INSEGNAMENTO DI
DIRITTO AMMINISTRATIVO DEI SISTEMI COMUNITARI
LEZIONE XI
“GLI ENTI TERRITORIALI. LE REGIONI”
PROF. SSA IVANA MUSIO
Diritto amministrativo dei sistemi comunitari
Lezione XI
Indice
1 Premessa --------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 2 Gli Statuti delle Regioni ordinarie e speciali -------------------------------------------------------- 6 3 L’organizzazione regionale ----------------------------------------------------------------------------- 9 4 La potestà legislativa delle Regioni ----------------------------------------------------------------- 11 5 La potestà legislativa concorrente delle Regioni ------------------------------------------------- 13 6 La potestà legislativa esclusiva (residuale) delle Regioni --------------------------------------- 15 7 I limiti della legislazione regionale ------------------------------------------------------------------ 17 Limite costituzionale --------------------------------------------------------------------------------------- 17 Limite territoriale ------------------------------------------------------------------------------------------- 17 Limite delle materie ---------------------------------------------------------------------------------------- 17 Il limite dell’interesse nazionale -------------------------------------------------------------------------- 19 Il limite dell’interesse regionale -------------------------------------------------------------------------- 19 8 Il procedimento di formazione delle leggi regionali --------------------------------------------- 20 9 La potestà regolamentare regionale ---------------------------------------------------------------- 22 10 Autonomia amministrativa delle Regioni ---------------------------------------------------------- 24 11 L’autonomia finanziaria delle Regioni ------------------------------------------------------------- 26 Finanza ordinaria ------------------------------------------------------------------------------------------- 26 Bibliografia ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente
vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
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1 Premessa
Dopo la caduta del regime fascista, in Italia si dovettero affrontare preliminarmente due
ordini di problemi: da un lato quello di assicurare l’unità nazionale che veniva minata dalle forti
spinte federalistiche; dall’altro, quello di creare uno Stato di servizi.
Sulla base di queste premesse, il costituente, quando si trattò di scrivere la Carta
costituzionale, optò per la formula di uno Stato regionale, che si presentava come la più idonea
soluzione di compromesso per realizzare entrambi gli obietti1. Lo Stato regionale consiste in quello
Stato in cui, accanto all’ente pubblico sovrano che è lo Stato, dotato sia di personalità giuridica
interna che internazionale, sono previsti altri enti pubblici territoriali (cioè le Regioni), con
personalità giuridica di diritto interno, ma di rilevanza anche internazionale ed un considerevole
grado di autonomia politica, legislativa ed amministrativa.
Attualmente la Repubblica è divisa in venti Regioni, di cui cinque ad autonomia speciale (o
a Statuto speciale) e 15 ad autonomia ordinaria (o a Statuto ordinario). Le Regioni a Statuto speciale
sono la Sicilia, la Sardegna, la Valle D’Aosta, il Trentino Alto Adige ed il Friuli Venezia Giulia. Gli
Statuti delle prime quattro Regioni furono approvati con legge costituzionale del 1948, mentre la
Regione del Friuli -Venezia- Giulia fu istituita nel 19632.
Le Regioni ad autonomia ordinaria sono tutte le altre e sono state attuate con notevole
ritardo, solo nel 1970, con la legge 281.
In realtà un primo effettivo decentramento regionale si è concretizzato con la legislazione
delegata del 1972, nn. 1 e 11 che trasferiva alle Regioni ordinarie le funzioni nelle materie loro
attribuite dalla Costituzione, sulla falsariga dell’elencazione predisposta dall’allora vigente art. 117
Cost.
Più tardi, con la legge delega n. 382/1975, si sono, però, realmente gettate le basi per una
più completa attuazione delle istanze autonomostiche regionali. Sulla base di tale delega sono stati
emanati i decreti del 24 luglio 1977, nn. 616, 617 e 618.
1
P. Ginsborg, Storia d’Italia dal dopoguerra ad oggi. Società e politica 1943-1988 I. Dalla guerra alla fine degli
anni ’50, Torino, 1989, p. 442 e ss.
2
Per quanto concerne l’aspetto storico del regionalismo italiano, si veda R. Galli- D. Galli, Corso di diritto
amministrativo, ed. IV, Milano, 2004, p. 374 e ss.
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Con la legge n. 59/1997 e, soprattutto, con il d.lgs. n. 112/98, si è realizzata, poi, la terza
tappa di completamento della fisionomia funzionale delle Regioni, una vera e propria rivoluzione
copernicana nell’ordinamento degli enti locali3.
Infine, la legge costituzionale n. 3/2001 ha impresso una svolta epocale nell’attuale quadro
ordinamentale delle autonomie locali, accogliendo molti principi prima solo teoricamente
riconosciuti nel nostro ordinamento. La legge n. 3/2001 ha inteso esaltare al massimo l’autonomia
delle Regioni (oltre che degli enti locali).
Eppure la legge 3/2001 ha portato con sé non solo aspetti innovativi, ma anche diversi
aspetti problematici da un punto di vista pratico e dottrinale, tant’è che, pochi mesi dopo la
definitiva entrata in vigore della riforma costituzionale, è stato presentato un disegno di legge (noto
con il nome del Ministro La Loggia) con il quale si affrontavano alcune delle questioni non risolte e
si fornivano le necessarie indicazioni per l’attuazione della nuova Carta Costituzionale. L’iter
legislativo, si è, alla fine, concluso con l’approvazione della legge n. 131/2003 recante
“Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale n.
2/2001”.
Per la prevalente dottrina4 le Regioni, sia ad autonomia ordinaria che speciale, sono:
- enti pubblici costituzionali, in quanto sono organi essenziali della struttura costituzionale
della Repubblica italiana ed in quanto partecipano alla funzione politica, sia pure a livello locale;
- enti territoriali, in quanto il territorio non rappresenta solo l’ambito di efficacia dei loro
poteri, ma è elemento costitutivo di essi. Occorre ricordare, in tal senso, che è necessaria una legge
costituzionale per modificare il numero delle Regioni;
- enti che perseguono fini politici.
Le Regioni sono dotate di:
- autonomia statutaria. Tale autonomia già riconosciuta dalla formulazione originaria
dell’art. 123 Cost., è adesso rafforzata dalle novelle introdotte dalle leggi costituzionali 1/1999 e
2/2001, che attribuiscono allo Statuto delle Regioni ordinarie natura di vera e propria legge
regionale. Gli Statuti speciali, invece, sono approvati con legge costituzionale dello Stato5;
3
Cfr. O. Forlenza, Legge Bassanini, senza alcun segreto con il vademecum per capire la normativa, in Guida al
diritto, Dossier, marzo 1997, p. 90 e ss.
4
Tale aspetto è stato trattato ed in questa sede interamente ripreso da L. Delpino-F. del Giudice, Diritto
amministrativo, XXIV, Napoli, 2007, p. 239 e ss.
