatori (Codacons) Autorità idraulica ex genio civile (provincia) Polizia idraulica (provincia) Settore ambiente (provincia) Settore protezione civile (provincia) ANCI UNCEM (comunità montane) UPI Uffici tecnici dei Comuni Corpo forestale dello Stato Scuole Cittadini Privati dell’agricoltura Cittadini privati dell’industria 71 Stakeholder: Unione Europea Punti di forza • direttive – linee guida • risorse economiche Opportunità • partecipazione ad accordi/programmi comunitari Punti di debolezza • rapporto diretto con strutture territoriali competenti • mancanza comunicazione diretta Rischi • sanzioni • mancanza conoscenza e maggiore interazione con politiche comunitarie Stakeholder: AGRICOLTORI Punti di forza • conoscenza specifica del territorio • ottimizzazione e razionalizzazione risorsa idrica • risorsa idrica e’ la fonte della loro attività Opportunità • incontri per sensibilizzazione al corretto utilizzo della risorsa • potere consultivo (partecipazione alle decisioni) delle associazioni di categoria specifiche Punti di debolezza • gestione ed utilizzo della risorsa • mancanza di conoscenza sulla limitatezza della risorsa • concetto privatistico della risorsa idrica pubblica Rischi • condizionamento delle associazioni sulle decisioni da assumere per la gestione della risorsa • scontro con associazioni di categorie 72 Stakeholder: AUTORITA’ IDRAULICA (PROVINCIA) Punti di forza • conoscenza del territorio • controllo uso risorsa • gestione amm.va della risorsa (rilascio autorizzazioni) • database localizzazione ed utilizzatori delle risorse Punti di debolezza • coordinamento sulle attività di controllo • insufficiente attività di controllo Opportunità • miglioramento coordinamento con enti di controllo • miglioramento coordinamento con enti di gestione • miglioramento coordinamento con enti di programmazione • aggiornamento database risorse Rischi • mancanza di coordinamento dell’ente regionale • mancanza di controllo sull’utilizzo della risorsa Stakeholder: CORPO FORESTALE EPOLIZIA PROVINCIALE Punti di forza • conoscenza del territorio • controllo uso risorsa • database localizzazione ed utilizzatori delle risorse • visibilità diretta per interventi preventivi e repressivi Opportunità • miglioramento coordinamento con enti di controllo • miglioramento coordinamento con enti di gestione • miglioramento coordinamento con enti di programmazione • aggiornamento database risorse • maggiore presenza sul territorio Punti di debolezza • sinergia sulle attività di controllo • insufficiente attività di controllo • miglioramento conoscenze tecniche Rischi • mancanza di coordinamento dell’ente regionale • mancanza di controllo sull’utilizzo della risorsa • uso improprio della risorsa 73 Stakeholder: AZIENDE MUNICIPALIZZATE Punti di forza • conoscenza sistema di gestione della risorsa (dalla sorgente, adduzione,……) • risorse tecnologiche e personale competente • bilancio idrico (prelievi, utilizzazioni, dispersioni) • capacità pronto intervento • risorse economiche dirette x miglioramento rete idrica Punti di debolezza • rete di distribuzione • visione esclusivamente economica della risorsa idrica • miglioramento degli investimenti in funzione della risorsa Opportunità Rischi • riduzione dispersione della risorsa idrica nella distribuzione • proposizione sistema tariffario premiante nei confronti di chi fa un uso corretto della risorsa • utilizzo delle acque reflue depurate per risparmio irrigua • spreco risorsa su un sistema tariffario esclusivamente basato a consumo • gestione privatistica della risorsa idrica bene pubblico Stakeholder: CONSORZI DI BONIFICA Punti di forza • conoscenza sistema di gestione della risorsa irrigua (dalla sorgente, adduzione, ecc.) • risorse tecnologiche e personale competente • bilancio idrico (prelievi, utilizzazioni, dispersioni) • capacità pronto intervento • risorse economiche dirette x miglioramento rete idrica Opportunità • riduzione dispersione della risorsa irrigua idrica nella distribuzione • proposizione sistema tariffario premiante nei confronti di chi fa un uso corretto della risorsa Punti di debolezza • rete di distribuzione • visione esclusivamente economica della risorsa idrica • miglioramento degli investimenti in funzione della risorsa Rischi • spreco risorsa su un