ESPORTAZIONE ILLEGALE DI CAPITALI:
COME COMBATTERLA?
MECCANISMI DI FRODE VALUTARIA
E IPOTESI DI INTERVENTO
ROMA 2012
CAPITOLO 1
LA CIRCOLAZIONE TRANSFRONTALIERA DI CAPITALI:
DISCIPLINA NORMATIVA
1. L’evoluzione della normativa valutaria nel XX secolo
a. Dal primo dopoguerra fino agli anni ‟80
b. La liberalizzazione valutaria
2. La disciplina comunitaria: il Regolamento n. 1889/2005
7
7
18
26
a. Finalità
26
b. Principi applicativi
27
3. La normativa italiana di attuazione
29
a. Principi generali
31
b. Le Autorità di gestione, di controllo e di irrogazione delle sanzioni
33
c. L‟obbligo di dichiarazione
34
(1) Presupposti
34
(2) Casi speciali
38
(a) Diplomatici
38
(b) Navi commerciali
38
(c) Imbarcazioni a vale/da diporto
39
(d) Aeromobili
40
(e) Convogli ferroviari
41
(3) Modalità di presentazione
41
(4) Contenuti
43
d. Statistiche sulle dichiarazioni di denaro contante in Europa
44
e. Statistiche sulle dichiarazioni di denaro contante in Italia
45
f. L‟attività di accertamento e di contestazione
53
g. La disciplina della collaborazione e dello scambio di informazioni
57
h. Il sistema sanzionatorio
58
i. L‟oblazione
59
j. La misura cautelativa del sequestro
60
k. Le procedure di sequestro adottate da altri Stati membri
62
l. Il procedimento istruttorio ed il provvedimento di irrogazione delle
sanzioni
64
4. Le considerazioni dell’Unione Europea sullo stato di attuazione
della normativa
65
5. Possibili misure di rafforzamento
67
Capitolo 2
Risultati conseguiti dalla Guardia di Finanza
1. Premessa
69
2. Il rischio di circolazione del denaro contante
70
3. Sistemi di frode
71
4. Risultati di servizio
72
Capitolo 3
Sistemi alternativi di trasferimento di denaro all’estero diversi dalle
banche.
Il modello operativo dei money transfer
1. Premessa
78
2. Funzionamento del circuito money transfer
79
3. Quadro giuridico in materia di money transfer
80
4. Le limitazioni all’uso del contante dei money transfer
81
5. Analisi dei flussi finanziari Italia-Cina tramite money transfer
85
4
a. Principali città di provenienza dei flussi
85
b. Principali città di destinazione dei flussi
85
c. Tratti caratterizzanti la movimentazione effettuata tramite
money transfer
86
d. Ulteriori risultati
88
e. Analisi dei flussi finanziari diretti verso la Cina ma generati da
soggetti di nazionalità non cinese
89
f. Analisi delle segnalazioni di operazioni sospette trasmesse da
intermediari creditizi
90
6. La disciplina degli istituti di pagamento
90
7. La disciplina degli agenti in attività finanziaria
98
8. Esperienze investigative della Guardia di finanza in tema di
money transfer
107
9. Altre esperienze investigative della Guardia di finanza a
contrasto del riciclaggio con utilizzo di denaro contante
109
a. Il ricorso a corrieri di valuta
109
b. Prestanomi per l‟intestazione fittizia di conti bancari e rimesse
all‟estero
110
c. Compensazioni
112
Capitolo 4
Il monitoraggio fiscale dei flussi finanziari
1. Premessa
114
2. Profili generali della disciplina del monitoraggio fiscale
115
Capitolo 5
119
Considerazioni conclusive
Indice cronologico normativa di settore
5
CAPITOLO 1
LA CIRCOLAZIONE TRANSFRONTALIERA DI CAPITALI:
DISCIPLINA NORMATIVA
1. L’evoluzione della normativa valutaria nel XX secolo
a. Dal primo dopoguerra fino agli anni ’80
Nella generale enunciazione dell‟art. 3 del Trattato istitutivo della
Comunità Economica Europea, sia prima che dopo le modificazioni
apportate dal Trattato di Maastricht, la libera circolazione dei capitali ha
sempre trovato collocazione accanto alla circolazione delle persone e dei
servizi, nell‟unica previsione della lettera c) del medesimo art. 3.
La collocazione (certamente non fortuita) del principio della libera
circolazione dei capitali nel Trattato di Roma ha da sempre voluto
evidenziare la stretta complementarità dei movimenti di capitali rispetto
all‟insieme degli scambi dei prodotti e dei fattori della produzione.
Nel testo originale del Trattato di Roma1 era facile cogliere la diversa
formulazione delle norme relative alla libera circolazione dei capitali
rispetto alla disciplina delle altre libertà, formulazione senza dubbio più
prudente e meno “liberale”. II raggiungimento dell‟obiettivo di una
completa liberalizzazione risultava subordinato, infatti, al rispetto di
numerose condizioni procedimentali e temporali.
Di fatto sembrava che gli artt. 67-73 relativi alla libera circolazione dei
capitali (ora abrogati dal Trattato di Amsterdam2) godessero
di “una
cautela” ben maggiore rispetto alla cadenza del disegno liberalizzatore
complessivamente considerato.
La disciplina dei movimenti dei capitali faceva emergere con particolare
evidenza i limiti e le difficoltà di un sistema in cui, accanto ad una
1
2
Firmato il 25 marzo 1957.
Firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999.
7
liberalizzazione sostanzialmente completa degli scambi in un mercato
comune, permaneva una significativa autonomia degli Stati membri in
ordine alle rispettive politiche economiche e soprattutto monetarie3 .
In realtà, quanto più ci si avvicinava nella disciplina del mercato comune
alla politica monetaria, tanto più prudente si rivelava la spinta
liberalizzatrice verso una piena libertà di circolazione. La situazione che
ne risultava era a volte, e per certi aspetti, contraddittoria o almeno
complessa: basti pensare alla circostanza che, da un lato, il controllo e la
disciplina del movimento interno e internazionale dei capitali sono
sostanzialmente strumenti della politica monetaria degli Stati; dall‟altro,
quest‟ultima
non
può
che
essere
condizionata
dal
movimento
internazionale delle merci e dei fattori della produzione, ivi compreso il
movimento dei capitali.
La liberalizzazione
dei mercati
E tutto ciò si poneva sullo sfondo di un
unico disegno liberalizzatore contenuto
nel
Trattato.
Quanto
appena
considerato spiega, almeno in parte, la
prudenza con la quale era stata
prefigurata nel Trattato la disciplina dei
movimenti di capitali, che si collegava
anche
a
quella
strettamente
dei
contigui
servizi
(banche
più
e
assicurazioni).
L‟art. 67 del Trattato (come detto, successivamente abrogato) disponeva
che “Gli Stati membri sopprimono gradatamente fra loro, durante il
periodo transitorio e nella misura necessaria al buon funzionamento del
mercato comune, le restrizioni ai movimenti dei capitali appartenenti a
3
Si veda a tal proposito Luisi e Carbone, cause riunite 286/82 e 26/83, sentenza 31 gennaio 1984, Racc. p.
377, punto 31, in cui si sottolinea «...la responsabilità che gli Stati membri, a norma degli artt. 104 e 107 del
Trattato, hanno nel settore monetario e che implica la facoltà di adottare i provvedimenti idonei ad impedire
fughe di capitali o altre analoghe speculazioni contro la moneta».
8
persone residenti negli Stati membri e parimenti le discriminazioni di
trattamento fondate sulla nazionalità o la residenza delle parti o sul luogo
di collocamento dei capitali”.
Da una prima analisi si comprende che vi erano almeno due elementi che
lo rendevano “diverso”4 rispetto ai corrispondenti articoli in tema di
lavoratori (art. 39), di stabilimento (art. 43) e di servizi (art. 49), oltre che
all‟art. 28 sulla restrizioni alla circolazione delle merci.
In primo luogo, mentre nelle ricordate disposizioni la liberalizzazione era
enunciata come obiettivo da realizzare senza alcuna imputazione di
compiti (“la libera circolazione è assicurata”: art. 39; “le restrizioni
vengono gradatamente soppresse”: artt. 43 e 49), l‟art. 67 demandava
espressamente agli Stati membri l‟abolizione delle restrizioni.
La maggiore autonomia e responsabilità lasciata agli Stati membri era
inoltre confermata dal secondo e terzo comma dell‟art. 71, dove era
dichiarata la disponibilità degli Stati ad andare oltre il livello di
liberalizzazione
prefigurato,
in
rapporto
alle
rispettive
situazioni
economiche e dei conti con l‟estero, salvo un potere di controllo e di
impulso della Commissione.
Il secondo elemento di diversità, invece, consisteva nella circostanza che
l‟abolizione delle restrizioni ai movimenti di capitali fra i Paesi membri e
delle discriminazioni era prevista “nella misura necessaria al buon
funzionamento del mercato comune”.
Tale previsione, che assumeva un significato tecnico e limitativo assai
marcato - in quanto si fa esplicito riferimento al “buon funzionamento”
piuttosto che al “funzionamento tout court” - va inteso nel senso di una
complementarità non soltanto rispetto alla liberalizzazione degli altri fattori
4
Cfr. Tesauro, “Diritto Comunitario”, Padova, 2000 .
9
della produzione e delle merci, ma anche rispetto ai progressi in tema di
coordinamento delle politiche monetarie5 .
Per molto tempo si è discusso sul reale contenuto e sulla effettiva portata
dell‟ex art. 67.
Con riferimento al primo aspetto, in particolare, ci si è interrogati se l‟art.
67 si riferisse alle restrizioni esclusivamente di cambio, ovvero
comprendesse qualsiasi tipo di restrizione.
Essendo il termine “restrizioni” utilizzato anche in altre norme6 del
Trattato, non vi è ragione di pensare che l‟accezione intesa nell‟articolo
67 sia diversa da quella che gli era propria in queste altre disposizioni.