5
In argomento, tra gli altri, T. Groppi, La modifica degli statuti delle regioni speciali, in Giorn. dir. amm., 2001, p.
437; A. Baldassarre, I raccordi istituzionali fra Stato e Regioni speciali, in Regioni, 1984, p. 663 e ss.
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- autonomia di indirizzo politico. Tutte le Regioni posseggono la potestà di dirigere la loro
azione legislativa ed amministrativa secondo un indirizzo politico diverso da quello del Parlamento;
- autonomia legislativa. A tutte le Regioni è riconosciuta la potestà di emanare atti
normativi aventi forza e valore di legge ordinaria, e con efficacia territorialmente limitata, in tutte le
materie,con eccezione dei limiti della potestà legislativa concorrente ed i casi di potestà esclusiva
dello Stato (art. 117 Cost.);
- autonomia amministrativa. Le Regioni sono dotate di un proprio apparato
amministrativo e agiscono a mezzo di atti amministrativi emanati dai propri organi in attuazione
delle proprie scelte;
- autonomia finanziaria. Ai sensi dell’art. 119 Cost. “Le Regioni (a Statuto ordinario)
hanno autonomia finanziaria di entrate e di spese”; ed inoltre, è riconosciuta alle Regioni un loro
patrimonio. Per quanto riguarda, invece, le Regioni speciali, ad esse è riconosciuta un’autonomia
finanziaria diversa dalle altre Regioni6.
6
L’argomento dell’autonomia delle Regioni è trattato, tra gli altri, anche da G. Vespertini, Le Regioni e gli Enti
locali, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, Diritto amministrativo generale, Milano, 2003, p.
1975 e ss.
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2 Gli Statuti delle Regioni ordinarie e speciali
L’autonomia statutaria delle Regioni è contemplata dall’art. 114, comma 2, Cost., secondo
cui le Regioni “…sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati
dalla Costituzione”.
Diversa è, ovviamente, la disciplina dettata per le Regioni a Statuto ordinario rispetto a
quelle a Statuto speciale.
In ogni caso, punto comune a tutti gli statuti regionali è, comunque, la citata conformità
rispetto alla Costituzione. Si parla, in tal senso, di una vera e propria armonia con la Costituzione,
che rappresenta un limite alla fonte statutaria. Tale limitazione si esprime, pertanto, con la necessità
di rispettare alcuni ed ulteriori principi e vincoli; tra questi, vanno ricordati, il rispetto per:
- il principio di unità ed indivisibilità della Repubblica, così come sancisce l’art. 5 Cost.,
strettamente connesso al principio di unità nazionale (art. 87 Cost.) e di tutela dell’unità giuridica ed
economica dello Stato (art. 120 Cost.);
- il principio di coesione e solidarietà sociale (art. 119 Cost.) cui si ricollega quello di tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali (art. 120 Cost.);
- il principio di sussidiarietà (art. 118 e 120 Cost.); di leale cooperazione, di
differenziazione ed adeguatezza;
- i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (art. 117 Cost.);
- i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario;
- il pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;
- gli atti contrari alla Costituzione.
a)
L’autonomia statutaria delle Regioni ordinarie
La Costituzione italiana ha riconosciuto l’autonomia statutaria sin dalla formulazione
originaria dell’art. 123 Cost., in base alla quale gli statuti venivano deliberati dal Consiglio
regionale e trasmessi al Parlamento che li approvava con legge ordinaria. Gli Statuti erano, quindi,
atti normativi regionali, in quanto il Parlamento poteva solo approvarli o non approvarli, ma non
modificarli. Formalmente gli Statuti erano leggi ordinarie dello Stato.
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La legge costituzionale 1/1999, novellando l’art. 123 Cost., ha, invece, riconosciuto allo
Statuto natura di vera e propria legge regionale. Lo Statuto è approvato e modificato dal Consiglio
regionale. Lo Statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua
pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei
componenti il Consiglio. Lo Statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato
dalla maggioranza dei voti validi7.
Ai sensi dell’art. 123 Cost. lo Statuto determina la forma di governo ed i principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, regola l’esercizio del diritto di
iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la
pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Come si è precedentemente detto, l’unico
limite consiste nella necessità dello Statuto regionale di armonizzarsi con la Costituzione.
La riforma costituzionale approvata con la legge n. 3/2001 ha lasciato inalterata la
formulazione dell’art. 123 Cost. novellata dalla legge 1/1999, salvo l’introduzione di un ultimo
comma che prevede l’istituzione del Consiglio delle autonomie locali, che rappresenta un organo di
consultazione tra la Regione e gli Enti locali.
b) Gli Statuti delle Regioni speciali
Gli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale, ai sensi dell’art. 116 Cost., sono stati
adottati dal Parlamento con legge costituzionale.
Parte della dottrina (Mortati, Lavagna) ha affermato che l’applicazione dell’art. 116 Cost. ha
privato,di fatto, le Regioni speciali dell’autonomia statutaria, in quanto le leggi costituzionali,
adottando gli Statuti, hanno anche individuato le materie che sono assegnate al potere regionale
statutario (art. 123 Cost.).
In realtà, le Regioni speciali, pur avendo uno Statuto con ambiti di materia particolarmente
circoscritti, godono di un’autonomia maggiore rispetto a quella conferita alle Regioni ordinarie
nelle materie riconosciute di loro competenza: ad una limitazione dell’autonomia statutaria, quindi,
corrisponde un ampliamento delle altre forme di autonomia. (Gizzi)
7
Si veda, R. Tosi, I nuovi Statuti delle Regioni ordinarie: procedimento e limiti, in Regioni, 2000, p. 527; T.
Groppi, L’autonomia statutaria e la forma di governo delle regioni ordinarie dopo la legge costituzionale n. 1/1999, in
Gior. dir. amm., 2000, p. 443;
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La riforma costituzionale promossa dalla legge n. 3/2001 ha novellato l’art. 116 Cost. con il
nuovo articolo secondo cui: “Il Friuli Venezia-Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino Alto Agide
e la Valle D’Aosta dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi
Statuti speciali adottati con legge costituzionale”, L’innovazione apportata dalla legge 3/2001 fa
riferimento alle “particolari condizioni di autonomia” in quanto il verbo “dispongono” ha preso il
posto del precedente “sono attribuite” lasciando intendere che tale potestà non è di derivazione
statale, ma è propria e connaturata alla stessa esistenza dell’Ente.
Gli Statuti speciali hanno carattere di norme costituzionali speciali e, quindi, prevalgono
sia sulle leggi ordinarie dello Stato che sulle norme costituzionali dettate specificamente per le
Regioni. Tuttavia gli Statuti speciali non prevalgono su tutte le norme della Costituzione, come
quelle riguardanti i diritti ed i doveri dei cittadini e l’organizzazione dello Stato.