sistema tariffario esclusivamente basato a consumo • gestione privatistica della risorsa idrica bene pubblico 74 Stakeholder: AATO Punti di forza Punti di debolezza • Hanno il polso della situazione finanziaria Ciclo Idrico Integrato (C.I.I.) – redazione del piano d’ambito per quantificazione risorse economiche. • In alcuni casi buona professionalità. • Eccessiva frammentazione, isolamento e scarsa comunicazione con agli altri enti (in particolare poca interazione con gli Enti Locali). • Poca integrazione con altri livelli istituzionali e scarsa condivisione di dati. • Poco incisive sui soggetti (soggetti gestori) che controllano. • Non sempre hanno il polso della situazione fisica del sistema. • Sono strutture con ridotte risorse umane e strumentali. Opportunità Rischi • Esistono riferimenti normativi che conferiscono delle competenze utili ed importanti alle AATO. (che però dovrebbero essere applicate in maniera completa affinché le AATO possano conservare la loro forza e utilità). • Possibilità di controlli gestione integrata • Non avendo sempre il polso della situazione, le AATO rischiano di chiedere spese non necessarie. • Interessi esterni (dai privati ai gestori) alla gestione coordinata delle risorse. • L’organizzazione su base amministrativa (comuni) comporta una non buona gestione della risorsa idrica che dipende dalla morfologia del territorio. La divisione amministrava non coincide con quella morfologica e quindi non si ha una visione chiara. Stakeholder: SERVIZIO RISORSE IDRICHE Punti di forza • Coordinamento attuale con altri soggetti • Piano degli acquedotti in corso di costruzione: piano per la gestione delle acque nell’arco del lungo periodo, che consente di pianificare le risorse che saranno necessarie in previsione e le strutture necessaria. Opportunità • In corso di costruzione un sistema di integrazione dati con strutture interne ed esterne alla regione Punti di debolezza • Servizio isolato e poco flessibile. • Personale insufficiente rispetto alle competenze dell’ente. • Poche risorse Rischi • Le decisioni di altri organi esterni (altri enti locali, in particolare province) possono influire sul risultato del lavoro regionale. 75 Stakeholder: Ministero dell’ambiente - ISPRA Punti di forza • Ha visione d’insieme a livello nazionale. • Capacità di interazione con organi europei nel recepimento delle direttive. • Capacità di elaborare linee guida e normative di settore sulla base delle indicazioni europee. Punti di debolezza • Pochi contatti con regione e programmazione. • Poco potere nel controllare l’effettiva attuazione di normative e regolamenti da parte degli enti locali. • Mancanza di normativa di dettaglio sulla modalità di condivisione delle informazioni e raccolta dati • Mancanza di elaborazione di una legislazione che definisca correttamente i confini delle autorità di bacino. Opportunità Rischi • Il ministero realizza annuari sull’acqua, che offrono analisi su larghe scale, più ampie rispetto a quelle regionali (tuttavia sono realizzati su dati non elementari ma dati già elaborati, come quelli prodotti da Arpam) • Il ministero dell’ambiente dal suo grandangolo interloquisce con vari settori della regione che possono riportare visioni differenti • Gli interlocutori della Regione possono in alcuni casi parlare con l’Ente a titolo personale e non essere effettivamente rappresentativi dell’ente. • Difficoltà nella comunicazione tra strutture tecnologiche: lo scambio dati è a rischio di omogeneità in quanto ogni regione ha la sua modalità di raccogliere e rielaborare reportistica di dati. Manca un format che favorisca l’omogeneizzazione dei dati da consegnare al Ministero. • Recepimento e attuazione di normativa europea in continua evoluzione. Stakeholder: ASSAM ARPAM Punti di forza • Personale specializzato. • Facilitazione della gestione amministrativa delle risorse economiche e umane (facilità nel dare incarichi a professionisti e tecnici). • Snellezza nella gestione delle risorse umane e economiche Opportunità • Buona capacità di interagire facilmente con la Regione nel caso di richiesta professionisti e competenze tecniche particolari Punti di debolezza • Mancanza di partecipazione alla programmazione regionale Rischi • Non ottimizzazione delle risorse (per mancanza di interazione