ELEMENTI DI DIRITTO
AMMINISTRATIVO

MATERIA VASTA – difficile trattare in 32 ore gli elementi
del diritto utili per la professione dell’E.P.S.

DIRITTO AMMINISTRATIVO = disciplina giuridica della
P.A. nella sua organizzazione (enti, attività, beni, ecc.) e
nei rapporti che, esercitando tale attività, si instaurano
con gli altri soggetti dell’ordinamento (cittadini)

È nucleo omogeneo di diritto pubblico che ha ad
oggetto la cura degli interessi pubblici

Nel corso anche nozioni di diritto privato…
… per l’educatore professionale
DECRETO MINISTERIALE N. 520 DEL 1998 - Art. 1:
 E' individuata la figura professionale dell'educatore
professionale, con il seguente profilo:
 l'educatore professionale è l'operatore sociale e
sanitario che, in possesso del diploma universitario
abilitante, attua specifici progetti educativi e
riabilitativi, nell'ambito di un progetto terapeutico
elaborato da un'equipe multidisciplinare, volti a uno
sviluppo equilibrato della personalità con obiettivi
educativo/relazionali in un contesto di
partecipazione e recupero alla vita quotidiana; cura il
positivo inserimento o reinserimento psico-sociale
dei soggetti in difficoltà.
 2. L'educatore professionale: a), b), c), d), e) …
Articolazione/argomenti del corso:

CHI FA (6 ore): Stato – enti locali – enti autarchici – autorità
indipendenti …PAT

CHE COSA (6 ore): atti e provvedimenti amministrativi –
procedimento - semplificazione della P.A.

PUBBLICO IMPIEGO/RESPONSABILITA’ TRASPARENZA E
PRIVACY (6 ore)

ORGANIZZAZIONE SANITARIA E MARGINALITA’ (6 ore)

SUSSIDIARIETA’ E TERZO SETTORE (6 ore)

M.C.D. = LA COSTITUZIONE
ORDINAMENTO GIURIDICO e STATO

ORDINAMENTO GIURIDICO = l’assetto giuridico e
l’insieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un
determinato gruppo sociale

STATO = comunità di individui stabilmente insediata su
un territorio e retta da autonome regole costituenti un
O.G. > sovranità = art. 1 Costituzione

STATO SOCIALE DI DIRITTO è forma di stato
contemporanea che mira a coniugare compiti di
benessere, istituti di partecipazione popolare e
garanzie di libertà.
LE FONTI DEL DIRITTO
LE FONTI DEL DIRITTO
FONTI

Ciò da cui trae origine la norma giuridica. Sono
gli atti o i fatti di produzione normativa che
costituiscono, nel loro insieme, l’ordinamento
giuridico statale.

La pluralità di fonti esistenti negli ordinamenti
giuridici più progrediti presuppone delle regole
che disciplinino le relazioni fra esse, per evitare
che si intralcino a vicenda.

I rapporti tra le fonti possono regolarsi secondo
tre criteri: cronologico, gerarchico e di
competenza.
GERARCHIA DELLE FONTI

fonti di rango costituzionale, comprendenti: principi supremi
dell’ordinamento costituzionale; la costituzione e le leggi
costituzionali (L. cost.), le leggi di revisione costituzionale; gli statuti
delle regioni e province ad autonomia speciale;

fonti di rango primario e subprimario, comprendenti: leggi
ordinarie dello Stato (L.), regolamenti della CE, referendum
abrogativo, decreti-legge (D.L.) e decreti legislativi (D. LGS.);
norme di attuazione degli statuti di autonomia;
leggi regionali e delle province autonome (L.R. o L.P.);

fonti di rango secondario, comprendenti: regolamenti governativi;
regolamenti ministeriali e di altre autorità; statuti degli enti locali;
statuti degli enti minori; ordinanze ministeriali e ordinanze di
necessità e urgenza;

gli usi normativi (cioè il diritto non scritto).
Principi in materia amministrativa
nella COSTITUZIONE:


principio di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97);
principio di riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici (97);


diritto alla tutela giurisdizionale nei confronti dell’azione amministrativa (24 e 103);
principio dell’indipendenza dei giudici amministrativi (art. 100);


principio del decentramento amministrativo (art. 5);
principio della tutela delle autonomie locali (art. 5);

