POLITICA AGRICOLA
COMUNITARIA

La politica agricola comunitaria (Pac) ha
costituito e ancora costituisce il principale
settore di intervento nell’Unione europea.

La Pac ha portato alla creazione di un
Mercato comune agricolo allargato a un
numero sempre maggiore di paesi.

Lo sviluppo dell’agricoltura europea ha
contribuito non poco a modificare anche lo
scenario mondiale dei mercati agricoli.

L’Unione europea è oggi la principale area
commerciale di prodotti agricoli ed alimentari
a livello mondiale (importazione ed
esportazione)
POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA

La nascita e l’impostazione della Pac sono state
determinate:
 dalla situazione di arretratezza
dell’agricoltura
 dai problemi della sicurezza alimentare
nell’immediato secondo dopoguerra.

I progetti di integrazione delle agricolture
europee si sono manifestati fin dal 1948
 limitati quasi esclusivamente a
regolamentare e sviluppare gli scambi, che
fino a quel momento erano stati
particolarmente limitati.
 prevalere di politiche protezionistiche nei
singoli paesi.

Con la firma del Trattato di Roma del 1957
furono definiti gli obiettivi generali di politica
agraria.

Gli obiettivi generali di politica agraria
furono definiti nel Trattato di Roma del
1957.

Nell’articolo 39 si affermava la necessità di:
 incrementare
la produttività
dell’agricoltura
 di migliorare il tenore di vita della
popolazione agricola tramite un
miglioramento del reddito
 di stabilizzare i mercati
 sicurezza degli approvvigionamenti.

Nella seconda parte dell’articolo 39 si
indicavano altri due aspetti importanti da
affrontare:
 la
struttura sociale e della disparità tra le
diverse regioni agricole;
 la stretta relazione tra agricoltura e resto
del sistema economico.

Gli strumenti di intervento della Pac

la struttura della politica agricola vennero
definiti alla Conferenza intergovernativa
tenutasi a Stresa nel 1958.

La Conferenza di Stresa confermò gli
interventi a favore dell’aumento produttivo
come l’elemento centrale per incrementare la
produttività e i redditi agricoli.

Il problema del sostegno dei prezzi agricoli e,
in particolare il loro livello, non ricevette una
attenzione specifica.
Il sostegno dei prezzi e dei mercati agricoli

Le prime proposte dalla Commissione
europea prevedevano la fissazione dei
prezzi agricoli a un livello medio rispetto
a quelli in vigore nei paesi della
Comunità

La posizione assunta dai tedeschi fu
particolarmente rigida nel richiedere di
fissare i prezzi ai livelli più elevati del
loro mercato interno (simili a quelli italiani).

Francesi e olandesi, assieme alla stessa
Commissione, erano propensi a fissare
prezzi più bassi.

Le azioni più efficaci e pressanti per
fissare prezzi elevati furono messe in atto
dalle organizzazioni agricole di
categoria, il cui ruolo nella
determinazione della Pac fu in quegli
anni molto incisivo.
Il sostegno dei prezzi e dei mercati
agricoli
Il finanziamento della PAC avviene con il
Fondo europeo orientamento e
garanzia agricola ( FEOGA),
attraverso cui vengono erogati i finanziamenti
dell’Ue

La sezione garanzia finanzia la
politica dei prezzi e dei mercati.
La
sezione orientamento finanzia
le politiche strutturali.

La fissazione del prezzo del grano
fu particolarmente importante.

Il prezzo di intervento fu fissato per la prima
campagna agraria del 1963/64 a circa 10,5 Unità di
conto per quintale mentre il prezzo mondiale del grano
era circa 6 dollari (l’Unità di conto allora corrispondeva al
valore in oro del dollaro)

Prese avvio la politica protezionistica, che si
estese ben presto a tutti gli altri prodotti agricoli.

La politica agricola comunitaria si completa con la
regolamentazione degli altri principali prodotti, a
partire dal latte, dalle carni, allo zucchero, all’olio di
oliva, al vino e ai prodotti ortofrutticoli.