tra i vari soggetti che si occupano della raccolta dati) 76 Stakeholder: SERVIZIO AMBIENTE REGIONE Punti di forza • E’ il livello più alto di competenza del nostro progetto: il piano di tutela delle acque è in capo a questo servizio. • Notevoli potenzialità. Opportunità • Hanno contatti con gran parte degli stakeholder del nostro progetto. Punti di debolezza • Visione più ambientalista del territorio ma non ottimale. • Scarsa integrazione delle risorse. • Talvolta eccessiva ingerenza su settori sui quali hanno scarsa competenza • Capacità progettuale da migliorare Rischi • Pochi rischi perché sono a capo. Non ci sono rischi esterni • Difficoltà nella comunicazione con le province e AATO, per difficoltosi passaggi amministrativi. Stakeholder: ENEL Punti di forza • Ha il monopolio delle reti. • Capacità gestione del sistema acqua/energia Punti di debolezza • Gestione delle risorse fondata su interessi economici e non ambientali. Opportunità Rischi • Dispongono di strutture per la gestione delle risorse idriche da utilizzare in caso di emergenza • C’è sensibilità ambientale indotta dalla Regione , ad es. sperimentazione del deflusso minimo vitale. • Possono incidere notevolmente nella politica energetica regionale 77 Stakeholder: ORGANI DECISIONALI DI REGIONE, PROVINCIA, COMUNE Punti di forza • Competenze legislative e normative. • Forniscono indirizzi agli organi tecnico-amministrativi. • Conoscono le necessità dei portatori d’interesse. Opportunità • Disponibilità finanziarie della CE e dello stato. • Spinta derivante dalla scarsità delle risorse in relazione ai fabbisogni crescenti. Punti di debolezza • Non sempre gli atti sono guidati dall’etica. • Scarso utilizzo delle competenze tecnico-scientifiche. • Interferiscono nelle valutazioni tecnico-amministrative. • Scarsa volontà di recepire le esigenze reali. • Mancanza di coordinamento tra regione, provincia e comune Rischi • Eccessiva frammentazione delle competenze. • Resistenze da parte di interessi consolidati. Stakeholder: AUTORITÀ DI BACINO Punti di forza • Utilizzo razionale delle risorse • Competenze tecniche • Conoscenza del territorio di competenza (livello regionale) • Potere di regolamentazione su ambiente, acque, difesa del suolo • Potere di pianificazione e coordinamento • Competenza territoriale adeguata alle caratteristiche fisiche delle problematiche da gestire Opportunità • Legge 183/89 consentiva possibilità di armonizzare la programmazione su unità fisiche rilevanti (bacini) • Applicazione delle normative UE/Italiane in relazione alle materie di competenza Punti di debolezza • Burocrazia e lungaggini dovute a molteplici enti e strutture coinvolte sullo stesso argomento • Debolezza del coordinamento tra i vari soggetti componenti dell’ADB • Mancato riconoscimento istituzionale Rischi • Inadeguatezza della normativa rispetto agli obiettivi prefissati • Possibilità di perdere le conoscenze e le professionalità acquisite con l’autorità di bacino (L183/89) 78 Stakeholder: DIPARTIMENTI DI PROTEZIONE CIVILE (nazionale, regionale, provinciale) Punti di forza Punti di debolezza • Volontariato • Conoscenze acquisite sul campo • Capacità di pianificare l’emergenza • Capacità di agire in situazione di emergenza • Struttura del Centro Funzionale interna: realizza studi scientifici su idrologia. • Hanno in dotazione strumentazioni migliori rispetto ad altri servizi regionali. • Abbondanza di mezzi rispetto ad altri servizi della regione. • Struttura eterogenea (acqua, bacino, rischio meteo,…) • Alcune strutture sono ridondanti a livello provinciale • Molti degli esperti sono precari • Non si coordinano con le altre strutture. Opportunità Rischi • Canali di finanziamento “privilegiati” • Possibilità di acquisire esperienza in ambiti e occasioni diversificati. • Il tema “protezione civile” è percepito benevolmente a tutti i livelli (acqua compresa) • Eccessiva politicizzazione • Privilegiare la fase dell’emergenza nei confronti della fase di pianificazione. • Scarso coordinamento in caso di emergenza dovuta alla scarsa formazione e informazione degli altri soggetti coinvolti. • Sperpero di risorse per mancanza di coordinamento. 