È quindi da ritenere che il termine “restrizioni” stesse ad indicare tutti gli
ostacoli, di qualsiasi natura, che si frapponevano alla libera circolazione
dei capitali tra gli Stati membri.
Fra questi ostacoli, in prima linea vengono in considerazione le restrizioni
di cambio, alle quali l‟articolo 68 faceva specifico riferimento. Le restrizioni
di cambio incidono direttamente sul movimento dei capitali, in quanto
hanno l‟effetto di bloccare o comunque limitare il trasferimento di risorse
finanziarie al di là delle frontiere.
Queste restrizioni non erano però le sole a dover essere eliminate: infatti,
una
volta
abbattute
le
restrizioni
di
cambio,
la
circolazione
intracomunitaria dei capitali poteva continuare ad essere ostacolata da
regolamentazioni discriminatorie di vario tipo in quanto le legislazioni
nazionali ponevano di frequente speciali regole, limitative o comunque di
sfavore, quando entravano in gioco flussi di capitali da o verso l‟estero.
5
Si veda a tal proposito Casati, causa 203/80 , sentenza 11 novembre 1981, Racc. p. 2595, punto 9, in cui la
Corte puntualizzò che una libertà assoluta di circolazione dei capitali avrebbe potuto « compromettere la politica
economica di questo o quello Stato membro o provocare uno squilibrio della sua bilancia dei pagamenti,
pregiudicando così il buon funzionamento del mercato comune ».
6
Cfr. l‟art. 30 in materia di circolazione delle merci, l‟art. 52 in materia di diritto di stabilimento e l‟art. 59 sulla
prestazione dei servizi.
10
Anche queste restrizioni dovevano essere eliminate7. Lo prevedeva
esplicitamente l‟articolo 67, che menzionava in modo specifico le
“discriminazioni” fondate sulla nazionalità o la residenza delle parti o sul
luogo di collocamento dei capitali.
Le discriminazioni vietate non erano solo quelle palesi ma anche quelle
mascherate in norme di carattere generale: se queste gravavano sui
capitali di provenienza comunitaria in modo diverso rispetto a quelli
nazionali, e non erano necessariamente richieste per la tutela di rilevanti
interessi pubblici, erano assolutamente vietate.
Fermo restando il divieto di discriminazioni, per il resto gli Stati erano
liberi di disciplinare come meglio credevano il funzionamento del loro
mercato interno dei capitali. Erano, quindi, esclusi dalla sfera di
applicazione di questa norma gli ostacoli alla circolazione dei capitali
derivanti da restrizioni che gravavano in modo diretto e immediato sulla
circolazione delle merci, delle persone o dei servizi.
In definitiva, è possibile affermare che la logica complessiva della
liberalizzazione dei movimenti di capitale era prevalentemente focalizzata
sulle restrizioni di cambio, anche se in ogni caso la disciplina nel suo
insieme finiva con il colpire anche restrizioni di diversa natura.
Quanto poi alla effettiva portata dell‟ex art. 67, non v‟è dubbio che questo
fosse sprovvisto di quell‟efficacia diretta che viceversa è la caratteristica
più significativa delle corrispondenti disposizioni sulla circolazione dei
lavoratori, dei servizi e sulla libertà di stabilimento.
Ai singoli, pertanto, non derivavano diritti azionabili dinnanzi al giudice se
non in base alle direttive di attuazione e nei limiti da queste stabiliti.
7
Cfr. Panico, “La libera circolazione dei capitali”, in Pennacchini – Monaco – Ferrari Bravo – Puglisi, Manuale di
diritto comunitario, II, Torino, 1984, pagg. 205 s.
11
In conformità a quanto precede, la dottrina8 ha visto nella norma una
condizione limitativa all‟immediata liberalizzazione dei movimenti di
capitali, poiché l‟art. 67 non sarebbe stata norma precettiva, ma avrebbe
avuto carattere programmatico e la sua attuazione sarebbe stata rimessa
alla valutazione delle apposite Istituzioni comunitarie.
Passando ora ad un veloce e necessariamente parziale esame
dell‟ordinamento
giuridico
nazionale,
con
l‟espressione
“disciplina
valutaria” si è da sempre inteso quel corpo organico di norme che
regolano i rapporti patrimoniali tra soggetti residenti e soggetti non
residenti9.
Il Diritto Valutario è costituito, più precisamente,
da
quell‟insieme
di
norme
legislative
e
regolamentari che disciplinano i cambi e gli
scambi internazionali, con la precipua finalità di
perseguire l‟equilibrio della
DIRITTO
dei
VALUTARIO
bilancia
pagamenti e gli obiettivi di politica economica.
Le prime norme identificate come “valutarie” (il
R.D.L. 17/1/1916, n. 34)10, emanate con il
tramonto delle teorie del laissez faire, che
avevano, fino allo scoppio della prima guerra
mondiale, orientato le scelte del legislatore
italiano, furono tuttavia
norme
di
carattere
straordinario dovute anche e soprattutto alla situazione contingente del
periodo bellico.
8
Cfr. De Guttry, “Verso un mercato finanziario europeo? La disciplina giuridica della circolazione dei capitali
nella CEE”, Bologna, 1987, pag. 28.
9
B. Santamaria, La nuova disciplina valutaria, IGB, 1990, pag. 2.
10
Tale decreto stabiliva l‟istituzione di un Comitato incaricato di coordinare e controllare gli impegni valutari delle
amministrazioni dello Stato che comportassero pagamenti da effettuarsi fuori dal Regno (B. SANTAMARIA, op. cit.).
12
L‟epoca fascista segna un profondo inasprimento delle norme valutarie
nel tessuto normativo ed in tal senso particolare rilievo assume il R.D.L.
29 agosto 1925 n. 150811.
ISTITUZIONE DEL
MONOPOLIO DEI CAMBI
Infatti,
la
grande
recessione
economica successiva al primo
conflitto mondiale aveva portato
all‟emanazione
legislativi
della
posti
già
nazionale,
l‟istituzione
di
a
correttivi
salvaguardia
povera
economia
anche
attraverso
del
Monopolio
dei
Cambi12.
Successivamente, la caduta del fascismo fece venire meno gran parte
della normativa valutaria sanzionatoria a carattere penale, ma rimasero
comunque i controlli e le direttive nel mercato finanziario.
Nel secondo dopoguerra – nell‟ambito del quale ad una iniziale fase di
recessione economico/politica seguì, negli anni „50/‟60, la fase espansiva
– la produzione normativa in materia valutaria fu caratterizzata da due
provvedimenti fondamentali.
Il primo fu il D.L. 6 giugno 1956, n. 476,
convertito dalla legge 25 luglio 1956, n. 786.
D.L. 6 giugno 1956
n. 476
A seguito della sua emanazione, il sistema valutario
si articolava essenzialmente su due divieti cardine:
- il divieto, per i residenti, di compiere atti idonei a
produrre obbligazioni con i non residenti;
11
Attribuzione al Governo della potestà di emettere provvedimenti normativi valutari con atti aventi forza di legge.
Le norme riguardanti la materia regolavano il versamento e la cessione di valuta estera nonché il deposito dei
titoli presso la Banca d‟Italia o le banche abilitate. Era inoltre fatto divieto assoluto di esportare, detenere, aprire
crediti, ecc... in valuta estera e/o all‟estero al fine di impedire il compimento di arbitraggi a carattere speculativo
che possano influenzare negativamente il corso dei cambi. Fu infatti istituito il Monopolio dei Cambi (R.D.L. 25
novembre 1917 n. 1900) e l‟Istituto Nazionale per i cambi con l‟estero (R.D.L. 11 dicembre 1917 n. 1956).
12
13
- il divieto di effettuare operazioni di esportazione ed importazione, se non in
base ad autorizzazioni in deroga alla legge.
L‟impostazione della legge n. 786 del 1956 e, in generale, di tutta la
legislazione valutaria dell‟epoca era di carattere “denegativo”, basata cioè
sul principio che tutto è vietato tranne ciò che è espressamente
consentito. L‟origine di tale legislazione è ben individuabile nella
situazione contingente estremamente precaria di quegli anni.
In tale contesto, quindi, l‟impulso alla liberalizzazione dei capitali non
poteva che venire da un input “sovranazionale”, e cioè da due direttive dei
primi anni sessanta le cui disposizioni precettive erano - queste sì provviste di efficacia diretta13.
In virtù di tali direttive, i movimenti di capitali corrispondenti e funzionali
all‟esercizio delle libertà fondamentali, scambi in merci/servizi e diritto di
stabilimento, erano completamente liberalizzati, mentre agli Stati membri
restava solo la facoltà di controllare “la natura e la realtà” dei
trasferimenti.
A riguardo è opportuno precisare che le nozioni di movimenti di capitali e
di pagamenti, presenti nel Trattato, sono sostanzialmente diverse:
- la prima, infatti, si riferisce alle operazioni
finanziarie
DIVIETI
CARDINE DEL
TRATTATO DI
ROMA
che
si
traducono
in
un
investimento ovvero in un‟allocazione di
risorse senza collegamento alcuno con una
prestazione ovvero con scambi di beni o
servizi;
- la
seconda,
invece,
comprende
le
controprestazioni in denaro degli scambi di
beni o servizi.
13
Direttiva del Consiglio dell'11 maggio 1960, in GUCE del 12 luglio 1960, p. 921; Direttiva del Consiglio
del 18 dicembre 1962, in GUCE del 22 gennaio 1963, p. 62.
14
Questa differenza concettuale ha generato effetti evidenti anche sotto il
profilo sistematico, in quanto la materia dei trasferimenti di capitali aveva
nel Trattato di Roma una disciplina divisa in due parti distinte, in modo
tale che i pagamenti trovavano collocazione in disposizioni diverse da
quelle sui movimenti di capitali.
A conferma di tale assunto, l‟art. 107 conteneva la previsione
liberalizzatrice dei trasferimenti di valuta relativi agli scambi di merci, di
servizi e di capitali, determinandone la misura in corrispondenza ed
anche in concomitanza con la progressiva liberalizzazione dei rapporti
sottostanti14.