Alla fine degli anni ‘60 la Pac è già quasi
completa e interessa oltre il 75% della
produzione agricola europea.
Meccanismo di funzionamento dei
prelievi e delle restituzioni per il frumento
Im
portazione
Spesedi scarico
edi trasporto
Prelievo
Prezzo
indicativo
Prezzo
d’entrata
Esportazione
Prezzodi m
ercatoUE
(variabile)
Prezzo
d’intervento
Restituzione
(variabile)
Prezzo
(cif)
d’importa
zione
(variabile)
merceresa,
portoexport
Prezzo
m
ondiale
(variabile)
Risorseproprie
UE
Speseagricole
FEOGA
Funzionamento ed effetti
della politica di sostegno dei prezzi agricoli
Rappresentazione degli effetti della politica di sostegno prezzi comunitari
Prezzo
D(domanda)
S(offerta)
P2
Prezzo CEE
P1
Prezzo mercato mondiale
D2
D1
S1
S2
Quantità
Funzionamento ed effetti
della politica di sostegno dei prezzi agricoli
D
S
Prezzo
P2
PrezzoCEE
Prezzom
ercato
m
ondiale
P1
S
D
S1
S2
D
2
D
1
quantità
Funzionamento ed effetti
della politica di sostegno dei prezzi agricoli
Sostegnodel prezzoal produttore (Deficiencypayment)
D
S
Prezzo
P2
Prezzoproduzione CEE
Prezzo mercato
mondiale e prezzo
consumoCEE
P1
D
S
S1
S1S1
S2
D1
quantità
c
La partecipazione italiana alla
definizione della PAC è stata molto
modesta e intermittente


L’Italia si è allineata sulle posizioni tedesche
nella richiesta di prezzi elevati per i prodotti
agricoli.

Su sollecitazione dell’Italia venne
regolamentato il settore ortofrutticolo, con il
ritiro o la distruzione delle eccedenze di
frutta e alcuni ortaggi (a partire dal 1966)

Per il grano duro e per l’olio d’oliva fu
istituito un regime di sostegno diretto ai
redditi degli agricoltori, simile al deficiency
payment usato nel Regno Unito prima del suo
ingresso nell’Unione europea.
L’Italia non chiese mai con fermezza
l’attuazione di una forte politica strutturale di
ammodernamento
 delle aziende agricole,
 delle imprese di trasformazione,

Queste politiche come si vedrà sono
rimaste marginali per un lungo periodo
Il sostegno effettivo dei prezzi e dei
mercati non è stato uniforme

ha privilegiato in modo particolare i
prodotti delle agricolture continentali:
 cereali e seminativi,
 latte, carne bovina e suina.

per le colture mediterranee, che
rappresentano circa il 25% della produzione
agricola dell’Unione europea, vanno ancora
oggi solo il 12% del totale della spesa

Questa caratteristica che è rimasta
una costante della Pac ha provocato
forti disparità a vantaggio delle
regioni e delle aziende maggiormente
interessate alle produzioni
continentali.
Le prime difficoltà vengono alla luce
quando la Pac comincia a funzionare a
pieno regime.
La
produzione agricola europea
aumenta
 sia
per i prezzi elevati della PAC
 sia per il massiccio diffondersi del
progresso tecnologico.
L’aumento
della produzione agricola si
scontra con la forte riduzione della
crescita dei consumi alimentari
Si
giunge alla creazione di vere
eccedenze ( grano, orzo, zucchero e
burro)
Forte
incremento delle spese per la Pac
che assorbivano, negli anni ‘60, circa il
75% del bilancio complessivo della
Comunità di allora.
Spese della Sezione Garanzia del FEOGA.
periodo 1962 -1993 e 1997-1999
(inportanza % dei principali prodotti)
Le difficoltà nell’applicazione della Pac
aumentano con la crisi energetica del 1973

Inizia un periodo di instabilità caratterizzato da



spinte inflazionistiche
smantellamento del sistema dei cambi fissi.
La fissazione dei prezzi agricoli a livello europeo
diventa più difficile perché essa veniva effettuata in
Unità di conto (equivalenti come già detto al valore in oro del dollaro)

Le fluttuazioni delle monete rendevano
complessa la fissazione dei prezzi:




il marco si rivaluta costantemente
la lira italiana subiva continue svalutazioni.
Si cominciò a usare le cosiddette “monete verdi”:
non più il tasso di cambio di mercato
Si istituiscono i “montanti compensativi”, positivi e
negativi, che di fatto ristabilivano degli aiuti e delle
tassazioni negli scambi intracomunitari di prodotti
agricoli, frammentando di nuovo il mercato comune
raggiunto per questi prodotti
IL TASSO VERDE

Il Consiglio dei ministri europei
dell'agricoltura si riunisce ogni anno
per determinare i prezzi comuni dei
principali prodotti agricoli.