79 2.3 Analisi dei problemi L’albero dei problemi esprime la relazione causa-effetto dei problemi correlati al tema svolto “Le risorse idriche sono male gestite e male utilizzate su tutto il territorio regionale”. L’analisi dei problemi ha abbracciato diversi settori (ovvero strategie, nella terminologia del QL) e per quasi tutti è stata prodotta un’analisi dei problemi e degli obiettivi, con l’eccezione dei settori dove le competenze dei partecipanti non erano sufficienti a produrre l’analisi e con l’eccezione del settore dell’uso industriale dell’acqua per ragioni di tempo. Alcuni dei problemi individuati erano già emersi durante l’analisi degli stakeholder ed in parte sono confluiti all’interno degli alberi. N.B. Le celle che si riferiscono ad aree che necessitano approfondimento sono state evidenziate in rosso. 80 ALBERO DEI PROBLEMI (1/2) i fiumi sono secchi si lavora troppo in situazione di emergenza le risorse idriche sono male gestite e male utilizzate su tutto il territorio regionale gli utilizzatori grandi e piccoli prendono acqua senza criterio acqua inquinata e usi produttivi dell’acqua la gente spreca acqua per uso domestic o tubazi oni obsole te e non protett e uso improprio generalizzato dell’acqua potabile scarsa efficienz a del sistema acquedot tistico manca educazi one al consum o dell’acq ua depura tori mal funzion anti l’efficienza degli acquedotti non e’ sufficiente mente monitorata l’agricoltura sfrutta gran parte delle risorse idriche in modo non ottimale man ca rete idric a dual e opere di presa vecchie ed inadegua te vasche di raccolt a poco incentiv ate da norme apposit e tra agricoltori e’ diffusa la concezio ne dell’acqu a come bene privato gli agricoltori usano sistemi irrigui che sprecano acqua l’acqua non e’ pagata a consumo ma su canone annuo la richiesta crescente di risorse energetiche spinge allo sfruttamento di risorse idriche l’acqua piovan a non e’ sufficie ntemen te invasat a poco diffusi i sistemi per utilizzo di acque reflue per uso irriguo e civile sono previsti incentivi per l’uso delle risorse idroelettriche le indicazioni della concession e non sono sempre rispettate le prescrizioni del disciplinare di concessione non sono sensibili alla variabilità della risorsa e non hanno visione globale di bacino i controlli sul prelievo di acqua sono insufficienti e qualitativament e inadeguati la norma che regola l’uso dell’acqua con contatori obbligatori non e’ applicata gli agricoltori rifiutano l’introduzione di contatori mancano soluzioni che facilitino l’introduzione di contatori 81 i fiumi sono secchi si lavora troppo in situazione di emergenza ALBERO DEI PROBLEMI (2/2) le risorse idriche sono male gestite su tutto il territorio regionale il PTA manca del bilancio idrico dinamico esperienza, conoscenza, strumenti, poteri e risorse della fase emergenziale non sono stati capitalizzati per la pianificazione ordinaria troppi enti coinvolti nella gestione delle acque normativa farraginosa, disattesa ed in continua evoluzione manca studio di base ed aggiornamenti che definiscano la disponibilità delle acque non si conosce con precisione la quantita’ di acqua prelevata (tranne enel) sono scarse le risorse umane nel gruppo di lavoro per il bilancio idrico manca un’organizzazione integrata in grado di gestire ordinarieta’ e post emergenza L’ANALISI DEL PTA QUI RIPORTATA NON E’ ESAUSTIVA E COMPLETA confusione di compiti e ruoli tra soggetti che raccolgono i dati metereologici, idrologici ed idrometrografici non e’ chiaro chi sia il soggetto collettore e supervisore dei dati risorse economiche insufficienti per la raccolta dei dati Non è definito con dettaglio quanto deve rimanere per la componente ambientale manca coordinam ento tra enti gestori e politici i dati chimico fisico batteriologici non sono strutturalmente integrati con i dati quantitativi manca l’applicazion e di attività sperimentali non e’ applicato il sistema di raccolta e condivisione dei dati le stazioni idrometrografic he sono inadeguate ed insufficienti per numero la strumentazione di rilevazione e’ stata pensata per scopi di p.c. 82 2.4 Analisi degli obiettivi e scelta della strategia L’Albero degli obiettivi esprime la relazione mezzi‐fini correlati all’obiettivo “Le risorse idriche sono gestite ed utilizzate nel rispetto della disponibilità delle stesse”. Sono due le macro-strategie (ovvero: i grappoli di obiettivi della