Alessandro Fabbrini
Università degli Studi di Trieste
Corsi di laurea in Scienze internazionali e
diplomatiche
Gorizia, 7 aprile 2011
Prima di tutto qualche indicatore di
contesto: il debito
Prima di tutto qualche indicatore di
contesto: la crescita del PIL
Prima di tutto qualche indicatore di
contesto: le migrazioni dei ricoveri
Prima di tutto qualche indicatore di
contesto: gli asili nido
In sintesi
Volendo sintetizzare viviamo in un Paese:
1. Con importanti vincoli sulle decisioni di spesa e di
indebitamento pubblico.
2. Con vincoli strutturali alla crescita.
3. Fortemente differenziato sul territorio per quanto
riguarda i servizi pubblici.
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 114
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province,
dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 116
Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il
Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati
con legge costituzionale.
La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, …,
possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge
dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti
gli enti locali, ….
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 117
La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle
Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie
…
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a
…
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato.
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 117
Le competenze statali
Politica estera, rapporti con le confessioni religiose, difesa e
sicurezza dello Stato, moneta, tutela del risparmio e mercati
finanziari, concorrenza, sistema tributario e contabile dello Stato,
perequazione delle risorse finanziarie, elezioni (non locali),
ordine pubblico, cittadinanza, giurisdizione e norme processuali,
ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa;
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale;
norme generali sull'istruzione, previdenza sociale, legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane, dogane, profilassi
internazionale, tutela dell'ambiente e dei beni culturali ….
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 117
Le competenze concorrenti
Rapporti internazionali delle Regioni, commercio con l'estero,
tutela e sicurezza del lavoro, istruzione, ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi,
tutela della salute, protezione civile, governo del territorio, porti e
aeroporti civili, grandi reti di trasporto, energia, previdenza
complementare e integrativa, armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario, valorizzazione dei beni culturali e ambientali
e promozione e organizzazione di attività culturali, casse di
risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale.
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 118
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni
salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano
conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e
Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
…
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed
entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i
principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza
vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità
fiscale per abitante.
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 119 (continua)
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni.
La riforma del Titolo V della
Costituzione
Art. 119 (continua)
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello
Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare
spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello
Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
Entrate correnti delle Regioni
Entrate correnti dei Comuni
La legge 42 del 5 maggio 2009
Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell’art. 119 della Costituzione.
Vengono definite le linee guida delle modalità di
finanziamento degli enti territoriali, demandando al
Governo i provvedimenti di dettaglio attraverso una
serie di decreti delegati e intervenendo su tre temi
fondamentali:
1. Le risorse tributarie decentrate.
2. La perequazione fiscale.
3. Il coordinamento tra i diversi livelli di Governo.
La legge 42 del 5 maggio 2009
Il nuovo sistema di finanziamento si basa sui tributi
propri e sull’assegnazione di compartecipazioni ai tributi
erariali.
I tributi propri si suddividono in:
1. Tributi propri derivati (cioè istituiti da legge statale).
2. Addizionali su basi imponibili di tributi erariali.
3. Tributi introdotti autonomamente dagli enti.
Sono stati soppressi gran parte dei trasferimenti erariali.
I tributi locali
I tributi propri derivati, pur istituiti da legge statale,
sono destinati esclusivamente al finanziamento degli
enti decentrati. Un classico esempio è costituito
dall’IRAP (Imposta Regionale sulle Attività Produttive),
che è diventata il principale mezzo di finanziamento
della spesa sanitaria.
Le addizionali sono invece una sovrattassa su un’imposta
statale: ad esempio le Regioni e i Comuni possono
beneficiare di un’addizionale all’Irpef, non deducibile ai
fini del pagamento dell’imposta nazionale.
I tributi locali
La legge delega individua nell’imposizione immobiliare
l’ambito di tassazione per i Comuni (al netto della
tassazione sulla prima casa) e nel trasporto su gomma
quello per le Province.
Le Regioni potranno istituire tributi locali e addizionali
ai tributi regionali in favore degli Enti locali, che
potranno anche fare ricorso a tributi autonomi per scopi
particolari (OOPP, investimenti nei servizi sociali,
finanziamento degli oneri per mobilità urbana e flussi
turistici).