In
definitiva,
comunitaria
tendeva
in
a
la
tema
disciplina
di
capitali
liberalizzare
MAGGIORE LIBERTÀ DI
MOVIMENTO
DI CAPITALI IN EUROPA
i
trasferimenti di valuta che fossero il
corrispettivo di scambi di merci,
servizi o capitali (art. 107); e per
altro verso, con le direttive di
attuazione dell‟ex art. 67, aveva
definito
specificamente
tassativamente i
e
trasferimenti di
capitali in senso proprio oggetto di liberalizzazione, trasferimenti che, pur
se rilevanti in quanto essi stessi oggetto di scambi, fossero comunque
complementari all‟esercizio delle altre libertà.
Erano comunque possibili restrizioni ai movimenti di capitali che non
avevano alcun riscontro in scambi di merci o servizi, come la pura e
semplice esportazione materiale di mezzi di pagamento, senza
corrispondenza alcuna (c.d. “hot money”)15.
14
Si parlava al riguardo anche di “quinta libertà”, per sottolinearne ancor più la stretta complementarità al
mercato comune in senso stretto.
15
Cfr. Tesauro, “Diritto Comunitario”, ediz. 2000 CEDAM, pag.500.
15
È a questo contesto normativo che fanno
riferimento
alcune
pronunce,
anche
significative, della Corte di Giustizia.
Ad esempio, nella pronuncia Casati, di
fronte ad un‟ipotesi di riesportazione di
valuta di fatto non utilizzata per l‟acquisto di merci ma oggetto solo di una
intenzione poi non realizzata, la Corte precisò che la liberalizzazione non
riguardava i trasferimenti di valuta “non necessari per la libera circolazione
delle merci”16.
Ancor più significativa è la sentenza Luisi e Carbone17dove la Corte, dopo
aver precisato che anche il turista che si sposti in un altro Paese ed è per
ciò
stesso
destinatario
di
servizi
deve
poter
beneficiare
della
liberalizzazione, ne dedusse che i trasferimenti di valuta per scopi turistici
rientravano nella previsione sui trasferimenti di valuta corrispondenti e
necessari all‟esercizio della libertà di prestazione di servizi e dunque
liberalizzati.
Nella medesima occasione la Corte ebbe modo di precisare
la
distinzione tra movimenti di capitali e pagamenti correnti, nel senso che i
secondi
sono
“trasferimenti
di
valuta
che
costituiscono
una
controprestazione nell’ambito di un negozio sottostante, mentre i
movimenti di capitali sono operazioni finanziarie che riguardano
essenzialmente la collocazione o l’investimento dell’importo di cui trattasi
e non il corrispettivo di una prestazione”. Per tale motivo i movimenti di
capitali possono costituire essi stessi la causa di pagamenti correnti,
come implicano gli artt. ex 67, n. 2, e 107, n. 1”.
In seguito, nella causa Brugnoni e Ruffinengo18, la Corte ha finito col
dare una lettura ampia e sistematica dell‟intera disciplina dei movimenti di
16
Si veda a tal proposito Casati, causa 203/80, sentenza 11 novembre 1981, Racc. p. 2595, punti 14 e 25;
Si veda a tal proposito Luisi e Carbone, cause riunite 286/82 e 26/83, sentenza 31 gennaio 1984, Racc. p.
377, punti 19-26.
18
Si veda a tal proposito Brugnoni e Ruffìnengo, causa 157/85, sentenza 24 giugno 1986, Racc. p. 2013.
17
16
capitali precisandone lo scopo, che era quello di garantire la più ampia
libertà possibile e dunque di eliminare tutti gli ostacoli, anche quelli che,
pur
non
esaurendosi
in
formali
autorizzazioni
valutarie
e
non
pregiudicando l‟operazione, costituiscono pur sempre un intralcio alla
libera circolazione dei capitali. Con ciò la Corte confermava la tendenza a
puntualizzare i profili di sicura liberalizzazione che pur cautamente erano
presenti nel Trattato, piuttosto che far leva sulle riserve lasciate a presidio
dell‟autonomia degli Stati membri nella valutazione delle rispettive
esigenze di politica monetaria.
Resta peraltro alquanto evidente che nella disciplina comunitaria la
nozione e con essa la liberalizzazione dei movimenti di capitali avevano
carattere residuale rispetto ai trasferimenti e pagamenti relativi a scambi
di merci e servizi. Ciò portava alla conseguenza di fatto che nel sistema
comunitario vigeva un principio analogo a quello presente nel sistema
italiano fino agli anni ottanta, secondo cui i movimenti di capitali che non
fossero espressamente elencati tra quelli liberalizzati potevano essere
oggetto di restrizioni da parte degli Stati membri.
Di contro, però, fu introdotto nel
EVOLUZIONE DELLE
nostro ordinamento un ulteriore
NORME VALUTARIE
caposaldo restrittivo, individuabile
ITALIANE
nella legge 30 aprile 1976, n. 159
D.L. n. 476 del 6 giugno
1956
D.L. n. 31 del 4 marzo
1976
L. n. 599 del
settembre 1986
29
di conversione del D.L. 4 marzo
1976, n. 31, recante “disposizioni
penali in materia valutaria”, che
introdusse,
nell‟ordinamento
nazionale, alcune sanzioni penali
per contrastare fenomeni come
D.P.R. n. 148 del 31
marzo 1988
17
l‟esportazione
di
valuta
e
la
costituzione di capitali all‟estero,
prevedendo inoltre una soglia di punibilità molto bassa19.
Le motivazioni di una tale restrizione sono, ancora una volta, da ricercarsi
nel gravissimo periodo di crisi economico-politica degli anni „7020, durante
il quale divenne molto sentita la necessità di impedire la fuga di capitali
all‟estero.
Gli anni „80 segnarono, invece, una lenta ma graduale inversione di
tendenza sfociata nell‟emanazione della legge 29 settembre 1986, n. 599,
recante “Delega del Parlamento al Governo per l’emanazione di uno o più
decreti legislativi volti a stabilire nuove norme ispirate al principio di libertà
delle relazioni economiche e finanziarie con l’estero”.
Fu così emanato il D.P.R. 29 settembre 1987, n. 454, sostituito dal D.P.R.
31 marzo 1988, n. 148, che riorganizzò tutta la legislazione fino ad allora
vigente in materia valutaria21.
Il D.P.R. n. 148/88 (c.d. Testo Unico Valutario), pur caratterizzato da un
orientamento del tutto opposto rispetto alla legge n. 786/56, lasciò
comunque ancora in vigore il regime del Monopolio dei Cambi e delle
Valute, il divieto di costituzione di capitali all‟estero e di esportazione di
valuta, confermando, nella sostanza, anche le pregresse sanzioni penali,
le quali sono state successivamente depenalizzate con la legge n. 455
del 21 ottobre 1988.
b.La liberalizzazione valutaria
Come precedentemente accennato, quindi, in base al suddetto quadro
normativo nazionale estremamente restrittivo e sanzionatorio, l‟origine del
monitoraggio fiscale non poteva che generare da una “volontà
sovranazionale”, in particolare dalle varie direttive comunitarie sulla
liberalizzazione valutaria.
19
£ 5.000.000 nel 1976 equivalgono a circa £ 50.000.000 del 2000.
Su tutte la nota crisi energetica petrolifera del 1973.
21
Cosiddetto Testo unico valutario: T.U.V..
20
18
È proprio l‟appartenenza dell‟Italia
all‟Unione Europea che ha permesso
al
nostro
ordinamento
sostanziale
una
riorganizzazione
normativa alla luce dei principali
obiettivi
formulati
dal
Trattato
istitutivo della Comunità22.
Questi ultimi, indicati nell‟art. 3 lettera C del Trattato, sanciscono infatti,
come noto, “la eliminazione tra gli Stati Membri degli ostacoli alla libera
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali...”.
La circolazione dei capitali costituisce quindi una delle quattro
fondamentali
del
libertà
mercato comune, anche se si tratta dell‟unica libertà
che ha subito nella sua attuazione contrasti e ritardi, soprattutto se
paragonata alle altre.
Storicamente, dopo una prima serie di misure di liberalizzazione negli
anni „6023, che si sono limitate a consolidare gli impegni già assunti dagli
Stati Membri nell‟ambito dell‟OCSE24, il processo di liberalizzazione è
progressivamente rallentato negli anni „70, fino ad un arretramento tale da
far constatare che le restrizioni cui si era giunti erano addirittura maggiori
e più limitative di quelle esistenti al momento della stipula del Trattato.
Le ragioni sono da ricercare nel fatto che la Comunità, pur stabilendo la
soppressione delle restrizioni alla circolazione dei capitali attraverso
generici meccanismi di coordinamento, lasciava al tempo stesso intatte le
prerogative dei singoli Stati in tema di politiche economiche e monetarie.
Si è già accennato come le circostanze cominciarono a cambiare verso i
primi anni „80, sia per gli importanti progressi compiuti nella correzione
degli squilibri interni dai paesi membri, sia per la spinta fornita dai mercati
22
Cit.
Direttive 63/60 dell‟11 maggio 1960 e 21 del 19 dicembre 1962.
24
Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico.
23
19
finanziari internazionali, che iniziavano a risentire degli effetti negativi di
una politica ostativa alla libera circolazione dei capitali.
Nel giugno 1985 la Commissione UE pose l‟obiettivo della completa
integrazione dei mercati finanziari entro il 1992, con la presentazione di
un “Libro Bianco” sul completamento del mercato interno, sulla
eliminazione delle restrizioni ai movimenti di capitale e la piena libertà per
gli intermediari di prestare i propri servizi in tutto il territorio della
Comunità.
Infatti, analizzando nel dettaglio il Trattato di Roma del 195725, la
disciplina della circolazione dei capitali è inserita nel capo IV del Titolo II
della Parte Seconda e, nelle disposizioni ivi ricomprese, riveste
importanza fondamentale l‟art. 67, recante l‟obbligo di sopprimere
gradualmente
le
restrizioni
ai
movimenti
di
capitali
nonché
le
discriminazioni di trattamento fondate su nazionalità, residenza delle parti,
collocazione dei capitali.