stessa natura) che articolano l’albero : 1. gli utilizzatori (grandi e piccoli) sfruttano la risorsa idrica nel rispetto dei criteri di tutela e di bilancio, che comprende l’uso civile (uso ottimale e senza sprechi dell’acqua potabile), l’uso agricolo (l’agricoltura utilizza in modo razionale le risorse idriche), l’uso idroelettrico (la richiesta ad uso idroelettrico e’ rapportata alla disponibilità della risorsa idrica), l’uso industriale dell’acqua ed il sistema dei criteri (le indicazioni/prescrizioni dei disciplinari sono rispettate e i disciplinari di concessioni prevedono la variabilità della risorsa compatibilmente con l’assetto di bacino). Non tutte le sottostrategie sono state analizzate in maniera completa, in parte per ragioni di tempo, come nel caso dell’uso industriale delle acque, in parte perchè, come segnalato nell’albero stesso, non tutte le competenze necessarie all’analisi erano rappresentate nel seminario. 2. il Piano di Tutela delle acque include il bilancio idrico dinamico. Ad esso fanno capo altre due sottostrategie, ovvero la capitalizzazione delle esperienze, conoscenze, risorse e poteri delle fasi emergenziali e la trasparenza, integrazione e condivisione dei dati quantitativi e qualitativi. La Strategia scelta per la costruzione del progetto è quella che fa capo all’obiettivo: esiste un soggetto collettore e di analisi dei dati quantitativi e qualitativi All’interno della strategia, il livello dell’Obiettivo Specifico realizzabile è stato posto proprio alla casella esiste un soggetto collettore e di analisi dei dati quantitativi e qualitativi. La strategia è stata scelta sulla base di una valutazione delle competenze a disposizione dei partecipanti, necessarie per lavorare in profondità sugli obiettivi individuati. Sebbene la pianificazione sia stata svolta solo per una sotto-strategia, l’analisi ampia e complessa, che tocca molti aspetti del tema affrontato esclusi dalla scelta della strategia, resta preziosa, in quanto: consente uno sguardo d’insieme, seppure incompleto consegna una prima impressione sull’ampiezza dei problemi, dei possibili obiettivi e della loro concatenazione offre una base qualora si volesse affrontare il tema della gestione delle risorse idriche nella sua 83 complessità. Il deflusso dei corsi d’acqua è sufficiente a garantire le condizioni naturali ed ambientali dell’ecosistema fluviale La corretta programmazione degli usi della risorsa previene e limita nel tempo l’applicazione straordinaria di misure di emergenza ALBERO DEGLI OBIETTIVI 1/2 le risorse idriche sono gestite e utilizzate nel rispetto della disponibilità delle stesse Strategia: uso civile dell’acqua Ridotti fattori inquinanti uso produttivo corretto Uso domestico dell’acqua sostenibil e tubazio ni nuove e senza eternith utilizzatori grandi e piccoli sfruttano la risorsa idrica nel rispetto dei criteri di tutela e di bilancio uso ottimale e senza sprechi dell’acqua potabile Sistema acquedotti stico efficiente Gente educata ad uso sostenib ile dell’acq ua depura tori efficien ti Strategia: uso agricolo dell’acqua l’agricoltura utilizza in modo razionale le risorse idriche esiste sistem a duale x il recup ero l’efficienza opere di degli presa acquedotti adeguate è ben monitorata normati va incentiv a uso di vasche di raccolt a agricoltor i concepis cono l’acqua come bene pubblico agricoltori adottano tecniche irrigue idonee x risparmio idrico l’acqua ad uso irriguo o agricolo è pagata a consumo Strategia: uso idroelettrico richiesta ad uso idroelettrico rapportata alla disponibilità della risorsa idrica Sono diffusi i sistemi di raccolta x l’accumul o di acqua piovana Sono applicati sistemi x il recupero acque reflue ad uso irriguo incentivi x sfruttamento idroelettrico rapportati alla reale disponibilità e alle priorità Strategia: controlli le indicazioni dei disciplinari sono rispettate I disciplinari di concessione prevedono la variabilità della risorsa compatibilmente con l’assetto di bacino ottimizzazione dei sistemi di controllo quali/quantitati vo la norma x l’uso dei contatori e’ applicata gli agricoltori accettano l’installazione di contatori La tecnologia fornisce soluzioni x introduzione di contatori 84 Il deflusso dei corsi d’acqua è sufficiente a garantire le condizioni naturali