Il rito speciale ex art. 119
c.p.a. e la disciplina dei
giudizi che involgano atti
delle Autorità
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Ambito oggettivo e soggettivo di applicazione
Giurisdizione
Competenza
Rito processuale
Sanzioni
Ambito oggettivo di applicazione
della norma
Nell’art. 119, co. 1, lett. b), c.p.a., a
differenza che in altre lettere del
medesimo articolo, non si parla di
“provvedimenti relativi a procedure”, ma
solo di “provvedimenti”.
Deve tuttavia ritenersi, pure in presenza di
tale ellittica locuzione, che siano
assoggettati al rito speciale ex art. 119
anche gli atti intermedi del procedimento
suscettibili di essere immediatamente,
quanto separatamente, impugnati.
Rito ex art. 119 e giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo
La disposizione di cui all’art. 119, comma 1,
lett. b), c.p.a. va coordinata con:
le previsioni che disciplinano il riparto di
giurisdizione tra giudice amministrativo e
giudice ordinario in ordine ai
provvedimenti delle Autorità indipendenti;
le norme che attribuiscono la competenza
al T.A.R. del Lazio sugli atti di talune
Autorità indipendenti.
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
L’art. 119, lett. b), c.p.a. va, quindi, inteso nel
senso che il rito abbreviato si applica ai
provvedimenti delle Autorità indipendenti se ed in
quanto il giudice amministrativo abbia
giurisdizione su di essi, sia che si tratti di
giurisdizione esclusiva, sia che si tratti di
giurisdizione di legittimità.
Va quindi necessariamente raccordato con l’art.
133, co. 1, lett. l), c.p.a. che attribuisce alla
giurisdizione esclusiva del g.a. i provvedimenti di
alcune Autorità espressamente menzionate, fra
esse includendo anche la Banca d’Italia.
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
Secondo l’elaborazione e il quadro normativo, sono da ascrivere al novero
delle Autorità indipendenti:
la CONSOB;
l’ISVAP;
l'Autorità garante della concorrenza del mercato, prevista dalla legge
287/1990;
l'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, ridenominata Autorità per la
vigilanza sui contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture dal D.Lgs.
163/2006;
l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
l’Autorità per l’energia elettrica e il gas;
la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sul diritto di
sciopero;
l’Autorità per i servizi di pubblica utilità, prevista dalla legge 481/1995;
il Garante per la protezione dei dati personali (salvo a verificare se la
giurisdizione sui relativi atti spetti solo al giudice ordinario o, talora, anche
al giudice amministrativo);
la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della
pubblica amministrazione.
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
L’art. 133 c.p.a. ricomprende nella giurisdizione esclusiva gli
atti delle seguenti Autorità:
Banca d’Italia;
Consob;
Autorità garante della concorrenza del mercato;
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;
Autorità per l’energia elettrica e il gas;
Autorità per i servizi di pubblica utilità, previste dalla legge
481/1995;
Autorità di vigilanza sui contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture;
Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP);
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità
della pubblica amministrazione;
ISVAP.
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
L’art. 133, pur elencando tali Autorità, non le
qualifica espressamente come “Autorità
amministrative indipendenti”.
L’art. 119 – diversamente – si riferisce ai
provvedimenti delle Autorità amministrative
indipendenti.
Se l’art. 133:
da un lato non è esaustivo di tutte le Autorità
amministrative indipendenti
e dall’altro lato include tra le Autorità elencate la
Banca d’Italia e la Commissione di vigilanza sui
fondi pensione (per le quali è dubbio che siano
autorità indipendenti)
deve allora desumersi l’assenza di puntuali elementi
di corrispondenza tra l’art. 119, lett. b) e l’art.
133 lett. l).
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
Non si può quindi, con certezza, sostenere
che il rito abbreviato ex art. 119 si applica
nei confronti degli atti di tutte le Autorità
elencate nell’art. 133, lett. l).
Dal momento che quest’ultima
disposizione non qualifica le Autorità in
esso elencate come “Autorità
indipendenti”, deve necessariamente
inferirsi che l’art. 133 non costituisce
idoneo parametro di riferimento per
delimitare l’ambito applicativo dell’art.
119, lett. b).
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
Infatti:
Se l’art. 133 comprende la Banca d’Italia e la Commissione
di vigilanza sui fondi pensione, per le quali è dubbio che
siano Autorità indipendenti (con la conseguenza che,
laddove si ritenga esclusa tale qualificazione, allora deve
necessariamente argomentarsi che in ordine agli atti da
esse emanati sussiste bensì giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, ma non trova applicazione il rito
abbreviato ex art. 119, quanto, piuttosto, quello ordinario);
ex converso, per effetto della mancata ricomprensione, nel
novero dell’elencazione ex art. 133, di Autorità pur
qualificabili come “indipendenti”, deriva che sui relativi atti,
sussisterebbe una giurisdizione “ordinaria” di legittimità –
ma non “esclusiva” – con esclusione, altresì, dell’operatività
del rito abbreviato ex art. 119.
