UNIUNEA EUROPEANĂ
GUVERNUL ROMÂNIEI
MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI
şI PROțEC IEI SOCIALE
AMPOSDRU
Fondul Social European
POSDRU 2007-2013
Instrumente Structurale
2007-2013
Linee
guida
Patto per l’inclusione. Linee guida
per il reinserimento di ex detenuti
attraverso partenariati locali
ADMINISTRAțIA NAțIONALĂ A PENITENCIARELOR
PATTO PER L’INCLUSIONE
LINEE GUIDA
PER IL REINSERIMENTO
DI EX DETENUTI ATTRAVERSO
PARTENARIATI LOCALI
PROGETTO SOCIAL
Strategia per l’Occupazione e Qualificazione tramite l’Apprendimento ed Attività per la Libertà POSDRU/69/61/S/32810
PROGETTO COFINANZIATO DALL’UNIONE EUROPEA, FONDO SOCIALE EUROPEO, PROGRAMMAZIONE 2007 – 2013
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali
Direzione Generale per le politiche attive e passive del lavoro
Dirigente:
Marianna D’Angelo
Coordinamento del progetto SOCIAL:
Lucilla Di Rico
Isfol - Progetto Cooperazione transnazionale
Responsabile:
Antonella Attanasio
Gruppo di lavoro progetto SOCIAL:
Gianluca Calzolari
Giovanna de Mottoni
Maria Di Saverio
Maria Grazia Mastrangelo
Testo:
a cura di Maria Grazia Mastrangelo
Editing:
a cura di Giovanna de Mottoni e Maria Di Saverio
Progetto grafico:
Sectio sas
Traduzione in romeno:
a cura di Clara Oprea
Data di pubblicazione: Luglio 2012
Isfol, Corso d’Italia, 33 - 00198 Roma
Tel. +39.06.85.44.71
Web: www.isfol.it
INDICE
INDICE
Prefazione
Introduzione
9
13
Parte I L’integrazione tra sistemi
17
1.
Lo scenario di riferimento
1.1 La Strategia nazionale per l’inserimento sociale delle persone
private della libertà 2012 - 2016
1.2 Il disegno di legge rumeno sull’economia e l’impresa sociale
1.3 Destinatari delle Linee Guida
19
19
Sistema di Governance: interistituzionalità e consolidamento
delle reti territoriali
2.1 Un possibile organigramma funzionale
25
Integrazione tra politiche attive del lavoro e politiche formative,
tra servizi per l’occupabilità, tra pubblico e privato
30
2.
3.
Parte II Le aree tematiche
22
23
28
33
4.
Economia sociale e nuovi modelli di welfare
34
5.
Economia – impresa sociale e sistema profit
36
5
DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
6.
Approccio olistico ed individualizzato
38
7.
Formazione congiunta degli operatori
40
8.
Sistemi informativi e strumenti
42
9.
Sensibilizzazione della collettività
44
10. Condivisione delle prassi operative
Allegato – Fac-simile dell’accordo di cooperazione
stipulato a Timisoara e Craiova
6
46
48
PREFAZIONE
Prefazione
Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali tra le sue linee di intervento strategiche e di indirizzo promuove la coesione economica e sociale
ed un mercato del lavoro inclusivo, in linea con le politiche comunitarie, ritenendo ciò una priorità fondamentale a garanzia di quanti sono a rischio
di povertà e di emarginazione sociale. L’intento è che queste persone possano fruire delle opportunità e delle risorse necessarie per partecipare pienamente alla vita economica, sociale e culturale del proprio Paese e vivere
dignitosamente. Uno dei principali strumenti della politica di coesione é il
Fondo Sociale Europeo che sostiene, tra l’altro, azioni mirate per l’inclusione e l’integrazione delle fasce a rischio di emarginazione. Esso supporta, infatti, gli Stati membri nel fornire gli strumenti idonei ad affrontare
le nuove sfide del mercato del lavoro nell’era della globalizzazione, con
particolare attenzione alle fasce svantaggiate.
È in tale ambito che si inserisce il progetto SOCIAL per il reinserimento
e l’integrazione degli ex detenuti, cofinanziato dal PON Sviluppo Risorse
Umane FSE Romania 2007/2013 e coordinato dall’Amministrazione Penitenziaria Nazionale rumena. L’intervento ha un ampio partenariato rumeno e italiano e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali vi ha
aderito con grande interesse, ritenendo molto importante la cooperazione
transnazionale in tale ambito sulla base di precedenti esperienze maturate
nel Programma di iniziativa comunitaria Equal e nell’adesione alla rete europea Ex Offenders Community of Practice – ExOCoP. In occasione del
Policy Forum 2012, ExOCoP ha ribadito, attraverso la “Dichiarazione di
Berlino”, l’impegno della rete a riconoscere il diritto delle persone in esecuzione penale alla riabilitazione e all’accompagnamento per il reinserimento a pieno titolo nella società, attraverso l’istruzione, la formazione e
9
DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
l‘occupazione. La capacità di lavorare in sinergia, di fare rete di tutti i soggetti coinvolti nel trattamento dei detenuti e nel loro reinserimento sociale,
una volta usciti dal carcere, è fondamentale e strategica per un percorso
positivo che non solo eviti loro la recidiva, ma che sia anche in grado di
restituire dignità, speranza, opportunità di riscatto.
Il progetto SOCIAL, partendo dall’esperienza delle cooperative sociali
di tipo B maturata nel sistema carcerario italiano, ha voluto individuare e
sperimentare in Romania alcuni percorsi innovativi di facilitazione all’inserimento lavorativo attraverso dispositivi di incrocio tra domanda ed offerta di lavoro, nonché di accompagnamento nel percorso post pena, nel
passaggio delicato e cruciale verso la libertà.
Giunti al termine dell’intervento, sono stati realizzati da Isfol, ente in
house del Ministero con consolidata esperienza nel settore, alcuni testi
che analizzano ed elaborano i principali risultati emersi e che possono
rappresentare preziosi strumenti di lavoro e di sensibilizzazione per coloro
che operano nel sistema carcerario e nell’economia sociale, dunque operatori, formatori, manager, decisori politici, con la finalità di eliminare le
barriere sociali ed i pregiudizi, migliorare i servizi e facilitare il reinserimento delle persone in esecuzione penale, attraverso il lavoro, massima
espressione di cittadinanza e di effettiva libertà.
Cons. Paola Paduano
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali
Direzione Generale politiche attive e passive del lavoro
10
INTRODUZIONE
Introduzione
Il progetto SOCIAL, con l’intento di trasferire in Romania l’esperienza
pluriennale italiana acquisita in materia di inclusione sociale e lavorativa
di persone in uscita dal circuito penale, dota il sistema dell’Amministrazione Penitenziaria romena di strumenti e metodi che possono favorire
l’inserimento o il reinserimento nella società civile di tale target.
Tra gli strumenti, le Linee guida qui presentate hanno la finalità di rafforzare il campo di azione delle politiche d’inclusione, di contrastare i fenomeni
di discriminazione sociale e lavorativa, nonché di governare l’inserimento
sociale, formativo e lavorativo delle persone in esecuzione penale da parte
dell’Autorità Giudiziaria romena, promuovendo, in particolare, l’intervento
integrato e “socialmente responsabile” di Istituti penitenziari, ONG, imprese
sociali, agenzie e servizi territoriali (sociali e del lavoro), imprese profit.
L’obiettivo è, chiaramente, quello di accompagnare le istituzioni e le organizzazioni (pubbliche e private; profit e non profit) in un percorso condiviso
dove le istanze economiche siano coniugate con le attenzioni sociali ed
ambientali nell’ottica di uno sviluppo intelligente, inclusivo e sostenibile (Europa 2020). A livello operativo, il documento intende orientare il sistema di
partenariato locale verso un approccio preventivo della recidiva ed inclusivo
di soggetti che hanno concluso un percorso di detenzione.
Le Linee guida, sono mutuate, nella struttura, da quelle elaborate dal
Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria
italiano, di cui raccolgono spunti, contenuti e stimoli, seppur adattandoli
al contesto rumeno per renderli accoglibili e dunque trasferibili1.
Ministero della Giustizia italiano, Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, Linee Guida in
materia di inclusione sociale a favore delle persone sottoposte a provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria, Commissione nazionale consultiva e di coordinamento per i rapporti con le Regioni, gli Enti
locali ed il volontariato, Roma 2009.