ed ambientali dell’ecosistema fluviale le risorse idriche sono gestite ed utilizzate nel rispetto della disponibilità delle stesse il PTA include il bilancio idrico dinamico esperienza, conoscenza, risorse, poteri delle fasi emergenziali sono capitalizzati per la pianificazione ordinaria Strategia scelta enti coinvolti nella gestione delle acque accorpati e con ruoli e funzioni chiare La normativa è chiara, rispettata e consolidata Sono chiari compiti e ruoli dei soggetti che raccolgono i dati metereologici, idrologici ed idrometrografic i OPCM 3298 O 1598 GIUGNO 2008 AVEVA PREVISTO UNA “CABINA DI REGIA” POI DECADUTA. ORA LA REGIONE CERCA DI ISTITUIRNE UNA STABILE L’ANALISI DEL PTA QUI RIPORTATA NON E’ ESAUSTIVA E COMPLETA Esiste studio di base costantemente aggiornato che definisce la disponibilità di acqua si conosce con precisione la quantità di acqua prelevata le risorse umane nel gruppo di lavoro per il bilancio idrico sono sufficienti allo scopo esiste un’organizzazione integrata in grado di gestire ordinarietà e post emergenza ALBERO DEGLI OBIETTIVI 2/2 La corretta programmazione degli usi della risorsa previene e limita nel tempo l’applicazione straordinaria di misure di emergenza Esiste un soggetto che raccoglie e analizza i dati quanti/qualitativi (centro coordinamento dati) Ci sono risorse economic he sufficienti per la raccolta dei dati La valutazione di quanto deve rimanere per la componente ambientale è affinata Esiste una cabina di regia che coordina e formula indirizzi/propos te per la pianificazione Integrazione sistematica tra dati quantitativi e qualitativi È messo a punto un modello sperimentale e’ applicato il sistema di raccolta condiviso dei dati le stazioni idrometrografich e sono adeguate ed integrate con la rete esistente la strumentazione di rilevazione della p.c. è integrata anche x la pianificazione delle risorse idriche I soggetti che raccolgono e si occupano di dati qualitativi inviano i dati e le analisi 85 2.5 Matrice La matrice La strategia individuata, a partire dall’obiettivo specifico prescelto, è stata trascritta nella prima colonna della Matrice di Pianificazione (Matrice del QL). L’obiettivo specifico al quale sottostà la strategia scelta è stato meglio precisato e così riformulato: i dati qualitativi e quantitativi dell'acqua sono raccolti, elaborati e diffusi da un unico soggetto (autorità di bacino o autorità di distretto o regione) Per ognuno dei risultati attesi sono state individuate delle azioni. La matrice resta ancora da completare in alcuni obiettivi specifici e risultati attesi per la definizione dei quali sono necessarie altre competenze e ulteriori momenti di progettazione. In particolare, l’analisi dei problemi e degli obiettivi non ha sviluppato approfonditamente gli aspetti qualitativi della gestione dell’acqua, come si è detto, perché è mancata in fase di progettazione la presenza di soggetti che si occupano della qualità delle acque: fra questi l’ARPAM. Al fine di non trascurare alcun aspetto che risulti necessario per una pianificazione la più completa ed esaustiva possibile, è stato aggiunto un obiettivo (da sviluppare): “i soggetti che si occupano di dati qualitativi inviano i dati”. L’obiettivo è stato inserito nella matrice al livello dei risultati attesi. Analisi delle pre-condizioni Sono due le pre-condizioni valutate e inserite nella Matrice: 1. individuare un soggetto che si faccia motore del progetto 2. stipulare un protocollo d’intesa con le Regioni limitrofe per la condivisione del progetto. I dati necessari alla costruzione del bilancio idrico della Regione Marche possono provenire anche da Regioni limitrofe, nelle quali la raccolta dati può seguire modalità diverse ed avere tempi di raccolta ed obiettivi differenti. Secondo alcuni partecipanti, tale accordo è pre-condizione, secondo altri, invece, il problema è risolto con l’azione 1.4.4, che prevede la sigla di un protocollo d'intesa tra i vari enti extraregionali per l'applicazione delle procedure. 