In un primo tempo, per tali prezzi
comuni si adottò un'unità di conto
specifica; successivamente, nel
contesto dell'introduzione del sistema
monetario europeo (SME), essi furono
espressi in ecu. La corrispondenza tra
prezzi comuni e prezzi nazionali era
inizialmente determinata procedendo
alla conversione sulla base dei tassi di
cambio delle monete nazionali.
Il tasso verde (continua)
Una svalutazione provocava pertanto
un aumento proporzionale dei prezzi
nazionali, mentre una rivalutazione
determinava una flessione, sempre
proporzionale, dei medesimi prezzi.
Considerata la situazione, nel 1969, si
stimò opportuno consentire che la
rivalutazione o la svalutazione di una
moneta potessero non ripercuotersi
immediatamente sui prezzi agricoli di
un mercato nazionale. Era stato così di
fatto introdotto un tasso di conversione
tra l'unità di conto europea e una
moneta nazionale diverso dal tasso di
cambio ufficiale. L'istituzione del tasso
verde venne formalmente ratificata
qualche anno dopo.
Le difficoltà della Pac si manifestano
con evidenza nel corso degli anni ’80

Il problema delle eccedenze agricole
diventa sempre più grave:
 immagazzinare (cereali, latte, carni)
 distruggere (frutta e ortaggi)

Le scorte di prodotti agricoli
immagazzinate raggiungono un massimo
storico nel 1987 di oltre 12 miliardi di
Ecu (la nuova unità di misura costituita da un paniere
di monete europee)

La spesa per la Pac aumenta
notevolmente




12 miliardi di Ecu nel 1980
30 miliardi nel 1988,
40 miliardi di Ecu negli anni novanta
44 miliardi di EURO nel 2002
Ripartizione della spesa totale del Feoga
(orientamento e garanzia)
Distribuzione della spesa FEOGA-garanzia
secondo tipo di intervento (1971-1999)(Restituzioni alle esportazioni e interventi di mercato)
I primi tentativi di modifica della Pac
• Le numerose modifiche della Pac degli anni
‘80 per risolvere
• gli squilibri dei mercati agricoli,
• l’aumento delle spese determinate dai
meccanismi automatici di sostegno dei prezzi
• Le principali modifiche della PAC
• Politica restrittiva dei prezzi a partire dal 1982
• Introduzione delle quote (in vigore per lo zucchero già
a partire dal 1979 e per il latte dal 1984)
• Introduzione degli “stabilizzatori di bilancio” nel
1988 (con la fissazione delle “quantità massime garantite” a livello
comunitario superate le quali si riducono automaticamente i prezzi di
sostegno)
• Programmi specifici per l’abbattimento delle
vacche, per l’estirpamento dei vigneti e, più
recentemente, per il ritiro dei seminativi dalla
produzione (set-aside).
• Nel 1988 una “linea direttrice bilancio ” stabilisce
che le spese per la PAC non possono superare il 74%
dell’aumento delle entrate dell’UE ( legate all’Iva ed al Pil )
La riforma della Pac è stata sollecitata
dai suoi effetti nella distribuzione dei
costi e benefici.

