L’evoluzione della Politica
Agricola Comunitaria (PAC)
dalle origini ad Agenda 2000
Maria Rosaria Pupo D’Andrea
[basata su una presentazione del prof. Fabrizio De Filippis –
Università “Roma Tre”]
Istituto Nazionale di Economia Agraria - (INEA)
Sede regionale della Calabria
INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE
1
La nascita della PAC
PAC importante per tre motivi:

Carattere storico
prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo
di integrazione europea. La PAC e i suoi obiettivi sono
inseriti nel Trattato di Roma del 1957 ripresi immutati dal
Trattato di Maastricht del 1992

Carattere oggettivo
attualmente la PAC assorbe poco più del 40% del bilancio
comunitario

Portata degli effetti
che travalicano il settore agricolo per estendersi con la
recente riforma ad altri aspetti (salubrità e qualità degli
alimenti, tutela del paesaggio, benessere degli animali, …)
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2
Gli obiettivi della vecchia PAC
(art. 39 del Trattato di Roma)

Aumentare produzione e produttività (concezione
intensiva di ammodernamento delle aziende)

Assicurare un tenore di vita equo alla popolazione
agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito
individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura

Stabilizzare i mercati

Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti

Assicurare prezzi
consumatori
ragionevoli
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nelle
consegne
ai
3
Strumenti della vecchia PAC
Politica dei mercati (molta)
Prezzo comunitario mantenuto artificialmente alto attraverso un sistema di
prezzi “istituzionali”, che tende a garantire ai produttori un prezzo minimo
(più alto di quello prevalente nel resto del mondo)
Politica a forte contenuto protezionistico: tariffe all’importazione, sussidi
(restituzioni) alle esportazioni
Prezzi differenziati per prodotto ma comuni a tutta l’area comunitaria
(Organizzazioni Comuni di Mercato – OCM)
Politica delle strutture (poca)
Politica di aggiustamento strutturale delle aziende agricole, con l’obiettivo
di modernizzare e omogeneizzare le strutture dell’agricoltura europea
(impostazione “orizzontale” per tutto il settore agricolo e non per
comparti)
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4
Strumenti della vecchia PAC
La “vecchia” PAC è un classico esempio di modello di sostegno
“accoppiato” (alla quantità prodotta), comune alla maggior parte
dei paesi industrializzati
Tale politica perseguiva obiettivi sia economici che sociali
sostenendo il generico status di agricoltore
Politica “dirigistica” e unica per tutta la Comunità. I paesi
applicano la PAC in modo “automatico” attraverso l’emanazione
di norme nazionali di recepimento dei regolamenti comunitari
La politica dei prezzi è una politica difficilmente
“condizionabile” in termini di soggetti beneficiari ed obiettivi
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5
I punti di debolezza del
modello “accoppiato” della PAC
Un modello così concepito è del tutto insoddisfacente in
termini di efficienza e di equità:
 sostegno indiscriminato e (quindi) iniquo
 isolamento dal mercato internazionale
 incentivi alla produzione fuori mercato
 tassa (regressiva) sul consumo (tassazione implicita
dei consumatori)
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6
I punti di forza del
modello “accoppiato” della PAC
Un modello così concepito è però “efficiente” sul “mercato
politico”:
 capacità di accontentare una vasta platea di beneficiari
 semplicità amministrativa (con un solo strumento, facile
da gestire, si perseguono obiettivi sia economici che
sociali)
 costo di bilancio relativamente basso, almeno finché la
Comunità è rimasta importatrice netta
 scarsa percezione da parte dei consumatori del costo loro
imposto dal sostegno dei prezzi agricoli
 maggiore stabilità di mercato e di ricavi
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La crisi della PAC
 Eccedenze strutturali di produzione
 Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori controllo)
 Squilibri tra settori e tra paesi membri
 Accresciuta sensibilità ambientale e per la salubrità degli
alimento
 Perdita di “reputazione” della PAC e progressivo tramonto
della sua “centralità” nel processo di integrazione europea
 Allargamento dell’UE
 CEE diventa esportatrice netta per molti prodotti: “scarica”
le proprie eccedenze sui mercati mondiali sussidiate dalle
restituzioni
 Maggiore percezione da parte dei paesi terzi della carica
distorsiva del protezionismo associato alla PAC
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8
Gli aggiustamenti degli anni ‘80
Strategia riduttiva e difensiva: non si mette in discussione il
tradizionale impianto di obiettivi e strumenti della PAC, ma si
“aggiustano” gli strumenti per farli funzionare un altro po’
(senza modificare lo status quo distributivo)
La filosofia è quella della “limitazione della garanzia”, cioè
mantenere gli stessi strumenti accoppiati cercando di limitarne
gli effetti negativi. Anziché ridurre gli incentivi a produrre, si
attivano contromisure che hanno il compito di “limitare i danni”
Più che come “progetto” di cambiamento di lungo periodo,
l’azione degli anni ‘80 è di breve-medio periodo, per gestire o
aggirare i vincoli che via via emergono, evitando di rompere i
delicati equilibri tra i 12 paesi membri
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9
Gli aggiustamenti degli anni ’80:
gli svantaggi

