ATTI E PROVVEDIMENTI
AMMINISRATIVI
Tecniche di redazione
Regole generali

Il nostro ordinamento non si occupa delle modalità di
redazione del provvedimento.

Sono dettate in tal senso pochissime regole.

Tuttavia, l’ordinamento compensa questa lacuna indicandoci
i vizi cui il provvedimento stesso può andare incontro.

La redazione consiste nella indicazione degli elementi che
compongono l’atto, prescindendo dai presupposti o dalle
finalità che un determinato provvedimento intende
perseguire.
Stefano Villamena
Precisazioni
Ad esempio: se consideriamo la previsione generale su cui
si basa il provvedimento di revoca, ossia l’art. 21quinquies, l. n. 241/1990, si può verificare che la norma
indica del relativo potere:




PRESUPPOSTI
FINALITÀ
LIMITI
EFFICACIA
* Lettura art. 21 quinques. Poi passaggio alla s. succ.
Stefano Villamena
I vizi del provvedimento
PRIMA IPOTESI
Art. 21-octies, l. n. 241/1990
“È
annullabile
il
provvedimento
amministrativo adottato in violazione di
legge o viziato da eccesso di potere o da
incompetenza”.
Stefano Villamena
segue)… i vizi
SECONDA IPOTESI
Art. 21-septies
“È nullo il provvedimento amministrativo che
manca degli elementi essenziali, che è
viziato da difetto assoluto di attribuzione,
che è stato adottato in violazione o elusione
del giudicato, nonché negli altri casi
espressamente previsti dalla legge.
Stefano Villamena
Elenco dei vizi
1. Violazione di legge
2. Incompetenza
3. Eccesso di potere
4. Mancanza degli elementi essenziali
5. Difetto assoluto di attribuzione
6. Violazione o elusione del giudicato
7.Nei casi in cui (la nullità)
espressamente previsti dalla legge
Stefano Villamena
è
Osservazione
• Con queste ipotesi il redattore (istruttore
prima e dirigente poi) “deve fare i conti”
• Allo stesso modo con queste ipotesi “deve
fare i conti” chiunque intende fare un ricorso
(ricorrente),
amministrativo
o
giurisdizionale, nonché il privato che
intende resistere al ricorso (controinteressato).
Stefano Villamena
segue) … osservazione
Insomma: conoscendo i vizi si riesce a
redigere correttamente il provvedimento.
Allo stesso modo di come accade per scongiurare il rischio di
contrarre un malattia. Infatti sapendo quale sono gli agenti
che la provocano si cercherà di prevenirla facendo attenzione
ai rischi che la provocano.
Stefano Villamena
Una breve anticipazione
(la struttura del provvedimento)
A) LA PARTE INIZIALE O INTESTAZIONE
- Denominazione del tipo di provvedimento (es. decreto, deliberazione,
determinazione ecc.)
- autorità emanante
- oggetto
- estremi che comprendono l’eventuale data e il numero che esprime il codice di
protocollo per l’identificazione univoca del provvedimento o comunque il
numero assegnato al provvedimento dall’ente emanante
B) LA PARTE CENTRALE
- preambolo
- motivazione
- dispositivo
C) LA PARTE FINALE
- luogo in cui il provvedimento è stato adottato;
- data di adozione del provvedimento;
- sottoscrizione.
Stefano Villamena
Ruolo e significato della l. n. 241/1990
La legge sul procedimento e (oramai dopo
le innovazioni del 2005 anche) sul
provvedimento è la fonte che indica più
“ricette” in tema di prevenzione contro gli i
vizi del provvedimento amministrativo.
Stefano Villamena
Ruolo e significato della l. n. 241/1990
Tali “ricette” riguardano
a) Procedura da seguire per arrivare ad un
atto
b) Regole formali e sostanziali da rispettare
c) Modalità specifiche di redazione dell’atto
Stefano Villamena
La regola fondamentale
La buona redazione di un atto richiede il rispetto di
questa semplice regola (spesso trascurata) la regola
dell’incrocio
Incrociare l. n. 241/1990 e disciplina particolare - o
di settore - che volta per volta occorre applicare
* Vedi caso Codice del turismo
Stefano Villamena
Avvertenza
Molte delle regole procedurali che indicherò
devono essere rispettate anche nel caso, oramai di
grandissima rilevanza nel nostro ordinamento, del
c.d. silenzio assenso (di cui all’art. 20), così come
della c.d. SCIA (di cui all’art. 19).
Stefano Villamena
Primo blocco di approfondimento
LETTERA (A)
PROCEDURA
PER ARRIVARE AD UN ATTO
Stefano Villamena
Procedura da seguire per arrivare
ad un atto (regole redazionali)
1. SI TRATTA DELLE REGOLE SUL
C.D. DIVIETO DI ANONIMATO AMMINISTRATIVO
(art. 4, comma 1).
(art. 5, comma 1).
* Regole rilevanti sia in termini di violazione di
legge o di incompetenza sia in termini di
responsabilità amministrativa
Stefano Villamena
Procedura da seguire per arrivare
ad un atto (regole redazionali)
2. REGOLE RELATIVE ALLA FASE ISTRUTTORIA:
ART. 6
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
“La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per
straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria”
(art.1, comma 2).
* Regole rilevanti in termini di violazione di legge, in termini di eccesso di
potere e, infine, in termini di responsabilità amministrativa
Stefano Villamena
Segue) regole relative alla fase istruttoria:
art. 6
DISCIPLINA DEI PARERI.
Essi possono essere obbligatori o facoltativi.
In base all’art. 16, gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni
sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro venti
giorni dal ricevimento della richiesta.