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
La lettura del dato normativo consente
tuttavia di affermare che il rito abbreviato
dell’art. 119 lett. b):
riguarda anche Autorità indipendenti non
comprese nell’art. 133, ove sui loro atti il
giudice amministrativo abbia una
giurisdizione di legittimità
non riguarda, invece, gli atti delle Autorità
che, pur elencate nell’art. 133, lett. l), non
sono Autorità indipendenti.
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
Per quanto specificamente concerne i
provvedimenti dell’Autorità di vigilanza sui
contratti pubblici:
mentre l’art. 244, comma 2, del codice appalti di
cui al D.Lgs. 163/2006 prevedeva la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo con
riferimento ai soli provvedimenti sanzionatori
il c.p.a. ha attratto alla giurisdizione esclusiva del
g.a. tutti i provvedimenti delle Autorità
indipendenti, ivi compresa quella di vigilanza sui
contratti pubblici (con riveniente inclusione in tale
ambito di cognizione dell’intero novero degli atti
riconducibili alla suddetta Autorità, ivi compresi i
regolamenti).
Rito ex art. 119 e giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo: segue
Questo il quadro riassuntivo della cognizione giurisdizionale a fronte
(dell’impugnazione degli) atti delle autorità indipendenti:
atti concernenti il rapporto di impiego del personale privatizzato:
giurisdizione del giudice ordinario
atti inerenti il rapporto di impiego del personale non privatizzato:
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con rito
ordinario)
provvedimenti delle autorità elencate nell’art. 133, lett. l):
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con rito
abbreviato ex art. 119 c.p.a.)
provvedimenti dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici
impugnati connessi con atti riferibili a procedure di affidamento di
pubblici lavori, servizi e forniture: giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo (con rito abbreviato ex art. 120
c.p.a.)
Art. 119 e regime della competenza
L’art. 135, comma 1, lett. b) del
Codice prevede che sono devolute
alla competenza inderogabile del
T.A.R. del Lazio, sede di Roma, salvo
ulteriori previsioni di legge, le
controversie aventi ad oggetto i
provvedimenti dell'Autorità garante
per la concorrenza ed il mercato e
quelli dell'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni
Art. 119 e regime della
competenza: segue
Le lett. c) dello stesso comma 1 dell’art. 135
devolve al T.A.R. del Lazio la competenza
esclusiva a conoscere le controversie di cui
all'articolo 133, comma 1, lettera l), fatta
eccezione per quelle di cui all'articolo 14,
comma 2, nonché le controversie di cui
all'articolo 104, comma 2, del testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia,
di cui al D.Lgs. 1° settembre 1993 n. 385
Art. 119 e regime della
competenza: segue
Sono, quindi, di competenza del T.A.R. del
Lazio le controversie aventi ad oggetto
tutti i provvedimenti,compresi quelli
sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai
rapporti di impiego privatizzati, adottati
dalle Autorità indicate al comma 1, lett. l),
dell’art. 133, con l’eccezione delle
controversie relative ai poteri esercitati
dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas,
devolute funzionalmente alla competenza
inderogabile del T.A.R. della Lombardia,
sede di Milano ai sensi dell’art. 14, comma
2, c.p.a.
Fissazione del giudizio di merito
Il comma 3 dell’art. 119 prevede che, salva l'applicazione
dell'articolo 60, il tribunale amministrativo regionale
chiamato a pronunciare sulla domanda cautelare,
accertata la completezza del contraddittorio ovvero
disposta l'integrazione dello stesso, se ritiene, a un
primo sommario esame, la sussistenza di profili di
fondatezza del ricorso e di un pregiudizio grave e
irreparabile, fissa con ordinanza la data di discussione
del merito alla prima udienza successiva alla
scadenza del termine di trenta giorni dalla data di
deposito dell'ordinanza, disponendo altresì il deposito
dei documenti necessari e l'acquisizione delle
eventuali altre prove occorrenti. In caso di rigetto
dell'istanza cautelare da parte del tribunale amministrativo
regionale, ove il Consiglio di Stato riformi l'ordinanza di
primo grado, la pronuncia di appello e' trasmessa al
tribunale amministrativo regionale per la fissazione
dell'udienza di merito. In tale ipotesi, il termine di trenta
giorni decorre dalla data di ricevimento dell'ordinanza da
parte della segreteria del tribunale amministrativo
regionale, che ne da' avviso alle parti.