Progressiva complicazione e burocratizzazione della PAC

Stratificazione di misure spesso in contraddizione tra loro,
sempre meno comprensibili agli occhi degli stessi
beneficiari

Anziché ridurre gli eccessivi incentivi del sostegno
accoppiato, si attivano contro-misure per contrastarne gli
effetti negativi (misure di corresponsabilità, quote fisiche di
produzione, “stabilizzatori di bilancio”, set aside)
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10
La riforma MacSharry (1992) (1)
Modifiche importanti agli strumenti di sostegno:
 riduzione graduale dei prezzi di intervento (riorientamento
al mercato)
 pagamenti compensativi per ettaro/capo basati su
rese/mandrie storiche (parzialmente “disaccoppiati”)
 set aside obbligatorio
 misure di accompagnamento
Principali OCM interessate:
 seminativi (cereali, semi oleosi e proteaginose)
 carne bovina
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La riforma MacSharry (1992) (2)
La riforma MacSharry rappresenta una rottura rispetto alla
strategia di “aggiustamento” degli anni ‘80
Cambia la filosofia del sostegno: si mette in discussione il
modello di sostegno “accoppiato” introducendo i pagamenti
compensativi “parzialmente disaccoppiati”
Per la prima volta gli aiuti non sono legati a quanto si produce
ma a cosa si produce
Tuttavia, i pagamenti per ettaro/capo sono calcolati come
“compensazione” della riduzione del prezzo di intervento
Non cambia lo status quo sul fronte distributivo: il 20% delle
aziende continua a catturare l’80% del sostegno
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UE-15 - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende
beneficiarie a seconda dell’ammontare dei pagamenti (valori %)
60
(%)
50
Pagamenti
Aziende
40
30
20
15%
10
85%
0
Pagamenti
Aziende
< 1250
1250 - 2000
2000 - 5000
4,07
54,09
2,48
8,41
8,96
14,93
5000 - 10000 10000 - 20000 20000 - 5000050000 - 100000
12,14
9,32
17,6
6,72
27,82
4,93
14,78
1,2
> 100000
12,19
0,34
Classi di pagamento ( € )
77%
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23%
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Italia - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende
beneficiarie a seconda dell’ammontare dei pagamenti (valori %)
80
(%)
Pagamenti
Aziende
60
40
20
62%
38%
0
Pagamenti
Aziende
< 1250
1250 - 2000
2000 - 5000
14,73
74,63
6,3
7,56
16,99
10,22
5000 - 10000 10000 - 20000 20000 - 5000050000 - 100000
15,9
4,38
14,35
1,99
14,71
0,94
7,05
0,2
> 100000
10,12
0,09
Classi di pagamento ( € )
92%
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8% 14
Riforma Mac Sharry: alcune considerazioni
 Maggiore efficienza allocativa: il prezzo riconquista la sua
funzione di informazione
 Maggiore equità: il sostegno “disaccoppiato” può essere
modulato e condizionato a comportamenti “virtuosi”
 Minore incentivo all’intensificazione della produzione
 Maggiore incentivo alle produzioni di qualità (e minore
incentivo alla produzione per l’intervento)
 Riduzione della tassa regressiva sul consumo
 Maggiore trasparenza del sostegno
 Spostamento dell’onere dal consumatore al contribuente
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15
Problemi aperti dopo MacSharry
 Questioni finanziarie:





 aumento del bilancio associato alla PAC e necessità di
maggiore controllo della spesa
 si evidenziano squilibri finanziari tra Stati membri (tra
quanto si contribuisce al bilancio e quanto si riceve)
Necessità di riequilibrio tra politiche di mercato e politiche
per lo sviluppo rurale
Allargamento dell’UE ai PECO
Esigenze di decentramento e spinte verso la
rinazionalizzazione della PAC
Problematiche ambientali, qualità e salubrità degli alimenti
Tramonto della vecchia PAC e necessità di definire un nuovo
“patto sociale” tra agricoltura e società
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Agenda 2000
Documento di riflessione generale riguardante la riforma delle
politiche comunitarie (compresa la PAC) e del funzionamento delle
sue istituzioni nella prospettiva dell’allargamento ai paesi dell’Europa
centro-orientale (PECO) (luglio 2007)
Le decisioni finali sulla PAC (marzo 1999):
 “approfondiscono” l’approccio varato nel 1992 proseguendo sulla
strada del disaccoppiamento degli aiuti (ulteriore riduzione dei
prezzi minimi garantiti e aumento del pagamento disaccoppiato)
(anche se in modo più annacquato rispetto alle proposte)
(seminativi, carni bovine, latte (poi rimandata), vino)
 introducono un “regolamento orizzontale” che istituisce due
nuovi strumenti
 “Modulazione” del sostegno disaccoppiato
 Cross-compliance (eco-condizionalità)
 Approccio contrattuale
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Agenda 2000: i nuovi obiettivi della PAC
 Esplicito riconoscimento del tramonto degli obiettivi
tradizionali della PAC (quelli dei Trattati di Roma e di
Maastricht…)
 La nuova “parola d’ordine” è la valorizzazione della
multifunzionalità dell’agricoltura
 Aumento della competitività, a difesa delle quote di mercato
mondiale dell’agricoltura europea
 Sostegno all’occupazione ed al reddito nel quadro di
strategie di sviluppo rurale
 Maggiore attenzione alla questione agroambientale
 Maggiore attenzione al ruolo di produzione di “beni
pubblici”
 Maggiore attenzione a qualità e salubrità degli alimenti
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Agenda 2000: giudizio di insieme
Buona riforma in termini di nuovi obiettivi e nuovi principi;
deludente sul versante degli strumenti:
 si mantengono intatti pezzi consistenti della vecchia
PAC
 non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti
 non si attivano strumenti nuovi, se non a livello molto
sperimentale
 scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto alle
proposte iniziali
 asimmetria tra le diverse OCM
E’ comunque una riforma “provvisoria” (in previsione di una
Mid-term review)
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Le tappe della progressiva riforma della PAC
1979: quote alla produzione per lo zucchero
1984: quote alla produzione per il latte
1988: “stabilizzatori automatici di bilancio”
(sin qui contenimento della spesa, dal 1992 riorientamento dei
prezzi al mercato e disaccoppiamento del sostegno)
1992: riforma MacSharry
1999: Agenda 2000
2003: riforma Fischler (revisione di medio termine di Agenda 2000)
INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE
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La PAC prima della riforma Fischler
Spese di bilancio (2002)
Bilancio Unione Europea: 95 656.4 milioni di €
Totale PAC:
46 239,5 milioni di €
FEOGA-Garanzia:
43 214.3 milioni di €
Sussidi all’export
3 434.3 milioni di €
Intervento
831.9 milioni di €
Stoccaggio
1 163.1 milioni di €
Pagamenti diretti
28 800.8 milioni di €
Sviluppo rurale
4 394.4 milioni di €
Altri strumenti
3 636.6 milioni di €
FEOGA-Orientamento: 2 969.9 milioni di €
INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE
(100%)
(48.3%) (100%)
(45.2%) (93.5%)
(7.4%)
(1.8%)
(2.5%)
(62.3%)
(9.5%)
(7.9%)
(3.1%) (6.4%)
21
Evoluzione del bilancio UE (in % del RNL)
Agriculture
Structural Funds
Internal Policies
External Actions
Pre-accession aid
Administration
1,4%
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
1962
1967
1972
1977
1982
INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE
1987
1992
1997
2002
2006
22
Quota del bilancio UE destinato alla rubrica 2
(agricoltura…) in % sul RNL
…dallo 0.63% nel
1990/92 allo 0.44% nel 2012/13
Share of the EU agricultural and rural development expenditure in the
Gross National Income of the European Union
(1991-2013)
in %
0.7
Share of total EU agricultural and RD expenditure in the EU GNI
Share of CAP market and direct aids expenditure in EU GNI
0.7
0.6
0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE
20
13
20
12
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
0.3
23