Invece, qualora siano richiesti pareri facoltativi, le amministrazioni
consultive sono tenute a dare immediata comunicazione alle amministrazioni
richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non
può superare i venti giorni dal ricevimento della richiesta.


Tale disciplina non si applica in caso di pareri che debbano essere
rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica,
territoriale e della salute dei cittadini
Stefano Villamena
Segue) regole relative alla fase istruttoria:
art. 6
DISCIPLINA DELLE VALUTAZIONI TECNICHE
In base all’art. 17: ove per disposizione espressa di legge o di regolamento
sia previsto che per l'adozione di un provvedimento debbano essere
preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e
tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di
competenza dell'amministrazione procedente nei termini prefissati dalla
disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento
della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette
valutazioni tecniche ad altri organi dell'amministrazione pubblica o ad enti
pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti,
ovvero ad istituti universitari.
 Tale disciplina non si applica in caso di pareri che debbano essere rilasciati
da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale
e della salute dei cittadini
Stefano Villamena
Segue) regole relative alla fase istruttoria:
art. 6
3.
SEMPLIFICAZIONE
E
OBBLIGO
DI
ACQUISIZIONE DEI DOCUMENTI IN POSSESSO
DELL’AMMINISTRAZIONE:
ART. 18
* Regole rilevanti in termini sia di violazione di
legge che di responsabilità amministrativa
Stefano Villamena
Procedura da seguire per arrivare
ad un atto (regole redazionali)
4. RUOLO DEI SOGGETTI PRIVATI COINVOLTI
NEL PROCEDIMENTO: ART. 7, COMMA 1; ART. 9 E
ART. 10
Si tratta di quei soggetti che sono titolari di una
posizione di interesse legittimo pretensivo ovvero
oppositivo.
* Regole rilevanti in termini di violazione di legge, in
termini di eccesso di potere e, infine, in termini di
responsabilità amministrativa
Stefano Villamena
Procedura da seguire per arrivare
ad un atto (regole redazionali)
5. CHANCE ULTERIORE IN CAPO AI PRIVATI PER FAR
CAMBIARE IDEA ALL’AMMINISTRAZIONE: LA C.D.
COMUNICAZIONE DI PREAVVISO DI RIGETTO - ART. 10
BIS
* Dell'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è
data ragione nella motivazione del provvedimento finale.
** Regole rilevanti in termini di violazione di legge, in termini
di eccesso di potere e, infine, in termini di responsabilità
amministrativa
Stefano Villamena
Procedura da seguire per arrivare
ad un atto (regole redazionali)
6. DIVIETO DI “CONFLITTO DI INTERESSI”,
CUI CONSEGUE UN OBBLIGO DI
ASTENSIONE: ART. 6 BIS
Stefano Villamena
Regola di collegamento fra fase
istruttoria e fase decisoria
7. REGOLA RELATIVA AL C.D. OBBLIGO
MOTIVO:
ART. 6, COMMA 1, LETT. E, ULTIMA PARTE.
Stefano Villamena
Secondo blocco di approfondimento
LETTERA (B)
REGOLE “FORMALI” E “SOSTANZIALI”
DA RISPETTARE PER REDIGERE
CORRETTAMENTE UN ATTO
Stefano Villamena
REGOLE “FORMALI” E “SOSTANZIALI”
1. OBBLIGO DI RISPOSTA CON UN
PROVVEDIMENTO (ART. 2, COMMA 1)
Stefano Villamena
Segue: la decorrenza dei termini
Art. 2, comma 6
“I termini per la conclusione del
procedimento decorrono dall’inizio del
procedimento d’ufficio o dal ricevimento
della domanda, se il procedimento è ad
iniziativa di parte”.
21/12/2015
Stefano Villamena
Segue: il profilo dei rimedi e delle
