CORSO DI SPECIALIZZAZIONE SULLA
TUTELA EUROPEA DEI DIRITTI UMANI
CNEL
Aula Parlamentino
Viale David Lubin, 2
Roma
La libertà di espressione nell’art. 10 Cedu
Prof. Roberto Mastroianni
Venerdì 20 novembre 2015
Libertà di espressione
Art. 10 CEDU
• 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà
d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi
possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di
frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di
autorizzazione le imprese di radiodiffusione, cinematografiche o televisive.
• 2. L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può
essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono
previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società
democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica
sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della
salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per
impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e
l’imparzialità del potere giudiziario.
La libertà di espressione nella Cedu
• La libertà di espressione può essere considerata, congiuntamente alla
libertà personale, il “cuore dei diritti di libertà” e la sua salvaguardia
rappresenta per gli Stati contemporanei un simbolo di democraticità.
• All’indomani della seconda guerra mondiale, il Consiglio d’Europa inserisce
nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo (1949) una disposizione
che riconosce il diritto alla libertà di espressione in termini piuttosto ampi
• Come per tutti i diritti riconosciuti dalla CEDU, l’analisi della loro portata
richiede lo studio della prassi:
• La giurisprudenza della Corte europea
• I documenti degli organi politici del Consiglio d’Europa (Assemblea parlamentare,
Comitato dei Ministri)
• Altri accordi che disciplinano alcune materie specifiche (ad es. la Convenzione
europea sulla televisione transfrontaliera, Strasburgo 1989)
La libertà di espressione nella Cedu
• Il modello è anche in questo caso la Dichiarazione universale dei
diritti dell’uomo (1948):
• Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right
includes freedom to hold opinions without interference and to seek,
receive and impart information and ideas through any media and
regardless of frontiers.
Altri documenti internazionali
• Patto diritti civili e politici ONU, art. 19 (1966)
• «1.Everyone shall have the right to hold opinions without interference.
• 2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek,
receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or
in print, in the form of art, or through any other media of his choice.
• 3. The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and
responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are
provided by law and are necessary:
• (a) For respect of the rights or reputations of others;
• (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or
morals.
Altri documenti internazionali
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (2000-2007)
• Articolo 11 - Libertà di espressione e d'informazione
1. Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto
include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare
informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle
autorità pubbliche e senza limiti di frontiera.
2. La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati
Art. 10 par. 1 prima parte
«Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto
include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di
comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere
ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di
frontiera».
Art. 10 par. 1 prima parte
L’espressione
«ogni persona»
Richiama l’art. 1 della Cedu, il quale stabilisce
che i diritti e le libertà indicati dagli articoli
che vanno dal 2 al 18 sono riconosciuti
appunto «ad ogni persona».
È indice della natura universale dei diritti e
delle libertà contenuti nella Convenzione.
Si riferisce sia alle persone fisiche che a quelle
giuridiche (caso Autronic AG c. Suisse).
Art. 10 par. 1 prima parte
La libertà di espressione si declina nella:
• Libertà di opinione, ovvero il diritto di manifestare liberamente le
proprie idee.
• Libertà di informazione, ossia di comunicare informazioni, di riceverle
e di ricercarle.
La dottrina sembra concorde nell’affermare che non esiste una netta
distinzione tra i due concetti, bensì un confine sbiadito.
Art. 10 par. 1 prima parte
La libertà di opinione
È considerata un valore assoluto da esercitare
senza limitazioni salvo quelle derivanti
dall’ordinamento
giuridico
interno,
in
conformità alle regole pattizie.
Si caratterizza per la soggettività delle
esternazioni che, in quanto tali, rimangono
lecite anche se non veritiere: valutazioni ed
interpretazioni che non sono soggette ad un
dovere di esattezza (sentenza Lingens c.
Autriche).
Art. 10 par. 1 prima parte
La libertà di informazione comprende:
• il diritto di diffondere liberamente informazioni (libertà d’informazione
attiva).
• il diritto di ricevere un’informazione corretta, pluralistica e libera (libertà
d’informazione passiva).
Si tratta di attività volte a fornire elementi che consentano la formazione
dell’opinione pubblica e che orientino le scelte.
Art. 10 par. 1 prima parte
La Corte Edu ha integrato il “non detto” precisando che la sfera di garanzia
prevista dall’art. 10 comprende:
• ogni forma di comunicazione di opinioni, informazioni ed idee a prescindere
dal grado di rilevanza, di forza e di serietà di queste ovvero trascurando la forma
e il contenuto di tali comunicazioni, le quali possono avere ad oggetto anche
espressioni artistiche, religiose o commerciali;
• ogni mezzo di comunicazione e diffusione delle notizie, inclusi i nuovi media.
Ogni restrizione all’uso e all’accesso dei mezzi di trasmissione è considerata una
limitazione al diritto di ricevere o comunicare informazioni.
Inoltre non rileva se vi sia o meno fine di lucro nell’esercizio del diritto
d’informazione.
