Il bilancio dello Stato
e la legge finanziaria
Corso di Economia e Gestione delle Amministrazioni Pubbliche
Dispensa n. 4b
Agenda
• Finalità del bilancio
• Rilevanza e funzioni del bilancio
• Struttura formale e tipologie di bilancio
• Interventi sul BDS
• Bilancio di competenza, di cassa e residui
• Saldi di bilancio
• Il processo di bilancio
• La Costituzione
• Il contenuto della LF
• Problemi del processo di bilancio
• La gestione del bilancio in corso d’anno
• La legge 196/2009
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Finalità del bilancio
• I bilanci consuntivi dello Stato sono costruiti secondo
regole e criteri ben precisi, per
 Fornire chiarezza e trasparenza dell’azione degli
enti pubblici
• I bilanci consuntivi sono il punto finale di un processo
politico-amministrativo molto complesso
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Finalità del bilancio
• “(...) un bilancio sano non dipende esclusivamente dalla
struttura del bilancio stesso, ma dalle decisioni politiche che
attraverso esso si adottano. Eppure, in mancanza di regole
che consentano di disporre di conti ordinati, trasparenti e
omnicomprensivi, qualunque buona decisione può rischiare
di venire frustrata da scelte e comportamenti contraddittori
rispetto agli obiettivi.
• Lo strumento del bilancio non risolve di per sè il problema
delle opzioni in materia di scelte pubbliche (...); tuttavia,
consente di conoscere prima di deliberare in merito alle
decisioni di spesa e, corrispondentemente, di entrata”
•
G. Vegas, Il nuovo bilancio pubblico, Il Mulino (2010), p. 22.
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Rilevanza e funzioni del bilancio
• NON valutare la struttura e la dinamica delle spese, ma…
• Comprendere la rilevanza del processo politico di
formazione del bilancio preventivo e della legge finanziaria
• Funzioni del bilancio
• Giuridica: autorizzare l’amministrazione ad incassare le
entrate ed effettuare spese
• Economica: utilizzare le risorse tratte dall’imposizione
fiscale e dalle altre entrate per finanziare la spesa
pubblica
• Politica: strumento con cui si esplicitano le scelte
pubbliche sulle azioni delle AP
Il ruolo dei
decisori
politici
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Rilevanza e funzioni del bilancio
• Il processo di formazione del bilancio è caratterizzato da
forte complessità, tecnica e politica:
• Non è solo un problema burocratico, ma necessità di
controllo su utilizzo delle risorse pubbliche
• Mediazione degli interessi dei cittadini
• Il rischio delle inefficienze della spesa pubblica
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Struttura formale
e tipologie di bilancio
• Il bilancio di previsione
• Composto da tabelle (o stati) di previsione
• Una tabella per le entrate, e tante tabelle quanti sono i
ministeri per le uscite
• Ciascuno stato di previsione è articolato in UPB (unità
previsionali di base) – unità minima di voto
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Il nuovo bilancio dello Stato
• Al fine di rendere maggiormente visibile il legame tra risorse
stanziate e finalità cui sono destinate, dal 2008 il bilancio
dello Stato è articolato in missioni e programmi
• MISSIONI: obiettivi strategici e di lungo periodo della
spesa. Perseguite anche da più ministeri
• PROGRAMMI: modalità con cui si realizza concretamente
il perseguimento delle finalità (attività o insieme di
attività)
• Bilancio 2010:
• 34 missioni
• 168 programmi
• La coerenza con il COFOG
(Classification of functions of government)
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Il nuovo bilancio dello Stato
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Esempi di missioni e programmi
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Esempi di missioni e programmi
Diversi Ministeri
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Esempi di missioni e programmi
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Il nuovo bilancio dello Stato
• Accanto al
bilancio di
previsione:
• BILANCIO
PER
CAPITOLI
• La finalità
gestionale
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Interventi sul BDS
• Una volta approvato il BDS, non si può modificare
l’allocazione delle risorse tra i programmi
• VARIAZIONI COMPENSATIVE:
• Passaggi di risorse tra capitoli della stessa unità
previsionale
• Devono lasciare inalterato il totale della spesa