Fissazione del giudizio di merito:
segue
La disposizione precedentemente indicata
consente quindi di delineare due distinti
percorsi decisori:
Decisione immediata, nel caso in cui
sussistano i presupposti di cui all’art. 60
Decisione a 30 giorni, purchè la lettura del
ricorso evidenzi profili di fondatezza e
sussista, altresì, un pregiudizio grave e
irreparabile riveniente dall’esecuzione
dell’atto impugnato
Fissazione del giudizio di merito:
segue
L’esigenza di celerità e concentrazione del
giudizio è presidiata da due disposizioni
complementari alla fissazione dello stesso
nel breve termine di giorni 30:
Verifica della completezza del
contraddittorio processuale (in caso
contrario, ordine di integrazione dello
stesso);
Ordine di deposito dei documenti
necessari ed acquisizione delle
eventuali altre prove occorrenti
Il dimezzamento dei termini
processuali
Prevede il comma 2 dell’art. 119 che
“Tutti i termini processuali ordinari
sono dimezzati salvo, nei giudizi di
primo grado, quelli per la
notificazione del ricorso introduttivo,
del ricorso incidentale e dei motivi
aggiunti, nonché quelli di cui
all'articolo 62, comma 1, e quelli
espressamente disciplinati nel
presente articolo”
L’adozione delle misure cautelari
La fissazione ex comma 3 dell’art. 119 non
postula, necessariamente, la
complementare adozione di misure
cautelari.
Il successivo comma 4 stabilisce, infatti, che
con l’ordinanza di cui al precedente
comma 3 (fissazione di udienza per il
merito a 30 giorni) solo “in caso di
estrema gravità ed urgenza, il tribunale
amministrativo regionale o il Consiglio di
Stato possono disporre le opportune
misure cautelari”
L’adozione delle misure cautelari
Ne deriva che, se è pur vero che la
stessa fissazione di udienza nel
termine breve precedentemente
indicato postula che dall’atto
impugnato consegua alla parte un
“pregiudizio grave ed irreparabile”,
soltanto la riscontrata presenza di
“elementi di estrema gravità ed
urgenza” possono consentire
l’adozione della misura cautelare.
L’adozione delle misure cautelari
La motivazione dell’ordinanza che
disponga la cautela dovrà quindi,
necessariamente, fornire esplicita
ostensione alle ragioni di “estrema
gravità ed urgenza”, che
rappresentano un quid pluris rispetto
alla mera “gravità ed irreparabilità
del pregiudizio” e che necessitano,
conseguentemente, di appropriata e
circostanziata emersione
La pubblicazione del dispositivo
Diversamente dalla previgente
disposizione di cui all’art. 23-bis della
legge 6 dicembre 1971 n. 1034 – ed
altrettanto diversamente da quanto
previsto, in materia di contratti pubblici,
dall’art. 120, comma 9, del codice del
processo amministrativo – la
pubblicazione del dispositivo della
sentenza non è obbligatoria né in primo,
né in secondo grado.
La pubblicazione del dispositivo:
segue
La predetta disposizione stabilisce
infatti che “quando almeno una delle
parti,nell'udienza
discussione,dichiara di avere
interesse alla pubblicazione
anticipata del dispositivo rispetto alla
sentenza, il dispositivo è pubblicato
mediante deposito in segreteria, non
oltre sette giorni dalla decisione della
causa. La dichiarazione della parte e'
attestata nel verbale d'udienza.
La pubblicazione del dispositivo:
segue
Ai fini della pubblicazione del
dispositivo sono quindi necessarie:
La manifestazione di interesse di
taluna delle parti (non
necessariamente il ricorrente)
La corrispondente verbalizzazione,
nel verbale d’udienza,
dell’intendimento come sopra
manifestato.
La pubblicazione del dispositivo:
segue
Il dispositivo e' pubblicato mediante deposito in segreteria,
non oltre sette giorni dalla decisione della causa.
La “decisione della causa” non necessariamente coincide con il
giorno in cui è stata celebrata la relativa udienza di
trattazione.
