Meccanismi di incentivazione nella pubblica amministrazione:
l'esperienza della premialità nazionale dei fondi strutturali 2000-06
Roma, 12 giugno 2006
Monica Brezzi –Unità di Valutazione degli Investimenti pubblici
Outline della presentazione
A. Premesse del meccanismo di premialità nazionale
B. Risultati raggiunti rispetto alle premesse
C. Fattori per il successo/insuccesso
D. Prospettive
A. Premesse del meccanismo di premialità
nazionale
 Rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa
nelle politiche regionali è un obiettivo esplicito dell’azione
pubblica (condizione necessaria per l’attuazione della
strategia del QCS 2000-06);
 Schema competitivo può stimolare le Amministrazioni
pubbliche ad accelerare il raggiungimento di alcuni obiettivi;
 Gli indicatori sono definiti in modo che sia chiara
l’attribuzione delle responsabilità;
 Obiettivi intermedi circoscritti per assicurare la misurabilità,
sussiste comunque un problema di incompletezza
dell’informazione.
A. Sistema di premialità del 6%
Risorse coinvolte:1,3 mld di euro
+ cofinanziamento nazionale delle risorse del QCS 2000-06
Obiettivi: le risorse sono condizionate al raggiungimento di 12
obiettivi di innovazione e modernizzazione della Pubblica
amministrazione (6); promozione di riforme in settori strategici
(4) e qualità del Programma (2)
Partecipanti: 6 Regioni e 6 Ministeri beneficiari di fondi strutturali
per il 2000-06;
Periodo di validità: aprile 2001 – marzo 2003; scadenza dei
target settembre 2002.
Meccanismo di assegnazione: pro quota secondo indicatori
soddisfatti; meccanismo competitivo: le risorse non assegnate
per obiettivi non conseguiti sono distribuite secondo i migliori
risultati
B. Risultati raggiunti: identificazione responsabilità
Responsabili
dei programmi
DPS
Esperti di
settore
1. Identificazione e discussione delle strategie: esperti e
amministratori identificano le questioni rilevanti
2. Definizione degli indicatori: Proposta da parte di un’unità
tecnica (UVAL) che tiene conto dei vincoli di misurabilità e
affidabilità dell’informazione
3. Decisione: discussione degli indicatori e dei target con le
amministrazioni centrali e regionali coinvolte
B. Risultati raggiunti, completare l’informazione
parziale
Monitoraggio attivo nel corso della realizzazione del
meccanismo (interim monitoring) per far emergere nei casi di
indeterminatezza interpretazioni con significato sostanziale
condiviso e affrontare eventi non previsti
Gruppo tecnico di valutazione misto
Relazioni periodiche di monitoraggio
 Costruzione del consenso intorno al meccanismo
premiale (rischio di collusione)
 Ruolo della trasparenza dei meccanismi e della
pubblicità dei risultati (effetti reputazione)
 Disponibilità tempestiva e pubblica dell’informazione
B. Un esempio di misurabilità e responsabilità
Obiettivo: provvedimenti legislativi per la modernizzazione della PA
Indicatore: diffusione e attivazione degli Sportelli Unici per le
Attività Produttive
RESPONSABILITA’
AR responsabili per il
raggiungimento del target e
beneficiarie delle risorse
PARTENARIATO
TERRITORIALE
Comuni responsabili
attuazione della riforma
Gruppo tecnico (DPS)
MISURABILITA’
Dipartimento della
Funzione Pubblica
(PCM)
Prefetture provinciali
(Min. degli Interni)
PARTENARIATO
ISTITUZIONALE
B. Funzionamento del meccanismo
Indicatori soddisfatti dalle Regioni al 30/9/2002
6
5
Sardegna
Calabria
Campania
Sicilia
Puglia
Basilicata
Regioni
4
3
2
1
0
A.1
A.2
A.3
A.4
A.5
A.6
A.7
A.8
A.9
A.10
B
Indicatori
A.1 Conferimento degli incarichi dirigenziali
A.2 Attivazione dell’unità di controllo interno di gestione
A.3 Creazione e funzionamento dei Nuclei di valutazione
A.4 Società dell’informazione nella Pubblica Amministrazione
A.5 Sportello Unico per le imprese
A.6 Servizi per l’impiego
A.7 Attuazione della pianificazione territoriale e paesistica