I maggiori benefici si sono avuti per le
regioni dei paesi continentali
dove importante è la produzione di cereali, latte e carne, che
hanno rappresentato da sempre i settori di maggiore intervento

L’Italia ha ricevuto i minori benefici


il suo contributo al valore aggiunto complessivo
dell’agricoltura dell’Ue è del 20,5%, ma riceve meno
dell’11% del totale delle spese per il sostegno dei prezzi.
La Francia risulta essere il principale
beneficiario

pur avendo un contributo al valore aggiunto comunitario di
poco superiore a quello italiano (20,6%), riceve quasi il 25%
delle spese.


la Germania, ha un contributo in termini di valore aggiunto
inferiore al 13% e riceve finanziamenti per oltre il 15,5%.
• In Italia le regioni maggiormente avvantaggiate
• Lombardia, l’Emilia Romagna e la Puglia,
• benefici notevolmente inferiori si sono avuti per
Marche, Lazio, Abruzzo, Calabria e Sicilia.
La distribuzione dei benefici della
Pac fra i singoli produttori è molto
distorta.
(stime della Commissione)
• l’80% di tutti i contributi sono andati al 20%
delle aziende agricole
• Elementi redistributivi a carico dei
consumatori.
• gli elevati prezzi agricoli hanno
favorito da un lato gli agricoltori più
grandi e più efficienti,
• allo stesso tempo essi hanno
determinato prezzi più alti a livello di
consumo
• Si sono penalizzati i consumatori con
reddito più basso, che spendono la
quota più alta del loro reddito per
l’alimentazione.
La riforma della Pac è stata
sollecitata anche dalle rilevanti
pressioni internazionali

Necessità di raggiungere un accordo
all’interno dei negoziati Gatt
• Le trattative dell’ Uruguay nel 1986 avevano
posto al primo punto dei lavori la
liberalizzazione degli scambi agricoli e la
riduzione del sostegno pubblico
all’agricoltura.
• Le difficoltà sono state molto superiori al
previsto e l’accordo definitivo si è raggiunto
alla fine del 1993 (in base a una intesa tra Cee
e Usa)
• I nuovi negoziati sul commercio
internazionale sono ripresi nel febbraio del
2000 con il “Millennium Round” a Seattle e
sono tuttora in corso
Le linee principali della riforma della Pac del
1992
• La riforma ha avuto una lunga gestazione.
•
• Una prima formulazione è stata presentata
dalla Commissione nel documento
Evoluzione e futuro della Pac (febbraio 1991)
• Sostanziale riallineamento dei prezzi interni
dell’Unione a quelli dei mercati mondiali.
• Per compensare la diminuzione di reddito si
prevedeva di indennizzare direttamente gli
agricoltori.
• Cambiano completamente gli “strumenti
di politica agraria” adottati in passato.
• Si passa dal sostegno dei prezzi al
sostegno diretto dei redditi degli
agricoltori
• I prezzi ritornano a giocare un ruolo
negli equilibri dei principali mercati
agricoli europei (con una maggiore
concorrenzialità rispetto ai mercati mondiali)
Le proposte di riforma della Pac sono state
trasformate in regolamenti applicativi nel
luglio 1992 (riforma Mc Sharry)

La riduzione del prezzo indicativo dei cereali è
del 29%, (rispetto al 35% proposto inizialmente dalla
Commissione)

Nel settore del latte le riduzioni di prezzo sono
state sostanzialmente annullate e limitate al solo
burro (-5%). (La commissione aveva proposto riduzioni
del 15% per il burro e del 5% per il latte in polvere)


La validità delle quote del latte viene
prolungata fino al 2000 ( la regolamentazione
definitiva del settore lattiero-caseario viene rinviata)
Anche per il tabacco l’applicazione delle azioni di
riforma viene posticipata.
La riforma della Pac è stata affiancata da
“misure di accompagnamento”



agroambientali,
per lo sviluppo della forestazione
e per il prepensionamento.
(Le misure agroambientali riguardano lo sviluppo di metodi di produzione
compatibili, la riduzione dell’impiego di concimi e fitofarmaci, la
riduzione della intensità delle produzioni, la cura dei terreni abbandonati)

Le misure agroambientali costituiscono il
primo intervento organico a favore
dell’ambiente ed hanno innescato un
processo di cambiamento delle politiche
agroambientali europee.
Il funzionamento della riforma può essere
compreso guardando in particolare al grano
• La riduzione del sostegno dei prezzi
viene introdotta gradualmente ( tre anni a
partire dal 1993/94)
• Il prezzo di intervento del grano viene
ridotto (da 150 a 100 Ecu per tonnellata)
• Viene istituito un regime di sostegno
diretto al reddito degli agricoltori
(pagamento di un aiuto compensativo).
• La compensazione del reddito agli
agricoltori è di 45 Ecu per tonnellata
nella campagna 1996/97 e viene calcolata in base:
• alla superficie a grano dell’azienda
• alla resa unitaria media della zona dove è collocata
l’azienda.
• La compensazione del reddito viene data
senza considerare la produzione effettiva
dell’azienda (l’aiuto viene “disaccoppiato” o disgiunto
dalla produzione effettiva)