Va qui precisato che il riconoscimento di dette forme e condizioni particolari di autonomia
alle cinque suddette Regioni è giustificato dalla specificità storica, politica e geografica di ciascuna
di esse.
c)
La legge di attuazione
L’art. 1 della legge n. 131/2003, meglio nota come legge La Loggia, intitolato “Attuazione
degli articoli 123 e 127 della Costituzione, in materia di ricorsi alla Corte Costituzionale”
sostituisce integralmente l’art. 31 della legge n. 87 del 1953, recante disposizioni in ambito della
costituzione ed il funzionamento della Corte Costituzionale.
La modifica sembra riprendere quanto già stabilito dall’art. 123 Cost. (modificato con la
legge n. 1/1999), secondo cui la questione di legittimità costituzionale di uno Statuto regionale
possa essere promossa dal Governo entro 30 giorni dalla sua pubblicazione.
Il nuovo articolo 31 della legge 87/1953, che dispone il sindacato di costituzionalità degli
Statuti regionali, comporta l’effetto di estendere agli stessi Statuti anche la disciplina prevista dagli
artt. 3 e 4 dello stesso art. 31, e cioè:
- la possibilità di sollevare la questione di legittimità costituzionale di uno Statuto anche da
parte della Conferenza Stato-città e autonomie locali, laddove lo Statuto sia ritenuto lesivo delle
prerogative delle autonomie locali;
- il deposito del ricorso governativo nella cancelleria della Corte costituzionale entro il
termine di dieci giorni dalla notificazione.
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3 L’organizzazione regionale
L’art. 123, novellato, dapprima con la legge n. 1/1999 e, poi, confermato dalla legge n.
3/2001 attribuisce ad ogni Statuto il compito di definire la forma di governo regionale.
La Costituzione individua gli organi fondamentali della Regione, che sono: il Consiglio, la
Giunta ed il Presidente della Regione (art. 121 Cost.) e ne definisce le attribuzioni; impone allo
Statuto di regolare l’esercizio del referendum popolare su leggi e provvedimenti amministrativi
regionali; fissa alcune ipotesi di incompatibilità, opta per l’elezione a suffragio universale e diretto
del Presidente della Regione.
Preme fare una differenza tra Regioni a Statuto speciale e Regioni a Statuto ordinario;
mentre le prime vedono la loro organizzazione regolata interamente da legge costituzionale dello
Stato, le Regioni a Statuto ordinario, invece, disponendo di autonomia statutaria, sono libere, nei
limiti della Costituzione, di regolare la propria forma di governo e darsi i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento.
In ogni caso, gli organi essenziali dell’organizzazione regionale sono8:
a) il corpo elettorale, che è costituito da tutti i cittadini italiani (maggiorenni e con
godimento dei diritti politici) residenti nella Regione ed iscritti nelle liste elettorali dei Comuni
della Regione;
b) il Consiglio regionale, che nelle Regioni ordinarie è composto da un minimo di 30 ad un
massimo di 80 consiglieri. Esso dura in carica 5 anni. Ai sensi dell’art. 121 Cost., il Consiglio
regionale esercita le potestà legislative riconosciute alle Regioni e le altre funzioni conferitegli dalla
Costituzione e dalle leggi. Dunque, il Consiglio regionale svolge:
- funzioni legislative (nei limiti delle loro attribuzioni);
- funzioni amministrative, nei casi previsti dallo Statuto;
- funzioni di controllo politico sull’operato della Giunta e del Presidente;
- funzioni di indirizzo politico spettante alle Regioni.
A seguito della riforma costituzionale, operata dalla legge cost. 1/1999, che ha novellato
anche l’art. 122 Cost. è stato stabilito che il sistema di elezione dei Consiglieri, della Giunta
Regionale e del Presidente della Regione, sia disciplinato con legge regionale, così come i casi di
8
Tale aspetto è stato integralmente ripreso da L. Delpino-F. del Giudice, Diritto amministrativo, cit., p. 251 e ss.
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incompatibilità e di ineleggibilità, sempre nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge
della Repubblica.
c) la Giunta regionale, che è l’organo esecutivo delle Regioni. Prima della riforma
costituzionale del 1999, la Giunta veniva eletta dal Consiglio. La nuova formulazione dell’art. 122,
invece, prevede che essa sia nominata dal Presidente della Regione, qualora costui sia eletto
direttamente dal popolo.
La Giunta ha una competenza amministrativa generale: in particolare essa provvede alla
predisposizione e presentazione del bilancio e del conto consuntivo regionale; dell’allestimento dei
piani e dei programmi economici e di gestione del territorio regionale; nonché provvede
all’esecuzione delle deliberazioni prese dal Consiglio regionale. La Giunta, inoltre, ha un potere di
iniziativa legislativa regionale.
Non è prevista, né ammissibile, l’adozione da parte della Giunta di decreti-legge regionali,
così come, invece, può fare il Governo dello Stato.
d)
il Presidente della Regione, che ricopre, contemporaneamente, anche la carica di
Presidente della Giunta regionale. La riforma costituzionale del 1999 prevede che, qualora lo
Statuto non disponga diversamente, il Presidente venga eletto a suffragio universale e diretto. Il
Presidente della Regione cumula in sé i poteri di rappresentanza della Regione e di esecuzione delle
direttive e delle deliberazioni della Giunta e del Consiglio Regionale e funge da tramite tra gli
organi di governo della Regione e gli organi dell’amministrazione statale. Il Presedente della
Regione, inoltre, promulga le leggi ed
emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni
amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni di Governo della
Repubblica, così come disposto dal novellato art. 121 Cost.
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4 La potestà legislativa delle Regioni
Il riconoscimento alle Regioni, ordinarie e speciali, dell’autonomia legislativa, pone l’ente
Regione in una posizione primaria e sovraordinata rispetto a Città metropolitane, Province e
Comuni, titolari di potestà normativa limitata al solo ambito statutario e regolamentare.
La prima versione del Titolo V, Parte II, della Costituzione, cioè prima della riforma del
20019, prevedeva tre tipi diversi di potestà legislativa regionale, e cioè: la potestà legislativa
esclusiva delle Regioni, la potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, e la potestà
legislativa di attuazione delle leggi dello Stato.
Analizzando, più nel dettaglio, il costituente del 1948 prevedeva:
- La potestà legislativa esclusiva o piena, in virtù della quale le Regioni sono equiparate
allo Stato nella facoltà di legiferare, escludendo - per le materie ad essa afferenti - la normativa
statale anche di semplice indirizzo o coordinamento.
Prima dell’intervento della legge 3/2001, tale potestà spettava esclusivamente alle Regioni a
Statuto speciale ed alle Province di Trento e Bolzano nelle materie individuate dai rispettivi Statuti;
- la potestà legislativa concorrente, in virtù della quale la Regione legifera con leggi
vincolate al rispetto dei principi fondamentali, relativi alle singole materie, stabiliti dalle leggi dello
Stato. Queste ultime prendono il nome di leggi cornice o leggi quadro in quanto specificamente
indicano i principi e gli indirizzi cui la legislazione regionale deve conformarsi.