Art. 10 par. 1 prima parte
La libertà di espressione ha una dimensione pubblica in quanto è considerata un
presupposto essenziale per la formazione di un’opinione pubblica consapevole e
dunque per elevare il tasso di democraticità del sistema costituzionale di ogni
paese.
«la libertà di espressione, consacrata dal par. 1 dell’art. 10, costituisce uno dei
fondamenti essenziali di una società democratica, una delle condizioni di base del
suo progresso. Sotto riserva del par. 2 dell’art. 10, vale non solo per le
informazioni o idee accolte con favore o considerate inoffensive o indifferenti, ma
anche per quelle che urtano, scioccano o inquietano; così vogliono il pluralismo, la
tolleranza e lo spirito di apertura senza i quali non vi è società democratica»
(sentenza Handyside c. United Kingdom).
Art. 10 par. 1 prima parte
La libertà di espressione può essere considerata come libertà negativa
volta ad impedire che «ingerenze» esterne, in particolare «da parte delle
autorità pubbliche», possano interferire con la sfera di autonomia privata
del singolo.
La Cedu, infatti, nasce dalla concezione politico-filosofica che vede lo Stato
come possibile prevaricatore nei confronti del cittadino.
Il timore è che possa ripetersi la repressione della libertà d’informazione
avvenuta al tempo dei totalitarismi.
Art. 10 par. 1 prima parte
Nella più recente giurisprudenza in materia di media emerge tuttavia
anche la volontà della Corte di ricostruire obblighi per gli Stati di carattere
«positivo», vale a dire:
- di intervenire a tutela dei singoli nel caso in cui la libertà in oggetto sia
minacciata da altri soggetti non riconducibili all’autorità pubblica
- di predisporre un quadro normativo ed amministrativo tale da garantire
ad ognuno l’accesso ad una pluralità di fonti per la formazione della
propria opinione
(Sentenza Centro Europa 7, 2012)
Art. 10 par. 1 prima parte
La libertà di comunicare o ricevere informazioni è tutelata «senza limiti di
frontiera».
Il riferimento, assente in tutti gli altri articoli della Cedu, si spiega considerando
la dimensione transnazionale che può assumere lo scambio di informazioni.
L’art. 10 vuole garantire qualsiasi attività relativa alla circolazione
internazionale delle informazioni e delle idee qualsiasi sia il mezzo o la forma di
comunicazione utilizzato.
Art. 10 par. 1 seconda parte
“Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un
regime di autorizzazione le
cinematografiche o televisive”.
imprese
di
radiodiffusione,
Negli anni si è passati dall’interpretare tale norma nel senso che consentisse
agli Stati di regolare il sistema audiovisivo attraverso le forme considerate
dagli stessi più opportune, compreso il regime di monopolio, ad una posizione
favorevole al regime di concorrenza ritenuta come il mezzo più adeguato per
la tutela della libertà di espressione (sentenza Informationsverein Lentia c.
Austria, 1993).
Art. 10 par. 2
“L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e
responsabilità, può essere sottoposto alle formalità,
condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge
e che costituiscono misure necessarie, in una società
democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale
o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla
prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della
morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui,
per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per
garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario”.
Art. 10 par. 2
L’esercizio della libertà di espressione comporta «doveri e responsabilità».
Questi devono essere intesi come una forma di autodisciplina che colui che
diffonde informazioni ed idee deve imporsi in funzione dell’importanza del mezzo
tecnico utilizzato e delle conseguenza pregiudizievoli che tale diffusione può avere
nei confronti della collettività e del singolo.
Gli Stati sono legittimati ad imporre limitazioni all’esercizio della libertà
d’informazione nella forma di «formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni» per
gli scopi previsti dalla norma.
Tali restrizioni per essere legittime devono necessariamente rispettare alcuni
criteri.
Art. 10 par. 2
1. Devono essere previste dalla legge, ovvero da ciò che gli Stati nazionali
considerano “legge” sulla base delle proprie disposizioni costituzionali.
Tuttavia manca un sistema di controllo standard e la Corte deve effettuare le sue
verifiche caso per caso (caso Sunday Times c. United kingdom).
Il fatto che le restrizioni siano previste dalla legge ed in modo tassativo (principio
di tassatività dei motivi e di interpretazione restrittiva ), nonché sufficientemente
chiaro e comprensibile a tutti, fa sì che sia prevedibile poter incorrere in
restrizioni qualora si compiano determinate azioni, rispondendo al principio della
certezza del diritto, ovvero che sia possibile comprendere se e a quali condizioni
sia possibile l’accesso all’attività di diffusione di informazioni
Art. 10 par. 2
2. Le restrizioni devono essere necessarie in una società democratica.
Le restrizioni devono:
• Essere «preminenti», ovvero devono corrispondere ad un bisogno
sociale imperativo («pressing social need») in un determinato periodo
storico.
• Rispondere al criterio della proporzionalità, ovvero non devono
limitare la libertà in modo eccessivo rispetto all’obiettivo che si era
posto il legislatore.