Il nuovo sistema di aiuti all’agricoltura è
simile a quello attuato da molti anni negli
Stati Uniti (accettato nelle regole del commercio
internazionale - Gatt).
I nuovi prezzi dei cereali nella CEE
in ECU/t (1992/93 – 1995/96)
250
Prezzo di entrata
Prezzo di intervento
ECU/t
200
Compensazione
150
100
50
0
1992/1993
Prezzo di entrata
1993/1994
1994/1995
Prezzo di intervento
1995/1996
Compensazio ne
•
Gli aiuti compensativi agli agricoltori
variano molto a seconda delle 254 zone
omogenee in cui è stata divisa l’Italia
•
•
per il grano tenero, massimo di circa 580.000 lire
per ettaro nella pianura bolognese, e minimo di
123.000 lire nelle pianure della provincia di
Cagliari.
•
L’aiuto compensativo è diverso fra
piccoli produttori e grandi produttori.
•
I piccoli produttori con superficie a
seminativi (cereali, semi oleosi e piante proteiche) che
non supera la produzione di 92 tonnellate di cereali
•
I grandi produttori devono obbligatoriamente
ritirare dalla produzione (set-aside) il 15% della loro
superficie a seminativi ( usufruendo di una compensazione
per questa superficie messa a riposo)
•
In base alle rese medie dei cereali la distinzione
fra piccoli e grandi produttori in Italia si aggira
sui 16 ettari di superficie.
Gli effetti della riforma della Pac in Europa
•
La riforma del 1992 ha rappresentato un punto di
rottura con il passato
•
L’applicazione della riforma nell’Unione
europea è stata notevole.
•
2,8 milioni di domande degli agricoltori
•
53 milioni di ettari di superficie interessata alle
compensazione, di cui oltre i tre quarti ai grandi
produttori.
•
Quasi 16 mila milioni di Ecu (quasi 32.000 miliardi di
lire) nel 1999 di importi compensativi agli agricoltori
•
•
2 milioni di “piccoli produttori”
750.000 i grandi produttori.
(EU-12)
•
La riforma non modifica sostanzialmente gli effetti
redistributivi a favore delle grandi aziende
•
•
Ai grandi produttori vanno oltre 10 mila milioni di Ecu,
pari al 77% del totale, mentre queste aziende sono poco più
del 20% del totale
La riforma favorisce i seminativi rispetto agli altri
settori produttivi.
•
Ai seminativi va infatti oltre il 43% delle spese
complessive della Pac nel 1999, mentre concorrono
per il 12% alla produzione agricola della Ue
•
Questa distorsione si risolve a vantaggio dei paesi e
regioni dove hanno una maggiore importanza i
seminativi.
La riforma dei mercati agricoli ha interessato anche le
principali produzioni mediterranee ( l’ortofrutta, il vino e l’olio, che
rivestono una particolare importanza per l’Italia)
• I criteri di riforma sono però molto diversi da quelli dei
seminativi.
La riforma dell’ortofrutta (1996). Essa si basa sostanzialmente sulle capacità
gestionali e organizzative dei produttori per regolamentare l’intero mercato
ortofrutticolo e ridurre le eccedenze produttive. Infatti, le Organizzazioni dei
produttori (Op) dovranno assicurare la programmazione della produzione e il suo
adeguamento alla domanda, promuovere l’offerta e l’immissione sul mercato delle
produzioni, ridurre i costi di produzione e regolarizzare i prezzi, promuovere infine
politiche e tecniche di produzione per la tutela dell’ambiente.
La riforma dell’intervento per l’olio di oliva. L’attuale meccanismo di aiuti prevede
la fissazione di una quantità massima garantita di 1.350.000 tonnellate di olio. Quando