A.8 Servizio idrico integrato
A.9 Attuazione della gestione dei rifiuti urbani in ATO
A.10 Istituzione e operatività delle ARPA
B Attuazione dei Progetti Integrati Territoriali
C Concentrazione delle misure
C
B. Risultati: indicatori e target raggiunti
 Circa il 57% dei target sono stati raggiunti (oltre il 62%
degli indicatori)
 Risultati molto variabili tra Regioni
 Risultati molto diversi tra indicatori, ma tutti raggiungibili
(almeno da qualcuno)
 Funzionamento dell’incentivo per raggiungere i target
(accelerazione verso la scadenza del sistema)
 Riforme importanti sono state almeno avviate.
B. Risultati raggiunti, competizione
Totale risorse attribuite per la premialità 6% (al 2004)
Milioni di euro
PROGRAMMI REGIONALI
Risorse potenziali(a)
Basilicata
Calabria
Campania
Puglia
Sardegna
Sicilia
Risorse assegnate
(b)
b/a
(%)
45,48
69,89
153,7
122,11
79,36
65,0
234,20
272,52
116,4
161,61
174,92
108,2
119,17
79,88
67,0
236,22
234,23
99,2
Distribuzione delle risorse dovuto alle diverse performance e al
meccanismo competitivo
C. Fattori di successo/insuccesso
 Partenariato nella definizione delle regole: indicatori
discussi con i soggetti istituzionali almeno un anno prima
dell’approvazione del QCS 2000-2006 (credibilità del
sistema);
 Indicatori dipendono direttamente dall’azione
amministrativa, ma coinvolgimento di tutti i livelli (anche
politico);
 Meccanismo competitivo (peer control sul soddisfacimento
degli obiettivi);
 Ruolo del gruppo tecnico (monitoraggio attivo, garanzia di
imparzialità);
 Flessibilità del meccanismo di assegnazione delle risorse
 Sforzo richiesto alle Amministrazioni per conseguire (alcuni)
obiettivi, non commisurato ai tempi;
 Numero di obiettivi (indicatori) troppo elevato;
 Difficoltà a coinvolgere i livelli istituzionali necessari (es.
Consiglio regionale)
C. Fattori di successo/insuccesso: quando usare
meccanismi di incentivazione
Nella nostra esperienza si possono utilizzare indicatori collegati
a premi e sanzioni solo se:
 Gli indicatori sono definiti con precisione, misurabili e
chiaramente collegati alle scelte di policy;
 Gli obiettivi che misurano sono strategici per le
amministrazioni partecipanti;
 Selezionati attraverso un processo partenariale;
 Trasparenza del processo e disponibilità dell’informazione;
 L’informazione utilizzata per formulare giudizi è affidabile,
replicabile e completa.
D. Prospettive
 Quanto i processi innescati sono diventati autonomi
o comunque patrimonio delle Amministrazioni?
 Ci sono casi di adempimenti solo formali (o al
contrario progressi non colti dagli indicatori?)
 Ci sono obiettivi che è opportuno continuare a
perseguire?
 Gli obiettivi intermedi conseguiti si stanno
traducendo in risultati sostanziali?
D. Prospettive: nuove iniziative
1. Meccanismi di premialità regionali
2. Informazione sul consolidamento degli obiettivi della
riserva nazionale del 6%
3. Target vincolanti per obiettivi di servizio nel QSN
2007-2013
D. Prospettive: realizzazione di sistemi regionali
di premialità
Finalità: incentivare i livelli locali di governo per la
realizzazione di progetti di qualità (patrimonio culturale,
ambientale e società dell’informazione) e per la diffusione
dei processi di avanzamento istituzionale
Dotazione finanziaria: 76,5 Meuro per le Regioni del
Mezzogiorno (Abruzzo, Molise +Obiettivo 1), Delibera CIPE
20/2004
Soggetti interessati: Regioni e enti locali (SFS e UVAL in
iniziale definizione tecnica dei meccanismi)
Le amministrazioni regionali inizialmente coinvolte attuano
meccanismi simili a quello nazionale nei confronti degli Enti
Locali (scelte ambiti di interesse, definizione puntuale di
indicatori, gruppi tecnici di valutazione ecc.)
D. Prospettive: consolidamento degli obiettivi della
riserva premiale nazionale /1
Monitoraggio al 31 gennaio 2006
X