La previgente formulazione dell’art. 117 Cost. attribuiva tale potestà legislativa, nelle
materie ivi oggetto di elencazione, alle Regioni ordinarie, alle Regioni a Statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e Bolzano:
- la potestà legislativa di attuazione delle leggi dello Stato, in virtù della quale le Regioni
legiferano nel rispetto sia dei principi contenuti nelle leggi cornice che delle disposizioni di
dettaglio contenute nella normativa nazionale, attuandola puntualmente con adattamenti suggeriti
dalle eterogenee esigenze locali. Tale potestà risultava essere un’attività normativa a carattere
sostanzialmente regolamentare, anche se con forma e valore di legge regionale.
9
Sulla potestà legislativa delle Regioni, si veda R. Bin, Le potestà legislative regionali, dalla Bassanini ad oggi, in
Regioni, 2001, p. 613 e ss.; V. Angiolini, Il sistema delle fonti, in Regioni, 2002, p. 583 e ss.
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L’art. 117 è stato completamente riscritto in sede di riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione10.
L’inizio del processo di trasformazione federale della struttura statale non poteva non
trovare coronamento nel potenziamento dei confini di esplicazione della potestà legislativa
regionale, considerata, a giusta ragione, come elemento costitutivo ed essenziale della complessiva
condizione di autonomia riconosciuta all’ente Regione11.
Consacrando a livello costituzionale i principi di cui alla legge 59/1997, il novellato art. 117
Cost. innovativamente dispone che allo Stato non compete più una generale potestà regolatrice,
ma un potere che, pur essendo esclusivo e pieno, si trova ad essere circoscritto entro ambiti
oggettivi di materia ben definiti (così come sancito dal comma II art. 117 Cost.); mentre le Regioni
vedono ampliato il proprio ambito di legittimazione in funzione, talvolta, di legislazione
concorrente con quella statale, talvolta di legislazione residuale.
A conferma del potenziamento della funzione normativa regionale, va letto ed interpretato il
combinato disposto dagli attuali articoli 116, comma III, e 117 Cost., dai quali risulta che “ulteriori
forme e condizioni di autonomia” possono essere riconosciute, con legge dello Stato, a singole
Regioni, anche nell’ambito legislativo, sia pure ratione materiae (c.d. regionalismo differenziato).
L’art. 1, comma II, della legge 131/2003 precisa che le disposizioni di legge dello Stato
nelle materie di competenza delle Regioni resteranno in vigore fin quando le singole Regioni non
abbiano legiferato autonomamente. Vale anche il principio inverso in base al quale rimangono
valide le disposizioni regionali regolanti materie passate alla potestà esclusiva dello Stato fintanto
che non subentrino disposizioni statali in materia.
10
In materia, cfr. M. Luciani, Le nuove competenze legislative delle Regioni a Statuto ordinario. Prime
osservazioni sui principali nodi problematici della legge cost. n. 3 del 2001, in Lav. nelle p.a., 2002, p. 7 e ss.; G.
Falcon, Modello e transizione nel nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, in Regioni, 2001, p. 1247 e ss.;
A. Ruggeri, Il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, in sito internet
dell’Associazione dei costituzionalisti; B. Carovita, La Costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino, 2002, p. 19 e
ss.; A. De Roberto, Il sistema delle fonti dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Giust. it. 2003, p. 10 e ss.
11
P. Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale alla luce del nuovo titolo V della
Costituzione: aspetti problematici, in Regioni, 2001, p. 1223 e ss.
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5 La potestà legislativa concorrente delle Regioni
La nuova legislazione regionale concorrente somiglia a quella prevista dal precedente art.
117, nonostante il tenore apparentemente diverso del testo normativo: dove nell’originale testo
dell’art. 117 Cost. era previsto che le Regioni emanano leggi “nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato”. Il nuovo art. 117, invece, sancisce solennemente che, nelle materie
di legislazione concorrente, “spetta alle Regioni la potestà legislativa”, per poi aggiungere, tuttavia,
l’inciso “salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservati alla legislazione dello
Stato”12.
Nonostante non vi sia più il termina “limiti”, quindi, il rapporto tra “leggi cornice” statali e
legislazione regionale concorrente rimane quasi lo stesso, la sola, reale, differenza è nell’omissione
degli altri limiti indicati dal testo originario dell’art. 117 Cost: il contrasto con l’interesse nazionale
e con quelle delle altre Regioni, ciò perché la materia dei rapporti e dei conflitti tra Stato e Regioni
è diversamente regolata dai rinnovati 120 e 127 Cost.
Le novità più rilevanti sono, allora nell’elenco delle materie di legislazione concorrente, il
quale, rispetto alla disorganica enumerazione contenuta nel testo precedente, si apprezza per ordine
e coerenza interna, oltre che, in generale, per l’ampiezza decisamente maggiore13.
12
Sull’argomento, fra i tanti, si veda V. Cerulli Irelli, Stato ed enti del governo territoriale del nuovo testo
costituzionale (qualche osservazione su normazione, amministrazione e finanza), in relazione svolta al convegno italospagnolo dei professori di diritto amministrativo, Catania 16-20 ottobre, 2002, p. 3 degli atti del convegno.
13
Questo il nuovo elenco dell’art. 117 Cost.:
- Rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni;
- Commercio con l’estero;
- Tutela e sicurezza del lavoro;
- Istruzione, salva l’autonomia delle Istituzioni scolastiche e con l’esclusione dell’istruzione e della formazione
professionale;
- Professioni;
- Ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi;
- Tutela della salute;
- Alimentazione;
- Ordinamento sportivo;
- Protezione civile;
- Governo del territorio;
- Porti ed aeroporti civili;
- Grandi reti di trasporto e di navigazione;
- Ordinamento della comunicazione;
- Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
- Previdenza complementare ed integrativa;
- Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
- Valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e promozione ed organizzazione di attività culturali;
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vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
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Lezione XI
Come si può constatare, l’estensione della legislazione regionale concorrente è
notevolissima e ricalca il riparto di funzioni amministrative introdotto dalla legge n. 59/1997. Molte
delle materie di cui all’art. 117 Cost., infatti, sono ambiti in cui coesistono una generale funzione di
coordinamento statale e funzioni amministrative delle Regioni e degli Enti locali.
Secondo l’orientamento interpretativo maggioritario, nelle materie di competenza
concorrente le Regioni possono legiferare anche laddove lo Stato non abbia fissato i principi
generali
Va segnalato, altresì, che nelle materie di competenza concorrente allo Stato non compete
più la potestà regolamentare, trasferita integralmente alle Regioni ai sensi del comma VI dell’art.
117 Cost.
-
Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario ed agrario a
carattere regionale.
