La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni
 La prima delega: la legge n. 421 del 1992….
……e Il Decreto Legislativo n. 29 del 1993 (c.d. prima
privatizzazione).
 La seconda delega: la legge n. 59 del 1997….
attuata da una serie di d. lgs. modificativi del primo (il più
importante è il d. lgs. n. 80 del 1998) (c.d. seconda
privatizzazione)
oggi integralmente sostituiti dal
Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo è stato
oggetto di numerose modifiche fino alle ultime, contenute
nelle leggi n. 133/2008, n. 69/2009, n. 102/2009
 La terza delega: la legge n. 15 del 2009, attuata con il d. lgs.
c.d. “Brunetta” appena approvato (non ancora pubbl. in
G.U.): qualcuno parla di “terza privatizzazione”
Le finalità della riforma
Sono dichiarate dall’art. 1, comma 1, d. lgs. n. 165/2001:
“Le disposizioni del presente decreto disciplinano
l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di
impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche
(…) al fine di:
a) Accrescere l’efficienza delle pubbliche amministrazioni;
b) Razionalizzare il costo del lavoro pubblico in un’ottica di
contenimento della spesa per il personale entro i vincoli
di finanza pubblica;
c) Realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane
nella PA (formazione e sviluppo professionale dei
dipendenti in condizioni di pari opportunità), con
garanzia di condizioni uniformi fra lavoratori del settore
pubblico e privato”
I “contenuti” della riforma

Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle
dipendenze dei privati salvo normative speciali

I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi
meno la regolazione unilaterale)

La pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto di lavoro,
agisce come il privato datore di lavoro

C’è il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice
ordinario
GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ATTI DI
GESTIONE

Non è più l’atto di nomina a costituire il rapporto, ma il
contratto individuale

Gli atti di gestione non sono più atti di diritto amministrativo,
ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto)

Quindi, gli atti di gestione:

non devono essere motivati se non quando prescritto
(p.es. dal contratto collettivo o dalla legge)
GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL
FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO
 C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente
(manager del settore pubblico)
 Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato in ordine
al perseguimento dei risultati, è chiamato a:
 gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare,
promuovere lo sviluppo professionale…)
 gestire la fase negoziale e del “conflitto”
La consacrazione della riforma nella
giurisprudenza della Corte costituzionale
•Sentenza n. 313/1996
•Sentenza n. 309/1997
La legge n. 15 del 4 marzo 2009: criteri direttivi
per il legislatore delegato
a) convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato,
con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali;
b) miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle procedure della contrattazione
collettiva;
c) introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle
strutture, finalizzati ad assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard internazionali
di qualità e a consentire agli organi di vertice politici delle pubbliche amministrazioni
l’accesso diretto alle informazioni relative alla valutazione del personale dipendente;
d) garanzia della trasparenza dell’organizzazione del lavoro nelle pubbliche
amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi;
e) valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di meccanismi premiali
per i singoli dipendenti sulla base dei risultati conseguiti dalle relative strutture
amministrative;
f) definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici;
g) affermazione del principio di concorsualità per l’accesso al lavoro pubblico e per
le progressioni di carriera;
h) introduzione di strumenti che assicurino una più efficace organizzazione delle
procedure concorsuali su base territoriale, conformemente al principio della parità di
condizioni per l’accesso ai pubblici uffici, da garantire, mediante specifiche disposizioni
del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito
sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili
con identico risultato;
i) previsione dell’obbligo di permanenza per almeno un quinquennio nella sede della
prima destinazione anche per i vincitori delle procedure di progressione verticale,
considerando titolo preferenziale nelle medesime procedure di progressione verticale la
permanenza nelle sedi carenti di organico.
Le finalità del decreto legislativo c.d. “Brunetta”,
approvato il 9 ottobre 2009
Art. 1, comma 2:
“Le disposizioni del presente decreto assicurano una
migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti
riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione
collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle
funzioni e dei servizi, l’incentivazione della qualità della
prestazione lavorativa, la selettività e la concorsualità nelle
progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e
demeriti, la selettività e la valorizzazione delle capacità e
dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il
rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e delle
responsabilità della dirigenza, l’incremento dell’efficienza
del lavoro pubblico e il contrasto alla scarsa produttività e
all’assenteismo nonché la trasparenza dell’operato delle
p.a. anche a garanzia della legalità”.
Sintesi delle disposizioni del
D. Lgs. 165/2001
(attuale formulazione)

Titolo I:




Finalità e ambito di applicazione
Il sistema delle fonti
Il personale in regime pubblicistico
Indirizzo politico e attività amministrativa;
le funzioni dirigenziali
Potere organizzativo della p.a.
Gestione risorse umane
Nessi tra costo lavoro, risorse finanziarie e
controlli
Relazioni sindacali