?
I PROGRESSI DELLE AMMINISTRAZIONI
*
+
#
RICERCA
SCUOLA
SICUREZZA
SVILUPPO
LOCALE
TRASPORTI
PESCA
SICILIA
SARDEGNA
PUGLIA
CAMPANIA
INDICATORI
CALABRIA
BASILICATA
Situazione per indicatore di avanzamento istituzionale
della riserva di premialità del 6 per cento
Legenda
al 30.9.2002
al 30.9.2003
al 31.7.2004
al 31.1.2005
al 31.7.2005
al 31.1.2006
+
X
X
X
+
X
X
X
X
X
X
X
X
*
*
X

X
INDICATORI PER PROGRAMMI REGIONALI E NAZIONALI
A.1 CONFERIMENTO DEGLI INCARICHI
DIRIGENZIALI
A.2 ATTIVAZIONE DELL’UNITÀ DI CONTROLLO
INTERNO DI GESTIONE
A.3 CREAZIONE E FUNZIONAMENTO DEI NUCLEI
DI VALUTAZIONE
A.4 SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
X
?
X
X
X
X
*

X

X
X
X
X
X
X
X
X

*
X
#
X
INDICATORI PER PROGRAMMI REGIONALI
A.5 SPORTELLO UNICO PER LE IMPRESE (al
30.09.2004)
A.6 SERVIZI PER L’IMPIEGO (al 31.12.2004) (3)
A.7 ATTUAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE
TERRITORIALE E PAESISTICA
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
A.8 SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
X

*
X
A.9 ATTUAZIONE DELLA GESTIONE DEI RIFIUTI
URBANI IN AMBITI TERRITORIALI OTTIMALI
X


?