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Diritto amministrativo dei sistemi comunitari
Lezione XI
6 La potestà legislativa esclusiva (residuale) delle
Regioni
La legge di riforma costituzionale (legge n. 3/2001), in piena coerenza con il principio di
sussidiarietà, stabilisce che in tutte le materie in cui lo Stato non gode di una competenza legislativa
espressamente sancita, cioè di una riserva di potestà legislativa dichiarata da norme costituzionali
(art. 117, comma II, Cost.) o che non siano incluse tra quelle di legislazione concorrente (tutte) le
Regioni esercitano potestà legislativa esclusiva.
Al carattere residuale della competenza conseguono l’impossibilità di ogni elencazione e
l’indefinita estensione potenziale della stessa. Con l’allargarsi e con il restringersi dell’intervento
regolatore pubblico si espande o si contrae l’attività legislativa esclusiva delle Regioni (mentre resta
immutata quella dello Stato)14.
L’indeterminatezza dell’ambito di legislazione regionale esclusiva, posta in confronto alla
rilevanza delle materie elencate espressamente quali oggetto di legislazione concorrente, non deve,
però, fare ritenere che la prima sia sostanzialmente di poco rilievo. Basti pensare che, ove
l’elencazione delle materie di legislazione concorrente di cui al novellato comma III, non riproduca
materie già comprese nell’elenco di cui al testo del passato art. 117, queste ultime diventano oggetto
di legislazione esclusiva, con arretramento del legislatore statale, non più legittimato
all’emanazione di “leggi cornice”.
In ogni caso, nelle materie riservate alla competenza regionale, sia essa concorrente che
esclusiva, le Regioni possono:
- partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari (art. 117,
comma V);
- provvedere all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti
dell’Unione europea (art. 117, comma V);
- concludere accordi con Stati ed intese con Enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e
con le forme disciplinati da leggi dello Stato (art. 117, comma IX).
Le Regioni sono così proiettate in un sistema di relazioni esterne a carattere internazionale e
comunitario nel quale si trovano ad essere titolari di un ruolo ben preciso.
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Lezione XI
La partecipazione alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari,
nonché la possibilità di concludere accordi con Stati ed intese con Enti territoriali interni ad altro
Stato sono tra loro direttamente speculari. Con la prima, infatti, il legislatore della riforma ha voluto
garantire le Regioni dal rischio che la normativa transnazionale annichilisca le nuove prerogative
autonomistiche riconosciute, mentre con la seconda, si offre alle stesse una significativa potestà
estera, quasi a corollario del primo aspetto.
Quanto, invece, all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti
dell’Unione europea, va detto che tale potere subisce gli opportuni adattamenti e temperamenti in
relazione alle materie rispetto alle quali tale attività di attuazione si esplica.
14
In merito all’argomento, si veda, anche L. Torchia, La potestà legislativa residuale delle Regioni, in Regioni,
2002, p. 343 e ss.
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Lezione XI
7 I limiti della legislazione regionale
Limite costituzionale
Le leggi regionali, siano esse espressione della potestà legislativa concorrente (art. 117,
comma III Cost.) che della potestà legislativa esclusiva (art. 117, comma IV, Cost.) sono
subordinate al rispetto della Costituzione15 (art. 117, comma I, Cost.). Ad esempio, sono limiti
desunti dalla Costituzione quelli posti dall’art. 120 che, anche nella nuova formulazione introdotta
dalla legge cost. 3/2001, ripropone il divieto di ostacolare il libero esplicarsi della vita di relazione o
di vanificare le regole su cui è imperniato il sistema della libera concorrenza e del libero mercato16.
Sono limiti fissati dalla Costituzione anche quelli del rispetto dei principi fondamentali
(diritti e doveri dei cittadini) di cui alla Parte I della Carta costituzionale.
Limite territoriale
La Regione esercita la sua potestà legislativa, concorrente o esclusiva, per soddisfare
interessi esclusivamente o prevalentemente localizzati sul territorio di sua pertinenza che ne
costituisce il limite naturale ed invalicabile.
Tale limite, pertanto, deve essere inteso, nel senso che ad ogni Regione non è consentito di
interferire negli affari interni di altre Regioni.
Limite delle materie
Pur essendo invertito il criterio di riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni,
nel senso che il primo non è più titolare di una generale competenza a legiferare, ma al contrario,
residuale nelle materie individuate nell’art. 117, comma II, il limite di materia continua a sussistere
con riferimento agli ambiti oggettivi individuati dal comma III, per la potestà legislativa
concorrente, ovvero agli ambiti non rientranti tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato
15
Cfr. A. Spadaro, Il limite costituzionale dell’armonia con la Costituzione ed i rapporti fra lo statuto e le altre
fonti del diritto, in Regioni, 2001, p. 453.
16
“La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni né adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né
limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale”.
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Lezione XI
per la potestà legislativa primaria che si esercita, appunto, “in riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
Fra gli ambiti che la legge cost. 3/2001 riserva integralmente allo Stato, ve ne sono alcuni
che non sono vere e proprie materie e che, invece, tagliano trasversalmente la maggior parte dei
settori, ivi compresi quelli affidati alla legislazione regionale, tanto concorrente quanto residuale,
limitandone l’esercizio. Ci si riferisce, soprattutto alla potestà statale di legiferare circa la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che vanno
garantiti su tutto il territorio nazionale.
Limite dei principi fondamentali
Si tratta di un limite riferibile alla legislazione concorrente, la quale, come detto, si esplica
all’interno di quadro di riferimento tracciato dalla legislazione statale di cornice.
Tali principi esprimono le direttive e gli orientamenti generali cui, nelle intenzioni del
legislatore statale, dovrebbe attenersi la legislazione regionale nella disciplina delle singole materie.
Il limite dei principi generali va, comunque, integrato con quello dell’unità dell’ordinamento
giuridico. Questo ha una portata più generica e tende a sottolineare il carattere di unità ed
indivisibilità del nuovo ordinamento politico e giuridico, sancito dall’art. 5 Cost nei confronti della
potestà normativa regionale.
Si ricorda che la legge 131/2003 ha previsto che nelle materie di legislazione concorrente, le
Regioni non obbligatoriamente debbono legiferare nel rispetto dei principi fondamentali dello Stato
previsti dall’art. 117, comma III, Cost. In mancanza di essi, infatti, le Regioni possono limitarsi a
rispettare le leggi generali vigenti.
Inoltre, il comma IV attribuisce e delega al Governo per la ricognizione dei principi
fondamentali in materia di legislazione concorrente.
Il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
E’ un limite nato dall’elaborazione della Corte Costituzionale la quale ritiene che tali norme
siano quelle che introducono significative novità in settori della vita sociale ed economica,
costituzionalmente rilevanti, esprimendo esigenze di carattere unitario da attuare in modo uniforme,
senza comprimere eccessivamente la potestà legislativa regionale.