A differenza però della disciplina prevista per le altre libertà 26,
l‟eliminazione delle restrizioni non è assoluta, bensì limitata alla “misura
necessaria al buon funzionamento del mercato comune...”.
Tale norma assume perciò carattere “programmatico” e la sua attuazione
è rimessa all‟adozione di apposite direttive CE.
La motivazione di ciò si rinviene proprio nella difficoltà di procedere alla
liberalizzazione in assenza di un adeguato coordinamento delle politiche
economiche e monetarie nazionali27.
Oltre al già citato art. 67, concorrono alla soppressione delle restrizioni
alla circolazione dei capitali sia l‟art. 68 paragrafo 1, che prevede
l‟impegno tra gli Stati Membri di semplificare le norme e la prassi
25
Anche perché la proposta del “Libro Bianco” non fu successivamente ratificata.
Libertà relative alle merci, alle persone ed ai servizi.
27
L. GANDULLIA, La circolazione dei capitali e deregolamentazione valutaria, Roma, 1995, pag.132.
26
20
amministrativa per il rilascio delle autorizzazioni di cambio, sia il paragrafo
2, che vieta di agire in maniera discriminatrice nella disciplina interna.
Degno di nota è il fatto che, al fine di rendere unitaria l‟azione della
Comunità nel settore in esame, è stato previsto che sia la stessa
Comunità Europea a legiferare in materia attraverso apposite direttive
emanate dal Consiglio su proposta della Commissione, al fine di
raggiungere il più alto grado possibile di liberalizzazione.
Il Consiglio è giunto, così, all‟emanazione
Direttiva 88/361/CEE
del 24 giugno 1988
SPINTA VERSO
MAGGIORI LIBERTÀ DI
MOVIMENTO
della fondamentale Direttiva 88/361/CEE
del 24 giugno 1988, fonte ispiratrice della
norma
interna
del
1990
adottata
deregulation
valutaria,
dall‟esecutivo italiano.
La
cosiddetta
prevista a decorrere dal 1° luglio 1990,
incontrava, però, dei limiti nelle citate
clausole di salvaguardia: infatti, ai sensi
dell‟art. 3 della Dir. 88/361/CEE28, qualora
i
movimenti
provocato
forti
di
capitale
tensioni
avessero
interne,
la
Commissione acconsentiva all‟utilizzo di
particolari misure di salvaguardia della
durata massima di sei mesi.
Per la prima volta, dunque, un elemento esterno, la partecipazione
dell‟Italia all‟Unione Europea, influenzava le fonti di produzione normativa
interna in materia valutaria che in precedenza erano state sempre
condizionate dalla situazione politico-economica interna contingente29..
Negli anni novanta il Trattato di Maastricht ha definitivamente sancito
l‟assetto raggiunto, perfezionandolo sotto il profilo sistematico in modo
28
29
Che riprende i già esaminati dettami degli artt. da 67 a 73 del Trattato di Roma del ‟57.
A. ORLANDINI, Il Monitoraggio fiscale, Maggioli, 1995, pag.12.
21
anche più razionale, in particolare mettendo insieme capitali e pagamenti
fino ad allora disciplinati in settori diversi, come si è prima sottolineato. Il
capo quarto del Trattato, che ricalca il tenore assoluto della Dir. n. 361/88,
così come modificato, è infatti dedicato a “Capitali e pagamenti”, uniti
nell‟unica disposizione liberalizzatrice contenuta nell‟art. 56, n.1: in
concreto l‟art. 56, n.1, ha sancito che “nell’ambito delle disposizioni
previste dal presente Capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di
capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e Paesi terzi”. La stessa
formula è utilizzata subito dopo per i pagamenti (art.56, n. 2).
Dal 1° gennaio 1994, gli attuali articoli da 54 a 60 hanno definitivamente
sostituito gli artt. 67-73 del Trattato, nonché le disposizioni dedicate ai
pagamenti, prima comprese tra le disposizioni sulla politica economica e
monetaria, a loro volta radicalmente modificate dal Trattato di Maastricht.
È appena il caso di sottolineare il carattere chiaro, preciso e
incondizionato dell‟art. 56. Come ha chiarito la Corte di Giustizia in più
occasioni30, tale norma è provvista di efficacia diretta.
A voler trascurare le disposizioni di diritto transitorio, i passaggi più
significativi della disciplina introdotta a Maastricht, che sostanzialmente
non innova granché rispetto all‟assetto raggiunto già alla fine degli anni
ottanta, sono sufficientemente chiari per essere riassunti in pochi sintetici
punti.
Il principio, sancito dall‟art. 56, è che tutte le restrizioni ai movimenti di
capitali e ai pagamenti tra Stati membri e tra questi e Stati terzi (anche le
restrizioni indirette o dissimulate in misure in apparenza indistintamente
applicabili) sono abolite.
Restano valide, nei rapporti con gli Stati terzi, solo le restrizioni in vigore
al 31 dicembre 1993, nazionali o comunitarie, e relative a investimenti
diretti, inclusi gli investimenti immobiliari, lo stabilimento, la prestazione di
31
Si veda a tal proposito: Sanz de Lera e a., cause C-163, 165 e 250/94, sentenza 14 dicembre 1995, Racc. p. I4831, punto 41; Verkoijen, causa C-35/98, sentenza 6 giugno 2000, punto 33.
22
servizi finanziari o l‟ammissione di valori mobiliari nei mercati finanziari
(art. 57, n. 1).
Ad esempio, e come si è più volte ricordato, se è vero che la materia
fiscale rientra nella competenza degli Stati membri, questi ultimi sono
comunque tenuti a rispettare i principi fondamentali del diritto comunitario,
tra cui la libera circolazione dei capitali.
Ne consegue che una misura che rifiuti una esenzione fiscale ai dividendi
di azioni emesse da società stabilite in un altro Stato membro, con il
chiaro scopo di favorire gli investimenti in società nazionali, restringe i
movimenti di capitali ed è dunque vietata, non potendo neppure essere
giustificata con motivi collegati ad interessi generali, in particolare con
l‟esigenza di coerenza del regime fiscale31.
Del pari, è incompatibile con le norme sulla libera circolazione dei capitali
una normativa nazionale che vieti di iscrivere un‟ipoteca nella valuta di un
altro Stato membro: e ciò in quanto è tale da dissuadere gli interessati dal
formulare un credito in quella valuta32.
Non è pregiudicato il diritto degli Stati membri di applicare normative
tributarie che distinguano i soggetti in base alla residenza o al
collocamento del capitale (art. 58, lett. a); e soprattutto il diritto degli Stati
membri di controllare che non si verifichino infrazioni alle leggi nazionali,
in particolare nel settore fiscale33 o in quello della vigilanza prudenziale
sugli istituti bancari o di richiedere a fini amministrativi e statistici la
trasparenza dei movimenti (art. 4 della direttiva e art. 58, lett. b). Le
misure di controllo degli Stati membri non possono, beninteso, avere
l‟effetto di ostacolare i movimenti di capitale conformi al diritto
comunitario.
32
Si veda a tal proposito Uerkoiien, sopra citata, punti 56-62.
Si veda a tal proposito Trummer, causa C-22/97, sentenza 16 marzo 1999, Racc. p. 1-1661, punti 22-28.
34
Si veda a tal proposito: Svensson e Gustavsson, causa C-484/93, sentenza 14 novembre 1995,Racc. p. I3955, punto 10; Sandoz, causa C-439/97, sentenza 14 ottobre 1999, Racc. p. I-7041, punti 18 e seguenti.
33
23
A quest‟ultimo proposito, si rileva che la prassi di alcuni Stati di
subordinare ad una previa autorizzazione o addirittura di vietare del tutto i
trasferimenti intracomunitari di valuta, ad esempio di banconote, era già
incompatibile con la richiamata Direttiva, così come oggi è incompatibile
con l‟art. 58 del Trattato, a meno che al dovuto test di proporzionalità non
risulti effettivamente necessaria a fini di ordine pubblico o di sicurezza34.
È così, ad esempio, una normativa nazionale che subordini l‟acquisto di
una proprietà fondiaria da parte di cittadini di altri Stati membri ad una
previa autorizzazione, è da ritenersi incompatibile con le norme sulla
libera circolazione dei capitali; tale norma, infatti, non potrebbe essere
giustificata né con il motivo che si tratta di una restrizione necessaria per
impedire violazioni delle leggi nazionali sulla residenza secondaria 35, né
nell‟ipotesi in cui l‟esigenza di sicurezza invocata non soddisfi il criterio di
proporzionalità36.
Al contrario, e in armonia con la libera circolazione dei capitali, può
considerarsi legittima l‟imposizione di un obbligo di dichiarazione, in
quanto non comporta la sospensione dell‟operazione e al contempo
lascia impregiudicata la possibilità per l‟Amministrazione di verificare la
liceità del trasferimento rispetto a
norme penali (si pensi appunto al
riciclaggio) o fiscali37.
In definitiva, anche per le restrizioni ai movimenti di capitali viene in rilievo
l‟eccezione fondata su “esigenze imperative” aut similia, richiamata in
relazione alle restrizioni frapposte dagli Stati membri alle altre libertà
sancite dal Trattato.
35
Si veda a tal proposito: causa Sanz de Lera, sopra citata, punti 19 e seguenti; Konle, causa C-302/97,
sentenza 1 giugno 1999, Racc. p. I-3099, punti 40 e seguenti; Association Eglise de Scientologie, causa C54/99, sentenza 14 marzo 2000, punto 19.
36
Si veda a tal proposito Konle, causa C-302/97, sentenza 1° giugno 1999, Racc. p. I-3099, punti 44-49.
37
Si veda a tal proposito Albore, causa C-423/98, sentenza 13 luglio 2000, punti 16-24 (nella specie si trattava
dell'isola d'Ischia e dei limiti all'acquisto di proprietà per gli stranieri dovuti a ragioni di sicurezza).