1
13
DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
Le indicazioni, contenute nelle pagine seguenti, sono da intendersi
come complementari e non alternative rispetto alle proposte di interventi
già espresse a livello nazionale2, oltre a rappresentare, più in generale, la
possibilità di valorizzare esperienze di successo, quali quelle raccolte dal
progetto SOCIAL e non solo.
Si tratta, dunque, di linee di indirizzo per implementare i modelli organizzativi, per il reinserimento socio-lavorativo degli ex detenuti, sia delle istituzioni pubbliche che del privato sociale, migliorandone le potenzialità,
adeguandoli al fabbisogno delle varie realtà territoriali, in modo da offrire
opportunità lavorative concrete e favorire l’inclusione sociale di tali soggetti.
Esse vanno, quindi, utilizzate come strumento per disegnare interventi
integrati a livello locale nella fase di programmazione, con riferimento al
tema del reinserimento post esecuzione penale.
Inoltre, le stesse mirano a stimolare l’ulteriore sperimentazione di interventi in Romania, per acquisire quei dati necessari all’individuazione di
uno o più modelli di rete per l’economia sociale e per il reinserimento
socio-lavorativo dei soggetti in esecuzione penale, adatti ad erogare servizi di qualità e rispondenti alle effettive esigenze dell’utenza ed ad un miglior livello di sicurezza dei cittadini.
Per una maggior efficacia dello strumento, sarà necessario definire un
sistema strutturato di cooperazione condiviso tra l’Amministrazione penitenziaria, gli enti locali e gli altri attori sociali presenti sul territorio in modo
da creare un definito, costante ed efficace rapporto “a rete” tra gli operatori
istituzionali e gli operatori del sociale, tutti coinvolti nell’attuazione dei principi di legalità, di recupero e d’inclusione sociale.
Una particolare attenzione va riservata all’economia sociale e al mondo
del volontariato quali espressioni del capitale sociale del territorio di riferimento e strumenti naturali di lotta all’esclusione sociale e lavorativa.
Per tale ragione sarà importante:
• prevedere, nell’ambito dei piani e dei programmi per lo sviluppo delle politiche di inclusione sociale a livello nazionale e locale, specifiche misure
rivolte alle persone che vivono in condizione di privazione della libertà;
• avviare e rendere permanente la sinergia tra tutte le amministrazioni
che hanno competenze nelle materie strettamente collegate con il benessere e lo sviluppo della persona: politiche sociali, salute, istruzione,
formazione professionale e lavoro;
Ministero della Giustizia romeno – Amministrazione Nazionale dei Penitenziari, Strategia nazionale
per l’inclusione sociale delle persone private della libertà 2012 - 2016, Bucarest, 2011
2
14
INTRODUZIONE
• potenziare e rafforzare la cooperazione tra i diversi livelli di governo e
rafforzare le politiche territoriali, coinvolgendo anche gli organismi della
società civile organizzata (ONG, imprese sociali) valorizzando e diffondendo le buone prassi attuate a livello locale;
• costruire percorsi condivisi tra amministrazioni centrali e locali, programmando in modo coordinato le decisioni e l’allocazione delle risorse finanziarie, anche in un ottica di sostenibilità, e definendo un sistema di
accompagnamento e di monitoraggio degli interventi.
La valorizzazione dell’economia sociale e della responsabilità sociale
d’impresa può dar vita a percorsi positivi e virtuosi per le persone in uscita
dal circuito penale di cui può beneficiare l’intera collettività.
Marianna D’Angelo
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali
Direzione Generale per le politiche attive e passive del lavoro
Autorità di Gestione PON FSE
15
PARTE I
L’INTEGRAZIONE
TRA SISTEMI
PARTE I
1.Lo scenario
di riferimento
1.1 La Strategia nazionale per l’inserimento sociale
delle persone private della libertà 2012 - 2016
L’Amministrazione Nazionale Penitenziaria rumena (ANP), ha lanciato
nel 2010 un documento strategico quale risultato di un processo che, in
Romania, ha posto le basi delle future direzioni per l’azione interistituzionale, in relazione con la Strategia del Sistema dell'Amministrazione
Penitenziaria per il periodo 2010-2013. Quest’ultima, in merito al reinserimento sociale, include l'obiettivo specifico di “Sviluppare, promuovere e attuare, insieme alle strutture ed istituzioni specifiche (Ministero
del Lavoro, della Famiglia e Protezione Sociale, Dipartimento di libertà
vigilata, ONG, ecc.) una strategia nazionale per l'inclusione sociale delle
persone private della libertà”.
In base a tale obiettivo è stata elaborata la Strategia nazionale per
l’Inserimento sociale delle persone private della libertà, fondata su una
serie di report di ricerca, tra i quali l'Analisi diagnostica del sistema carcerario, il Rapporto del Corpo di controllo del Primo Ministro e il Piano
d'Azione per migliorare l’efficienza del sistema penitenziario - 2008 e lo
studio di Éupolis Lombardia - Istituto Superiore per la Ricerca, la Statistica e la Formazione.
Inoltre, la Strategia nazionale si colloca in un quadro normativo di riferimento che comprende la legislazione nazionale rumena, le Raccomandazioni europee ed internazionali in materia di trattamento e reinserimento
19
DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
delle persone in esecuzione penale3. A partire dall’enucleazione dei fattori
che, come evidenziato dallo studio, influenzerebbero positivamente il reinserimento socio-occupazionale dei detenuti e degli ex detenuti, il documento dell’ANP definisce gli obiettivi strategici da raggiungere entro il 2016.
Tali fattori si possono sintetizzare nel:
• miglioramento della cultura e della percezione da parte dell’ambiente
esterno nei confronti dei detenuti
• rafforzamento dei sistemi supporto e di accompagnamento al reinserimento
• perfezionamento della legislazione relativa alla cooperazione interistituzionale nella gestione di interventi integrati, all’economia sociale, all’aumento di misure e sanzioni non detentive nel diritto penale
• implementazione ed il potenziamento di reti sociali.
Da questi discendono i seguenti obiettivi strategici della Strategia:
OBIETTIVO STRATEGICO 1.
Sviluppo della capacità istituzionale nel settore del reinserimento sociale
delle persone private della libertà
1.1. formazione professionale del personale
1.2. sviluppo dell’infrastruttura istituzionale
1.3. miglioramento del quadro normativo e promozione di modifiche legislative.
OBIETTIVO STRATEGICO 2.
Sviluppo di programmi educativi e di sostegno psicosociale nel sistema
penitenziario
2.1. istruzione e assistenza psicosociale alle persone private della libertà
2.2. consapevolezza dei rappresentanti della comunità sul problema
delle persone private della libertà.
OBIETTIVO STRATEGICO 3.
Facilitare l'assistenza post rilascio a livello sistemico
3.1. continuità degli interventi per le persone che hanno scontato pene
detentive
3.2. sviluppo di partenariati con istituzioni pubbliche, associazioni e orCfr. Ministero della Giustizia romeno – Amministrazione Nazionale dei Penitenziari, Strategia nazionale per l’Inserimento sociale delle Persone private della Libertà 2012 – 2016, Bucarest, 2011
3
20
PARTE I
ganizzazioni non governative, comunità locali per facilitare il reinserimento sociale degli ex detenuti
3.3. sviluppo di procedure interistituzionali riguardanti l’attribuzione delle
competenze sui succitati fattori favorenti il processo di reinserimento
sociale delle persone che hanno scontato pene detentive
3.4. presa in carico dei casi e dell’assistenza durante il periodo post rilascio.
In sintesi, nella Strategia nazionale per il reinserimento sociale delle
persone private della libertà, il Sistema dell'Amministrazione penitenziaria in Romania, ritiene prioritaria la collaborazione tra i penitenziari, le
istituzioni, gli enti pubblici e le organizzazioni non governative che hanno
responsabilità nello svolgimento delle fasi di preparazione per il rilascio
ed un ruolo nell'accompagnamento dopo il rilascio. Le attività specifiche
di formazione e sostegno psicosociale, coordinate da personale specializzato dei servizi della giustizia, durante l’esecuzione penale, sono, infatti, una condizione necessaria ma non sufficiente per il reinserimento
sociale dei detenuti.
È necessario potenziare l’accompagnamento al reinserimento sociale
e lavorativo nel post rilascio perché spesso la recidiva è il frutto dell’insuccesso lavorativo, della carenza di risorse e di beni materiali, della
mancanza o debolezza di relazioni familiari ed amicali.
