STEFANO VILLAMENA
Modulo n. 1 – LA NUOVA LEGGE SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Università degli Studi di Perugia
LA DIA (ORA SCIA)
Dal 1990 al 2005 (DIA)
Dal 2005 al 2009 (DIA)
Dal 2009 in poi (SCIA)
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I fase
Dal 1990 al 2005
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Articolo 19 - Dichiarazione di inizio attività.
Prima della recente riforma
La dia espressione di un nuovo modello di
amministrazione
al principio autoritativo sostituisce quello della
autoamministrazione e della autoresponsabilità
del privato
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Il “vecchio” art. 19
I PRESUPPOSTI NORMATIVI
1. “In tutti i casi in cui l'esercizio di un'attività
privata sia subordinato :
ad
autorizzazione,
licenza,
abilitazione, nulla- osta,
permesso o altro atto di
consenso comunque
denominato ….
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Segue … il secondo presupposto
2. il cui rilascio dipenda:
- a) dall'accertamento
requisiti di legge
dei
presupposti
e
dei
- b) senza l'esperimento di prove a ciò destinate
che comportino
valutazioni
tecniche
discrezionali
- c) non sia previsto alcun limite o contingente
complessivo per il rilascio degli atti stessi …”
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La “trasfigurazione” (sostituzione) del
provvedimento in denuncia privata
L'atto di consenso si intende sostituito
da una denuncia di inizio di attività.
Denuncia che attesta l'esistenza dei
presupposti e dei requisiti di legge
(* ed eventualmente accompagnata)
dall'autocertificazione dell'esperimento di
prove a ciò destinate, ove previste).
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I poteri della P.A. nella DIA
Spetta all'amministrazione competente
(entro - e non oltre sessanta giorni dalla denuncia salvo termine diverso indicato dalla legge – v. d.P.R. n.
300/1992)
- Verificare d'ufficio la sussistenza dei presupposti e dei
requisiti di legge richiesti.
- Disporre con provvedimento motivato da notificare
all'interessato entro il medesimo termine, il divieto di
prosecuzione dell'attività e la rimozione dei suoi effetti
(* salvo che l'interessato provveda a conformare alla
normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il
termine prefissatogli dall'amministrazione stessa)
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Le responsabilità per il privato
(ART. 21 e la DIA)
Con la denuncia o con la domanda di cui agli
articoli 19 e 20 l'interessato deve dichiarare la
sussistenza dei presupposti e dei requisiti di
legge richiesti.
In caso di dichiarazioni mendaci o di false
attestazioni
a.) non è ammessa la conformazione dell'attività
e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista
dagli articoli medesimi
b.) il dichiarante è punito con la sanzione
prevista dall'articolo 483 del codice penale, salvo
che il fatto costituisca più grave reato.
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Con la DIA dunque …
La legittimazione del privato non è più fondata
sul consenso dell’amministrazione
(secondo lo schema norma-fatto-potere-effetto).
Ma è una legittimazione ex lege
(secondo lo schema norma-fatto-effetto)
che rende solo eventuale l’intervento
dell’amministrazione.
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Segue …
Il denunciante che si trovi nella situazione
descritta:
- ha diritto ad iniziare l’attività
- l’Amministrazione
–
non
ha
potere
autorizzatorio, ma di mero controllo successivo
(può emanare provvedimenti di natura
inibitoria e non invece atti di consenso,
neppure taciti).
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Segue … la natura della DIA
In questo senso la dia veniva ricondotta nell’ambito
degli strumenti di liberalizzazione delle attività
private:
L’eliminazione del provvedimento autorizzatorio e il
riconoscimento della facoltà di dare autonomo
avvio ad una attività, implicava un incremento della
“libertà” di cui il cittadino dispone in quel
determinato settore
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Prima del 2005
Secondo l’orientamento giurisprudenziale
La
dia:
atto
soggettivamente
ed
oggettivamente privato: la denuncia – si legge
in giurisprudenza - non ha valore provvedimentale,
né tale valore acquista in virtù del decorso del
termine previsto per la verifica da parte
dell’amministrazione.
Si tratta quindi di atto non impugnabile davanti
al giudice amministrativo per la semplice
ragione che non costituisce espressione di potere
amministrativo.
Con la ulteriore conseguenza che deve ritenersi
non configurabile un potere di autotutela in
capo alla amministrazione.
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Alcuni esempi concreti previsti
dal d.P.R. n. 300/1992
1. Esercizio di attività circense e spettacolo viaggiante
2. Produzione e/o imbottigliamento di aceto
3. Avvio di una nuova attività industriale comportante
il rischio d'incidente rilevante
4. Autorizzazione
alla immissione in commercio di
specialità medicinali per uso veterinario
5. Disciplina della produzione e del commercio
alimenti prima infanzia e dei prodotti dietetici
degli
6. Disciplina igienica della produzione e del commercio
del latte
7. Disciplina igienico-sanitaria sugli alimenti surgelati
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II FASE
DOPO IL 2005
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- DOPO IL 2005 –
“NULLA DI NUOVO SUL PIANO DELLA NOZIONE”
1. Ogni atto di autorizzazione, licenza,
concessione (…) il cui rilascio dipenda
esclusivamente
dall'accertamento
dei
requisiti e presupposti di legge o di atti
amministrativi a contenuto generale … è
sostituito
da
una
dichiarazione
dell'interessato corredata, anche per
mezzo
di
autocertificazioni,
delle
certificazioni
e
delle
attestazioni
normativamente richieste.