86 Analisi delle condizioni esterne L’analisi delle condizioni esterne è stata effettuata sulla macrostrategia che comprende la sottostrategia scelta, ovvero quella facente capo all’obiettivo il PTA include il bilancio idrico dinamico. All’unico obiettivo specifico cui faceva capo la sotto-strategia scelta ne sono stati aggiunti due in seguito alla valutazione della loro importanza ai fini della riuscita del progetto. L’analisi delle condizioni esterne ha dunque reso necessaria la riformulazione della logica dell’intervento con l’introduzione dei seguenti OS: il modello sperimentale per il bilancio idrico messo a punto nel 1997 sul bacino Tenna è recuperato, valutato ed adattato alle nuove condizioni; le risorse umane del gruppo di lavoro sul bilancio idrico sono sufficienti. Restano da sviluppare i risultati attesi e le attività per i due nuovi obiettivi specifici. 87 Individuazione degli indicatori oggettivamente verificabili La definizione degli IOV consente di rivedere e precisare a livello operativo OS e RA e, quindi, induce a riconsiderare e dettagliare più precisamente aspetti che alla prima stesura possono essere espressi in maniera generica. La discussione sugli IOV ha indotto alla ridefinizione dell’OS, che è stato così riformulato: i dati qualitativi e quantitativi dell'acqua sono raccolti, elaborati e diffusi da un unico soggetto (autorità di bacino o autorità di distretto o regione) La precisazione riguardo al soggetto collettore e distributore dei dati è frutto di un ragionamento che assume la necessità di considerare una dimensione territoriale più ampia rispetto ai confini amministrativi attualmente considerati (che dovrebbero invece includere una dimensione distrettuale o regionale). È stata elaborata solo un’ipotesi di indicatore per l’OS 1 e per il RA 1.6. Il lavoro dovrà essere completato per tutti gli OS e i RA. 88 LA MATRICE A O.G. I.O.V. i dati raccolti e rielaborati sono pubblicati annualmente e sono completi e qualitativamente adeguati ai parametri per la redazione del Piano il rapporto annuale pubblicato; valutazione della qualità e della completezza dei dati da parte dell'organo preposto 1.5 i dati qualitativi e quantitativi dell'acqua sono raccolti, elaborati e diffusi da un unico soggetto (autorità di bacino o autorità di distretto o regione) il modello sperimentale per il bilancio idrico messo a punto nel 1997 sul bacino Tenna è recuperato e adattato alle nuove condizioni le risorse umane del gruppo di lavoro sul bilancio idrico sono sufficienti gli enti regionali coinvolti nella gestione delle acque sono accorpati e hanno ruoli e funzioni chiare sono chiari i ruoli e i compiti dei soggetti che raccolgono dati metereologici, idrologioci e idrometrografici le risorse economiche per la raccolta dati sono sufficienti è applicato un sistema condiviso di raccolta dei dati intraregionale e interistituzionale Le stazioni idrometrografiche sono adeguato e integrate con la rete esistente 1.6 2.1 3.1 i dati completi sono i soggetti che si occupano di qualità inviano i dati al soggetto trasmessi con cadenza collettore almeno annuale rapporti annuali da definire da definire O.S. 1 2 3 1.1 1.2 1.3 R.A LOGICA DELL'INTERVENTO si conosce con precisione la quantità di acqua prelevata esiste uno studio di base costantemente aggiornato che definisce la disponibilità delle acque la valutazione di quanto deve rimanere per componente ambientale è affinata esiste una cabina di regia che coordina e formula indirizzi/proposte per la pianificazione FONTI DI VERIFICA 1.4 CONDIZIONI ESTERNE 89 A Z I O N I 1.1.1 1.1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.3.1 1.3.2 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.6.1 2.1.1 3.1.1 LOGICA DELL'INTERVENTO I.O.V. produrre un'analisi delle attività e delle funzioni svolte dai soggetti operanti nella gestione delle acque e valutare eventuali conflitti e sovrapposizioni di competenze emanare uno strumento normativo (legge) di riordino censire i soggetti che raccolgono dati e le tipologie dei dati raccolti verificare e aggiornare il censimento dei sistemi di monitoraggio realizzato dalla Regione nel 1997 determinare ruoli e competenze di ogni soggetto coinvolto da definire da definire analizzare le banche dati esistenti (dei vari enti competenti): le modalità di raccolta dati, le tipologie dei dati raccolti, i criteri creare un sistema omogeneo di acquisizione ed elaborazione dati modificare le procedure obbligatorie per la fornitura e l'aggiornamento dei dati al soggetto coordinatore introducendo meccanismi sanzionatori/incentivanti