Pubblico impiego
Profili normativi generali
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Schema generale
1) Giurisdizione
2) Principi
3) Rapporti con il Codice civile
4) Contrattazione collettiva
5) Dirigenza
6) Responsabilità disciplinare
Ragioni che portano ad iniziare
dalla “giurisdizione”

Si tratta essenzialmente di ragioni storiche. Infatti dagli anni Venti del
secolo scorso al 1998 la materia del pubblico impiego ha rappresentato
senza dubbio la più importante attribuzione alla giurisdizione esclusiva del
G.A.

Si trattava in definitiva del segno più evidente della natura pubblica
del rapporto di impiego del pubblico dipendente.
Oreste Ranelletti (professore di diritto amministrativo agli inizi del
Novecento nell’Università di Macerata) fu il padre proprio della riforma del
1923 che condusse alla pubblicizzazione dell’impiego nella PA.

Dal 1998 in poi tutto cambia diventando efficace la c.d.
privatizzazione varata col d.lgs. n. 29/1993. Per i profili storici rinvio al
Manuale …
Giurisdizione: ossia della giurisdizione (quasi) “esclusiva” del G.O.
D.lgs. N. 165/2001
T.U. Pubblico impiego del 2001
TITOLO VI - Giurisdizione
Art. 63. Controversie relative ai rapporti di lavoro.
(comma 1) Sono devolute al giudice ordinario tutte le controversie relative ai rapporti
di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (…) incluse le controversie
concernenti l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi
dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di
fine rapporto, comunque denominate e corrisposte, ancorché vengano in questione
atti amministrativi presupposti.
Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se
illegittimi.
L'impugnazione davanti al giudice amministrativo dell'atto amministrativo rilevante
nella controversia non è causa di sospensione del processo.
Segue: art. 63
(comma 4) “Restano devolute alla giurisdizione del
giudice amministrativo le controversie in materia di
procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni, nonché, in sede di
giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai
rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle
attinenti ai diritti patrimoniali connessi”.
Principi - art. 2, comma 2, TUPI:
ossia del regime “misto” pubblico/privato
“I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del Capo I,
titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui
rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le
diverse disposizioni contenute nel presente decreto che
costituiscono disposizioni a carattere imperativo”
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
“Del lavoro nell'impresa”
Art. 2082. “Imprenditore”: È imprenditore chi esercita
professionalmente una attività economica organizzata al
fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi.
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
Art. 2086. Direzione e gerarchia nell'impresa.
L'imprenditore è il capo dell'impresa e da lui dipendono
gerarchicamente i suoi collaboratori.
Art. 2087. Tutela delle condizioni di lavoro.
L'imprenditore è tenuto ad adottare nell'esercizio
dell'impresa le misure che, secondo la particolarità del
lavoro, l'esperienza e la tecnica, sono necessarie a
tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei
prestatori di lavoro.
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
Art. 2094. Prestatore di lavoro subordinato.
È prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga
mediante retribuzione a collaborare nell'impresa,
prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle
dipendenze e sotto la direzione dell'imprenditore.
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
Art. 2104. Diligenza del prestatore di lavoro.
Il prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta
dalla natura della prestazione dovuta, dall'interesse
dell'impresa e da quello superiore della produzione
nazionale.
Deve inoltre osservare le disposizioni per l'esecuzione e
per la disciplina del lavoro impartite dall'imprenditore e
dai collaboratori di questo dai quali gerarchicamente
dipende.
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
Art. 2105. Obbligo di fedeltà.
Il prestatore di lavoro non deve trattare affari, per conto
proprio o di terzi, in concorrenza con l'imprenditore, né
divulgare notizie attinenti all'organizzazione e ai metodi
di produzione dell'impresa, o farne uso in modo da poter
recare ad essa pregiudizio.
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
Art. 2107. Orario di lavoro.
La durata giornaliera e settimanale della prestazione di lavoro non
può superare i limiti stabiliti dalle leggi speciali
Art. 2109. Periodo di riposo.
Il prestatore di lavoro ha diritto ad un giorno di riposo ogni
settimana di regola in coincidenza con la domenica.
Ha anche diritto ad un periodo annuale di ferie retribuito,
possibilmente continuativo, nel tempo che l'imprenditore stabilisce,
tenuto conto delle esigenze dell'impresa e degli interessi del
prestatore di lavoro. La durata di tale periodo è stabilita dalla legge
[dalle norme corporative] (1), dagli usi o secondo equità (…)
Segue: Capo I, titolo II, del libro V
del codice civile
Art. 2103. Mansioni del lavoratore.
Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali
è stato assunto o a quelle corrispondenti alla categoria superiore
che abbia successivamente acquisito ovvero a mansioni equivalenti
alle ultime effettivamente svolte, senza alcuna diminuzione della
retribuzione. Nel caso di assegnazione a mansioni superiori il
prestatore ha diritto al trattamento corrispondente all'attività svolta,
e l'assegnazione stessa diviene definitiva, ove la medesima non
abbia avuto luogo per sostituzione di lavoratore assente con diritto
alla conservazione del posto, dopo un periodo fissato dai contratti
collettivi, e comunque non superiore a tre mesi. Egli non può
essere trasferito da una unità produttiva ad una altra se non per
comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive.
Ogni patto contrario è nullo.
T.U. Pubblico impiego del 2001. Art. 52.
Ossia di una deroga tipica al regime privatistico nel
pubblico impiego
“Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni
per le quali e' stato assunto o alle mansioni equivalenti
nell'ambito dell'area di inquadramento ovvero a quelle
corrispondenti alla qualifica superiore che abbia
successivamente acquisito per effetto delle procedure
selettive (…). L'esercizio di fatto di mansioni non
corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha
effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o
dell'assegnazione di incarichi di direzione.
segue: Principi - art. 3.
Personale in regime di diritto pubblico
•
•
•
•
Rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari,
amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale
militare e le Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica
e della carriera prefettizia (…).
Il rapporto di impiego del personale, anche di livello dirigenziale, del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco, esclusi il personale volontario previsto dal
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 2 novembre
2000, n. 362, e il personale volontario di leva, è disciplinato in regime di
diritto pubblico secondo autonome disposizioni ordinamentali.
Il personale della carriera dirigenziale penitenziaria è disciplinato dal
rispettivo ordinamento.
Il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari resta
disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della
specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai
princìpi della autonomia universitaria di cui all'articolo 33 della Costituzione
(…).
Segue: art. 4.
Rapporto fra politica e dirigenza
• (comma 1) Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da
attuare (…), e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività
amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti.
Ad essi spettano in particolare (…):
• b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive
generali per l'azione amministrativa e per la gestione;
• c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economicofinanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra
gli uffici di livello dirigenziale generale;
• e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da
specifiche disposizioni;
Segue: art. 4. Rapporto fra politica e dirigenza
(comma 2) “Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che
impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la
gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante
autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse
umane, strumentali e di controllo.
Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività
amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”
Segue: art. 5.
Rapporto fra dirigenti e dipendenti
(o non dirigenti)
(comma 2) “(…) le determinazioni per l’organizzazione
degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti
di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi
preposti alla gestione con la capacità e i poteri del
privato datore di lavoro (…).
Rientrano nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure
inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del
principio di pari opportunità, nonché la direzione,
l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.
Specificazione: dirigenti negli enti locali
Art 107 TUEL (d.lgs. n. 267/2000)
Funzioni e responsabilità della dirigenza
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Segue … art. 107 TUEL
“Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei
servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli
statuti e dai regolamenti.
Questi si uniformano al principio per cui i poteri
di indirizzo e di controllo politico-amministrativo
spettano agli organi di governo, mentre la
gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è
attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di
spesa, di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo”.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Segue … art. 107 TUEL
3. Sono attribuiti ai dirigenti … in particolare .. :
a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;
b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;
c) la stipulazione dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;
e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga
accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri
predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le
autorizzazioni e le concessioni edilizie;
g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di
competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni
amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di
prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;
h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed
ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;
i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal
sindaco.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Segue … art. 107 TUEL
“I dirigenti sono direttamente responsabili, in via
esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'ente,
della correttezza amministrativa, della efficienza
e dei risultati della gestione”.
“Alla valutazione dei dirigenti degli enti locali si
applicano i princìpi contenuti nell'articolo 5,
commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 286, secondo le modalità previste
dall'articolo 147 del presente testo unico”.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Contratti collettiva
Art. 40 TUPI
La contrattazione collettiva determina i diritti e gli
obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro,
nonché le materie relative alle relazioni sindacali.