del libero accesso dei cittadini ai pubblici impieghi per concorso (art. 51 e 97);



della espropriabilità della proprietà privata (art. 42, comma 3, e 43);
principio dell’obbligo di tutti a concorrere alle spese pubbliche (art. 53);
della programmazione economica (art. 41);

principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (art. 118);

principio di leale collaborazione (art. 120).
FONTI PRIMARIE :
Fondamento dell’ATTIVITA’ LEGISLATIVA è contenuto nell’articolo 70
della Costituzione, che afferma chiaramente, rispetto al principio della
separazione dei poteri, che: “La funzione legislativa è esercitata
collettivamente dalle due Camere”, e all’articolo 76: “L’esercizio della
funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con
determinazione dei principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato
e per oggetti definiti”. Rilevante è anche l’art. 77 Cost.
Comprendenti:
> regolamenti della CE,

leggi ordinarie dello Stato (L.),

referendum abrogativo,

decreti-legge (D.L.),

norme di attuazione degli statuti di autonomia,

leggi regionali e delle province autonome (L.R. o L.P.);

decreti legislativi (D. LGS.).
FONTI SECONDARIE

La categoria delle fonti secondarie comprende tutti gli atti
espressione del potere normativo della pubblica amministrazione
statale (Governo, ministri, prefetti) o di altri enti pubblici (comuni,
province, regioni).

Sono atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente
normativi (non possono equipararsi alle leggi, ma dispongono di
una forza giuridica tale da esser considerati quali fonti del diritto).

La modifica al Titolo V, parte seconda della Costituzione, apportata
dalla legge costituzionale 18.10 2001, n. 3, ha notevolmente
ampliato l’autonomia normativa degli enti locali, mettendo in
discussione la posizione di statuti e regolamenti locali nella
gerarchia delle fonti normative.
I REGOLAMENTI

Sono atti formalmente amministrativi, in quanto emanati da organi
del potere esecutivo, aventi forza normativa, in quanto contenenti
norme destinate ad innovare l’ordinamento giuridico.

Definizione normativa di regolamento nell’art. 14 del D.P.R. n. 1199 del 1971 che
disciplina i ricorsi amministrativi: atto amministrativo generale a contenuto
normativo.

Cassazione civile del 1994: “…i regolamenti sono espressione di una potestà
normativa attribuita all’amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e
disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o
integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico
esistente, con precetti generali e astratti.”

Fondamento della potestà regolamentare sta nell’espressa attribuzione di
competenza fatta dalla legge ad un organo amministrativo

Limiti alla potestà regolamentare: non possono derogare alla Costituzione e alle leggi
ordinarie; non possono regolare materie riservate dalla Costituzione alla legge; non
possono contenere sanzioni penali; non possono contrastare con regolamenti di
autorità gerarchicamente superiori; non possono regolare istituti fondamentali
dell’ordinamento.
Classificazione dei regolamenti:

possono essere esterni o interni all’amministrazione;

quelli esterni (classificazione di cui a legge n. 100 del 1926) possono essere:
- di esecuzione (danno esecuzione a legge o a regolamenti comunitari)
- indipendenti (disciplinano materie attribuite dalla legge alla P.A.),
- di organizzazione (concernenti l’organizzazione di uffici amministrativi);

regolamenti “delegati” (possono eccezionalmente derogare a disposizioni di
legge) previsti dall’art. 17 della legge n. 400 del 1988 che dispone per la
prima volta la c.d. “delegificazione”: cioè la facoltà per il legislatore di
autorizzare il Governo all’emanazione di regolamenti diretti a disciplinare
materie non coperte da riserva assoluta di legge, dettando “le norme
generali regolatrici della materia” e disponendo l’abrogazione delle norme
vigenti all’entrata in vigore delle norme regolamentari.