Art. 10 par. 2
3. Le restrizioni devono essere motivate (obbligo di motivazione pertinente e sufficiente)
e valutate in relazione alla tutela degli scopi:
• la sicurezza nazionale, l’integrità territoriale, l’ordine pubblico, la prevenzione dei
disordini e dei reati (caso Edu Karatas c. Turquie).
• la protezione della salute e della morale (casi Handyside c. United Kingdom, Open Door
e dublin Well Woman c. Ireland e Women On Waves ed altri c. Portogallo).
• la protezione dei diritti e delle libertà altrui (casi Von Hannover c. Germania e Axel
Springer AG c. Germania).
• la garanzia dell’autorità e dell’imparzialità del potere giudiziario (caso Sunday Times c.
Royaume-Uni).
Il caso Centro Europa 7
La società Centro Europa 7 era risultata assegnataria di una concessione per l’esercizio di una
rete televisiva che la autorizzava a installare e gestire una rete radiotelevisiva analogica nazionale
con una copertura dell’80% del territorio nazionale.
Per l’effettivo rilascio delle frequenze la concessione rinviava alle previsioni del piano nazionale di
assegnazione delle radiofrequenze adottato dall’AGCOM il 30 ottobre 1998, piano che però non
fu mai attuato a causa della prolungata applicazione di un regime transitorio che prevedeva che
gli esercenti attività radiotelevisiva in ambito nazionale (che controllassero più del 20 per cento
delle reti televisive o radiofoniche nazionali) fossero transitoriamente autorizzati a proseguire in
via transitoria, successivamente alla data del 30 aprile 1998, l'esercizio delle reti eccedenti gli
stessi limiti, alla sola condizione che le trasmissioni fossero effettuate «contemporaneamente su
frequenze terrestri e via satellite o via cavo» e che affidava all’AGCOM il compito di stabilire il
termine entro il quale i programmi delle c.d. “reti eccedenti” sarebbero dovuti essere trasmessi
«esclusivamente via satellite o via cavo».
Il susseguirsi di diversi provvedimenti legislativi miranti a disciplinare la transizione verso il
digitale terreste ritardò ulteriormente la dismissione delle reti eccedenti nonostante l’intervento
della Corte Costituzionale.
Il caso Centro Europa 7
La società Centro Europa 7 si trovava quindi a non aver mai potuto usufruire delle frequenze di
cui era risultata titolare e ricorreva al giudice amministrativo italiano.
Pervenuta la questione al Consiglio di Stato, questi osservava che la mancata attribuzione delle
radiofrequenze era dovuta essenzialmente al succedersi di provvedimenti legislativi, adottati in
contrasto con quanto statuito dalla Corte costituzionale e decideva di sollevare una questione
pregiudiziale di interpretazione alla Corte di Giustizia dell’UE, chiedendo a quest’ultima di
pronunciarsi sulla conformità del sistema italiano radiotelevisivo con l’art. 10 della CEDU, in
quanto richiamato dall’art. 6 del Trattato sull’Unione, con le norme del Trattato in materia di
libera prestazione dei servizi e di concorrenza, nonché con le previsioni delle direttive
2002/21/CE (direttiva “quadro”), 2002/20/CE (direttiva “autorizzazioni”) e 2002/77/CE (direttiva
“concorrenza”).
La Corte di Giustizia si pronuncerà solo su alcune delle questioni, in particolare ritenendo la
disciplina italiana contraria alle direttive ed alle norme del Trattato sulla libera prestazione dei
servizi, evitando di esprimersi sulla compatibilità della situazione italiana con l’art. 10 della CEDU.
Il caso Centro Europa 7
La Corte Edu, adita dalla società Centro Europa 7 una volta esaurita ogni via di ricorso interno, si
chiede se ricorrano le condizioni che possano legittimare una restrizione ai sensi del secondo
comma dell’art. 10: ovvero se la restrizione sia “prevista dalla legge”, se essa persegua uno scopo
legittimo ai sensi dell’art. 10, par. 2, CEDU e se essa risulti “necessaria” in una “società
democratica” e proporzionata al perseguimento dello scopo che si vuole raggiungere.
La Corte osserva che nel caso in esame il legislatore non ha previsto e disciplinato in termini
chiari e prevedibili la cessazione del periodo transitorio: dapprima affidando la fissazione del
termine finale all’AGCOM, e poi spostandolo ripetutamente con interventi legislativi che hanno
avuto come effetto «di non liberare le frequenze e di impedire agli operatori diversi dai canali
eccedenti di partecipare agli esordi della televisione digitale». In definitiva il quadro legislativo
interno, mancando di chiarezza e di precisione, non ha consentito alle ricorrente di prevedere
con un grado sufficiente di certezza in quale momento essa avrebbe potuto vedersi attribuire le
frequenze e cominciare ad esercitare l’attività per cui essa aveva ottenuto una concessione.
Dando già la prima verifica un esito negativo, la Corte ritiene dunque sussistente la violazione
dell’art. 10 CEDU.