37
Si veda a tal proposito: causa Bordessa, sopra citata, punti 24-27; Sanz de Lera e a., sopra citata, punti 22 e
seguenti. La seconda pronuncia si richiama agli artt. 56, n.l, e 58, n.l, lett.b, nel senso che ostano a una
normativa che subordina l'esportazione di monete, biglietti di banca ovvero assegni al portatore ad
un'autorizzazione previa, ma non ostano invece a che tale disposizione sia subordinata a una dichiarazione
previa (punto 30).
24
Per i movimenti di capitali, peraltro, è possibile sostenere che l‟aver
elencato nell‟art. 58 alcune ipotesi sintomatiche di esigenze imperative,
intenda suggerire un test di proporzionalità più rigoroso. E l‟individuazione
del confine tra il consentito e il non consentito nella giurisprudenza sulle
autorizzazioni appena richiamata ne è un segno di qualche rilievo.
Resta ferma, peraltro, la circostanza che la libera circolazione di capitali è
strettamente funzionale all‟esercizio effettivo delle altre libertà.
Ciò si traduce nella possibilità di limitazioni che siano la conseguenza di
una restrizione legittima all‟esercizio di una delle altre libertà, in
particolare del diritto di stabilimento.
Il Trattato prevede, inoltre, delle misure di salvaguardia: nel caso in cui
movimenti di capitali con Paesi terzi causino - o minaccino di causare difficoltà gravi per il funzionamento dell‟Unione economica e monetaria, il
Consiglio può adottare misure nei confronti di Paesi terzi, a maggioranza
qualificata, su proposta della Commissione e consultata la Banca centrale
europea (art. 59), nonché eventuali misure di urgenza collegate alle più
generali misure rientranti nella politica estera e di sicurezza comune di cui
all‟art. 301 del Trattato (art. 59). In proposito, uno Stato membro può
anche adottare unilateralmente misure urgenti, salvo diversa delibera
successiva del Consiglio (art. 59, n. 2).
Ritornando alla concreta applicazione di tali principi comunitari all‟interno
dell‟ordinamento nazionale, il 27 aprile 1990 venne emanato il D.L. n. 9138
che sanciva, di fatto, la fine del Monopolio dei Cambi, autorizzando tutti
quei comportamenti precedentemente vietati dal D.P.R. 148/88.
In sintesi viene ad essere ulteriormente superata la concezione
denegativa della previgente disciplina, per giungere ad un regime di
pressoché totale liberalizzazione valutaria, in applicazione del principio
che “tutto è libero tranne quello che è espressamente vietato”.
38
In G.U. del 2 maggio 1990 n. 100.
25
2. La disciplina comunitaria: il Regolamento n. 1889/2005
a. Finalità
La disciplina comunitaria di riferimento in materia di circolazione
transfrontaliera di valuta è costituita dal Regolamento (CE) n. 1889/2005
del 26 ottobre 2005 del Parlamento Europeo e del Consiglio, relativo ai
controlli sul denaro contante in entrata o in uscita dalla Comunità.
Dal punto di vista sistematico, tale provvedimento:
- ha
reso
direttamente
LA CIRCOLAZIONE TRANSFRONTALIERA
applicabile in ciascuno degli
LA DISCIPLINA COMUNITARIA:
REG. N. 1889/2005
Stati membri, a decorrere dal
15 giugno 2007, un sistema di
sorveglianza
comune
La disciplina comunitaria di riferimento in materia
di circolazione transfrontaliera di valuta è
costituita dal Regolamento comunitario n.
1889/2005 del 26.10.2005, relativo ai controlli sul
denaro contante in entrata o in uscita dalla
Comunità Europea.
sui
movimenti di denaro contante
d’importo pari o superiore a
Sorveglianza comune in ogni Stato membro, dal 15 giugno
2007, sui movimenti di denaro contante d‟importo pari o
superiore ad euro 10.000,00 in entrata o in uscita dalla
Comunità Europea.
10.000 euro, in entrata o in
uscita dalla Comunità Europea;
- integra la normativa prevista dalla terza direttiva antiriciclaggio n.
60/2005/CE, con l‟obiettivo di:

ridurre il rischio che l‟applicazione di meccanismi di prevenzione del
riciclaggio di capitali attraverso i canali degli enti creditizi, degli
intermediari finanziari e di talune categorie di professionisti possa
indirettamente provocare un aumento dei trasferimenti di denaro per
finalità illecite dalla Comunità verso i Paesi esteri e, viceversa,
dall‟estero verso i Paesi membri;

arginare, pertanto, anche attraverso i controlli doganali, il fenomeno
del riciclaggio internazionale, tutelando la stabilità e la credibilità
finanziaria;

armonizzare il sistema di sorveglianza comune a fini valutari, visto che
26
fino
a
quel
momento
tale
Decreto legislativo del 19 novembre 2008 n. 195
«Modifiche ed integrazioni alla normativa valutaria in attuazione del Regolamento CE n. 1889/2005»
Armonizzazione disciplina nazionale
comunitaria
Il decreto in parola disciplina sostanzialmente i presupposti e
delle modalità di applicazione degli obblighi di dichiarazione di
denaro al seguito.
disciplina veniva applicata solo
da alcuni Stati membri in virtù
del diritto nazionale; in questo
senso, viene rimarcato che “le
disparità
Il D. Lgs 195/2008 sostituisce la precedente normativa italiana
sulla circolazione transfrontaliera di capitali al seguito di cui al
precedente decreto legge n. 167/1990.
legislative
pregiudizievoli
al
sono
corretto
funzionamento del mercato” e
vanno contro uno dei compiti della Comunità che è quello di
“promuovere uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle
attività economiche mediante l’instaurazione di un mercato comune e
di un’unione economica e monetaria”.
b.Principi applicativi
Sulla base delle predetta finalità, il Regolamento n.1889/2005:
- prevede
il
principio
dell’obbligatoria
dichiarazione
valutaria,
da
presentare a cura di ogni persona fisica che entra nella Comunità o ne
esce trasportando denaro contante d‟importo pari o superiore a 10.000
euro; il possesso di tale somma va dichiarata all‟Autorità competente
dello Stato membro di entrata o di uscita. In questo contesto, ai sensi
dell‟art. 2 del predetto regolamento, per:

“denaro
contante”,
si
intendono tutte le banconote e
monete in circolazione come
mezzo di scambio (in euro o
valute
estere),
strumenti
negoziabili
(travellers
di
nonché
gli
pagamento
al
portatore
cheque, assegni,
27
Pertanto, ai sensi dell‟art. 1, comma 1, lettera c) del
decreto 195/2008, s‟intendono per “denaro contante”:
- le banconote e le monete metalliche aventi corso legale;
- gli strumenti negoziabili al portatore, compresi gli strumenti
monetari emessi al portatore quali travellers’s cheque;
- gli strumenti negoziabili, compresi gli assegni, gli effetti
all‟ordine ed i mandati di pagamento, emessi al portatore, girati
senza restrizioni, a favore di un beneficiario fittizio o emessi
altrimenti in forma tale che il relativo titolo passi alla consegna;
- gli strumenti incompleti, compresi gli assegni, gli effetti
all‟ordine ed i mandati di pagamento, firmati ma privi del nome
del beneficiario.
effetti all‟ordine e mandati di pagamento) girati senza restrizioni, a
favore di un beneficiario fittizio o emessi altrimenti in forma tale che il
relativo titolo passi alla consegna, e gli strumenti incompleti (compresi
assegni, effetti all'ordine e mandati di pagamento), firmati ma privi del
nome del beneficiario;

“autorità competenti”, si fa riferimento alle autorità doganali degli Stati
membri o altre autorità autorizzate dai medesimi Paesi membri ad
applicare il regolamento comunitario;
- fissa gli elementi informativi obbligatori da comunicare al momento del
passaggio, ovvero i dati del dichiarante, del proprietario e del
destinatario del denaro, l‟importo e la natura del denaro, la sua origine e
destinazione nonché l‟itinerario seguito ed il mezzo di trasporto
utilizzato;
- rimette a ciascuno Stato membro le modalità con cui dichiarare le
informazioni valutarie, stabilendo che possono essere fornite in forma
scritta, orale o elettronica. Qualora sia stata presentata una
dichiarazione scritta esiste l‟obbligo di rilasciare al dichiarante una copia
autenticata della stessa;
- stabilisce l‟onere di scambiare le informazioni raccolte tra le Autorità
competenti degli Stati membri o con Stati terzi, in presenza di indizi di
connessione con attività illecite per finalità di riciclaggio, ovvero con la
Commissione Europea qualora vengano riscontrate possibili frodi lesive
degli interessi finanziari della Comunità;
- attribuisce ai funzionari delle Autorità dei Paesi membri la potestà di
sottoporre a controllo, alle condizioni previste dalle legislazioni
nazionali, le persone fisiche, i loro bagagli ed i mezzi di trasporto
utilizzati, per verificare il corretto adempimento dell‟obbligo di
dichiarazione. In caso di violazione, le somme trasportate al seguito
possono essere trattenute mediante l‟applicazione di una misura
28
amministrativa; a tal fine, a carico dei trasgressori, gli Stati membri
stabiliscono sanzioni efficaci, proporzionali e dissuasive.
3. La normativa italiana di attuazione
Il Regolamento n. 1889/2005, in quanto regolamento comunitario emanato
ai sensi dell‟art. 249 del Trattato CE, è di per sé stesso obbligatorio in tutti i
suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno Stato membro, per cui
ha prodotto effetti immediati simili a quelli dei provvedimenti di legge
nazionali fin dalla data della sua effettiva entrata in vigore (15 giugno 2007).