siglare un protocollo d'intesa tra i vari enti extraregionali per l'applicazione delle procedure verificare e aggiornare il censimento dei sistemi di monitoraggio realizzato dalla Regione nel 1997 individuare le zone non coperte dalla rete di monitoraggio individuare i parametri integrativi del monitoraggio per il bilancio idrico dinamico installare le stazioni integrative della rete verificare e aggiornare il censimento dei sistemi di monitoraggio realizzato dalla Regione nel 1997 le azioni che devono portare ai RA dell'OS 2 devono essere definite le azioni che devono portare ai RA dell'OS 2 devono essere definite FONTI DI VERIFICA CONDIZIONI ESTERNE precondizioni E' individuato il soggetto motore del progetto stipula di accordi/protocolli con le 90 regioni e le amministrazioni che devono condividere il progetto 2.6 Considerazioni finali Questo progetto: 9 rappresenta un passo verso l’integrazione dei settori, nella direzione della trasparenza e della condivisione; 9 getta le basi per l’omogeneizzazione prevista dalla normativa (L152/2006, che recepisce la Direttiva europea 60/2000 e che supera la L183/89) di cui si attende l’attuazione; 9può contribuire ad offrire suggerimenti al legislatore per rivedere e migliorare la normativa, ed ai politici per individuare modalità d’attuazione della normativa. L’analisi che ha portato alla costruzione di questo progetto ha messo in evidenza due questioni fondamentali: la necessità di un soggetto in grado di pianificare, unificare le modalità di raccolta dati, applicare la normativa. Il soggetto che sembra più adeguato allo scopo è l’Autorità di distretto che supera i meri confini amministrativi e che si adatta anche alle caratteristiche orografiche della regione Marche (con fiumi a cavallo di più regioni, struttura a pettine, ecc). l’importanza di tenere uniti gli aspetti quantitativi e qualitativi delle acque, attraverso la collaborazione e il coordinamento dei soggetti che se ne occupano. Questo progetto dovrebbe quindi essere completato con il contributo di chi si occupa della qualità delle acque. Il progetto, lo si ribadisce, è incompleto. Resta da perfezionare l’analisi di problemi ed obiettivi dal punto di vista di altri soggetti, da identificare meglio Azioni e RA, da completare l’analisi delle condizioni esterne e l’identificazione degli IOV. Al termine, sarà necessario costruire il cronogramma. L’orizzonte temporale per la realizzazione del progetto è stata indicata dai partecipanti in un anno. 91 2.6.1 Analisi del metodo e della sua applicazione Punti di forza e di debolezza della metodologia del QL, con particolare riferimento alla sua applicazione all’attività del Dipartimento per le politiche integrate di sicurezza e per la protezione civile Punti di forza Il confronto tra soggetti diversi, la possibilità di porsi attorno ad un tavolo e parlare Le varie anime del dipartimento si sono conosciute I vantaggi della presenza di un facilitatore esterno che tira le fila e coordina. L’”estraneità” del facilitatore: • rende più corretta la sintesi finale e garantisce la neutralità necessaria per fare lavorare insieme soggetti diversi • coglie dettagli ed elementi importanti che, dall’interno, si perdono di vista • aiuta a capirsi, guida la comunicazione, costringendo all’uso di un linguaggio comprensibile a tutti i diversi stakeholder coinvolti nella progettazione, scevro da tecnicismi. Il percorso ha aiutato a riflettere sugli aspetti e a ragionare sui singoli problemi. A fronte di un lungo impegno per l’analisi dei problemi, il metodo ha il vantaggio di vincolare obiettivi ai problemi, favorendo l’individuazione di azioni realmente rispondenti ai problemi identificati. Punti di debolezza L’assenza dei decisori nel gruppo di lavoro La limitata partecipazione della Protezione Civile L’assenza di chi fa la raccolta dei dati idrologici (il centro funzionale). Il tema scelto era troppo complesso e articolato per il tempo a disposizione Il tempo di progettazione non era sufficiente L’assenza della “controparte” del settore ambiente 92 Prodotto da: Dipartimento per le politiche integrate di sicurezza e per la protezione civile Scuola di formazione del personale regionale Regione Marche, gennaio 2009 93
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