regolamenti di attuazione delle normative comunitarie, previsti dall’articolo
11 della legge n. 11 del 2005: la legge comunitaria annuale può autorizzare il
Governo ad attuare le direttive comunitarie mediante regolamento
Titolarità della potestà regolamentare
I regolamenti possono essere emanati da:

organi statali (predisposti dai vari Ministeri - per essi la competenza
all’emanazione è riservata dall’art. 87 Cost. al Capo dello Stato);

regioni (costituzionalmente garantita dall’art. 117 e 121 Cost.);

province e comuni: ampia potestà regolamentare agli enti locali
prevista dall’art. 7 del D.lgs. 267/2000, nelle materie di propria
competenza, per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni
e degli organismi di partecipazione, ecc.;

altri enti od organi (ordini professionali, Camere di commercio,
aziende speciali dei comuni, autorità indipendenti: es. Garante
Privacy).
FONTI DI ORIGINE COMUNITARIA

L’articolo 249 del Trattato CE (1957) stabilisce che gli organi
comunitari sono abilitati ad emanare regolamenti, direttive, decisioni
(vincolanti), raccomandazioni e pareri (non vincolanti).

REGOLAMENTO – Ha portata generale; è obbligatorio in tutti i suoi
elementi e direttamente applicabile in tutti gli stati membri al pari
delle leggi ordinarie - in vigore dopo 20 giorni dalla pubblicazione
nella GU-UE. Il regolamento comunitario è vero e proprio diritto
interno; se una legge di uno stato membro contrasta con un
regolamento CE deve essere disapplicata dal giudice; il
regolamento comunitario prevale sulla legge nazionale anche se
questa sia posteriore.

DIRETTIVA – Vincola lo stato membro cui è rivolta per quanto
riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza
degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Sono atti che
vincolano lo Stato in relazione al solo risultato da perseguire, e in
ordine al quale lo stato emanerà (nei termini fissati dalla direttiva)
una legge o un regolamento.

DECISIONE – SENTENZE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
Legge comunitaria annuale





Il nostro ordinamento nazionale si adegua periodicamente
all’ordinamento comunitario attraverso la legge comunitaria annuale
(come previsto dalla legge 4 febbraio 2005, n. 11) nella quale sono
previste:
disposizioni modificative o abrogative di norme vigenti in contrasto
con gli obblighi comunitari;
disposizioni modificative o abrogative di norme vigenti oggetto di
procedure di infrazione avviate dalla Commissione della CE nei
confronti dell’Italia;
disposizioni per dare attuazione a trattati internazionali;
disposizioni che autorizzano il governo ad attuare le direttive con
regolamento, ecc.
Può la PAT partecipare all’emanazione di una direttiva o di un
regolamento comunitario ?
Art. 117, comma 5, Cost.
La partecipazione delle Regioni e delle Province Autonome all’attività
normativa comunitaria è stata disciplinata dalla riforma costituzionale
avvenuta con legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, e dalla relativa legge di
attuazione n. 131 del 2003.
 In particolare, l’art. 117, comma 5, Cost. recita: “Le Regioni e le Province
Autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza,
partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi
comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi
internazionali e degli atti dell’unione europea, nel rispetto delle norme di
procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”.

Quindi la Regione e le Province Autonome partecipano:
 nella fase ascendente del diritto comunitario, vale a dire all’iter procedurale
che porta all’adozione di un determinato atto;
 nella fase discendente del diritto comunitario, vale a dire nel momento in
cui diventa necessario dare attuazione agli atti normativi comunitari.
LE ORDINANZE

Sono diversi tipi di atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza
impongono “ordini”. Hanno carattere normativo e cioè creano delle
regole generali e astratte. Non possono contrastare con Costituzione,
né con legge ordinaria; non possono contenere norme penali.
Si dividono in tre gruppi:
 ordinanze previste in campi specificamente indicati dal legislatore
(i provvedimenti-prezzo del CIP);
 ordinanze previste dalla legge in casi eccezionali, di particolare
gravità (ordinanze del Ministro dell’interno o del Prefetto per la tutela
della sicurezza e dell’ordine pubblico);

ORDINANZE DI NECESSITA’ E URGENZA: per fronteggiare
situazioni di emergenza: sono atipiche (la legge fissa solo i
presupposti); presuppongono una necessità ed urgenza di
intervenire; sono straordinarie (utilizzate solo ove la situazione di
pericolo non possa essere fronteggiata altrimenti); hanno durata
limitata; trovano fondamento esclusivamente nella legge; devono
essere adeguatamente motivate e vanno pubblicizzate. Potere del
Prefetto, Sindaco (es. art. 32 l. 833/78); in P.A.T. del Presidente della
Provincia.
GLI STATUTI:

Per statuto si intende un atto normativo avente come oggetto
l’organizzazione dell’ente e le linee fondamentali della sua attività.