Al riguardo, occorre evidenziare che:
- già prima del Regolamento del 2005, il nostro ordinamento aveva previsto
e reso obbligatorio - attraverso il decreto-legge n. 167 del 28 giugno
199039, convertito dalla legge n. 227 del 4 agosto 1990 - un sistema
nazionale di sorveglianza dei trasferimenti al seguito di denaro contante,
titoli e valori mobiliari, basato proprio sulla presentazione di una
dichiarazione specifica all‟Ufficio Italiano dei Cambi (poi confluito nella
Banca d‟Italia con la denominazione di Unità di Informazione Finanziaria),
che scattava sia per i passaggi intracomunitari (dall‟Italia verso un altro
Paese dell‟Unione Europea, e viceversa), sia per quelli extracomunitari
(dall‟Italia verso un Paese non appartenente all‟Unione Europea, e
viceversa);
- l‟impatto del Regolamento n. 1889/2005 ha comportato, da subito,
l‟esigenza di allineare il sistema di sorveglianza nazionale alla nuova
soglia di 10.000 euro (prima, fissata a 12.500 euro) attraverso il D.M. 15
giugno 2007, determinando, altresì, l‟obbligatorietà della dichiarazione dei
passaggi di capitali in tutti i casi di transiti extracomunitari di persone
dirette da e verso l‟estero, ivi compresi quelli fra l‟Italia e la Repubblica di
San Marino40 o lo Stato del Vaticano41 e, all‟inverso, da San Marino o
39
Recante “Rilevazione a fini fiscali di taluni trasferimenti da e per l'estero di denaro, titoli e valori.”
Circa l‟obbligatorietà della dichiarazione valutaria da/verso la Repubblica di San Marino, si è espresso il senso
favorevole il Comitato di Sicurezza Finanziaria nel 2009 sulla base anche di un parere motivato della Banca
d‟Italia secondo cui:
40
29
dallo Stato del Vaticano verso l‟Italia.
Tuttavia, allo scopo di armonizzare ed allineare in tutti i suoi punti la
normativa interna con quella comunitaria completando, così, la disciplina
sostanziale dei presupposti e delle modalità di applicazione degli obblighi di
dichiarazione, sulla base dei principi direttivi fissati dall‟art. 15 della legge
delega n. 34 del 25 febbraio 2008, è stato emanato il decreto legislativo n.
195 in data 19 novembre 2008 (per brevità, di seguito decreto 195/2008),
recante “Modifiche ed integrazioni alla normativa valutaria in attuazione del
regolamento CE n. 1889/2005”, che costituisce ora la disciplina base
nazionale in materia di circolazione transfrontaliera di capitali al seguito, in
sostituzione della previgente normativa fissata dal predetto decreto legge n.
167/1990.
Passando ad esaminare le principali disposizioni di legge del decreto
195/2008, si evidenzia che il provvedimento si articola essenzialmente in
nove punti, ossia:
- le finalità ed i principi generali;
- le Autorità competenti;
- i presupposti, le modalità e i
contenuti della dichiarazione
obbligatoria alla frontiera;
Principali aspetti del Decreto Legislativo 195/2008
Finalità e principi generali;
Autorità competenti;
Presupposti, modalità e contenuti dichiarazione obbligatoria alla
frontiera;
Attività di accertamento e contestazione delle violazioni valutarie;
Collaborazione ed interscambio tra le Autorità competenti italiane
e quelle degli Stati membri e dei Paesi terzi;
Sistema sanzionatorio;
Misura cautelativa del sequestro amministrativo;
Regole procedimento istruttorio per irrogare le sanzioni.
- la disciplina di cui al Regolamento n. 1889/2005 non prevede eccezioni di sorta e copre quindi tutti i casi di
passaggi extracomunitari;
- non vi sono accordi fra l'Unione Europea e la Repubblica di San Marino per la cooperazione nella lotta al
riciclaggio che possono far considerare, a tal fine, la Repubblica di San Marino come territorio comunitario;
- l'applicazione doverosa del regolamento 1889 e della normativa nazionale con esso allineata non viene ad
incidere sulla parità di trattamento fra residenti italiani e residenti sammarinesi in materia valutaria attuata
dall'art. 3 della Convenzione 1991: sia gli uni che gli altri, infatti, si vedrebbero assoggettati ad un regime di
controlli al confine ma senza pregiudizio per l'equiparazione in materia valutaria quale sancita dal ridetto art. 3.
41
Un parere favorevole all‟obbligatorietà della dichiarazione valutaria per i passaggi di denaro dalla Città del
Vaticano verso l‟Italia e viceversa è stato espresso in data 3 novembre 2010, a norma dell‟art. 8, comma 2, del
decreto legislativo n. 195/2008, dalla Commissione consultiva per le infrazioni valutarie ed antiriciclaggio, di cui
all‟art. 1 del D.P.R. n. 114/2007, in relazione ad alcune contestazioni effettuate dal Nucleo Speciale Polizia
Valutaria.
In tale direzione, si muove, altresì, l‟articolo 39 della legge n. 127 del 30 dicembre 2010 dello Stato del Vaticano
(in vigore dal 1 aprile 2011) recante “Legge concernente la prevenzione ed il contrasto del riciclaggio dei proventi
di attività criminose e del finanziamento del terrorismo”.
30
- l‟attività di accertamento e di contestazione delle violazioni valutarie;
- il sistema di collaborazione e di interscambio informativo tra le Autorità
competenti italiane e quelle degli altri Stati membri e terzi;
- il sistema sanzionatorio penale ed amministrativo;
- la misura cautelativa del sequestro amministrativo;
- le regole del procedimento istruttorio per l‟irrogazione delle sanzioni42.
a. Principi generali
Ai sensi dell‟art. 2, il decreto 195/2008 disciplina le misure dirette a
contrastare l‟introduzione dei proventi di attività criminose nel sistema
Art. 2 del D. Lgs. 195/2008
Ai sensi dell‟art. 2, il Decreto Legislativo 195/2008 disciplina
le misure dirette a contrastare l‟introduzione dei proventi di
attività criminose nel sistema economico e finanziario a
protezione dello sviluppo armonioso, equilibrato e
sostenibile delle attività economiche e del corretto
funzionamento del mercato interno, attraverso l‟istituzione di
un sistema di sorveglianza sui movimenti transfrontalieri di
“denaro contante” che consenta, attraverso l‟obbligo della
dichiarazione, di monitorare i trasferimenti di capitali in
entrata e in uscita dall‟Italia.
economico e finanziario a protezione
dello sviluppo armonioso, equilibrato e
sostenibile delle attività economiche e
del corretto funzionamento del mercato
interno, attraverso
l‟istituzione di un
sistema di sorveglianza sui movimenti
transfrontalieri di “denaro contante” che consenta, attraverso l‟obbligo
della dichiarazione, di monitorare i trasferimenti di capitali in entrata e in
uscita dall‟Italia.
In questo senso, l‟obbligo della dichiarazione assolve anche al compito di
arginare il riciclaggio dei proventi criminali ed il finanziamento del
terrorismo intercettando, mediante l‟effettuazione dei controlli doganali
alla frontiera ed i servizi di vigilanza dinamica pianificati sul territorio
nazionale, i capitali che si intendono occultare e trasferire al seguito per le
predette finalità illecite.
42
Si precisa che alcune considerazioni e indirizzi interpretativi delle norme sono stati tratti dal Manuale di
orientamenti per i controlli sul denaro contante, approvato dal Gruppo di lavoro permanente istituito dalla
Commissione Europea (programma Dogane 2013), di cui si è dato atto nella Relazione della Commissione al
Parlamento Europeo e al Consiglio in data 12 agosto 2010.
31
Per questo motivo, il provvedimento di legge è stato coordinato con la
disciplina antiriciclaggio ed antiterrorismo contenuta nei decreti legislativi
nn. 109 e 231 del 2007, di recepimento della terza direttiva 2005/60/CE,
prevedendo un sistema di scambio di informazioni, di dati e di notizie tra
le Autorità competenti italiane e quelle degli altri Stati membri della
Comunità Europea.
A tal fine, sono state riprese, anche per le finalità di prevenzione del
decreto 195/2008, le definizioni - già utilizzate ai fini amministrativi
antiriciclaggio
-
relativamente
alle
nozioni
di
“riciclaggio”
e
di
“finanziamento del terrorismo”, per cui deve intendersi:
- finanziamento del terrorismo, ai sensi dell‟art. 1, lettera a), del decreto
109/2007, qualsiasi attività diretta, con qualsiasi mezzo, alla raccolta,
alla provvista, all‟intermediazione, al deposito, alla custodia o
all‟erogazione di fondi o risorse economiche, in qualunque modo
realizzati, destinati ad essere, in tutto o in parte, utilizzati al fine di
compiere uno o più delitti con finalità di terrorismo o in ogni caso diretti
a favorire il compimento di uno o più delitti con finalità di terrorismo
previsti dal codice penale, e ciò indipendentemente dall‟effettivo utilizzo
dei fondi e delle risorse economiche per la commissione dei delitti
anzidetti;
- riciclaggio, ai sensi dell‟art. 2, comma 1, del decreto legislativo n.
231/2007, la commissione di una delle seguenti condotte:
· conversione, trasferimento, acquisto, detenzione o utilizzazione di
beni provenienti da attività criminose;
· occultamento o dissimulazione della reale natura, provenienza,
ubicazione, disposizione, movimentazione e proprietà dei beni o dei
diritti sugli stessi.
32
b.Le Autorità di gestione, di controllo e di irrogazione delle sanzioni
Come già ricordato, l‟art. 2 del Regolamento n. 1889/2005 stabilisce che
le Autorità competenti sono le autorità doganali degli Stati membri o altre
autorità autorizzate dagli Stati membri ad applicare il regolamento stesso.
Coerentemente con questa definizione, l‟art. 1, comma 1, lettera a), del
decreto 195/2008 individua le Autorità preposte a tutela del sistema di
sorveglianza nazionale sui movimenti transfrontalieri di valuta, ossia
l’Agenzia delle Dogane, la Guardia di Finanza, il Ministero dell’Economia
e delle Finanze e l’Unità di Informazione Finanziaria presso la Banca
d‟Italia, cui il legislatore attribuisce, per ognuna di essi, uno specifico ruolo
nell‟attività di prevenzione.