• Sono effettuati con Decreto del Ministro competente
• Variazioni di articolo
• Con Decreto dirigenziale, si possono effettuare
modifiche tra articoli dei diversi capitoli
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Struttura formale
e tipologie di bilancio
• Bilancio di previsione:
• A legislazione vigente: evoluzione “spontanea” delle
entrate e delle spese come risulta dalla proiezione della
normativa in vigore
• Programmatico: interventi desiderati per correggere le
tendenze in atto (effetti legge finanziaria/stabilità)
• Analogie con rappresentazione degli effetti su Conto
Economico delle AP
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Struttura formale
e tipologie di bilancio
Correzione dell’indebitamento netto
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Struttura formale
e tipologie di bilancio
• Bilancio di previsione:
• Annuale: se riferito a un solo esercizio finanziario
• Pluriennale: se si riferisce a più anni (3)
• Il bilancio pluriennale non comporta alcuna autorizzazione a
riscuotere e a pagare
• Funzione di “scenario”
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Bilancio di cassa, competenza
e residui
• Fasi delle ENTRATE
• Accertamento: corrisponde al momento in cui
l’amministrazione determina la ragione del credito sia il
debitore (diritto a riscuotere)
• Versamento: versamento delle somme in Tesoreria
• Fasi delle USCITE
• Impegno: da un atto legale dell’autorità competente,
risulta l’obbligo di effettuare un determinato pagamento.
Accantonamento delle somme occorrenti. Registrazione
dell’operazione sul singolo stanziamento
• Pagamento: passaggio materiale delle somme attraverso
la Tesoreria
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Bilancio di cassa, competenza
e residui
• Cosa succede alle somme che non compiono tutto il proprio
iter amministrativo nel corso dell’esercizio?
• Stanziamento in economia (se lo stanziamento non
giunge alla fase dell’impegno)
• Minore entrata (se la previsione non viene accertata)
• Residuo passivo: somma impegnata e non pagata
•
Analogia con il debito
• Residuo attivo: somma accertata ma non incassata
•
Analogia con il credito
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Bilancio di cassa, competenza
e residui
• BILANCIO DI CASSA
• Si riferisce alle entrate da versare e alle spese da pagare
nel corso dell’esercizio, indipendentemente dal momento
in cui avvengono accertamenti e impegni
• BILANCIO DI COMPETENZA
• Entrate da accertare e spese da impegnare,
indipendentemente da quando avvengono versamenti e
pagamenti
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Bilancio di cassa, competenza
e residui
• Gli stanziamenti iscritti in ciascun capitolo indicano:
• Il limite massimo di impegni che l’amministrazione può
assumere (bilancio di competenza)
• Il limite massimo di pagamenti che l’amministrazione può
effettuare (bilancio di cassa)
• Per quello che riguarda le entrate, le somme iscritte nel
bilancio di previsione non hanno carattere vincolante
(rappresentano, invece, mere previsioni)
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22
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Residui passivi: un esempio numerico
t
1. Previsioni di competenza
100
2. Impegni
90
3. Economie di spesa (2-1)
10
4. Pagamenti in c/competenza 65
5. Pagamenti in c/residui
0
6. Pagamenti totali (4+5)
65
7. Stock iniziale residui
0
8. Nuovi residui (2-4)
25
9. Stock residui finali (7+8-5)
25
t+1
130
115
15
70
10
80
25
45
60
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I SALDI DI BILANCIO
ENTRATE
SPESE
1 Entrate correnti
2 Spese correnti
4 Alienazione e amm.
beni patrimoniali
5 Spese finali in
c/capitale
6 Entrate nette (1+4)
7 Spese nette (2+5)
Le entrate sono iscritte (previste) al netto
delle partite finanziarie
SALDI
3 Risparmio pubblico (1-2)
8 Indebitamento netto (6-7)
I SALDI DI BILANCIO
ENTRATE
6 Entrate nette
9 Rimborso crediti
SPESE
7 Spese nette
SALDI
8 Indebitamento netto
10 Partite finanziarie
11 Operazioni finanziarie nette (9-10)
12 Entrate finali
(6+9)
13 Spese finali (7+10)
14 Saldo netto da
finanziare (12-13)
15 Accensioni
prestiti
16 Rimborso prestiti
17 Ricorso al mercato
(12-19)
18 Entr. complessive 19 Spese complessive
(12+15)
(13+16)
(18) - (19) = 0
Questa identità vale solamente in sede di bilancio preventivo!