L’assistenza post rilascio può essere facilitata tramite il riconoscimento
del ruolo attivo e determinante delle associazioni e ONG nel processo
di re-inclusione sociale, come parte integrante del quadro di collaborazione interistituzionale. Il ruolo fondamentale delle associazioni ed organizzazioni non governative, dunque, dovrebbe essere potenziato per
il loro rilevante contributo allo sviluppo dell’azione istituzionale.
La vision della sopra descritta Strategia nazionale promossa dall’ANP,
dunque, è quella di porre rimedio alle carenze della normativa vigente
che non si riferisce in modo completo e sufficientemente sistematico agli
aspetti della cooperazione e complementarità nel fornire assistenza alle
persone private della libertà da parte del personale dei penitenziari, insieme ai consulenti di libertà vigilata o rappresentanti di altre istituzioni
pubbliche, associazioni e organizzazioni che operano nella fase del post
rilascio. Sebbene le attività dell’istituzione penitenziaria e della direzione
per la libertà vigilata siano, a livello programmatico, collegate tra loro, le
esigenze reali della popolazione carceraria, rispetto alle premesse di in21
DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
clusione sociale, richiedono l'esistenza di un quadro normativo e di un
sistema interistituzionale che offrano più interattività e funzionalità. È evidente il tentativo di sviluppare, nell’ambito delle politiche penali, un quadro di cooperazione e complementarità tra istituzioni pubbliche,
associazioni e ONG e comunità locali stabilendo le competenze, le mansioni e le responsabilità di tutti gli attori sociali coinvolti.
1.2 Il disegno di legge rumeno
sull’economia e l’impresa sociale
In Romania, il processo normativo per la regolamentazione dell’economia e dell’impresa sociale è in corso, ma la legge non è ancora stata
emanata. Questo, se da un lato significa che le strutture dell’economia
sociale, attualmente avviate nel paese, stanno incontrando una serie di
difficoltà (ad es. sottostare agli stessi obblighi normativi e fiscali delle imprese profit; l’assenza di uno status giuridico come impresa sociale che
non permette la certificazione di qualità necessaria per la commercializzazione dei prodotti, ecc.), dall’altro, la non avvenuta promulgazione
rende possibile l’introduzione e/o il miglioramento dei dispositivi di regolazione e sviluppo non previsti o non espressamente enucleati nel disegno di legge, mutuandoli dalla legislazione italiana e/o europea (ad es.
incentivi ed agevolazioni fiscali che permettano di recuperare lo svantaggio competitivo dato dall’inserimento lavorativo di persone svantaggiate; applicazione della “clausola sociale4”, che prevede, nelle gare
d’appalto, l’assegnazione diretta alle imprese sociali di commesse inferiori alla soglia europea della concorrenza sleale nel libero mercato; acquisto da parte degli Enti pubblici dei servizi e/o prodotti realizzati dalle
imprese sociali, ecc.).
Dal punto di vista dell’approccio strategico, la ratio della proposta di
legge rumena sull’economia sociale è quella di fornire un quadro legislativo di riferimento per il settore, che funga da elemento propulsivo di
un comparto economico oggi poco conosciuto ed ancora marginale in
Romania. Attraverso i decreti attuativi, s’intende, peraltro, regolare anche
le forme giuridiche, gli ambiti di applicazione, gli organi rappresentativi,
4
22
Regolamento CEE 1718/2004
PARTE I
i rapporti fra enti, i meccanismi di sostegno e incoraggiamento, i sistemi
di finanziamento e le sanzioni.
Il testo del disegno di legge è fondato su due finalità generali: la regolamentazione del settore (art. 1, art. 3 e art. 7) e la promozione dell’inclusione sociale delle persone in situazioni che possono portare
all’emarginazione o all’esclusione sociale (art. 2). L’intervento normativo
mira, innanzitutto, a sviluppare le politiche d’inclusione sociale e inserimento/reinserimento sul mercato del lavoro delle persone appartenenti
a gruppi vulnerabili, collegando l’economia sociale al raggiungimento di
tale obiettivo (art. 4). L’impatto che l’approvazione e l’applicazione della
legge sull’economia sociale creerà in Romania sarà, senza dubbio, positivo.
Regolamentare le imprese sociali significa rafforzare il sistema economico locale e del paese, poiché queste imprese funzionano da regolatrici delle varianze sul piano dell'accesso al lavoro ed allargano la
platea delle persone che collaborano attivamente alla crescita collettiva.
Una sfida importante è quella che impone al legislatore di alimentare, a
partire dall’impianto normativo, le leve che consentano a tutto il comparto
dell’economia sociale di svilupparsi. In altri paesi, tra cui l’Italia, l’approccio con cui sono stati previsti gli interventi pubblici a sostegno del non
profit è di tipo bottom-up. In generale il policy maker si è posto nella posizione di ascolto e di osservazione della realtà per poi accompagnare
l’azione con politiche di supporto e valorizzazione. Nel caso del disegno
di legge rumeno, sta avvenendo probabilmente il contrario: l’azione legislativa vuole essere di stimolo ai corpi intermedi fornendo un quadro
legislativo che ne favorisca l’insorgere. Lo si può osservare dal fatto che,
nell’ordinamento in promulgazione, mancano alcuni attori chiave del non
profit come le cooperative sociali ed il volontariato. In altri termini, è possibile definire top down l’approccio con cui l’azione legislativa si sta ponendo come impulso per lo sviluppo del settore in Romania.
1.3 Destinatari
delle Linee guida
Le presenti Linee guida si rivolgono a due livelli di attori:
1. i decisori pubblici e privati dei sistemi della giustizia, del lavoro, dell’istru23
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
zione e formazione del sociale, per quanto attiene alla volontà politica
di adottare le decisioni conseguenti, nelle forme che ad essi competono;
2. gli operatori, pubblici e privati che, a gradi medio-alti di responsabilità,
sono coinvolti, a livello locale, nella progettazione e nell’erogazione di
interventi di reinserimento socio-lavorativo di persone sottoposte a provvedimenti dell’autorità giudiziaria.
Nei paragrafi seguenti saranno tratteggiati alcuni pilastri per interventi
di reinserimento sociale e lavorativo delle persone in esecuzione penale
che, se da un lato, discendono direttamente dagli obiettivi della Strategia
nazionale per l’inserimento sociale delle persone private della libertà, dall’altro, mirano ad accelerare l’iter legislativo sull’economia sociale, ad incoraggiare le organizzazioni a sviluppare imprese sociali, ad aumentare
la consapevolezza delle istituzioni pubbliche e private e della società sul
valore aggiunto della cooperazione interistituzionale.
24
PARTE I
2.Governance: interistituzionalità
e consolidamento delle reti territoriali
Il reinserimento sociale delle persone soggette a provvedimenti privativi
o limitativi della libertà personale si presenta come un processo estremamente problematico, la cui gestione deve tener conto non solo delle normali difficoltà legate alle dinamiche del mercato del lavoro, ma anche di
pregiudizi sociali e vincoli istituzionali che tendono a perpetuare le condizioni di esclusione sociale dei soggetti in esecuzione penale.
La segmentazione delle politiche per l’inclusione sociale e quindi lo
scarso raccordo, a livello istituzionale e operativo, tra i servizi penitenziari,
formativi, d’inserimento lavorativo e socio-assistenziali, nonché la carenza
da parte degli operatori impegnati nei diversi sistemi, di una cultura condivisa, in termini di metodologie e strumenti di intervento nella lotta all’esclusione sociale, costituisce un problema che spesso vanifica l’efficacia
degli interventi stessi.
Il problema della programmazione e del coordinamento dei servizi dell’Amministrazione penitenziaria, in materia di reinserimento sociale dei
soggetti in esecuzione penale, con le altre Istituzioni nazionali (Ministero
del Lavoro, Famiglia e Protezione sociale, Ministero Istruzione, Ministero
Attività produttive) gli enti locali e il privato sociale si pone, pertanto, come
prioritario al fine di migliorare la qualità dei servizi, secondo quanto previsto
nell’ordinamento penitenziario, nonché più specificamente nella Strategia
nazionale per l’inserimento sociale delle persone private della libertà, che
dispone l’integrazione dei servizi di attuazione delle politiche di inclusione
sociale e la definizione di percorsi attivi volti ad ottimizzare l'efficacia delle
risorse, impedire sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle
risposte.