responsabilità contro l’inerzia
- Comma 8: “La tutela in materia di silenzio
… è disciplinata dal codice del processo
amministrativo, di cui al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104.
- Le sentenze passate in giudicato che
accolgono il ricorso sono … trasmesse, in
via telematica, alla Corte dei conti”.
21/12/2015
Stefano Villamena
Segue: il profilo dei rimedi e delle
responsabilità contro l’inerzia
Comma 9: “La mancata o tardiva
emanazione del provvedimento costituisce
elemento di valutazione della performance
individuale, nonché di responsabilità
disciplinare e amministrativo-contabile del
dirigente e del funzionario inadempiente”
21/12/2015
Stefano Villamena
Segue: rimedio amministrativo interno
contro l’inerzia
- 9-bis (e ss.): “L'organo di governo
individua, nell'ambito delle figure apicali
dell'amministrazione,
il
soggetto
cui
attribuire il potere sostitutivo in caso di
inerzia”.
21/12/2015
Stefano Villamena
segue) REGOLE “FORMALI” E
“SOSTANZIALI”
Nel 2012 è stata introdotta una novità
(il c.d. provvedimento negativo
in forma semplificata)
Se le Amministrazioni ravvisano la manifesta
irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o
infondatezza della domanda, le pubbliche
amministrazioni concludono il procedimento con un
provvedimento espresso redatto in forma
semplificata, la cui motivazione può consistere in
un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto
ritenuto risolutivo
Stefano Villamena
Segue …
Riprendendo l’art. 35 (pronunce di rito) del Codice del processo
amministrativo, qui utile a fini definitori:
- IRRICEVIBILITÀ: tardività della notificazione o del deposito (nell’ambito del
procedimento ciò può accadere allorché si presenta una domanda tardiva per
partecipare ad un concorso)
- INAMMISSIBILITÀ: carenza di interesse o sussistenza di altre ragioni
ostative ad una pronuncia (nell’ambito del procedimento ciò può accadere
allorché si presenta una domanda ad un concorso senza averne i requisiti di
partecipazione)
- IMPROCEDIBILITÀ: nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse
delle parti alla decisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel
termine assegnato, ovvero sopravvengono altre ragioni ostative ad una
pronuncia sul merito (nell’ambito del procedimento ciò può accadere allorché
un candidato che ha fatto domanda e che è stato ammesso rinunci)
* Per cui molte di queste definizioni possono essere utili anche relativamente
al rigetto di un’istanza per l’attivazione di un procedimento amministrativo.
Stefano Villamena
REGOLE “FORMALI” E “SOSTANZIALI”
2. ART. 2-BIS: IL C.D. DANNO DA
RITARDO NEL PROCEDIMENTO.
Stefano Villamena
Quando si ha l’obbligo di provvedere
con un provvedimento espresso?
La regola generale è ogni volta che non si
versa in uno dei seguenti casi:
1. silenzio assenso
2. silenzio rigetto
3. SCIA
21/12/2015
Stefano Villamena
REGOLE “FORMALI” E “SOSTANZIALI”
3. REDAZIONE DELLA MOTIVAZIONE:
ART. 3, COMMA 2.
L’art. 3 ci dice come va redatta la
motivazione di un provvedimento
amministrativo, richiamando sia aspetti
formali, che sostanziali.
Stefano Villamena
Segue)
4. AMMISSIBILITÀ DELLA C.D.
MOTIVAZIONE PER RINVIO: ART. 3,
COMMA 3
Stefano Villamena
REGOLE “FORMALI” E
“SOSTANZIALI”
5. CONTENUTO DELLA PARTE FINALE
DELL’ATTO: ART. 3, COMMA 4
Stefano Villamena
REGOLE “FORMALI” E
“SOSTANZIALI”
6. EFFICACIA DEI PROVVEDIMENTI
SVANTAGGIOSI: ART. 21BIS