Autorità di gestione, di controllo
e d’irrogazione delle sanzioni
In particolare:
- l‟Agenzia
delle
Dogane
l’Agenzia delle Dogane costituisce l‟organismo cui è demandata la
raccolta e la gestione delle dichiarazioni obbligatorie di valuta d‟importo
pari o superiore a 10.000 euro;
costituisce l‟organismo cui è
la Guardia di Finanza esercita, in collaborazione con i funzionari
doganali, ed in via autonoma anche al di fuori degli spazi doganali, le
potestà di controllo, accertamento e contestazione delle infrazioni
valutarie;
demandata la ricezione delle
il Ministero dell’Economia e delle Finanze rappresenta l‟Autorità
competente per l‟istruttoria del procedimento di irrogazione delle
sanzioni;
dichiarazioni
l’Unità di Informazione Finanziaria costituisce l‟Amministrazione
destinataria delle informazioni e dei dati antiriciclaggio ed antiterrorismo,
acquisiti nel corso degli accertamenti valutari alla frontiera.
valuta
obbligatorie
d‟importo
pari
di
o
superiore a 10.000 euro;
Per realizzare il sistema di sorveglianza, le Autorità competenti adottano
forme di coordinamento e scambio informazioni, anche attraverso l‟utilizzo
di supporti informatici
- la Guardia di Finanza esercita, sia in collaborazione con i funzionari
doganali, sia in via autonoma, le potestà di controllo, accertamento e
contestazione delle infrazioni valutarie;
- il Ministero dell’Economia e delle Finanze rappresenta l‟Autorità
competente per l‟istruttoria del procedimento di irrogazione delle
sanzioni;
- l‟Unità
di
destinataria
Informazione
delle
Finanziaria
informazioni
e
costituisce
dei
dati
l‟Amministrazione
antiriciclaggio
ed
antiterrorismo, acquisiti nel corso degli accertamenti valutari alla
frontiera.
33
Per realizzare il sistema di sorveglianza, le Autorità competenti possono
adottare forme di coordinamento e di scambio di informazioni, anche
attraverso l‟utilizzo di supporti informatici.
c. L’obbligo di dichiarazione
(1) Presupposti
L‟articolo 3 del decreto 195/2008 prescrive che ogni persona fisica che
entra nel territorio nazionale o ne esce e trasporta “denaro contante”
d‟importo pari o superiore a 10.000 euro deve farne dichiarazione
all‟Agenzia delle Dogane.
Ciò significa che la disciplina
L’articolo 3 del decreto 195/2008 prescrive che ogni persona
fisica che entra nel territorio nazionale o ne esce e trasporta
“denaro contante” d‟importo pari o superiore a 10.000 euro deve
dichiarare tale somma all‟Agenzia delle Dogane.
dei movimenti transfrontalieri
di
denaro
contante
si
applica:
- sia
per
i
passaggi
intracomunitari di persone
La disciplina dei movimenti transfrontalieri di denaro contante si
applica sia per i passaggi intracomunitari di persone dirette
dall‟Italia verso un altro Paese dell‟Unione Europea, e viceversa,
sia per quelli extracomunitari dei soggetti che varcano la frontiera
dello Stato italiano da e verso un Paese non appartenente alla
Comunità Europea.
dirette dall‟Italia verso un
altro Paese dell‟Unione Europea, e viceversa, sia per quelli
extracomunitari dei soggetti che varcano la frontiera dello Stato
italiano da e verso un Paese non appartenente alla Comunità
Europea;
- per ogni viaggiatore (inclusi i membri dell‟equipaggio) che entra o
esce per via aerea, stradale, ferroviaria o marittima. Non rileva la
qualifica di proprietario del denaro, per cui se una persona fisica
trasporta denaro per conto di una persona giudica o per un altro
soggetto, deve effettuare la dichiarazione indicando il nome della
persona giuridica o dell‟altro soggetto per conto del quale opera.
Per le persone fisiche che viaggiano in gruppo, il limite di 10 mila
euro si applica singolarmente a ciascun individuo. L‟obbligo
34
dichiarativo vale anche per i minori, nelle figure dei genitori o dei
tutori legali;
- a prescindere dalle modalità di trasporto del denaro contante (ad
esempio, nel bagaglio a mano o da stiva).
Rispetto al regime valutario precedente, che faceva riferimento
genericamente ai trasferimenti di denaro, titoli e valori mobiliari, la
nuova normativa poggia su un‟accezione più specifica di “denaro
contante”, ripresa integralmente dall‟art. 2 del Regolamento n.
1889/2005, allo scopo di ricomprendere nel sistema di monitoraggio
dei flussi finanziari tutti gli strumenti non tracciabili come mezzi di
pagamento.
Pertanto, ai sensi dell‟art. 1, comma 1, lettera c) del decreto 195/2008,
s‟intendono per “denaro contante”:
- le banconote e le monete metalliche aventi corso legale; non è
denaro contante e, quindi, non sono sottoposti all‟obbligo di
dichiarazione valutaria, la moneta non più valida come mezzo di
pagamento, le vecchie monete da collezione, le monete in metallo
prezioso, l‟oro, i metalli e le pietre preziose;
- gli strumenti negoziabili al portatore, compresi gli strumenti monetari
emessi al portatore quali i travellers’s cheque;
- gli
strumenti
negoziabili,
compresi gli assegni, gli effetti
all‟ordine
ed
pagamento,
portatore,
i
mandati
emessi
girati
di
al
senza
restrizioni, a favore di un
Pertanto, ai sensi dell‟art. 1, comma 1, lettera c) del
decreto 195/2008, s‟intendono per “denaro contante”:
- le banconote e le monete metalliche aventi corso legale;
- gli strumenti negoziabili al portatore, compresi gli strumenti
monetari emessi al portatore quali travellers’s cheque;
- gli strumenti negoziabili, compresi gli assegni, gli effetti
all‟ordine ed i mandati di pagamento, emessi al portatore, girati
senza restrizioni, a favore di un beneficiario fittizio o emessi
altrimenti in forma tale che il relativo titolo passi alla consegna;
- gli strumenti incompleti, compresi gli assegni, gli effetti
all‟ordine ed i mandati di pagamento, firmati ma privi del nome
del beneficiario.
beneficiario fittizio o emessi
altrimenti in forma tale che il relativo titolo passi alla consegna;
35
- gli strumenti incompleti, compresi gli assegni, gli effetti all‟ordine ed i
mandati di pagamento, firmati ma privi del nome del beneficiario.
Possono essere ricompresi nella definizione di strumenti negoziabili
anche le obbligazioni e le azioni al portatore. Quest‟ultime, non
previste nel nostro ordinamento giuridico, possono essere emesse
solo da soggetti esteri.
Inoltre, in quanto strumenti tracciabili dal sistema bancario, le
disposizioni sui movimenti di valuta oltre frontiera non si applicano ai
trasferimenti di vaglia postali o cambiari, ovvero di assegni postali,
bancari o circolari, tratti o emessi da banche o Poste Italiane S.p.A.
che rechino l‟indicazione del nome del beneficiario e la clausola di non
trasferibilità.
In questo senso, restano, in ogni caso, applicabili le norme previste
dall‟art. 49 del decreto 231/2007 in materia di circolazione del denaro
contante e degli altri mezzi di pagamento, ed in particolare quelle
riguardanti:
- il divieto di trasferimento, effettuato a qualsiasi titolo fra soggetti
diversi, di denaro contante, di libretti al portatore o postali al
portatore o di titoli al portatore in euro o in valuta, quando il valore
dell‟operazione è complessivamente pari o superiore a 1.000 euro;
- l‟obbligo di emettere assegni bancari, postali e circolari, vaglia
postali e cambiari d‟importo pari o superiori a 1.000 euro con
l‟indicazione del nome e della ragione sociale del beneficiario e la
clausola di non trasferibilità;
- la possibilità di girare unicamente all‟incasso ad una banca o a
Poste Italiane S.p.A. gli assegni bancari e postali emessi all‟ordine
del traente.
Sulla base di questo principio generale, un‟attenzione specifica va
riposta alle cambiali alla luce del:
36
- parere n. 303099 in data 13 ottobre 2010, espresso dalla
Commissione consultiva per le infrazioni valutarie e antiriciclaggio
che, nel caso esaminato, ha ritenuto non sussistente la violazione
contestata in quanto le cambiali recavano quale beneficiario reale lo
stesso soggetto che ne era in possesso al momento del passaggio
transfrontaliero;
- parere n. 400562/V del 16 luglio 2011 della stessa Commissione
consultiva, che non ha considerato rientrante nella definizione di
“denaro contante” i vaglia cambiari oggetto della fattispecie
esaminata, in quanto gli stessi risultavano emessi in favore di un
beneficiario idoneamente identificato, non risultavano riportare
girate senza restrizione, ovvero l‟indicazione di un beneficiario
fittizio;
- parere
n.
401072/V
del
5
ottobre
2011
della
medesima
Commissione consultiva, che ha annoverato nel concetto di “denaro
contante” il trasporto al seguito di cambiali al portatore, in quanto
considerate nel caso esaminato quali “effetti all’ordine girati senza
restrizioni”.
Si evidenzia, inoltre, anche il decreto del dirigente generale della
Direzione V del Dipartimento del Tesoro n. 400892 del 18 agosto
2011, che non ha considerato “denaro contante” nel caso esaminato
una promissory note, in quanto ritenuta un titolo di credito all‟ordine,
emesso a favore di un beneficiario idoneamente identificato. Tenuto
conto, ad ogni modo, del continuo evolversi della materia, è stato
previsto che il Ministero dell‟Economia e delle Finanze possa con
proprio decreto modificare o integrare la nozione di “denaro contante”.
37
(2) Casi speciali
(a) Diplomatici
Conformemente alla Convenzione sulle relazioni diplomatiche
(1961) e alla Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari, i
funzionari competenti al controllo non sono autorizzati a trattenere
ed aprire la valigia diplomatica e consolare. Tuttavia, un diplomatico
è una persona fisica e, pertanto, con riferimento al denaro contante
trasportato dallo stesso o da un rappresentante consolare, occorre
operare una netta distinzione tra un viaggio privato e un viaggio
ufficiale con valigia diplomatica. In caso di viaggio ufficiale, trova
applicazione la Convenzione di Vienna e il bagaglio del diplomatico
non può essere controllato per appurare se il rappresentante
diplomatico o consolare ha omesso la dichiarazione. Viceversa, in
presenza di un viaggio privato, trovano piena applicazione tutte le
disposizioni legislative di cui al decreto 195/2008.