25
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
La lotta all’esclusione sociale, insieme alla determinazione di pari opportunità di accesso alla vita produttiva ed al benessere sociale delle categorie più deboli ed a rischio richiede lo sviluppo di politiche innovative,
fondate su un policentrismo di interventi, attraverso lo sviluppo di partenariati territoriali.
Si avverte, pertanto, la necessità di promuovere la massima sinergia
tra istituzioni statali e locali, tra istituzioni e società civile per poter conseguire con maggiore efficacia quegli obiettivi di reinserimento sociale, di riduzione della recidiva, di prevenzione della devianza e di sicurezza
sociale.
Si tratta di interventi che mettono al centro dell’azione programmatoria
i principi della concertazione e della partecipazione attiva e consapevole
dei diversi attori interessati, ciascuno portatore della propria competenza.
Ma, gestire progetti e interventi d’inclusione socio-lavorativa in partenariato è un processo complesso che richiede la definizione della struttura
di governance delle reti come primo elemento di condivisione, attraverso:
• l’individuazione degli organismi con i quali è opportuno lavorare in rete:
censimento degli “addetti ai lavori”
• il coinvolgimento degli stakeholder in base a principi chiari e condivisi
• la progettazione degli strumenti di controllo e gestione della rete
• la sollecitazione dell'analisi delle pratiche e delle metodologie di lavoro
che non funzionano, della diffusione di quelle efficaci e della sperimentazione di quelle che potenzialmente potrebbero funzionare
• la programmazione concertata e la concentrazione delle risorse.
Un altro rilevante punto di forza nel governo e funzionamento dei partenariati e delle reti di supporto è costituito dalla capacità degli attori coinvolti di “fare sistema”. L’appartenenza “a” ed i rapporti di collaborazione
consolidati nel tempo rendono più facile trovare spazi di condivisione delle
finalità e delle azioni, nonché delle strategie di intervento.
È necessario, dunque, a livello locale e nazionale, costruire procedure
sistematiche e condivise di dialogo, cooperazione e concertazione, attraverso organismi ad Hoc (commissioni, tavoli di coordinamento, ecc.) che
verifichino anche i programmi d’intervento. L’autonomia del territorio nel
costruire la risposta ai propri bisogni di coesione e di sviluppo va, infatti,
attivata nell’ambito di una cornice nazionale che ne delinei indirizzi strategici e standard minimi uniformi.
Il ruolo di coordinamento a livello nazionale, potrebbe essere svolto
dall’Amministrazione nazionale dei Penitenziari che, allargando la parte26
PARTE I
cipazione anche a rappresentanti di altre istituzioni pubbliche di livello nazionale e locale, dell’economia sociale, della società civile e del sistema
produttivo costituirebbe una vera e propria cabina di regia di collegamento
e di supporto ad organismi omologhi situati a livello locale.
Tale cabina di regia, potrà:
• indire ogni due anni una Conferenza nazionale sull’inserimento sociale
delle persone in esecuzione penale
• individuare le priorità e gli strumenti attraverso i quali soddisfarle
• definire le metodologie operative
• definire le risorse finanziarie necessarie biennalmente per la realizzazione della Strategia nazionale per il reinserimento sociale delle persone
private della libertà
• proporre che questa previsione, con un finanziamento aggiuntivo, confluisca nella programmazione economica e finanziaria nazionale quale
parte integrante della strategia politica di governo per l’inclusione e la
protezione sociale
• accedere ai finanziamenti dell’Unione Europea, progettando attività da
realizzare in partenariato
• pubblicare un rapporto biennale sull’attuazione delle presenti Linee
guida anche come strumento di diffusione e scambio di buone prassi
nazionali e locali.
Analoghi compiti avranno gli organismi di concertazione situati a livello
locale per ambito territoriale di competenza.
Il modello formale d’integrazione istituzionale e sociale, che, di seguito,
si propone per dare forza ai vari livelli di Governance, trova espressione
nella formalizzazione di una rete che impegni lo Stato, gli Enti Locali, la
comunità civile, le ONG, il sistema dell’economia sociale, delle imprese
profit e che miri a sviluppare una cooperazione integrata, estesa capillarmente e qualificata per l’implementazione di percorsi d’inclusione sociale
delle persone entrate nel circuito penale.
Tale modello rappresenta una modalità di governo allargato nel quale
lo Stato e gli Enti locali, nello svolgimento di ruoli e funzioni diverse tra
loro, realizzano, in ambito locale, la collaborazione tra le istituzioni, rendono effettiva la sussidiarietà tra gli enti pubblici e collaborano per il conseguimento dell’obiettivo di comune interesse: creare una società coesa
e solidale capace di integrare anche le persone svantaggiate, in primis, i
soggetti sottoposti a provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria.
27
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
La formalizzazione di un tale accordo serve anche a rendere più fattibile
il processo di programmazione, con il coinvolgimento diretto e la collaborazione tra gli organi statali e quelli locali e ad individuare linee programmatiche ed azioni operative adeguate alle specificità territoriali per la
realizzazione di un vero e proprio “Patto per l’Inclusione”.
2.1 Un possibile
organigramma funzionale
Partenariato istituzionale
Livello di indirizzo e di programmazione
− Ministero della Giustizia
Amministrazione Nazionale dei Penitenziari
Dipartimento per la Libertà vigilata
− Ministero del Lavoro, della Famiglia
e Protezione Sociale
− Ministero Educazione e Istruzione
− Ministero Attività Produttive
Commissione permanente (Cabina di Regia)
Gruppo tecnico di attuazione della Strategia nazionale per l’inserimento sociale
delle persone private della libertà
Partenariato istituzionale
Livello di indirizzo e di gestione e attuazione degli interventi
Penitenziari
Direzione Libertà
vigilata
Comuni
Servizi sanitari
Servizi
Servizi
educativi/formativi
socio-assistenziali
Agenzie
per il lavoro
Agenzia territoriale per la gestione e attuazione degli interventi (gruppo locale di indirizzo)
Partenariato sociale
Livello della cooperazione nella gestione ed attuazione degli interventi
Economia
sociale
Imprese sociali
Sistema profit
Associazioni
imprenditoriali
ONG
Volontariato
Sindacati
Inserimento
lavorativo
Formazione
professionale
Inserimento
lavorativo
Formazione
professionale
Servizi
socio-assistenziali
Controllo sociale
Agenzia territoriale per la gestione e attuazione degli interventi (gruppo tecnico locale)
28
PARTE I
In sintesi, la formalizzazione di reti per l’inclusione sociale diventa così
il luogo in cui formalmente si attuano i principi di leale collaborazione e
sussidiarietà e si assumono responsabilità condivise nella lotta all’esclusione sociale delle persone sottoposte a provvedimenti dell’autorità giudiziaria, nella consapevolezza che gli investimenti per gli interventi sul
disagio sociale sono necessari per contrastare il fenomeno della recidiva
e agiscono positivamente sulla sicurezza dei territori e sulla qualità della
vita dei residenti.
In questa logica, gli investimenti di risorse finanziarie pubbliche non rappresentano un aggravio di costi per la collettività. Sono al contrario investimenti produttivi, che, in tempi medio-lunghi, tornano in corrispettivi non
solo per la maggiore sicurezza, legalità, giustizia, coesione sociale, ma
anche in termini economici: maggiore forza lavoro impiegata, maggiori
beni prodotti, sviluppo locale.
29
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
3.Politiche attive e formative del lavoro,
occupabilità, tra pubblico e privato
La costruzione di sistemi integrati d’intervento per l’inclusione sociale
e lavorativa di soggetti svantaggiati è, da tempo, un elemento di rilevanza
strategica per le politiche di welfare. Gli interventi per l’inclusione si fondano sulla consapevolezza del carattere multidimensionale della condizione di esclusione sociale perché la condizione di marginalità non è
riferibile solo a una situazione di esclusione dal mercato del lavoro, ma
anche a fragilità familiari, relazionali e sociali, a carenze culturali e formative, allo stato di salute fisica e psichica, alla precarietà della condizione abitativa, alla difficoltà di accesso alle opportunità e ai servizi.
Pertanto, il carattere multidimensionale della condizione di esclusione implica, come già ampiamente osservato, lo sviluppo integrato di politiche
sociali, sanitarie, del lavoro, della formazione e dell’istruzione e lo sviluppo d’interventi di rete in grado di corrispondere alle caratteristiche del
fenomeno, in una logica di potenziamento complessivo del sistema territoriale.