Principi generali
Titolo I: Principi generali
Art. 1, commi 1 e 2
D. Lgs. n. 165
Le disposizioni del D. Lgs. n. 165
disciplinano l’organizzazione degli uffici
e i rapporti di lavoro e di impiego alle
dipendenze
delle
amministrazioni
pubbliche.
Per amministrazioni pubbliche si
intendono, fra le altre, tutte le
amministrazioni dello Stato……
Le esclusioni
•
•
•
•
•
Art. 3 D. Lgs. n. 165
Magistrati ordinari amministrativi e contabili
Avvocati e procuratori dello stato
Personale militare e forze di polizia di stato
Personale carriere diplomatiche e prefettizie
Dipendenti enti speciali: Banca d’Italia,
Consob Autorità garante per la concorrenza.
• Personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco
• Personale
della
carriera
dirigenziale
penitenziaria
• Professori e ricercatori universitari.
….. La ratio delle
esclusioni
Art. 3 D. Lgs. n. 165
1) peculiarità delle funzioni svolte
(magistrati, docenti univ.);
2) Esercizio di compiti di particolare
rilievo connesso alla realizzazione
di funzioni di particolarità rilevanza
dal punto di vista della collettività
(comparto sicurezza);
3) svolgimenti di ruoli di garanzia o
controllo (Banca d’Italia)
In alcune amministrazioni, pertanto,
si configura la seguente situazione:
“Convivenza” di personale con
rapporto di lavoro
“contrattualizzato” con personale
“non contrattualizzato” (per. es.
magistrati/cancellieri; docenti
universitari/personale non
docente).
Una rilevante eccezione
Art. 53, d. lgs. n. 165 del 2001:
la disciplina delle autorizzazioni per
incarichi retribuiti trova applicazione
anche nei confronti del personale
operante in regime di diritto pubblico
(ex art. 3, d. lgs. n. 165 del 2001)
In linea generale, al personale in
regime di diritto pubblico, si applica:
1) La disciplina “speciale” in vigore;
2) Gi eventuali d.p.r. di recepimento degli
accordi sindacali ex l. n. 83/93 (o
previsti da altre leggi speciali);
3) Le controversie sono sottoposte alla
giurisdizione esclusiva amministrativa.
Genesi e disciplina del rapporto di
lavoro “contrattualizzato”
Art. 2, comma 3, prima parte:
“I rapporti di lavoro sono
regolati contrattualmente. I
contratti collettivi sono
stipulati secondo i criteri e le
modalità previste nel titolo III
del presente decreto”.
Il sistema delle fonti
a) Linee fondamentali di organizzazione degli
uffici, conferimento della titolarità,
organizzazione delle dotazioni organiche:
sono definite mediante leggi o atti
organizzativi di natura amministrativa, sulla
base dei principi di legge (art. 2, comma 1)
b) Rapporti di lavoro: sono disciplinati mediante
il codice civile, le leggi sul lavoro privato,
(art. 2, comma 2, prima parte)
Da qui il “doppio” connotato del
sistema regolativo
1) La “privatizzazione”, riferita
all’applicazione di discipline del settore
privato, ove non diversamente specificato
dal d. lgs. n. 165/01;
2) La “contrattualizzazione”, consistente
nella matrice contrattuale del rapporto di
lavoro e nell’applicazione dei CCNL
stipulati secondo le procedure previste
dallo stesso d. lgs. n. 165/01.
La gerarchia delle fonti: l’art. 2,
comma 2, seconda parte
Il vecchio testo:
Il nuovo testo dopo il d. lgs.
“Brunetta”:
“Eventuali disposizioni di legge, “Eventuali disposizioni di legge,
regolamento o statuto, che
regolamento o statuto, che
introducano discipline dei
introducano discipline dei
rapporti di lavoro la cui
rapporti di lavoro la cui
applicabilità sia limitata ai
applicabilità sia limitata ai
dipendenti delle amministrazioni
dipendenti delle
pubbliche, o a categorie di essi,
amministrazioni pubbliche, o a
possono essere derogate da
categorie di essi, possono
successivi contratti o accordi
essere derogate da successivi
collettivi e, per la parte derogata,
contratti o accordi collettivi e,
non sono ulteriormente
per la parte derogata non sono
applicabili, solo qualora ciò sia
ulteriormente applicabili, salvo
espressamente previsto dalla
legge”.
che la legge disponga
espressamente in senso
contrario”.
La funzione del contratto individuale
Il contratto individuale è destinato
ad essere “condizionato” dai
contenuti delle norme di legge e/o
dei contratti collettivi.
La sanzione della nullità delle disposizioni
contrattuali contrarie a norme imperative
introdotta dal d. lgs. “Brunetta”
Art. 2, comma 3bis:
“Nel caso di nullità delle disposizioni
contrattuali per violazione di norme
imperative e dei limiti fissati alla
contrattazione collettiva, si applicano gli
articoli 1339 e 1419, secondo comma, del
codice civile”.
Titolo I: Principi generali
Art. 1, comma 3 D.
Lgs. n. 165
Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Le
Regioni a Statuto ordinario si attengono ad esse tenendo
conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti.
I princìpi desumibili dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11, comma
4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresì, per le
Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di
Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica.
Il riparto di competenze Stato – Regioni in
materia di lavoro pubblico
QUESITO PRINCIPALE:
Il riferimento ai “principi fondamentali” definisce una
competenza generale “concorrente” fra Stato e
Regioni in materia di disciplina del lavoro pubblico,
con conseguente applicazione dell’art. 117, 3° comma,
ult. parte Cost.? E se sì, con quali effetti?
Quesiti conseguenti:
• Si possono individuare ambiti di competenza esclusiva dello Stato in
materia di lavoro pubblico?
• Viceversa, esistono o no spazi per l’affermazione di competenze
esclusive delle Regioni?
24
Le competenze statali esclusive secondo il disposto
del d. lgs. “Brunetta”
• L’art. 74, comma 1, d. lgs. “Brunetta” contiene
un elenco di istituti rientranti nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell’art. 117, comma 2, lett. l) (giurisdizione e
norme processuali, ordinamento civile e
penale, giustizia amministrativa) e lett. m)
(determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che debbono essere garantiti su tutti il territorio
nazionale)
25
I limiti alla competenza delle regioni a
statuto speciale: la sentenza della Corte
Costituzionale n. 308/2006
• Dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 39 comma 9 della legge regionale
siciliana 10/2000 in quanto concorre alla
disciplina del trattamento economico del
personale delle regioni e degli enti
regionali in violazione del principio della
disciplina del trattamento economico a
mezzo di contratti (art. 45 d. lgs. n. 165,
considerata quale norma fondamentale di
riforma economico-sociale della
Repubblica)
(segue) La sentenza della Corte
Costituzionale n. 189/2007
• Dichiara l’illegittimità costituzionale di
alcune disposizioni di legge regionale
siciliana che dispongono in materia di
trattamento economico degli addetti agli
uffici stampa degli enti locali siciliani (art.
2 l. n. 421 del 1992 e art. 45 d. lgs. n. 165,
quali norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica)
Rimangono fermi gli ambiti di esplicazione
dell’autonomia regionale in ambito
contrattuale
1) Uno dei 5 componenti del “collegio di indirizzo
e controllo” dell’ARAN è nominato dalla
Conferenza dei Presidenti delle Regioni;
2) Per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e Bolzano, il d.
lgs. n. 165/2001 (art. 46, comma 13) prevede
che “possano avvalersi di agenzie tecniche
istituite con legge regionale o provinciale”,
stipulando contratti collettivi regionali
(provinciali) per il personale alle loro
dipendenze
Il rapporto politica - amministrazione:
l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4,
co. 1, d. lgs. n. 165/2001)
Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate
dagli “organi di governo”:
- decisione sugli atti normativi e adozione degli
atti di indirizzo
- definiscono obiettivi, priorità, piani, programmi
e direttive generali
- individuano le risorse umane, materiali ed
economiche e le ripartiscono fra gli uffici
dirigenziali generali
- richiedono pareri al Consiglio di stato
Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4,
co. 2, d. lgs. n. 165/2001)
“Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli
atti che impegnano l'amministrazione verso
l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa
di organizzazione delle risorse umane, strumentali
e di controllo. Essi sono responsabili in via
esclusiva dell'attività amministrativa, della
gestione e dei relativi risultati”.
Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto
espressamente e ad opera di specifiche disposizioni
legislative” (art. 4, co. 3)
Il potere di organizzazione
(art. 5 del d.lgs 165/2001)
• Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni
determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione
dei principi di cui all’art. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico
interesse dell’azione amministrativa (macro organizzazione)
• Comma 2: Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
all’art. 2 comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli
uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro
sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione
con le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta
salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti
collettivi. Rientrano in particolare nell’esercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel
rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione,
l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici (micro
organizzazione)
Il collegamento fra politica e amministrazione:
il controllo (art. 5, comma 3)
• Le c.d. funzioni di controllo:
a) Gli atti di indirizzo: sono adottati
dall’organo politico
b) Gli atti di micro amministrazione: sono
adottati dal dirigente
c) Il perseguimento dei risultati definiti
nell’atto di indirizzo: è sottoposto a forme
di “controllo interno”