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La “novità”
la specificazione dei settori esclusi dalla DIA
con la sola esclusione degli atti rilasciati
dalle amministrazioni preposte alla difesa
nazionale,
alla
pubblica
sicurezza,
all'immigrazione,
all'amministrazione
della giustizia, alla amministrazione delle
finanze, ivi compresi gli atti concernenti le
reti di acquisizione del gettito, anche
derivante dal gioco, alla tutela della salute
e
della
pubblica
incolumità,
del
patrimonio culturale e paesaggistico e
dell'ambiente, nonché degli atti imposti
dalla normativa comunitaria
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Una ulteriore novità (procedurale)
- L’inizio dell’attività -
2. L'attività oggetto della dichiarazione
può essere iniziata decorsi trenta giorni
dalla
data
di
presentazione
della
dichiarazione
all'amministrazione
competente.
Contestualmente all'inizio dell'attività,
l'interessato
ne
dà
comunicazione
all'amministrazione competente.
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Segue … l’iniziativa del privato
La modifica più significativa
(su questo versante)
è il venir meno della contestualità
tra la presentazione della dia e l’inizio
dell’attività
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Segue … i due atti previsti
dalla nuova procedura
La procedura delineata dal nuovo art. 19
prevede che:
- con un primo atto, ora denominato
dichiarazione, il privato dichiari l’intenzione
di dare avvio ad una determinata attività;
- con un secondo atto – trascorso il termine di
trenta giorni – lo stesso privato comunichi
l’effettivo inizio dell’attività.
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Segue … l’iniziativa del privato
La previsione di questo secondo adempimento
(che costituisce una novità anche rispetto alla
dia in materia edilizia)
esclude che il controllo
dell’amministrazione
possa
svolgersi prima che
l’attività sia
effettivamente iniziata
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Le novità più rilevanti
I poteri di controllo della P.A.
IL POTERE INTERDITTIVO CLASSICO
3. L'amministrazione competente, in caso
di accertata carenza delle condizioni,
modalità e fatti legittimanti, nel termine
di trenta giorni dal ricevimento della
comunicazione di cui al comma 2, adotta:
- motivati provvedimenti
prosecuzione dell'attività
di
- e di rimozione dei suoi effetti
divieto
di
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LE POSSIBILITA’ DI “SANATORIA”
DA PARTE DEL PRIVATO
salvo
che,
ove
ciò
sia
possibile,
l'interessato provveda a conformare alla
normativa vigente detta attività ed i suoi
effetti
entro
un
termine
fissato
dall'amministrazione, in ogni caso non
inferiore a trenta giorni. (…)
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LA “GRANDE” (e problematica) NOVITA’
I provvedimenti di II grado
E` fatto comunque salvo il potere
dell'amministrazione
competente
di
assumere
determinazioni
in
via
di
autotutela ai sensi degli articoli:
-21-quinquies (REVOCA)
-21-nonies (ANNUALLAMENTO D’UFFICIO)
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Segue … l’autotutela amministrativa
L’esplicito richiamo al potere di annullamento e
a quello di revoca ha condotto taluni
commentatori a ritenere che con questa
previsione il legislatore abbia abbracciato
la tesi della natura provvedimentale
della dia
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Le prime applicazioni giurisprudenziali
Così il TAR Abruzzo, Pescara, n. 494/2005:
“il rinvio agli artt. 21 quinquies e 21 nonies
dimostra che il legislatore ha voluto attribuire alla
dia natura di atto abilitativo formatosi per fictio:
tale atto – venuto ad esistenza a seguito della
dichiarazione di inizio attività e della successiva
inerzia della amministrazione (mantenuta nel
termine
fissato
dall’art.
19)
–
sarebbe
immediatamente impugnabile e quindi sospendibile
ed annullabile dal giudice amministrativo secondo
le regole ordinarie”
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Dubbi sul potere di revoca
Però la previsione di un generale potere di
revoca si scontra
con la considerazione che l’esercizio del potere
di
revoca
è
configurabile
dinnanzi
a
provvedimenti caratterizzati da discrezionalità,
di cui però la dia è priva.
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Caso di giurisdizione esclusiva
5. Ogni controversia relativa all'applicazione
dei commi 1, 2 e 3 è devoluta alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo
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III FASE
DOPO IL 2009
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Art.19
Segnalazione certificata di inizio attività - Scia
Ogni atto … (per esempio una autorizzazione – ma vedi
il lungo elenco di cui al comma 1 dell’art. 19)
“è sostituito da una segnalazione dell'interessato”
* L’atto sostituito dalla segnalazione!
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… art. 19, comma 2
(si restaura la situazione
precedente al 2005)
“L'attività oggetto della segnalazione
può essere iniziata dalla data della presentazione della
segnalazione all'amministrazione competente”
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… segue art. 19, comma 3
(Poteri tradizionali della PA)
“L'amministrazione, in caso di accertata carenza dei
requisiti e dei presupposti, nel termine di sessanta giorni
dal ricevimento della segnalazione adotta motivati
provvedimenti di
1. divieto di prosecuzione dell'attivita‘
2. … di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa,
salvo che, ove cio' sia possibile, l'interessato
provveda a conformare alla normativa vigente detta
attivita‘
3. È comunque salvo il potere dell'amministrazione di
assumere determinazioni in via di autotutela (ai
sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies).
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… segue art. 19, comma 4
(Poteri nuovi della PA)
“Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti
(vedi slide precedente, punti 1 e 2) è consentito
intervenire (come?) solo in presenza del pericolo di un
danno per:
1. il patrimonio artistico e culturale …
2. … per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza
pubblica o la difesa nazionale
3. … previo motivato accertamento dell'impossibilità di
tutelare
comunque
tali
interessi
mediante
conformazione dell'attività dei privati alla normativa
vigente.