In questa direzione hanno avuto particolare influenza gli interventi di
politica sociale della Comunità Europea con lo stimolo a tutti gli attori sociali, presenti sul territorio, ad assumere iniziative e costituire alleanze sociali efficaci per ottenere risultati durevoli e di sistema. Tutto ciò, peraltro,
in attuazione degli obiettivi prioritari stabiliti nella cornice programmatica
comunitaria in materia di occupazione e d’inclusione sociale per il periodo
2007-2013, è contenuto negli Orientamenti Strategici Comunitari della
Strategia Europea per l’Occupazione e nella Strategia nazionale rumena
2007 – 2013 per l’Occupazione e l’Inclusione sociale.
Un’ipotesi di modello funzionale strategico, che è necessario adottare
30
PARTE I
nella realizzazione delle presenti Linee guida, è stato già delineata nel
precedente paragrafo.
Tuttavia, sembra opportuno ribadire che la struttura del modello dovrebbe essere costruita secondo i criteri sopra illustrati e secondo le direttive che seguono:
• l’inclusione sociale non può essere affidata a singoli interventi settoriali,
ma deve essere il frutto di una strategia, attuata con progetti integrati
che abbiano al centro il cittadino beneficiario di pacchetti di servizi (sociali, socio-sanitari, socio-educativi, socio-assistenziali, di inserimento
lavorativo e di contrasto ai fenomeni di violenza e criminalità, etc.) favorendone la responsabilizzazione nell’esercizio dei propri diritti, allo
scopo di configurare un sistema territorialmente omogeneo di cittadinanza sociale
• va esteso l’utilizzo degli strumenti di programmazione integrata, raccordando i vari livelli di governo coinvolti, le diverse fonti finanziarie e i diversi strumenti
• vanno individuate modalità che incoraggino le relazioni istituzionali dirette a integrare e rafforzare le risposte dei servizi sociali, socio-educativi, sanitari e delle politiche del lavoro, tenendo conto delle diverse
tipologie di servizio
• la programmazione deve assumere una forte connotazione territoriale e
coinvolgere il più possibile i soggetti locali e i destinatari degli interventi
• deve essere rafforzato il ruolo del partenariato a livello locale, e vanno
adottate, anche in fase di attuazione degli interventi, forme di scambio
delle informazioni, spazi di confronto e riflessione allargandoli a tutti gli
stakeholder, sia pubblici che privati
• va sostenuto e rafforzato il ruolo del non profit e delle imprese sociali, a
partire dal disegno di legge sull’economia sociale
• occorre sviluppare, per migliorare l’inserimento e il reinserimento lavorativo dei gruppi svantaggiati, percorsi di integrazione e definire piani di
azione, anche personalizzati, assicurando nel contempo la cooperazione
tra servizi e sistema delle imprese, ivi comprese le imprese sociali.
31
PARTE II
LE AREE
TEMATICHE
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
4.Economia sociale
e nuovi modelli di welfare
Il percorso finalizzato alla realizzazione d’iniziative e interventi, che
hanno come sfondo l’applicazione dei principi di politica attiva per il lavoro,
è un percorso, essenzialmente, di civiltà (del lavoro e del diritto di cittadinanza), frutto dell’integrazione tra politiche attive del lavoro e politiche formative, tra servizi per l’occupabilità, tra pubblico e privato.
Ma, l’inclusione sociale e lavorativa di soggetti “deboli” è una sfida che
non può prescindere dalla comprensione del ruolo che, in essa, è in grado
di svolgere l’economia sociale.
Il mondo delle istituzioni non sempre “guarda” all’economia sociale comprendendone pienamente le potenzialità e, di pari passo, va detto che il
mondo dell’economia sociale rumena sta muovendo i primi passi e non
ha ancora concentrato i propri “sforzi imprenditoriali”, anche a causa dell’incompiutezza del quadro normativo di riferimento.
In questa fase, occorre, dunque, incrementare il dibattito sull’economia
sociale, perché essa possa essere pienamente recepita come il principale
strumento di inclusione socio-lavorativa a favore di soggetti svantaggiati,
e, di conseguenza, come il “mezzo” più efficace attraverso il quale definire
nuovi modelli di welfare.
Con questo auspicio, che è un impegno ed una responsabilità, il mondo
dell’economia sociale deve invitare la società civile, prima ancora che le
istituzioni, il mondo produttivo e di rappresentanza dei lavoratori, a coinvolgersi all’interno dei processi descritti, nella consapevolezza che il diritto
di cittadinanza va inteso come la modalità attraverso la quale l’individuo
partecipa, attraverso le proprie competenze (pur se residuali) alla costruzione di una società inclusiva per tutti.
34
PARTE II
L’economia sociale deve tentare di individuare bacini occupazionali e
modelli imprenditoriali innovativi che permettano alle imprese sociali di
sperimentare il passaggio da soggetti che assorbono risorse pubbliche a
soggetti che creano e valorizzano risorse per uno sviluppo locale inclusivo
e sostenibile.
35
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
5.Economia:
impresa sociale e sistema profit
Da quanto affermato nel paragrafo precedente, appaiono decisivi i processi di costituzione di reti nazionali e locali di supporto, nonché la ricerca
di reti europee finalizzate, fondamentalmente, a perseguire i seguenti
obiettivi:
1. aumentare le attività di lobby, per posizionarsi in forma sempre più competitiva nei mercati ed avere visibilità, nel tentativo di espandere le proprie “quote di potenziali acquirenti” e di favorire la crescita del sistema
dell’economia sociale
2. integrare e confrontare esperienze, anche allo scopo di conoscere le rispettive potenzialità e le aree di miglioramento, favorendo lo scambio
di eccellenze e know-how, marketing e metodologie di lavoro
3. combattere l’aggressività dell’economia di mercato rispetto a settori cui
il disegno di legge sull’economia sociale (e le Direttive europee) potrebbero favorire l’accesso
4. assumere un ruolo di co-progettazione sociale nel campo dello sviluppo
socialmente sostenibile.
Vi è poi da sottolineare che i processi di integrazione e connessione
sopra descritti intendono conciliare due aspetti dell’impresa sociale che,
se non governati, apparirebbero in contrapposizione l’uno con l’altro:
1. le potenzialità offerte dalla dimensione locale delle singole realtà ed
unità produttive, che favoriscono, per loro stessa natura, il collegamento
con il territorio-mercato, la controllabilità, la trasparenza e la democraticità delle azioni di imprenditorialità sociale
2. le opportunità che nascono da reti di supporto e di coordinamento più
ampie, quali quelle nazionali ed europee.
36
PARTE II
In altri termini, come soggetti imprenditoriali, ma al tempo stesso “costruttori” di processi di sostenibilità e “compatibilità” di tipo etico, prima ancora che economico e sociale, gli operatori dell’economia sociale sono, di
fatto, soggetti in grado di porsi come co-progettisti sociali, di concerto con
gli operatori pubblici, con un numero di investitori sempre più consistente
e proveniente sia dal privato che dalla stessa cittadinanza attiva. Tale coprogettazione si traduce, come già suggerito in precedenza, nella promozione di comunità locali solidali e competenti rispetto alle domande/bisogni
ed alla consapevolezza delle conseguenze delle proprie scelte di comportamento e di consumo.
D’altro canto, le sinergie con reti più larghe consentono di garantire una
“ricaduta benefica”, che è un valore aggiunto tipico delle “grandi imprese”
(si pensi ai processi federativi o consortili) e che garantisce, inevitabilmente, la diffusione di una cultura d’impresa verso uno sviluppo inclusivo
e sostenibile.
Ancora, le strutture del benessere sociale e l’integrazione dei soggetti
“disagiati”, come pure le compatibilità economiche nella gestione del welfare sono problemi di tutti gli Stati europei nel momento attuale di crisi globale: sono vincenti quelle esperienze in cui le prassi economico-sociali
rappresentino un modello che non solo intercetta, ma stimola il
cittadino/consumatore, favorendo, da parte delle imprese sociali, il presidio
del territorio. Questa dinamica potrebbe garantire la sintonia con le tendenze del mercato e, per ciò stesso, migliorare la qualità, mantenendo
costi “compatibili” nella gestione delle politiche di welfare. A questo proposito si pensi alle iniziative portate avanti a livello internazionale (da
Banca Etica attraverso le organizzazioni locali dei soci, le botteghe equosolidali attraverso Agices, i Gruppi di Acquisto solidali, CTM, Fairtrade,
Economia di Comunione) e meglio conosciute con “il voto nel portafoglio”.