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Lezione XI
Il limite della riserva di legge
In materia di riserva di legge, la Corte costituzionale aveva affermato che “la Costituzione,
quando rinvia puramente e semplicemente alla legge la disciplina di una determinata materia, si
riferisce soltanto alla legge dello Stato”. In dottrina (Martines) si è obiettato che, se così fosse, si
priverebbero le Regioni della potestà legislativa in materie loro attribuita.
Pertanto, salvo le materie riservate alla legge dello Stato, è necessario stabilire in via
interpretativa quali riserve soddisfino una esigenza di uniformità di disciplina, e quali, invece,
consentano una normazione differenziata da parte della Regione.
La dottrina più accreditata suggerisce che la soluzione da accogliere in materia di riserva di
legge è nel senso che la parola “legge” comprende, oltre alle leggi formali anche gli atti a queste
equiparati e che, pur facendo riferimento in via di principio alle leggi statali, includa, altresì, le leggi
regionali, allorché le materie oggetto di riserva rientrino sicuramente nella competenza legislativa
costituzionalmente attribuita alle Regioni.
Il limite dell’interesse nazionale
E’ rimosso il limite enunciato dall’art. 117, comma I, Cost. nella formulazione precedente
alla riforma costituzionale che poneva alle Regioni il divieto di contrasto con l’interesse nazionale e
con quello delle altre Regioni.
Questo era un limite relativo al merito della legge, rispetto al quale la competenza a
conoscere eventuali violazioni spettava ai due rami del Parlamento.
Il nuovo articolo 117 Cost. ha eliminato la procedura relativa al controllo di merito, pertanto,
tale limite non ha più motivo di esistere.
Al riguardo, tuttavia, sembra giusto citare quella parte della dottrina secondo cui non è
possibile ritiene che tale limite sia stato completamente travolto dalla riforma, in quanto permane
quale espressione dell’unità stessa della Repubblica; rappresenta, cioè, un limite implicito.
Il limite dell’interesse regionale
L’art. 116, comma III, Cost., che propone il regionalismo differenziato, tende ad aumentare
il tasso di concorrenzialità fra le Regioni, proprio per questo motivo parte della dottrina ha posto
l’attenzione sul limite dell’interesse regionale.
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Lezione XI
8 Il procedimento di formazione delle leggi
regionali
La funzione legislativa regionale si attua attraverso un procedimento analogo a quello
previsto per la formazione delle leggi statali17.
La differenza fondamentale consiste nel fatto che, mentre la legge statale è un atto
complesso, risultante dalla collaborazione delle due assemblee (Senato e Camera dei deputati), la
legge regionale, invece, è un atto semplice, cioè che esprime la volontà di un solo organo.
Il procedimento di formazione della legge regionale è articolato in 4 fasi: quella
preparatoria, quella istruttoria, quella costitutiva e quella integrativa dell’efficacia .
a)
Fase preparatoria o dell’iniziativa
Questa è la fase ove il disegno di legge viene presentato e sottoposto all’esame del
Consiglio.
L’iniziativa legislativa spetta
- nel caso di Regioni speciali: alla Giunta, ai singoli consiglieri o al corpo elettorale;
- nel caso di Regioni ordinarie: alla Giunta, ai singoli consiglieri, al corpo elettorale o ad
enti locali variamente ammessi secondo i singoli statuti.
Generalmente, l’iniziativa proviene dalla Giunta regionale che, nella veste di organo
esecutivo è a più stretto contatto con i problemi dell’amministrazione.
b)
Fase dell’istruttoria
Come accade nel Parlamento, così anche nell’ambito dei Consigli regionali è prevista la
creazione di una Commissione permanente in sede referente, di solito costituita da categorie
professionali ed esperti tecnici, in grado di dare un valido contributo all’emanazione di una legge.
c)
Fase costitutiva
Ciascun disegno di legge, previo esame della Commissione consiliare, passa all’assemblea,
dove viene discusso e votato articolo per articolo e poi si procede alla votazione finale; in altri
termini si riproduce l’iter procedurale previsto per l’approvazione delle leggi statali.
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Lezione XI
d) Fase integrativa dell’efficacia
A seguito della legge costituzionale 3/2001, che ha riformulato l’art. 127 Cost., scompare la
fase integrativa dell’efficacia. In particolare sono stati soppressi i primi due commi dell’art. 127,
mentre il terzo ed il quarto sono stati modificati.
Il precedente art. 127 stabiliva che, dopo l’approvazione della legge da parte del Consiglio,
tale legge doveva essere inviata al Commissario Governativo per l’apposizione del visto da
considerarsi quale atto di controllo del Governo sulla legislazione regionale.
Eliminata, dunque, la fase di controllo mediante visto commissariale, resta, dopo la fase
deliberativa, la sola promulgazione e successiva pubblicazione della legge.
La legge di attuazione
L’art. 9 della legge La Loggia, intitolato “Attuazione degli art. 123, comma 2, e 127 Cost.,
in materia di ricorsi alla Corte Costituzionale, modifica ed aggiorna la legge n. 87 del 1953, relativa
al funzionamento della Corte Costituzionale”; in particolare disciplina i giudizi di legittimità
costituzionale instaurati dal Governo nei confronti di una legge regionale o instaurati dalla Regione
nei confronti di una legge dello Stato o dalla Regione nei confronti di una legge di un’altra Regione.
Secondo la legge La Loggia, la questione di legittimità costituzionale di una legge regionale
deve essere sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del Consiglio stesso,
anche su proposta della Conferenza Stato-Città e autonomie locali. Simmetricamente, la questione
di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge dello Stato, deve essere
sollevata dal Presidente della Giunta regionale, previa deliberazione della Giunta stessa, anche su
proposta del Consiglio delle autonomie locali.
17
Il procedimento di formazione delle leggi regionali è stato trattato ed, in questa sede, interamente riportato da L.
Delpino-F. del Giudice, Diritto amministrativo, cit., p. 254.
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Lezione XI
9 La potestà regolamentare regionale
La potestà regolamentare delle Regioni consiste nella facoltà di dettare una normazione di
dettaglio a carattere prevalentemente interno.
Il riconoscimento della potestà regolamentare alle Regioni ha trovato il suo primo
riconoscimento nell’art. 121 Cost., vecchio testo, secondo cui si faceva riferimento alla potestà
regolamentare regionale, ma soltanto per quel che concerneva l’individuazione dell’organo deputato
ad approvare i regolamenti (cioè il Consiglio regionale), ma senza precisare i contenuti dei
regolamenti.
Successivamente, la legge costituzionale n. 1/1999, ha modificato l’art. 121 Cost.,
intervenendo in merito alla potestà regolamentare, ma ancora una volta soltanto in merito al profilo
soggettivo della sua disciplina. In particolare la legge 1/1999 ha eliminato il riferimento al
Consiglio regionale, come organo competente ad emanare tali atti, lasciando ipotizzare un
trasferimento della funzione all’esecutivo.