Il processo di bilancio
• PREPARAZIONE del bilancio
• Documento di Programmazione Economica e Finanziaria
(DPEF) (entro 30.6)
• DDL Bilancio (entro 30.9)
• DDL Finanziaria (entro 30.9)
• Approvazione LF e Bilancio (entro 31.12)
• GESTIONE del bilancio
La SESSIONE DI BILANCIO
• Assestamento (entro 30.6)
• Variazioni (entro 31.10)
• RENDICONTAZIONE
• Presentazione DDL rendiconto (31.7)
Le legge 31.12.2009, n. 196 ha riformato questa struttura
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La Costituzione
• Il processo di bilancio è così rilevante che la Costituzione ne
norma gli aspetti generali
• Articolo 81 della Costituzione
• Comma1. Le camere approvano ogni anno i bilanci e il
rendiconto consuntivo presentati dal governo
• Comma 2. L’esercizio provvisorio del bilancio non può
essere concesso se non per legge e per periodi non
superiori complessivamente a quattro mesi
• Comma 3. Con la legge di approvazione del bilancio non
si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese
• Comma 4. Ogni altra legge che comporti nuove e
maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
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La Costituzione
• La ratio del comma 3
• Poiché l’approvazione del bilancio rappresenta l’atto più
importante di controllo politico del parlamento sull’attività
del governo, è necessario che questo atto sia separato da
decisioni che potrebbero ritardarne approvazione o sviare
l’attenzione
• Introduzione nuove spese pubbliche
• Introduzione nuove imposte
• Il ruolo della legge finanziaria
• Introdotta dalla legge n. 468/1978
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La trama del processo di bilancio
la preparazione del bilancio (anno t-1)
2. OBIETTIVI
1. BILANCIO
4. PREVISIONI
A LEGISL. + 3. MANOVRA =
INIZIALI
VIGENTE
Previsioni iniziali del
Bilancio dello Stato
(Gazzetta Ufficiale)
Legge
finanziaria
Le legge finanziaria funge da “strumento” della manovra
Il contenuto della LF
• Contenuto proprio e contenuto eventuale
• CONTENUTO PROPRIO
• Saldi obiettivo a cui deve riferirsi la manovra: ricorso al
mercato e saldo netto da finanziare
• Variazione delle aliquote, detrazioni e scaglioni di
imposte
• Importo complessivo massimo da destinare al rinnovo
del contratto dei dipendenti pubblici
• Altre regolazioni quantitative rinviate a LF da norme
vigenti
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Il contenuto della LF
ESEMPIO: legge n. 191/2009
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Il contenuto della LF
• CONTENUTO EVENTUALE
• Disposizioni normative vere e proprie
• È la parte della LF che, storicamente, ha creato maggiori
problemi
• La legge n. 208/1999
• La finanziaria deve contenere esclusivamente norme
dirette a realizzare effetti finanziari a decorrere dall’anno
cui si riferisce il bilancio
•
Evitare “spese future” e “entrate future”
• La finanziaria non può contenere norme di “delega” e
norme di carattere puramente “ordinamentale ovvero
organizzatorio”
•
Evitare riforme di comparti in ambito di finanziaria
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Il contenuto della LF
• La legge n. 208/1999 (segue)
• Carattere delle norme con effetto positivo sui saldi
• Qualunque norma può essere ospitata
• Carattere delle norme con effetto negativo sui saldi
• Le norme possono essere ospitate solamente se
finalizzate a rilancio dell’economia (escludendo
norme localistiche o micro-settoriali)
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Le tabelle della Lf
(contenuto “proprio”)
Tabella A: Fondo speciale di parte corrente