In sostanza, si tratta di usare consumo e risparmio per premiare le imprese
che sono efficienti nel creare valore economico in modo socialmente ed
ambientalmente sostenibile.
La creazione di un marchio/etichetta relativa alla responsabilità sociale
del prodotto può sicuramente supportare lo sviluppo delle imprese sociali
ma anche delle aziende profit che aderiscono.
37
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
6. Approccio olistico
ed individualizzato
Come già ampiamente affermato altrove, il reinserimento sociale delle
persone sottoposte a misure privative o restrittive della libertà è un processo che ha il suo inizio durante la fase di esecuzione penale e si conclude con la sottoscrizione di un contratto di lavoro stabile o con l’avvio
d’impresa in forma individuale o collettiva.
Questo significa che l'assunto culturale e sociale che ne è alla base è
la costruzione di strumenti idonei ad "accompagnare" l'individuo più svantaggiato per aiutarlo ad acquisire coscienza delle proprie risorse/potenzialità fino al reinserimento, in un patto di riconoscimento delle reciproche
responsabilità.
L’accompagnamento per i soggetti in transito nei circuiti detentivi deve,
quindi, proporre la messa a punto di modalità idonee per la ri-promozione
personale con il trasferimento delle necessarie competenze che permettano loro di sapersi muovere nel mondo del lavoro. Si tratta di un itinerario
progressivo e complesso fatto di orientamento, formazione e qualificazione
professionale, inserimento lavorativo, sostegno psicosociale, che richiede
un approccio, al contempo, olistico (multidisciplinare) ed individualizzato.
L’offerta di percorsi di reinserimento socio-professionale dovrebbe, pertanto, rispondere ai seguenti criteri, coerentemente con la situazione che
caratterizza ogni persona inserita nel circuito penale:
1. diversificazione ed articolazione dell’offerta, che preveda il più ampio
ventaglio di opportunità possibili e collegate alle effettive esigenze del
mercato del lavoro
2. personalizzazione dell’intervento, centrato sulle caratteristiche della singola persona, sulla sua storia, sulla sua individualità e sull’eventuale di38
PARTE II
versità culturale e linguistica, nonché sui tempi delle misure processuali
disposte dall’Autorità Giudiziaria competente, coinvolgendo il (ex) detenuto in modo attivo nella scelta del percorso di reinserimento che lo
riguarda
3. continuità del percorso, anche oltre la conclusione dell’iter penale, fino
alla collocazione lavorativa, anche attraverso una certificazione degli
apprendimenti maturati e delle esperienze di lavoro realizzate, pur nella
discontinuità e nell’“intermittenza” della fruizione del percorso stesso
4. flessibilità/modularità dei percorsi formativi, sempre nel rispetto degli
standard di competenze di base e tecnico-professionali, delle modalità
di certificazione degli apprendimenti e delle garanzie istituzionali previste dalla legislazione nazionale ed eventualmente europea (apprendimenti informali e non formali)
5. diversificazione di certificazioni spendibili, nel senso della possibilità di
conseguire certificazioni di più specie, in ragione degli esiti formativi effettivamente raggiunti dal singolo al fine di valorizzare quanto appreso e
poter individuare le aree di competenze da implementare sia nel medesimo percorso formativo, sia in altri che possano eventualmente essere
sperimentati, senza vanificare il periodo di formazione già effettuato
6. stesura di un portfolio/libretto formativo delle competenze validate e certificate e dei crediti acquisiti. Il portfolio/libretto formativo diverrebbe il
documento che accompagna la persona nell’inserimento lavorativo e
sociale anche dopo la conclusione dell’iter penale a suo carico
7. definizione di metodologie di erogazione della formazione finalizzate
alla ri-motivazione e al ri-orientamento più flessibili e centrate su forme
diverse di insegnamento/apprendimento rispetto ai modelli scolastici
tradizionali
8. tutoraggio (mentoring), trasversale a tutte le fasi e finalizzato al sostegno:
• nel percorso di orientamento professionale individuale
• nel percorso lavorativo intrapreso
• nel percorso di integrazione sociale
attraverso l’affiancamento, almeno:
- di un “tutor educativo” - mentore, che sostenga l’autore di reato nel
percorso formativo/lavorativo, garantendo nei confronti della comunità
esterna che l’ha accolto una specifica attenzione agli aspetti della sicurezza
- di un “tutor d’impresa”, che potrà essere un lavoratore esperto interno
all’azienda/impresa sociale.
39
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
7. Formazione congiunta
degli operatori
La costruzione di una visione strategica comune e dell’integrazione professionale, anche attraverso occasioni di formazione congiunta, può consentire agli operatori appartenenti a sistemi diversi di intervenire in modo
coordinato sui bisogni dei destinatari, assicurando risposte unitarie ed integrate. Da un punto di vista d’infrastrutturazione sociale bisogna saper
incentivare i gruppi interistituzionali e interservizi per una migliore capitalizzazione delle risorse.
Inoltre, definire un sistema di Governance condiviso dalle diverse parti
coinvolte significa creare un definito, costante ed efficace rapporto “a rete”
tra gli operatori istituzionali e gli operatori del sociale, tutti coinvolti nella
realizzazione delle condizioni generali di legalità e di recupero sociale.
La formazione, in tale ambito, dovrebbe costituire lo strumento di supporto ed accompagnamento alle funzioni di programmazione e progettazione degli interventi di inclusione sociale, per favorire la diffusione di una
cultura e di un linguaggio condiviso tra gli operatori impegnati nei diversi
sistemi (servizi penitenziari, formativi, di inserimento lavorativo e socioassistenziali), in termini di metodologie e strumenti di lavoro, nella lotta all’esclusione, al fine di migliorare la qualità, l’efficacia e l’efficienza degli
interventi e dei servizi stessi.
È necessario, pertanto, prevedere ed agevolare, a livello locale, la partecipazione a percorsi formativi congiunti del personale operante nei diversi servizi che interagiscono nell’area dell’esecuzione penale sia intra
che extra muraria, appartenente alle diverse amministrazioni ed enti pubblici e privati.
La pianificazione congiunta della formazione dovrà tendere a facilitare
40
PARTE II
l’implementazione del proposto sistema di Governance dei servizi d’inclusione delle persone soggette a misure privative o limitative della libertà
personale, favorendo lo sviluppo di competenze sulla concertazione, sulla
programmazione partecipata, sulla progettazione a livello locale, sull’economia e l’impresa sociale. In tale logica va inserito il riconoscimento della
figura professionale dell’Operatore di sviluppo dell'economia sociale e dell'impresa sociale e del suo ruolo all'interno delle politiche di sviluppo locale
e di investimento territoriale.
Ovviamente, la programmazione locale di percorsi formativi integrati
dovrà essere necessariamente correlata alle esigenze individuate nella
fase di pianificazione degli interventi d’inserimento sociale, all’analisi del
fabbisogno formativo, alle disponibilità finanziarie all’uopo messe a disposizione dalle istituzioni ed enti pubblici e privati partecipanti.
È necessario prevedere la sperimentazione di metodologie didattiche
innovative che garantiscano risultati più efficaci in termini di apprendimento
e di modifica dei comportamenti professionali.
41
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
8. Sistemi informativi
e strumenti
Per la costruzione di un costante ed efficace rapporto “a rete” tra gli
operatori istituzionali e gli operatori del sociale, oltre alla programmazione
di una formazione comune, è necessario che tutti i partners coinvolti possano far riferimento ad una serie di informazioni rilevanti ed aggiornate e
ad alcuni strumenti di lavoro.
Tra le informazioni si possono enucleare:
• documentazione, studi, ricerche e progetti in atto sul territorio
• dati statistici relativi al contesto territoriale, con particolare riguardo ad
indicatori demografici, economici e sociali sullo stato della popolazione
e sulle risorse disponibili
• dati statistici inerenti la popolazione sottoposta a misure restrittive e/o
limitative della libertà personale, sia in istituto penitenziario o ospedale
psichiatrico giudiziario sia sul territorio
• una “banca dati” delle idee e dei business plan per le imprese sociali. A
tale banca dati dovrebbero concorrere tutti i soggetti, compresi i penitenziari, insieme a soggetti delle associazioni imprenditoriali e del commercio, dell'economia sociale e, inoltre, il sistema dovrebbe essere
aperto alle pubbliche amministrazioni territoriali.