L’autonomia tributaria locale
Gli enti decentrati potranno variare le aliquote sui tributi
derivati e sulle addizionali e introdurre detrazioni,
deduzioni ed esenzioni entro margini stabiliti dalla
legge.
I tributi locali introdotti autonomamente non potranno
insistere su basi imponibili già assoggettate a
imposizione erariale.
L’autonomia tributaria locale
Il collegamento tra decisioni di spesa e di prelievo sarà
possibile solo in presenza di margini sufficientemente
ampi di autonomia impositiva.
Attualmente il ricorso alla leva fiscale è molto
differenziato. Le aliquote sui tributi regionali sono più
elevate nel Mezzogiorno (necessità di fare fronte ai
disavanzi sanitari). Le aliquote comunali sono più
elevate nelle RSO e nel Centro Italia.
Distribuzione delle entrate degli
enti territoriali
Distribuzione per
quintili.
Euro pro capite.
Il ricorso alla leva fiscale
Il ricorso alla leva fiscale
Le compartecipazioni
Attraverso le compartecipazioni parte del gettito di un
tributo erariale viene devoluto agli enti decentrati, in
proporzione che può essere fissa o variabile.
La legge delega stabilisce che le compartecipazioni
vengano assegnate secondo principio di territorialità: per
l’IVA secondo il luogo di consumo; per la
compartecipazione all’Irpef (indicata tra le fonti di
finanziamento dei Comuni), secondo la residenza del
percettore del reddito.
Il fondo perequativo
La perequazione funziona in maniera differenziata a
seconda del tipo di attività da finanziare.
Essa deve garantire il finanziamento integrale del
fabbisogno per le funzioni fondamentali degli Enti locali
e per le funzioni regionali per cui sono previsti livelli
essenziali. Il fabbisogno è determinato secondo
parametri standard.
Per le altre funzioni la perequazione deve solo puntare a
ridurre adeguatamente le differenze di capacità fiscale.
Il coordinamento tra livelli di
governo
La legge delega enuncia alcuni principi generali.
 Sul sistema tributario: limiti alla concorrenza verticale,
salvaguardia della progressività, territorialità dei
tributi propri.
 Sull’armonizzazione dei bilanci.
 Sulla disciplina fiscale: superamento del criterio della
spesa storica, coerenza con il Patto di stabilità e
crescita, meccanismi premiali e sanzionatori.
Sono istituite una Commissione parlamentare per
l’attuazione del federalismo fiscale, un Comitato di
rappresentanti delle autonomie locali, una Commissione
tecnica paritetica e una Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica.
Le funzioni fondamentali dei
Comuni
Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216
1. le funzioni generali di amministrazione, di gestione e
di controllo, nella misura complessiva del 70 per
cento delle spese;
2. le funzioni di polizia locale;
3. le funzioni di istruzione pubblica;
4. le funzioni della viabilità e dei trasporti;
5. le funzioni riguardanti la gestione del territorio e
dell'ambiente;
6. le funzioni del settore sociale.
Le funzioni fondamentali delle
Province
Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216
1. le funzioni generali di amministrazione, di gestione e
di controllo, nella misura complessiva del 70 per
cento delle spese;
2. le funzioni di istruzione pubblica;
3. le funzioni nel campo dei trasporti;
4. la gestione del territorio;
5. le funzioni nel campo della tutela ambientale;
6. le funzioni nel campo dello sviluppo economico
relative ai servizi del mercato del lavoro.
Il federalismo municipale
Decreto legislativo del 14 marzo 2011 n. 23
Cardine del finanziamento dei Comuni rimane la tassazione della
proprietà immobiliare attraverso:
 Le relative imposte di registro, di bollo, ipotecarie, catastali
(compartecipazione al 30%).
 Cedolare secca sugli affitti (compartecipazione a circa il 22%).
 Imposta municipale propria (sostituisce l’Irpef sui redditi da
immobili non locali e l’ICI).
 Imposta municipale secondaria (sostituisce le imposte e canoni
di occupazione aree pubbliche, affissioni e pubblicità).
Vi è poi la possibilità di istituire un’imposta di soggiorno e,
soprattutto, si riacquista la possibilità (limitata) di variare l’aliquota
dell’addizionale all’Irpef. Viene assegnata anche una
compartecipazione all’IVA corrispondente al 2% del gettito Irpef.