Con la legge cost. n. 3/2001 la previsione ex art. 121 Cost. si perfeziona attraverso la sua
lettura in combinato disposto con l’art. 117, comma VI18.
La riforma, infatti, prevede, ai sensi del novellato art. 117, comma VI, che “la potestà
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva la delega alle Regioni.
La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia.”.
Con tale scelta legislativa, tutta improntata al favor autonomiae, la legge di riforma
costituzionale stabilisce un principio di parallelismo tra potestà legislativa e potestà regolamentare
fondato su un baricentro spostato verso le Regioni. In buona sostanza la potestà regolamentare
spetta allo Stato nelle sole materie di legislazione statale esclusiva; lo Stato può comunque
delegarle alle Regioni.
Alle Regioni, invece, spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione
concorrente ed in quelle di legislazione esclusiva regionale. Ne consegue che nelle materie oggetto
di potestà legislativa concorrente allo Stato compete solo il potere di emanare norme di principio e
coordinamento, mentre ogni norma di dettaglio, deve essere emanata dai legislatori regionali.
18
Sul punto R. Bin, Regolamenti statali in materie delegate: una chiave interpretativa del nuovo art. 117, comma
6, Cost.?, in Regioni, 2002, p. 110 e ss.; G. Gazzetta, Problemi ricostruttivi e profili problematici della potestà
regolamentare dopo la riforma del titolo V, in Ist. federalismo, 2001, p. 1123.
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Lezione XI
In altri termini, si evince, schematicamente, che le Regioni sono titolari di potestà
regolamentari:
- nelle materie di legislazione concorrente , ad esse riservate ex art. 117, comma III:
- nelle materie residuali di legislazione regionale esclusiva di cui all’art. 117, comma IV;
- nelle materie che l’art. 117, comma II, definisce di legislazione esclusiva statale e per le
quali lo Stato abbia delegato alle Regioni la normazione secondaria.
Importante è segnalare la pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n.
2/2002, che con riferimento al riparto generale di competenze regolamentari tra Stato e Regioni, ha
reputato che il Governo possa, anche dopo la riforma del Titolo V, ancora emanare regolamenti
nelle materie di competenza regionale ai fini del recepimento di direttive comunitarie che non siano
state tempestivamente trasposte dalle Regioni.
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10 Autonomia amministrativa delle Regioni
Ai sensi del previgente art. 118 Cost.alle Regioni spettavano le funzioni amministrative
nelle stesse materie oggetto di competenza legislativa. Tale corrispondenza tra le aree di
competenza legislativa e le aree di competenza amministrativa esprimeva la c.d. regola
parallelismo, secondo cui, il soggetto che detta la disciplina di un determinato ambito oggettivo, ne
cura, necessariamente anche l’attuazione a livello amministrativo.
Sempre secondo il vecchio art. 118, il suddetto principio di parallelismo non aveva carattere
assoluto, ma vigevano alcune eccezioni all’applicazione della regola.; si pensi alla prima deroga
prevista dall’art. 118 Cost.secondo cui spettavano “alle Regioni, le funzioni amministrative per le
materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale” che
potevano essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali.
In questo contesto normativo si è inserita nel 1997 la legge n. 59 che ha avviato un ampio
programma di funzioni amministrative statali alla Regione e agli enti locali. Con la legge delega
59/1997 ed il successivo decreto legislativo 112/1998, si è stabilito che la totalità delle funzioni
amministrative, con l’eccezione di quelle espressamente riservate allo Stato e tassativamente
elencate, siano conferite alle Regioni.
Sia la legge 59/1997 che il d.lgs. 112/1998, dunque, sono andati oltre il dettato del
previgente art. 117 Cost. attribuendo alla competenza delle Regioni e degli Enti locali molte materie
non comprese nell’elenco di quell’articolo. Questa rivoluzione normativa è l’effetto nel nostro
ordinamento del c.d. principio di sussidiarietà.
La scelta compiuta dal legislatore del 1997 di ribaltare il criterio guida del conferimento di
compiti e funzioni agli Enti territoriali, è stata seguita, naturalmente, dalla riforma costituzionale
compiuta nel 2001 (legge cost. 3/2001) e, a conferma di tale orientamento, il novellato art. 118.
comma I, attribuisce la titolarità generale delle funzioni amministrative in capo ai Comuni, e, in via
subordinata, qualora lo impongano le esigenze di unitarietà, ne prevede il conferimento a Province,
Città metropolitane, Regioni e Stato.
A conferma del fatto che la legge costituzionale prosegua la strada tracciata dal legislatore
ordinario, va ricordato anche il disposto dell’art. 3 del d.lgs. 267/2000 (c.d. Testo Unico degli Enti
locali) che aveva già configurato l’Ente Comune quale soggetto a competenza generale, titolare di
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Lezione XI
tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, salvo
quanto sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale e regionale.
Va, inoltre, ricordato che, a norma dell’art. 4 del d.lgs. 267/2000 le Regioni organizzano
l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni e le Province. E’
chiaro, quindi, che la Regione, con proprie leggi, deve disciplinare anche la cooperazione dei
Comuni e delle Province tra loro e con sé stessa.
In altri termini, si può affermare che il novellato art. 118 Cost.attribuisce principalmente al
Comune, ente locale più vicino alla popolazione, i compito di esercitare concretamente i compiti
amministrativi potendosi derogare a tale principio solo nei casi in cui, sulla base del principio di
sussidiarietà, l’ente territoriale superiore (Città metropolitana, Provincia e Regione) può esercitare
tali funzioni in modo più efficace.
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11 L’autonomia finanziaria delle Regioni
a.
Autonomia finanziaria delle Regioni ordinarie
L’autonomia finanziaria delle Regioni ordinarie si traduce, essenzialmente, in un’autonomia
di spesa e di bilancio, cioè nella potestà attribuita alle Regioni di amministrare direttamente le
entrate stabilite dalle leggi. Nell’ambito di tale autonomia finanziaria possiamo distinguere una
finanza ordinaria ed una finanza straordinaria19.
Il sistema delle entrate regionali è stato ridisegnato dalla legge n. 133/1999, che è stata
attuata dal d. lgs. n. 56/2000, che ha ampliato l’autonomia tributaria regionale.In tale direzione si è
mossa anche la citata legge cost. 3/2001che ha dato maggiore vigore al d.lgs. 56/2000.
Finanza ordinaria
Con riferimento alla finanza ordinaria, il nuovo art. 119 Cost. stabilisce che: “I Comuni,
le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I
Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono ed
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio”.