Esempi classici: retribuzione, ferie, ecc…
Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione
collettiva le materie attinenti all'organizzazione degli
uffici, (…) quelle afferenti alle prerogative dirigenziali
(…) la materia del conferimento e della revoca degli
incarichi dirigenziali (…).
art. 13 e ss.
Capo II – Dirigenza - Sezione I
Qualifiche, uffici dirigenziali ed attribuzioni
* Disciplina applicabile direttamente ai
dirigenti dello Stato ma implicitamente a
tutte le altre forme di dirigenza
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Come si diventa dirigenti?
Un esempio: art. 28
“Accesso alla qualifica di dirigente
della seconda fascia”
“L'accesso alla qualifica di dirigente (…) avviene
per concorso per esami indetto dalle singole
amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo
di formazione bandito dalla Scuola superiore della
pubblica amministrazione”
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Dirigenti di prima fascia
(art. 23)
“I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima
qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici
dirigenziali generali o equivalenti (…)”.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
art. 19. Incarichi di funzioni dirigenziali.
(comma 3) “Gli incarichi di Segretario generale di ministeri, gli incarichi di
direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e
quelli di livello equivalente sono conferiti con decreto del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli di cui all'articolo
23 o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle
specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste dal comma 6”.
(comma 4) “Gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono
conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro competente”
(comma 5) “Gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale sono
conferiti, dal dirigente dell'ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti
di Stefano
Villamena
assegnati
al suo ufficio ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera c)”.
(Università di Macerata)
segue … art. 19.
Incarichi di funzioni dirigenziali.
- “Gli incarichi sono rinnovabili”
- “Al provvedimento di conferimento dell’incarico accede
un contratto individuale con cui è definito il
corrispondente trattamento economico”
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Responsabilità dirigenziale - art. 21
“Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato
attraverso le risultanze del sistema di valutazione (…)
ovvero l'inosservanza delle direttive imputabili al
dirigente comportano, previa contestazione e ferma
restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo
la disciplina contenuta nel contratto collettivo,
l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico
dirigenziale”.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Responsabilità disciplinare
Art. 55. TUPI
1. Le disposizioni del presente articolo e di quelli seguenti, fino
all'articolo 55-octies, costituiscono norme imperative, ai sensi e
per gli effetti degli articoli 1339 (inserzione automatica di clausola) e
1419, secondo comma, del codice civile (nullità parziale di singole
clausole non invalidanti il contratto allorché sono sostituite da altre),
e si applicano ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 2, comma 2, alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2.
2. Ferma la disciplina in materia di responsabilità civile,
amministrativa, penale e contabile, ai rapporti di lavoro di cui al
comma 1 si applica l'articolo 2106 del codice civile (responsabilità
disciplinare del lavoratore subordinato) (…).
Art. 55 - quater. Licenziamento disciplinare
Si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti
casi:
a) falsa attestazione della presenza in servizio (…);
b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche
non continuativi, superiore a tre nell'arco di un biennio o comunque per più
di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del
servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato
dall'amministrazione;
c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall'amministrazione per
motivate esigenze di servizio;
d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione
dell'instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera;
e) reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o
moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della
dignità personale altrui;
f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista
l'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l'estinzione, comunque
denominata, del rapporto di lavoro.
Segue: art. 55 - quater. Licenziamento disciplinare
(Comma 2) “Il licenziamento in sede disciplinare è disposto, altresì,
nel caso di prestazione lavorativa, riferibile ad un arco temporale
non inferiore al biennio, per la quale l'amministrazione di
appartenenza formula, ai sensi delle disposizioni legislative e
contrattuali concernenti la valutazione del personale delle
amministrazioni pubbliche, una valutazione di insufficiente
rendimento e questo è dovuto alla reiterata violazione degli
obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme
legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da
atti e provvedimenti dell'amministrazione di appartenenza o dai
codici di comportamento di cui all'articolo 54”.
* Rinvio al Codice di comportamento approvato nel 2013
Osservazione letteraria (finale)
Segnalo che LUCIANO VANDELLI ha di recente
pubblicato un libro intitolato “Tra carte e scartoffie.
Apologia letteraria del pubblico impiegato”.
In questo lavoro si evidenzia come alcuni grandi della
letteratura hanno indossato le «mezze maniche» del
pubblico impiegato. Tesi di fondo di questo libro è che
proprio la “quotidianità di quel mondo” abbia forse
ispirato grandi capolavori.
Pensiamo a Gogol’ – Stendhal – Svevo - Dickens …