Il federalismo municipale
Viene istituito un Fondo sperimentale di riequilibrio che
nella fase transitoria di tre anni porta al vero e proprio
Fondo perequativo.
Per il 30% il riparto avviene sulla base del numero di
residenti.
Per il restante 70% sulla base dei fabbisogni standard
(che sono ancora da determinare). Entro quest’anno
devono essere resi noti i fabbisogni standard per il 2012.
Il federalismo municipale
L’aliquota immobiliare propria è fissata centralmente
(0,76%) con pochi spazi di manovra dei Comuni.
I proprietari di prima casa rimangono di fatto esclusi
dalla tassazione principale dell’ente con cui sono a
contatto più diretto, il proprio Comune.
L’approccio a piccoli passi della riforma (o semplice
riassetto?) dà l’impressione di interventi scarsamente
organici.
Rimane fondamentalmente da definire il meccanismo
perequativo comunale.
La lotta all’evasione fiscale
La collaborazione tra livelli di governo è fondamentale
per la lotta all’evasione fiscale.
Il decreto sul federalismo comunale innalza la quota dei
tributi statali recuperati retrocessa ai Comuni dal 33% al
50%.
La stessa quota è prevista per Regioni e Province nello
schema di decreto sui meccanismi sanzionatori e
premiali.
Il federalismo regionale
Lo schema di decreto legislativo ha avuto parere
favorevole dalla Commissione parlamentare il 24 marzo
2011.
Le funzioni fondamentali delle Regioni (LEP):
 Sanità.
 Assistenza.
 Istruzione.
 Trasporto pubblico locale.
Lo schema fissa regole precise di determinazione dei
fabbisogni solo per la spesa sanitaria.
Il federalismo regionale
I costi standard della sanità a partire dal 2013 sono
determinati sulla base di tre Regioni di riferimento: la
migliore in assoluto e due tra le prime cinque per
assicurare rappresentatività territoriale e dimensionale.
Il calcolo è in termini pro capite a livello aggregato per le
tre grandi aree di assistenza:
 Assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di
lavoro (peso 5%).
 Assistenza ospedaliera (peso 44%).
 Assistenza distrettuale (peso 51%).
Per il calcolo pro capite si pesa la popolazione per classi
di età.
Periodo transitorio di convergenza di 5 anni.
Il federalismo regionale
Per le entrate delle Regioni lo schema di decreto prevede a
partire dal 2013:
 Compartecipazione all’IVA determinata sul gettito e non
sui consumi (per non favorire le aree a maggiore
evasione…).
 Piena libertà di riduzione dell’IRAP (purché l’addizionale
Irpef non aumenti più dello 0,5%).
 Possibilità di variare l’addizionale Irpef (rispetto allo 0,9%
base) di:
1. 0,5% nel 2013.
2. 1,1% nel 2014 (per gli scaglioni di reddito oltre 15. 000
euro).
3. 2,1% dal 2015(per gli scaglioni di reddito oltre 15. 000
euro).
Il federalismo regionale
Dal 2013 verrà istituito un fondo perequativo finanziato
dalla compartecipazione all’IVA.
Per le funzioni fondamentali la perequazione copre
l’intero fabbisogno finanziario standard.
Per le altre funzioni la perequazione corregge invece le
differenze in termini di capacità fiscale e non di
fabbisogno. La correzione non è completa, ma deve
essere almeno pari al 75% delle differenze regionali.
Qualche critica (Zanardi)
 L’approccio per livelli di governo può funzionare per la
sanità (che è di competenza regionale): ma come
definire i LEP e il finanziamento di istruzione e
assistenza, che coinvolgono più livelli decentrati?
 Non a caso la parte sui trasferimenti perequativi ai
Comuni è stata stralciata dallo schema di decreto
(servizi multilivello, ruolo delle Regioni …).
 Mancano ancora i dettagli per la transizione alla
perequazione, specie nel raccordo tra parte corrente e
parte infrastrutturale.
Il tempo stringe
La legge delega aveva posto come termine il 21 maggio
2011 per la conclusione dei decreti delegati. Mancano
soprattutto ancora all’appello:
 I LEP sono stati definiti solo per l’assistenza sanitaria.
 Il federalismo per Regioni e Province.
 Quasi la totalità dei meccanismi perequativi.
…
Perlomeno i siti dove reperire materiale non mancano …