Lo statuto è quindi espressione di una potestà organizzatoria a
carattere normativo, che può essere attribuita o allo stesso ente
sulla cui organizzazione si statuisce, oppure ad organo/ente diverso.

Gli statuti regionali (nuovo art. 114 Cost.) sono approvati con legge
regionale (art. 123 Cost.) per le regioni ordinarie; invece, gli statuti
delle regioni ad autonomia speciale (e Province autonome) sono
adottati con legge costituzionale.

In attuazione dell’art. 128 della Costituzione, l’art. 6 del D.lgs.
267/2000 ha espressamente previsto che i Comuni e le Province
adottano il proprio statuto. L’art. 114 della Cost. come modificato
con l. cost. 3/2001 stabilisce che “i Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione”.
La consuetudine:

E’ la tipica fonte del diritto non scritto; consiste nella ripetizione di un
comportamento da parte di una generalità di persone, con la
convinzione della giuridica necessità di esso.

Necessita di due elementi essenziali: uno oggettivo (cioè il ripetersi
di un comportamento costante ed uniforme per un certo periodo di
tempo) e uno soggettivo (la c.d. opinio iuris ac necessitatis, cioè la
convinzione della giuridica necessità del comportamento).

Può essere di 3 tipi:
praeter legem, se riguarda materie non disciplinate dalla legge;
secundum legem, efficace solo se espressamente richiamata dalla
legge (art. 8 disp.prel.c.c.);
contra legem, se relativa a comportamenti contrari alle norme di
legge (è inammissibile).



NORME INTERNE DELLA P.A.

Tutte le P.A. emanano norme interne relative al funzionamento dei propri
uffici e alle modalità di svolgimento della loro attività, dando luogo ad un
ordinamento amministrativo interno. Diversi sono gli atti amministrativi
interni: regolamenti, ordini, circolari, istruzioni.
La categoria delle circolari è molto ampia - vari tipi:
 organizzativa, contenente disposizioni sull’organizzazione degli uffici;
 interpretativa, recante l’interpretazione di leggi e regolamenti al fine di
assicurare l’uniforme interpretazione;
 normativa recante precetti vincolanti per le azioni successive
dell’amministrazione;
 informativa (su determinati atti o problemi); oppure di cortesia …

Le norme interne trovano fondamento: nel potere di autoorganizzazione
proprio di ogni PA, ovvero nel potere di supremazia speciale, nei confronti di
uffici “inferiori”.
Riserva di legge

Consiste in una espressa limitazione della potestà
normativa per determinate materie, operata dalla
Costituzione a favore della legge ordinaria.

Può essere assoluta, quando la Costituzione impone al
legislatore di disciplinare la materia in modo
tendenzialmente compiuto, per cui ai regolamenti è
lasciata la sola disciplina di dettaglio (formula: “nei casi e
nei modi previsti dalla legge”), oppure relativa, quando
si affida al legislatore la disciplina degli aspetti
fondamentali della materia, lasciando maggior spazio al
potere regolamentare e alla discrezionalità della P.A.
(espressione usata: “in base alla legge”).
Interpretazione:

Attività intellettiva mediante la quale si accerta o si attribuisce un dato
significato alla norma giuridica al fine di ricavarne una regola.
In base al primo comma dell’art. 12 disp. prel. c.c. “Nell’applicare la
legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese
dal significato proprio delle parole, secondo la connessione di esse, e
dalla intenzione del legislatore”

Quando si rileva una lacuna del diritto, l’art. 12, comma 2, delle disp.prel.
dispone che il giudice interprete tenga conto delle disposizioni che regolano
casi simili o materie analoghe (analogia legis), e, se il caso rimane ancora
dubbio, decida secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello
Stato (analogia iuris).

L’art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile
prevede che “la legge non dispone che per l’avvenire” (la norma può essere
derogata da altre norme di legge, ma non da fonti secondarie). Il principio
di irretroattività assurge a rango costituzionale in materia penale - l’art. 25
Cost.: “ Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che
sia entrata in vigore prima del fatto commesso”.