* Deroga: i provvedimenti limitativi della
sfera giuridica dei privati aventi carattere
cautelare ed urgente sono immediatamente
efficaci.
Stefano Villamena
Terzo blocco di approfondimento
LETTERA (C)
MODALITÀ SPECIFICHE DI
REDAZIONE DELL’ATTO
Stefano Villamena
Ricordare sempre che
se l’atto è discrezionale va ben motivato
“Il riconoscimento a favore della Regione di un pregnante
potere di interdizione in materia di realizzazione di nuove
centrali termoelettriche, esige che l’esercizio di tale potestà
altamente discrezionale avvenga nel rispetto degli obblighi
procedimentali oggi sanciti nella legge n. 241 del 1990 e che
dunque la Regione svolga una compiuta istruttoria e fornisca
una motivazione chiara e controllabile delle proprie decisioni,
affinché il diniego all’intesa non si trasformi, nei fatti, in un atto
politico insindacabile da parte del giudice amministrativo”
(T.A.R. PUGLIA - sentenza 24 settembre 2009 n. 2102)
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
PREAMBOLO: parte iniziale
La formula “Premesso che”
si usa per richiamare gli elementi di fatto e
di diritto da cui inizia a delinearsi l’esigenza
di adottare l’atto e, quindi, che hanno dato
l’impulso al procedimento amministrativo.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
PREAMBOLO: parte iniziale
“Dato atto che”
è la formula da usare per attestare elementi
oggettivi che l’organo competente ad adottare
l’atto si limita a fotografare senza fare alcuna
valutazione.
“Preso atto che”
è una formula analoga a quella precedente, con
la sottile differenza che con la formula “Dato atto
che” l’organo attesta, mentre con “Preso atto che”
l’organo registra un dato al di fuori dell’ente.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Le altre formule
•
•
Accertato che
•
•
Verificato che
Riscontrato che
•
•
•
•
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Constatato che
Spiegazione
Queste formule vanno usate quando i dati
che si allegano al preambolo del
provvedimento sono il risultato di apposita
attività di indagine, che si acquisisce senza
fare alcuna valutazione
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Parte finale del preambolo
“Visto e richiamato”
sono formule da utilizzare per il richiamo sintetico
di tutte le norme applicate nella procedura e nel
provvedimento finale
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
A seconda del tipo di provvedimento …
•
il dispositivo è introdotto da un verbo del tipo:
• delibera, decreta, ordina,
• determina, dispone, ecc.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
ELEMENTI ACCIDENTALI DEL
DISPOSITIVO
• - esecutività dell’atto
• - soggetti cui l’atto va comunicato,
notificato, trasmesso
• - uffici o ai soggetti ai quali compete
provvedere all’esecuzione e/o agli uffici che
devono controllare che esso avvenga
• - termine e autorità cui è possibile ricorrere
nel caso di atti che devono essere notificati
al destinatario.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)
Altri elementi essenziali per la
validità del provvedimento
 Indicazione dell’amministrazione per cui il
provvedimento “traduce” un’azione di gestione e
del soggetto che adotta l’atto o del suo delegato;
 Visto di copertura finanziaria, indicato nel corpo
del provvedimento o come sua integrazione
necessaria per l’esecutività;
 Data di adozione;
 Sottoscrizione del soggetto che lo adotta.
di Stefano Villamena
(Università di Macerata)