Tra gli strumenti si possono prevedere:
• metodologie di programmazione strategica e di progettazione partecipata;
ad esempio, la condivisione dell’analisi del contesto attraverso uno strumento come l’analisi SWOT (punti di forza, punti di debolezza, opportunità
e minacce) faciliterà la formazione di una visione strategica comune che,
come si è detto, è uno degli assi portanti della programmazione locale
42
PARTE II
• accordi di programma, di cooperazione, protocolli attraverso i quali individuare i progetti e gli interventi che richiedono azioni coordinate, nonché i tempi, le modalità, le forme di cofinanziamento degli stessi, oltre
alle risorse professionali necessarie per la loro attuazione
• tavoli, commissioni o altri strumenti permanenti di co-progettazione e di
coordinamento, individuando, anche qui, i soggetti, le responsabilità, la
metodologia, i tempi e le risorse.
43
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
9. Sensibilizzazione
della collettività
Per sviluppare una cultura dell’inclusione, della comprensione e dell’accoglienza, con particolare riferimento alla fase del post rilascio, fondamentali appaiono le azioni di sensibilizzazione della collettività sulle tematiche
della legalità, della mediazione dei conflitti, della sicurezza sociale. È proprio nel territorio che si devono sperimentare e valutare esperienze di successi e fallimenti, ridando un senso all’approccio locale attraverso
un’assunzione di responsabilità di tutti gli attori del processo, agendo sull’esclusione sociale, in un’ottica culturale prima ancora che penale. È nelle
dinamiche locali che si favorisce la rappresentazione sociale della norma,
del crimine, dell’autore di reato, attraverso processi di conoscenza che
mettano insieme le agenzie formative ed educative dei territori: dalla
scuola alla famiglia, a tutti i luoghi di aggregazione sociale. I programmi
d’informazione e formazione (locali e nazionali) dovrebbero essere rivolti
a tutta la popolazione, con specifico riguardo a quella in età scolastica. La
realizzazione di questi programmi può essere effettuata utilizzando tutti i
mezzi di informazione e comunicazione, ivi comprese le forme di pubblicità
progresso ed il web, non ancora molto utilizzati per le problematiche in
questione.
L’individuazione di specifiche figure a livello locale e nazionale adeguatamente formate in tema di comunicazione pubblica e istituzionale e l’organizzazione di uffici per le relazioni con il pubblico e per i rapporti con la
stampa, costituiscono i presupposti operativi per una comunicazione trasparente e non episodica verso il territorio.
Si è già ampiamente trattato del ruolo e della responsabilità che gli organi di informazione assumono nel raccontare i fatti concernenti la de44
PARTE II
vianza e di quanto comunicazioni ingannevoli e/o ambigue possano pregiudicare l’esito dell’intervento di recupero e di integrazione sociale avviato
dagli organi competenti.
In tal senso, potrebbe risultare utile la definizione e l’elaborazione, in
accordo con gli organismi sindacali e datoriali dei media, di Linee guida
per una corretta comunicazione sociale che potrebbero rappresentare un
patto deontologico tra istituzioni, società civile e mezzi di informazione.
45
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
10. Condivisione
delle prassi operative
A conclusione del presente lavoro, appare opportuno dare rilievo alle
due reti locali per il sostegno all’economia sociale costituitesi in Romania
attraverso il progetto SOCIAL. Sono le reti implementate sui territori di Timisoara e Craiova, prototipi di concertazione interistituzionale, cui aderiscono i rispettivi penitenziari e le organizzazioni della società civile,
territorialmente attive nell’inclusione sociale di (ex) detenuti.
La rete locale di Craiova è composta da: Penitenziario di Massima Sicurezza di Craiova, Centro di Risorse per le Organizzazioni Non Governative di Oltenia, Diocesi di Severin, Associazione Filantropia Severin,
Habitat for Humanity, Arcidiocesi di Craiova, Associazione Vasiliada, Fondazione “Cuvântul care Zidește”,Organizzazione World Vision, la Croce
Rossa.
La rete locale di Timisoara riunisce in partenariato: la Fondazione Filantropia Timisoara, l’Arcidiocesi di Timisoara, il Penitenziario di Timis, la
Federazione Caritas, l’Agenzia provinciale per l’impiego di Timis, la Fondazione dei Servizi Sociali Bethany.
L’azione condotta ai vari livelli, con l’impegno e il confronto di professionalità e punti di vista diversi, ha permesso di approfondire l’analisi della
tematica dell’economia e dell’impresa sociale quale strumento privilegiato
per il reinserimento dei soggetti in esecuzione penale e di mettere in evidenza le criticità sul piano operativo, individuando alcune possibilità di intervento, che sono state sintetizzate nei due Accordi di Cooperazione.
La motivazione per cui si ritiene importante evidenziarli è che questo
strumento rappresenta una base comune su cui sperimentare e costruire
più ampie opportunità di collaborazione, che favoriscano l’integrazione la46
PARTE II
vorativa e sociale delle persone svantaggiate, garantendo al contempo il
rispetto dei principi stabiliti dalla normativa e la qualità dei servizi realizzati.
Le reti di Timisoara e Craiova escono da questa esperienza arricchite
da nuovi strumenti, da relazioni più forti, dal bagaglio di conoscenze e opportunità sviluppate con il contributo degli operatori e delle istituzioni che
vi hanno partecipato. Obiettivo principale è stato quello di strutturare, a livello territoriale, una cooperazione in grado di supportare, attraverso i servizi già esistenti e contemporaneamente dotandosi di strumenti di
raccordo nuovi, il lavoro di avvio e sviluppo di strutture dell’economia sociale per l’inclusione sociale e lavorativa di soggetti in esecuzione penale.
Si è trattato di attivare un sistema di comunicazione e di azione integrato
in grado di non disperdere le “energie” del territorio, ma di concentrarle
per dare efficacia ed efficienza al sistema esistente, ottimizzandolo e supportandolo con strumenti adeguati a livello locale.
Il lavoro, che a vari livelli ha coinvolto il partenariato di SOCIAL, è stato
sicuramente consistente. Con il progetto ancora in corso non è facile prevedere quali saranno le reali ricadute sui territori di Timisoara e Craiova.
Sicuramente l’interesse attorno al tema dell’economia sociale per l’inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati e degli strumenti normativi per
rafforzarla è elevato.
Il risultato più grande è stato quello di aver visto lavorare insieme attori
diversi del pubblico e del privato (operatori penitenziari e delle ONG, giuristi, esperti di appalti e affidamenti, valutatori, enti di ricerca, agenzie per
il lavoro, etc.) ed aver costruito e condiviso accordi di rete che pongono le
basi per un progetto condiviso nell’ambito delle politiche attive del lavoro
rivolte a soggetti in situazione di svantaggio, in cui l’economia sociale assume un ruolo rilevante.
Il fac-simile degli Accordi di Cooperazione stipulati a Craiova e Timisoara è riportato in allegato.
47
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
Allegato: Fac-simile accordo cooperazione
stipulato a Timisoara e Craiova
ACCORDO DI COOPERAZIONE
nel campo della promozione dell'economia sociale tramite
LA RETE DI SUPPORTO ALL’ECONOMIA SOCIALE
sviluppato nel progetto SOCIAL POSDRU/69/6.1/S/32801
Per regolare le azioni di cooperazione tra ................................................
.........................................................................................................................
.........................................................................................................................
...........................
Visti:
− l’Art. 29 cpv. 5 della Costituzione;
− l’Art. 7 cpv. 1 e 2, l’art. 9 cpv. 3 e 5 e l’art. 10 cpv. 7 della Legge n.
489/2006 sulla libertà di religione e la religione in generale;
− La Decisione del Governo n. 1217/2006 che istituisce il meccanismo nazionale per promuovere l'inclusione sociale in Romania;
− Le disposizioni del Piano Nazionale di Sviluppo 2007-2013 e del
Quadro Strategico Nazionale di Riferimento 2007-20013;
− l’Art. 3 della Decisione del Governo n. 1849/2004 in materia di organizzazione, funzionamento e competenze dell'Amministrazione Nazionale dei Penitenziari e successive modifiche ed integrazioni
48
ALLEGATI
LE PARTI
1.
2.
3.
4.
Hanno convenuto di sottoscrivere il presente Protocollo di Cooperazione
per la creazione della RETE DI SUPPORTO ALL'ECONOMIA SOCIALE.