A.10 ISTITUZIONE E OPERATIVITÀ DELLE ARPA
X

X

X
*
?
?
D. Prospettive: Sistema di informazione sul
consolidamento degli obiettivi della premialità dei
fondi strutturali /2
Monitoraggio (Uval, DPS, Adg)
Monitoraggio semestrale degli indicatori di
avanzamento istituzionale della premialità nazionale
sulla base di tavole sintetiche di raccolta informazioni
Monitoraggio leggero (non ci sono premi o sanzioni
associati al soddisfacimento dei requisiti)
 Elementi informativi ulteriori per cogliere effettiva
operatività
Relazione annuale (Nuclei, Uval, DPS), marzo 2005
D. Prospettive: target vincolanti per obiettivi
di servizio/1
Selezionare un numero limitato di obiettivi di diffusione e
qualità dei servizi a cui applicare target vincolanti per il
prossimo ciclo di programmazione comunitaria (2007-2013).
Differenza con gli indicatori della premialità 6% del QCS: non
più obiettivi intermedi dell’azione di politica economica ma
obiettivi finali
D. Prospettive: target vincolanti per obiettivi
di servizio/2
Requisiti degli obiettivi di servizio
 molto rilevanti per l’obiettivo strategico e rappresentare in sé
un miglioramento percepibile delle condizioni di vita dei
cittadini o delle condizioni di contesto per l’attività
economica.
 comprensione e condivisione della rilevanza dell’obiettivo da
parte dei cittadini alto (funzioni di cittadinanza attiva che a
loro volta contribuiscono al perseguimento dell’obiettivo).
Requisiti per applicare target vincolanti
 Misurabilità (gli indicatori e i target misurano la qualità e il
miglioramento del servizio reso)
 Responsabilità (descrizione dell’assetto istituzionale rilevante
per il raggiungimento dell’obiettivo e identificazione precisa
delle responsabilità in capo ai diversi attori)
D. Prospettive: target vincolanti per obiettivi
di servizio/3
OBIETTIVI
INDICATORI
PROPOSTI
DISPONIBILITA’ DATI
RESPONSABI
LITA’ SUL
TERRITORIO
AMM
CENTRALE
Istruzione
1) percentuale di giovani
(età 18-24 anni) con titolo
di studio inferiore al
diploma di scuola
secondaria superiore e che
non partecipa ad altre
attività formative
2) livello delle competenze
degli studenti 15-enni, in
particolare nell’area della
lettura, della matematica e
delle scienze
3) numero di posti
disponibili in asili nido sul
totale della popolazione in
età da zero fino al
compimento di 3 anni
4) quota di asili che coprono
non meno di 8 ore
giornaliere o che coprono
non meno di 46 settimane
l’anno
5) Percentuale di anziani
assistiti in assistenza
domiciliare integrata sulla
popolazione di età superiore
a 64 anni
6) percentuale di rifiuti
urbani oggetto di raccolta
differenziata
OK
Serie storica a livello
regionale
(fonte ISTAT)
Regione/
Provincia
MIUR
Indagine ogni tre anni;
supplemento di indagine
(sovracampionamento) per
avere dati regionali;
coinvolgimento Regioni
Parzialmente aggiornati
Necessaria integrazione
indagini esistenti con
coinvolgimento delle
Regioni e Comuni
Parzialmente aggiornati
Necessaria integrazione
indagini esistenti con
coinvolgimento delle
Regioni e Comuni
OK – serie storica a livello
regionale
(fonte database Min. Salute)
Regione/
Provincia
Istituti scolastici
MIUR
Regione/
Comuni
Ministero della
Salute
OK
serie storica a livello
regionale
(fonte APAT)
OK
serie storica a livello
regionale
(fonte APAT)
Dati rilevati da COVIRI;
necessario accordo per
trasmissione dati
Comuni/Autorità
d’Ambito
MATT
Regione/
Autorità
d’Ambito
MATT
Regione/
Autorità
d’Ambito
MATT
Occupazione
femminile
Rifiuti
7) volumi di rifiuti urbani
avviati a effettivo recupero
energetico
Acqua
8) Copertura percentuale
del servizio idrico integrato
Comuni
Comuni
Per saperne di più
http://www.dps.tesoro.it/uval
Sistema di premialità:
http://www.dps.tesoro.it/uval_linee_premialita.asp
http://www.dps.tesoro.it/materialiuval/ml.asp
Numero 9 (2006)
Consolidamento obiettivi premialità
www.dps.tesoro.it/qcs/monitoraggio_premialita/asp
Quadro Comunitario di Sostegno 2000-06
http://www.dps.tesoro.it/qcs/qcs.asp
Quadro Strategico Nazionale 2007-2013
http://www.dps.tesoro.it/qsn/qsn.asp
[email protected]
Obiettivi di avanzamento istituzionale della premialità
nazionale del 6% e target specifici/1
OBIETTIVO
Provvedimenti
legislativi nazionali
che promuovono la
modernizzazione
della Pubblica
Amministrazione
OBIETTIVO
Innovazioni per
l’accelerazione e la
maggiore efficacia
della spesa dei
fondi strutturali
INDICATORE
Conferimento incarichi
dirigenziali (D.lgs. n.
29/93)