la produzione di olio europea resta al di sotto di questa quantità allora l’aiuto ai
produttori è pari a 142,2 Ecu per quintale (quasi 2.800 lire a kg). Quando invece la
produzione supera la quantità massima garantita allora l’aiuto viene ridotto
proporzionalmente all’eccedenza. Nel corso della campagna olearia del 1996/97 si è
verificata proprio questa situazione, con la riduzione dell’aiuto comunitario del 27%, a
meno di 94 Ecu per quintale (meno di 1.800 a kg).
La riforma del vino ha come obiettivo fondamentale quello del riequilibrio tra la
domanda e l’offerta, perché si stima che nel 2000 le eccedenze raggiungeranno quasi
40 milioni di ettolitri, soprattutto per la riduzione dei consumi. Per ottenere la
riduzione delle eccedenze di vino si dovranno ridurre le rese, ricorrere all’estirpazione
dei vigneti, e al divieto di nuovi impianti. Per gestire i programmi di riduzione delle
produzioni dovranno essere predisposti appositi Programmi regionali pluriennali per la
viticoltura. La riforma dovrebbe salvaguardare i vini di qualità a scapito dei vini
comuni da tavola, introducendo limitazioni quantitative proprio per questi ultimi. Le
difficoltà a raggiungere un accordo definitivo a livello europeo sono derivate dal fatto
che non si vogliono eliminare le pratiche di zuccheraggio in uso nei paesi del Nord e in
particolare in Germania.
Gli allargamenti dell’Unione Europea ante
2004
I PAESI CANDIDATI: principali indicatori
(2002)
Popolazione
(000)
Superficie
(km2)
PILpro-capite
(PPA)
Cipro
Rep.Ceca
Estonia
Ungheria
Lettonia
Lituania
Malta
Polonia
Slovacchia
Slovenia
798
10.201
1.359
10.159
2.339
3.469
397
38.232
5.379
1.996
9.251
78.868
45.277
93.030
64.589
65.300
316
312.685
49.034
20.273
17.400
14.400
10.000
13.600
8.500
9.400
11.700**
9.500
11.400
17.700
CC-10
74.329
738.623
11.150*
UE-15
378.400
3.234.000
24.010*
UE-25
Bulgaria
Romania
Turchia
452.789 +20% 3.972.623 +23% 21.910*
111.002
5.900
7.869
21.795
238.391
5.900
69.626
769.604
5.500
* Dati provvisori stimati sui valori PPA calcolati per l’UE-15; attualmente i valori espressi in P
non sono ancora disponibili sulla base dell’UE-25 ** Dati riferiti al 1999. Fonte Eurostat.
I PAESI CANDIDATI: principali
indicatori (2002)
PILpro-capite Tassodi
Tassodi
(PPA, UE=100) disoccupazione occupazione
Tassodi
inflazione
Cipro
Rep.Ceca
Estonia
Ungheria
Lettonia
Lituania
Malta
Polonia
Slovacchia
Slovenia
72
60
42
57
35
39
55*
39
47
74
3,8
7,3
9,1
5,6
12,8
13,1
7,4
19,9
18,6
6,0
68,6
70,6
68,3
59,9
69,8
69,8
59,2
64,9
69,5
68,5
2,8
1,4
3,6
5,2
2,0
0,4
2,2
1,9
3,3
7,5
Bulgaria
Romania
Turchia
25
25
23
18,1
7,0
10,4
62,5
64,2
51,5
5,8
22,5
45,0**
* Dati riferiti al 1999. ** Calcolato in maniera differente rispetto agli altri Paesi
Fonte: Eurostat.
LA NUOVA UE
averege Eu 25
averege Eu 25
Bilancio PAC 2002
Sviluppo rurale
Spese connesse
30.000
Prodotti della pesca e altro
Carni suine, uova e pollame
Carni ovine e caprine
25.000
Carni bovine
Latte e prodotti lattiero-caseari
20.000
Altri settori o prodotti vegetali
Tabacco
Prodotti del settore vitivinicolo
15.000
Ortofrutticoli
Piante tessili e bachi da seta
10.000
Foraggi essiccati e legumi da granella
Olio d'oliva
Zucchero
5.000
Seminativi
0
Prodotti vegetali
Prodotti animali
Spese connesse
Sviluppo rurale