A. SCOPO
Il Protocollo viene sottoscritto per regolare le azioni di cooperazione
nell’ambito della RETE DI SUPPORTO ALL'ECONOMIA SOCIALE tra le
parti firmatarie, in conformità alle competenze stabilite nei propri documenti di organizzazione e funzionamento, nonchè alle disposizioni giuridiche che interessano le attività che i partner svolgeranno nell'ambito del
presente protocollo.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
B. OGGETTO
Attraverso il presente Protocollo, le Parti convengono di cooperare per:
promuovere l’economia sociale, stimolando la creazione di imprese sociali
promuovere l’impresa sociale creata
promuovere il dialogo sociale, al fine di migliorare il quadro normativo
ed istituzionale del settore dell'economia sociale
sostenere il reinserimento degli ex-detenuti nella comunità e nella famiglia
stabilire le basi per la collaborazione, scambio di informazioni ed assistenza.
C. PRINCIPI FONDAMENTALI
i rapporti di cooperazione tra le parti si basano sui concetti di partnership, rispetto reciproco e buona fede nel processo di armonizzazione
dei loro interessi specifici
nel processo di collaborazione, le parti utilizzeranno sia i meccanismi
esistenti che altri modi specifici di supporto al dialogo
le procedure specifiche per il monitoraggio dell’esecuzione del Protocollo di Partenariato saranno stabilite di comune accordo
le decisioni del Protocollo di Partenariato saranno adottate per consenso, in modo trasparente.
49
RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
D. DURATA DEL PROTOCOLLO
Il presente protocollo è concluso per un periodo di tre anni.
Qualora nessuno dei partner notifichi alle altre parti la propria intenzione
di porre fine alla sua validità prima della scadenza del periodo per cui è
stato sottoscritto, il presente protocollo è automaticamente prorogato per
ulteriori periodi di un anno.
E. FUNZIONAMENTO DELLA RETE DI SUPPORTO
Il funzionamento della RETE DI SUPPORTO ALL’ECONOMIA SOCIALE sarà garantito dal SEGRETERIATO TECNICO supportato dalle
persone delegate dall’Associazione VASILIADA.
Le responsabilità generali del Segreteriato Tecnico sono i seguenti:
• assicurare la comunicazione tra le parti firmatarie del presente protocollo
• garantire la comunicazione della rete con altri stakeholders della comunità
• promuovere gli obiettivi comuni della rete ai terzi
• gestire i documenti in esito della rete.
F. OBBLIGHI DELLE PARTI
a) proteggere e promuovere i principi di uguaglianza, solidarietà e responsabilità sociale
b) raccogliere i punti di vista e coinvolgere i rappresentanti delle parti firmatarie nel promuovere l'economia sociale e le imprese sociali
c) coinvolgere i membri delle organizzazioni firmatarie in gruppi di lavoro,
seminari e altri incontri volti a promuovere e sviluppare l'economia sociale e le imprese sociali
d) facilitare la partecipazione dei rappresentanti dei partner alle proprie attività legate alla promozione dell'economia sociale e delle imprese sociali
e) facilitare la partecipazione dei rappresentanti dei partner in strutture consultive nel campo dell'economia sociale e delle imprese sociali
f) cooperare al fine di avviare progetti e programmi comuni per sostenere
i percorsi di reinserimento delle persone svantaggiate al fine di aumentarne l’occupabilità attraverso le strutture dell’economia sociale
g) far circolare tra tutti gli attori dell’accordo di cooperazione le informazioni
sulle opportunità di finanziamento fornite dalle autorità centrali e locali
per sviluppare e diversificare l'economia sociale e le imprese sociali
50
ALLEGATI
h) designare referenti specifici che partecipando alle attività congiunte
concorrano a sviluppare progetti di legge e programmi in materia di
economia sociale
i) facilitare il coinvolgimento delle risorse umane e anche delle strutture
specializzate in programmi per lo sviluppo dell’infrastrutturazione necessaria all'economia sociale
j) cooperare per l'attuazione dei programmi d’interesse nazionale che
promuovano l'economia sociale e le imprese sociali
k) cooperare per sostenere un modello di sviluppo ed un quadro di agevolazioni fiscali per le imprese sociali
l) promuovere l'economia sociale e le imprese sociali tra gli attori economici per attirarli in partnership di responsabilità sociale
m) strutturare gli appalti pubblici in modo da tener conto del coinvolgimento sociale dei fornitori, attraverso la richiesta di dimostrare/garantire un set minimo di misure di carattere sociale
n) facilitare l’accesso agli enti che operano nell'economia sociale nell’esternalizzazione di alcuni servizi
o) facilitare la diffusione delle informazioni relative all'economia sociale
così come la disseminazione delle esperienze di successo nel reinserimento delle persone in esecuzione penale nella comunità, tramite le
imprese sociali
p) cooperare nel campo dell’economia sociale con le ONG che operano
nell’ambito e con la benedizione della Chiesa Ortodossa Romena, le
quali possono nominare rappresentanti nelle strutture consultive del
settore sociale, che coinvolgono la società civile
q) assicurare condizioni ottimali nei centri dei prestatori pubblici di servizi
sociali per svolgere l’assistenza spirituale alle persone che ne beneficiano, compresa la messa a disposizione di spazi dedicati, nel rispetto
dei diritti fondamentali e, soprattutto, della libertà di religione
r) supportare reciprocamente gli sforzi fatti per reintegrare le persone appartenenti a gruppi vulnerabili o a categorie sociali svantaggiate, tramite strutture dell’economia sociale
s) cooperare con i partner per sostenere il reinserimento degli ex-detenuti
nella comunità e nella famiglia
t) fornire orientamento agli ex-detenuti, con personale specializzato, al
fine di facilitarne l'accesso all'occupazione
u) promuovere e sostenere l’attività delle imprese sociali create al fine di
garantirne la sostenibilità e la commercializzazione dei prodotti
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RACCOMANDAZIONI DI POLICy PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
G. RECESSO DAL PROTOCOLLO
Il protocollo cessa:
1. alla scadenza o a seguito della notifica di una delle parti;
2. per consenso delle parti;
3. su richiesta di oltre il 50% delle parti, se i partner non adempiono ai propri obblighi derivanti dal contratto.
H. DISPOSIZIONI FINALI
a) Il presente protocollo è un documento quadro di cooperazione tra le
parti al fine di raggiungere gli obiettivi comuni e può essere integrato o
modificato tramite atti addizionali sottoscritti dalle parti su iniziativa di
chiunque di loro.
b) La parte che propone la modifica e/o l’integrazione del protocollo fornirà
alle altre parti per la relativa analisi, per iscritto, i motivi che determinano
tale richiesta e la proposta che fa l’oggetto della modifica/integrazione.
c) Qualsiasi progetto o attività specifica che le parti vorranno svolgere insieme può essere soggetta ad altre convenzioni o protocolli.
d) Lo scambio di informazioni si farà su richiesta o su base volontaria,
anche se non ci fosse una precedente richiesta. L’assistenza può essere richiesta da qualsiasi parte firmataria e sforzi ragionevoli saranno
fatti per aiutare l'altra parte, fatte salve la legislazione e le politiche perseguite da ogni parte.
e) Le parti devono nominare un rappresentante permanente che garantisca la cooperazione con il Segretariato Tecnico della Rete per sostenere il coordinamento delle azioni di cooperazione tra di loro; la nomina
o la modifica del rappresentante sarà comunicata all'altra parte per
iscritto.
Il presente protocollo è stato redatto in ................. copie originali, una
per ciascuna parte ed entra in vigore all'atto della firma.
Firmato oggi, ..................................... 2012, a ..........................................
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DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
Note
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NOTE
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DAL CARCERE AL LAVORO PERCORSI PER IL REINSERIMENTO DI PERSONE IN ESECUZIONE PENALE
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MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria,
Ufficio Esecuzione Penale Esterna di Palermo
Progetto cofinanziato dal Fondo Sociale Europeo
dal Programma Operativo Settoriale Sviluppo delle Risorse Umane 2007 - 2013
Investire nelle persone!
Titolo del Programma: Programma Operativo Settoriale per lo Sviluppo delle Risorse Umane 2007 - 2013
Titolo del Progetto: Strategia per l’Occupazione e Qualificazione
tramite l’Apprendimento ed Attività per la Libertà
Redazione dei testi: ISFOL
Data di pubblicazione: Luglio 2012
I contenuti del presente documento non rispecchiano necessariamente
il parere e la posizione dell’Unione Europea e del Governo Romeno