Tabella B: Fondo speciale di parte capitale
FUNZIONE
PROGRAMMATORIA
In queste tabelle è contenuto l’accantonamento delle spese per
normativa in itinere
FUNZIONE FINANZIAMENTO DI NORMATIVA VIGENTE
Tabella C: Quote annuali per spese a carattere permanente
Tabella D: Interventi di sostegno alla economia di parte
capitale
FUNZIONE DE-FINANZIAMENTO
Tabella E: Definanziamenti
Tabella F: Rimodulazione di spese a carattere pluriennale
(rinvio di spese)
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La fase parlamentare
• Discussione
• Emendamenti
– ammissibilità
• Nota di variazione
– È il documento formale con cui il BDS recepisce
le indicazioni del Parlamento incluse nella LF
• Approvazione del bilancio annuale di competenza
e dei bilanci (programmatico e pluriennale)
Problemi del processo di bilancio
• Per tanti anni, la legge finanziaria ha funzionato molto male,
nonostante la linearità del processo
• L’”assalto alla diligenza”
• I problemi del processo di bilancio
• Contenuto della LF
• Sede più opportuna in cui identificare gli obiettivi annuali
• Individuazione delle modalità di copertura degli oneri
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Problemi del processo di bilancio
• CONTENUTO DELLA LF
• Prima della riforma con la legge 208/1999, la LF
accoglieva molti provvedimenti non connessi al
contenuto della LF, che cercavano una “corsia
preferenziale”
• SEDE OPPORTUNA PER DEFINIRE OBIETTIVI DELLA
MANOVRA
• La riforma ha separato il momento di programmazione
della manovra (DPEF) da quello della realizzazione della
manovra (LF)
• Infatti, senza programmare gli obiettivi, la LF tende a
“saltare” per la presenza di interessi particolari
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Problemi del processo di bilancio
• MODALITA’ DI COPERTURA DEGLI ONERI
• Il vero problema della degenerazione della LF
• La legge n. 466/1978 aveva consentito alla LF di coprire in
disavanzo le maggiori spese disposte con la LF.
• Nel primo decennio di utilizzo della LF (1978-1988) si è
fatto ampio ricorso a questa possibilità, votando per
ultimo l’articolo 1 (che stabilisce il saldo netto da
finanziare e risparmio pubblico).
• L’unico obiettivo di programmazione presente nella manovra
(saldi): non “argine” ma strumento per coprire tutte le spese
(in disavanzo) previste dalla LF.
• Riforma con legge 362/1988 pone limite a LF: neutralità
dell’effetto su risparmio pubblico
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La gestione del bilancio in corso d’anno
PREVISIONI
INIZIALI
• Leggi di spesa
(coperte e da coprire)
• Fondi di riserva
Fondi accantonati
nel corso degli
esercizi, attivabili e
utilizzabili con
decreto PR o MEF
(margine
flessibilità)
PREVISIONI
+ MODIFICAZIONI = DEFINITIVE
Assestamento del bilancio
(a Giugno)
Non può modificare
andamenti tendenziali
Aggiornamento autoriz cassa
La legge 196/2009
• MODIFICHE SOSTANZIALI
• La legge di bilancio assume il ruolo di definire il piano
triennale di evoluzione dei saldi
• La legge di stabilità sostituisce la LF, e mantiene
solamente il ruolo “obbligatorio” della ex-legge
finanziaria
• Anticipazione dei provvedimenti sostanziali di spesa con
Decreto Legge prima dell’estate
• Slittamento del DPEF (ora denominato DFP – decisione
di finanza pubblica) al 15 Settembre, e della legge di
stabilità al 15 Ottobre
• Ruolo più sostanziale per DFP
• Numerose deleghe (es. contabilità)
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La legge 196/2009
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La legge 196/2009
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