Diversamente dalla previgente previsione di cui all’art. 23-bis,
comma 6, della legge 1034 del 1971 (la quale prevedeva
che “il dispositivo della sentenza è pubblicato entro sette
giorni dalla data dell'udienza, mediante deposito in
segreteria”) la stabilita decorrenza del termine de quo dalla
data di “decisione della causa” indica che tale obbligo va
adempiuto con riferimento al momento (eventualmente
successivo all’udienza, ove la relativa decisione sia stata dal
Collegio giudicante “riservata”) nel quale è intervenuta la
definitiva delibazione della controversia con conseguente
adozione della relativa decisione
Il giudizio sulle sanzioni
Prevede l’art. 134, comma 1, lett. c),
del Codice che il giudice
amministrativo esercita giurisdizione
con cognizione estesa al merito nelle
controversie aventi ad oggetto le
sanzioni pecuniarie la cui
contestazione è devoluta alla
giurisdizione del giudice
amministrativo, comprese quelle
applicate dalle Autorità
Il giudizio sulle sanzioni: segue
Nel previgente regime normativo, la giurisdizione
sulle controversie relative agli atti sanzionatori
emessi dalle Autorità era talvolta attribuita al
giudice ordinario.
In particolare, nei settori creditizio e mobiliare, gli
artt. 145 del D.Lgs. 385/1993 e 195 del D.Lgs.
58/1998 prevedevano la giurisdizione ordinaria –
e, specificamente, la competenza della Corte
d’Appello di Roma – per le controversie afferenti
alle sanzioni irrogate, rispettivamente, dalla
Banca d’Italia e dalla Consob.
La norma ha pertanto omogeneizzato le diverse
fattispecie anche in considerazione della stretta
connessione tra il potere di vigilanza, qualificabile
come servizio pubblico ex art. 33 del D.Lgs.
80/1998, ed il potere sanzionatorio
Il giudizio sulle sanzioni: segue
Da tale disposizione è dato
argomentare che, se per tutti gli atti
delle Autorità indipendenti il giudice
amministrativo ha giurisdizione
esclusiva, per gli atti a contenuto
sanzionatorio la cognizione è estesa
al merito, ovvero il giudice può (più
propriamente “deve”) sostituirsi
all’Amministrazione
Il giudizio sulle sanzioni: segue
I poteri rimessi all’organo di giustizia
amministrativa, per tali controversie,
non si limitano, quindi, all’eventuale
annullamento dell’atto (irrogativo di
sanzione pecuniaria), ma possono
estendersi alla riforma dell’atto
stesso, suscettibile di essere
“sostituito” dalla diversa
determinazione contenuta nella
sentenza.
Il giudizio sulle sanzioni: segue
L’innovazione introdotta dal Codice in
materia segna una profonda modificazione
del quadro previgente, in quanto adesso è
rimesso al giudice:
- Non soltanto un penetrante
apprezzamento sui contenuti del
provvedimento sanzionatorio
- Ma anche l’adozione di una statuizione che
ridetermini il contenuto della sanzione
individuando, ad esempio, una nuova
quantificazione del relativo ammontare
Il giudizio sulle sanzioni: segue
Con riferimento alle sanzioni amministrative pecuniarie
irrogate dall’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato, la giurisprudenza aveva ritenuto – sulla base del
previgente quadro normativo – che la giurisdizione del
giudice amministrativo si estendesse al merito per le sole
sanzioni irrogate per la formazione di un’intesa restrittiva
della libertà di concorrenza o per l’abuso di posizione
dominante (ai sensi dell’art. 23 della legge 689/1981,
applicabile in virtù del richiamo contenuto nell’art. 31 della
legge 287/1990)
Diversamente, con riferimento alle sanzioni applicate per
pratica commerciale scorretta, era stato ritenuto dubbio, ai
sensi dell’art. 27, comma 13, del D.Lgs. 206/2005, che il
giudice amministrativo potesse esercitare giurisdizione di
merito, atteso che il Tribunale avrebbe potuto solo
annullare in tutto o in parte l’atto, ma non anche modificare
lo stesso relativamente all’entità della sanzione dovuta.
Il giudizio sulle sanzioni: segue
Ora, invece, il potere sostitutivo
rimesso al giudice amministrativo si
applica indistintamente per tutte le
fattispecie nella quali viene in
considerazione una sanzione
amministrativa pecuniaria adottata
da un’Autorità indipendente.
Il giudizio sulle sanzioni: segue
Non è, quindi, più necessario che la
rideterminazione della sanzione (nel caso di
accertata illegittimità del quantum) transiti
attraverso un nuovo provvedimento dell’Autorità:
- veicolato dal previo annullamento del
provvedimento sanzionatorio impugnato
- e “conformato” attraverso l’indicazione dei criteri
sulla base dei quali pervenire alla
rideterminazione della sanzione.
Adesso, il giudice amministrativo può –
direttamente e con sentenza – disporre
l’annullamento della sanzione e rideterminarla,
con statuizione che viene a “sostituire” quella
originariamente assunta dall’Autorità