Attivazione unità di
controllo interno (D.lgs
n.286/99)
TARGET
Recepimento D.lgs 29/93 e emanazione
provvedimento di indirizzo annuale per la
valutazione dei dirigenti
Adozione progetto realizzazione sistema;
costituzione del servizio deputato; nomina
responsabili e strutture; progetto di formazione del
personale; operatività del sistema
Attivazione Sportelli Unici
sul territorio regionale
80% di popolazione regionale coperta da SPUN;
conclusione del 95% dei procedimenti entro i termini
o tempo medio procedimenti avvio nuovi impianti
produttivi non > al 75% del termine
Completamento percorso istituzionale e attivazione
delle funzioni avanzate di servizio per l’utenza per
almeno il 50% della popolazione regionale.
TARGET
Adozione dell'atto formale di costituzione con
specificazione funzioni attribuite;nomina
Responsabile; selezione componenti
Trasmissione telematica di dati di monitoraggio
relativi ad almeno il 50% dei beneficiari finali per un
importo pari almeno al 60% dalla spesa effettuata
Attivazione Servizi per
l’Impiego sul territorio
regionale
INDICATORE
Istituzione e avvio Nuclei
di Valutazione regionali e
centrali (L. 144/99)
Diffusione della Società
dell’informazione nella P.A.
Obiettivi di avanzamento istituzionale della premialità
nazionale del 6% e target specifici /2
OBIETTIVO
Riforme settoriali
OBIETTIVO
INTEGRAZIONE
CONCENTRAZIONE
INDICATORE
Pianificazione territoriale e
paesistica
Attuazione del Servizio
Idrico Integrato (L.36/94)
Gestione rifiuti urbani da
parte degli ATO
Istituzione e operatività
delle Agenzie Regionali
per la Protezione
Ambientale (ARPA)
INDICATORE
Attuazione dei Progetti
Integrati Territoriali
Concentrazione delle
risorse finanziarie in un
numero limitato di misure
TARGET
Adeguamento ai requisiti richiesti per ciascuna
regione in base al TU 499/99
Scelta da parte dell'Ente di ambito delle modalità di
affidamento del servizio idrico integrato per almeno
il 60% della popolazione o per l'unico ATO (ai sensi
art. 9 L 36/94)
Emanazione disposizioni per la delimitazione ATO;
istituzione organismi per la cooperazione prescelta;
determinazione tariffa di ambito e sue articolazioni;
approvazione programma investimenti
Approvazione legge regionale istitutiva ARPA;
nomina direttore e organi amministrativi;
predisposizione regolamento interno ARPA;
assegnazione risorse finanziarie e umane
TARGET
I. Rapporto tra impegni assunti per i PIT e totale
delle risorse POR >=al 70% del valore medio del
rapporto per tutti i POR
II. Rapporto maggiore o uguale al valore medio
Concentrazione del 70% delle risorse in un numero
di misure minore o uguale al numero medio di
misure in cui sono concentrate il 75% delle risorse
per tutti i POR.
Ambiti di interesse scelti
PROGETTI DI
QUALITÀ
ABRUZZO
MOLISE
BASILICATA
X
X
X
CALABRIA
CAMPANIA
X
PUGLIA
SARDEGNA
SICILIA
X
RAFFORZAMENTO
ISTITUZIONALE
X
X
X
X
X
X
Definizione puntuale di indicatori
OBIETTIVI DI AVANZAMENTO ISTITUZIONALE
BASILICATA Avanzamento procedurale degli interventi
Funzionalità unità di coordinamento o gestione
CALABRIA
Istituzione e attivazione Ufficio Comune/Unico
(funzioni di servizio; monitoraggio e rendicontazione; rispetto
piani di spesa; attivazione partenariato)
CAMPANIA
Assetti organizzativi degli Uffici Unici/Comune
Avanzamento spesa
Avanzamento procedure ambientali
PUGLIA
Qualificazione ambientale aree urbane
SARDEGNA
SICILIA
Gestione rifiuti
Diffusione Società dell’informazione
utilizzo e diffusione servizi tra i cittadini e imprese
Rete ecologica - Parchi Regionali
Indicatori di tutela patrimonio, Sistemi di gestione Ambientale,
fruizione e valorizzazione patrimonio culturale
Cooperazione tra istituzioni locali (associazione tra comuni,
protocolli , reti informatiche, sportelli unici)
Utilizzo Strumenti di programmazione
Avanzamento pianificazione urbanistica
Approvazione o attuazione Piani regolatori o PTP
Diffusione utilizzo monitoraggi e rispetto scadenze
Finanza di progetto: numerosità progetti
Accelerazione spesa: rispetto tempistica
Coordinamento con altri enti (atti )
SOGGETTI
INTERESSATI
PIT
Organismi gestione dei PIT
P I e Beneficiario finale del
progetto
Enti locali anche collegati
in PI
Comuni aderenti agli ATO
Comuni aderenti alla
RUPAR
Enti locali (anche collegati
in PI) Enti di gestione aree
naturali protette
Aggregazioni di comuni
Soggetti pubblici previsti
PIT, PIOS, PROVINCE
PIT, PIOS, PROVINCE
PIT, PIOS, PROVINCE
PIT, PIOS,
PROVINCE