Dall’art. 119 si possono dedurre i seguenti principi:
- l’autonomia finanziaria è ora esplicitamente attribuita anche a Comuni, alle Province e alle
Città metropolitane, oltre che alle Regioni. In realtà si tratta di un principio che aveva trovato un
primo riconoscimento legislativo nel d.lgs. 267/2000 (Testo unico degli Enti locali);
- l’autonomia finanziaria si concretizza in un’autonomia non solo di entrata ma anche di
spesa. Questa è una novità fondamentale, in quanto precedentemente l’autonomia finanziaria delle
Regioni veniva intesa essenzialmente come “autonomia di spesa”, vale a dire come la capacità delle
Regioni di amministrare in modo autonomo le risorse finanziarie messe a disposizione con leggi
dello Stato.Il nuovo testo, invece, riconosce anche l’autonomia di entrata delle Regioni;
-
alle Regioni sono attribuiti tributi propri, al fine di realizzare una reale autonomia per
le Regioni. L’autonomia finanziaria delle Regioni deve, in ogni caso, essere esercitata in armonia
con la Costituzione, vale a dire con i principi costituzionali in materia tributaria e di bilancio.
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Lezione XI
Secondo quanto stabilito, poi, dal comma III dell’art. 119 Cost. per i territori con minore
capacità fiscale per abitante, si provvede ad istituire un fondo perequativo con legge dello Stato.
Tale fondo perequativo è uno strumento che serve per compensare eventuali squilibri fra le entrate
tributarie delle Regioni e consentire alle stesse di erogare i servizi di loro competenza a livelli
uniformi su tutto il territorio nazionale. Lo scopo è quello di garantire che in tutte le Regioni, a
prescindere dalla capacità di ricavare risorse fiscali dal loro territorio, siano rispettati gli stessi
standard nella prestazione di determinati servizi, in particolare quelli concernenti i diritti sociali. Il
meccanismo del fondo perequativo nazionale è stato di recente disciplinato, nuovamente, con il
d.lgs. 56/2000.
Con la legge cost. 3/2001 tale meccanismo ha trovato, poi, un suo riconoscimento
anche a livello nazionale ed è diventato uno dei principali strumenti volti ad evitare che dalla
maggiore autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni possa derivare uno squilibrio nel livello
dei servizi ai cittadini.
La finanza straordinaria
La finanzia straordinaria, invece, rappresenta quelle che sono le risorse aggiuntive
destinate dallo Stato alle Regioni.
Ai sensi del nuovo art. 119, comma V, Cost. “per promuovere lo sviluppo economico, la
coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire
l’effettivo esercizio dei diritti e dei doveri della persona o per provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e le Regioni”.
La finanza straordinaria presenta le seguenti caratteristiche:
- sono risorse che possono essere assegnate solo ad alcune Regioni e, quindi, non a tutte;
- le aree verso cui sono indirizzate le risorse aggiuntive non devono necessariamente essere
localizzate nel Mezzogiorno o nelle isole, ma possono essere individuate su tutto il territorio
nazionale. L’individuazione delle zone a cui destinare risorse speciali avviene utilizzando indicatori
di benessere socio-economico;
19
Cfr. F. Gallo, Prime osservazioni sul nuovo articolo 119 della Costituzione, in Rass. tribut., 2002, p. 585; F.
Gallo, Il nuovo Titolo V della Costituzione: autonomia tributaria e problemi di coordinamento, in Politica ed
economia, 2004, p. 367 e ss.
Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente
vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
(L. 22.04.1941/n. 633)
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Lezione XI
- le risorse assegnate hanno un vincolo di destinazione, nel senso che devono essere
erogate solo per il perseguimento delle finalità esplicitamente enunciate nell’art. 119, comma V,
Cost.
Nell’ambito della finanza straordinaria delle Regioni (sia a Statuto ordinario che speciale)
rientrano anche i finanziamenti della Comunità europea. Tra i compiti della Comunità europea vi è,
infatti, la promozione della coesione economica e sociale; in particolare la Comunità provvede a
disporre i fondi strutturali a favore delle Regioni. I fondi strutturali sono strumenti finanziari di
cui si avvalgono le istituzioni comunitarie per promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale
delle Regioni a sviluppo ritardato, per combattere la disoccupazione, facilitare l’inserimento
professionale dei giovani, ecc.
Il parallelismo funzioni-risorse
Il comma IV dell’art. 119 Cost. dispone che le risorse autonome degli enti locali, vale a dire
i tributi propri e le compartecipazioni, nonché i trasferimenti erogati dal fondo perequativo, devono
consentire di finanziare, integralmente, le spese di funzionamento, di intervento e di
amministrazione delle Regioni. Si tratta dell’affermazione del principio di parallelismo tra le
funzioni esercitate dall’Ente territoriale e le risorse di cui si dispone per esercitare tali compiti.
Tale principio costituisce un vincolo a carico dello Stato, al fine di evitare che lo Stato
demandasse agli enti decentrati ulteriori compiti oltre quelli già di loro competenza; inoltre
costituisce un limite anche per le Regioni, le quali non possono ricevere prestiti o garanzie da parte
dello Stato. L’art. 119 Cost., infatti, precisa che le Regioni possono ricorrere all’indebitamento solo
per finanziare spese di investimento, ed è esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dalle stesse
contratti.
Patrimonio regionale
Ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 119 Cost.: “I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato”20.
Il precedente testo costituzionale attribuiva alle Regioni “un proprio demanio e patrimonio”;
il novellato art. 119 Cost., invece, fa sparire il riferimento al demanio regionale.
20
P. Giarda, Le regole del federalismo fiscale nell’art. 119: un economista di fronte alla Costituzione, in Regioni,
2001, p. 1425 e ss.
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Lezione XI
L’autonomia finanziaria delle Regioni a Statuto Speciale
I singoli Statuti delle Regioni a Statuto Speciale attribuiscono alle Regioni ad autonomia
speciale, appunto, un’autonomia finanziaria di più ampia portata rispetto alle Regioni ordinarie.
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Lezione XI
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663 e ss.;
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613 e ss.;
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R. Bin, Regolamenti statali in materie delegate: una chiave interpretativa del nuovo
art. 117, comma 6, Cost., in Regioni, 2002, p. 110 e ss.;
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P. Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale alla
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Carovita, La Costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino, 2002, p. 19 e ss.;
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(qualche osservazione su normazione, amministrazione e finanza), in relazione svolta
al convegno italo-spagnolo dei professori di diritto amministrativo, Catania 16-20
ottobre, 2002, p. 3 degli atti del convegno;
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dopo la riforma del titolo V, in Ist. federalismo, 2001, p. 1123 e ss.;
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P. Giarda, Le regole del federalismo fiscale nell’art. 119: un economista di fronte alla
Costituzione, in Regioni, 2001, p. 1425 e ss.;
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Lezione XI
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T. Groppi, La modifica degli statuti delle regioni speciali, in Giorn. dir. amm., 2001,
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T. Groppi, L’autonomia statutaria e la forma di governo delle regioni ordinarie
dopo la legge costituzionale n. 1/1999, in Gior. dir. amm., 2000, p. 443;
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cura di S. Cassese, Diritto amministrativo generale, Milano, 2003, p. 1975 e ss.
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