(b) Navi commerciali
Le persone fisiche (capitano, equipaggio o passeggeri) in entrata
nell‟Unione Europea o in uscita dalla stessa via nave e con denaro
contante di importo pari o superiore a 10.000 euro devono
presentare una dichiarazione alle Autorità competenti, al primo
punto di entrata o all‟ultimo punto di uscita, a seconda dei casi.
E‟ prevista un‟eccezione
per le persone fisiche che
trasportano
denaro
contante di importo pari o
superiore a 10.000 euro a
bordo di altre imbarcazioni
38
(come pescherecci, mercantili, navi da carico e navi passeggeri in
entrata nell‟Unione Europea o in uscita dalla stessa), nel caso in cui
rimangono a bordo dell‟imbarcazione. Inoltre, il capitano (o un
eventuale rappresentante, come un agente marittimo) di una nave
passeggeri, di un mercantile o di un peschereccio deve dichiarare
eventuali somme pari o superiori a 10.000 euro [(ad esempio,
importi forniti dal proprietario della nave per pagare gli stipendi
dell‟equipaggio e altre spese (cassa di bordo)] nel caso in cui tale
denaro contante sia portato a bordo o scaricato in entrata
nell‟Unione Europea o in uscita dalla stessa43.
(c) Imbarcazioni a vela/da diporto
Il capitano e/o l‟equipaggio/i e/o i passeggeri di imbarcazioni a vela
o da diporto (ossia imbarcazioni utilizzate per scopi personali
ricreativi, al contrario delle navi commerciali) hanno l‟obbligo di
procedere
con
le
pratiche
di
sdoganamento e di dichiarare il
denaro contante di importo pari o
superiore a 10.000 euro se diretti in
un Paese terzo e se in arrivo
nell‟Unione Europea da un Paese
terzo, anche nel caso
in
cui
rimangano a bordo.
43
Si riportano alcuni esempi: un viaggiatore di una nave passeggeri che arriva al primo porto dell‟Unione
Europea e che non scende dalla nave, non deve dichiarare il denaro contante di importo pari o superiore alla
soglia di legge. Tuttavia, se il passeggero lascia la nave, con un importo di denaro pari o superiore a 10 mila
euro, allo scalo successivo nell‟Unione Europea deve effettuare la dichiarazione a tale punto di entrata. Se un
passeggero con un importo pari o superiore alla somma da dichiarare si imbarca su una nave con destinazione
un porto fuori dall‟Unione Europea, la dichiarazione deve essere effettuata prima dell‟imbarco. Nel caso in cui un
passeggero, che inizia il proprio viaggio nell‟Unione Europea, custodisca sulla nave un importo pari o superiore a
10 mila euro e parta da un porto all‟interno dell‟Unione Europea senza trasportare il denaro, non deve effettuare
la dichiarazione.
39
(d) Aeromobili
Una
persona
(equipaggio,
deve
fisica
passeggeri)
dichiarare
eventuali
importi di denaro contante
superiori
alla
soglia
predefinita nel momento in
cui entra nell‟Unione Europea
o ne esce.
La dichiarazione non è necessaria qualora la persona fisica in arrivo
nell‟Unione Europea non abbandoni l‟aeromobile in caso di scalo in
un aeroporto dell‟Unione Europea. Se la persona fisica lascia
l‟aeromobile e si reca nell‟area di transito portando con sé un importo
pari o superiore a 10.000 euro deve dichiarare il denaro contante al
primo aeroporto nell‟Unione Europea.
Di seguito, sono riportati alcuni esempi:
- un passeggero in partenza dall‟India con destinazione Germania,
che non rimane a bordo dell‟aeromobile in Germania e continua il
proprio viaggio verso il Regno Unito, presenta la dichiarazione al
suo ingresso nel territorio tedesco;
- un passeggero in partenza dalla Spagna con scalo in Portogallo,
che non rimane a bordo dell‟aeromobile e continua il proprio
viaggio verso il Brasile, presenta la dichiarazione all‟uscita dal
Portogallo;
- un passeggero in partenza dal Lussemburgo con scalo in
Svizzera, che non rimane a bordo dell‟aeromobile nel territorio
elvetico e continua il proprio viaggio verso la Svezia, deve
presentare due dichiarazioni: la prima in uscita dall‟Unione
Europea in Lussemburgo e la seconda all‟ingresso in Svezia.
40
(e) Convogli ferroviari
Anche
in
tal
caso,
se
il
convoglio attraversa il confine
di Stato, i passeggeri hanno
l‟obbligo di dichiarare il denaro
contante di importo pari o
superiore a 10.000 euro.
Allo stesso obbligo soggiacciono eventuali società che espletano
servizi a bordo dei treni (per es. ristorazione), in particolare con
riferimento
alla
consistenza
della
cassa
all‟atto
dell‟attraversamento della linea di confine.
(3) Modalità di presentazione
Con riguardo alle modalità di presentazione della dichiarazione
transfrontaliera di valuta, il decreto 195/2008 ha individuato una
disciplina
generale
secondo
cui
la
stessa
può
essere
alternativamente:
- trasmessa
telematicamente,
prima
dell‟attraversamento
della
frontiera, secondo le modalità e le specifiche che saranno
pubblicate nel sito dell‟Agenzia delle Dogane44.
In questo caso, il dichiarante porterà al seguito copia della
dichiarazione ed il numero di registrazione attribuito dal sistema
telematico doganale, sia nei passaggi in entrata che in quelli in
uscita dal territorio dello Stato;
- consegnata, in forma scritta, al momento del passaggio, presso gli
uffici doganali di confine e limitrofi, che ne rilasciano copia con
attestazione del ricevimento da parte dell‟ufficio. Anche in questi
44
Si tratta di una modalità non ancora operativa, per la cui definitiva attuazione l‟Agenzia delle Dogane non ha
fissato un termine preciso.
41
casi, il dichiarante deve recare con sé copia della dichiarazione con
attestazione del ricevimento.
Innovativa è, quindi, la facoltà per il transitante di utilizzare lo
strumento telematico, sia per i trasferimenti extracomunitari che
intracomunitari, e l‟eliminazione della possibilità di depositare la
dichiarazione, nel termine di 48 ore posteriori o antecedenti al
passaggio transfrontaliero tra i Paesi membri della Comunità, presso
una banca, un ufficio doganale, un ufficio postale o un Comando della
Guardia di Finanza.
Inoltre, la possibilità di usufruire degli uffici doganali limitrofi consente,
nei casi di passaggi extracomunitari da e verso la Repubblica di San
Marino, di ritenere ancora validi i chiarimenti forniti dall‟Agenzia delle
Dogane con la circolare del 16 giugno 2008, secondo cui, per quanto
concerne il territorio sammarinese, le dichiarazioni valutarie possono
essere presentate presso gli Uffici individuati dalla Decisione n.
2/2000 (Comitato di cooperazione CE - San Marino) che insistono
nell'immediata vicinanza del territorio della predetta Repubblica
estera, ossia Rimini, Forlì - Cesena, Bologna - Sezione Operativa
Territoriale Aeroporto “Guglielmo Marconi” e Ravenna.
Accanto alla disciplina generale, è stata mantenuta la facoltà, per i
trasferimenti da e verso l‟estero mediante plico postale o equivalente
(ad esempio, corrieri privati), di poter presentare la dichiarazione a
Poste italiane S.p.A. o ai fornitori dei servizi postali ai sensi del
decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 26145, all‟atto della spedizione o
nelle 48 ore successive al ricevimento.
Quest‟ultimi, ricevute le dichiarazioni obbligatorie, ne rilasciano
ricevuta al dichiarante e provvedono alla loro trasmissione per via
telematica all‟Agenzia delle Dogane, entro sette giorni.
45
Recante "Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno
dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio".
42
(4) Contenuti
La dichiarazione obbligatoria va redatta, per tutti i trasferimenti
intracomunitari ed extracomunitari di capitali da 10.000 euro in su, in
conformità al modello allegato al decreto 195/2008 che, riprendendo
quello approvato dal D.M. 22 aprile 2008, apporta esclusivamente le
modifiche ai riferimenti normativi procedurali e sanzionatori46.
Più specificatamente, il modello prevede la compilazione di 34 campi,
in cui vanno riportati:
- i dati identificativi del dichiarante e del soggetto per conto del quale
viene
effettuato
il
trasferimento;
in
particolare,
è
richiesta
l‟indicazione del nome e del cognome, il luogo e la data di nascita,
la cittadinanza, lo Stato e l‟indirizzo di residenza nonché il codice
fiscale;
- i titoli e/o i valori mobiliari,
Il modello prevede la compilazione di 34 campi, in cui vanno riportati:
con la specificazione della
- i dati identificativi del dichiarante e del soggetto per conto del quale viene
effettuato il trasferimento, comprensivi del codice fiscale;
- i titoli e/o i valori mobiliari, con la specificazione della valuta e
dell‟importo;
- le informazioni sull‟origine del denaro (ad esempio, da risparmi, vendite
d‟immobili, proventi di operazioni commerciali, e così via);
- le generalità del destinatario del trasferimento (qualora diverso dal
dichiarante);
- l‟utilizzo previsto delle somme trasferite (ad esempio, per spese turistiche,
acquisti d‟immobili o di merci, e così via);
- l‟itinerario seguito, con l‟indicazione del Paese di partenza, di
destinazione e di quelli eventuali di passaggio;
- il mezzo di trasporto utilizzato (aereo, stradale, ferroviario o marittimo);
- la data, la firma e gli estremi del documento d‟identificazione.
valuta e dell‟importo;
- le informazioni sull‟origine
del denaro (ad esempio,
da
risparmi,
d‟immobili,
vendite
proventi
di
Il modulo per la dichiarazione è disponibile sul sito internet dell‟Agenzia
delle Dogane www.agenziadogane.gov.it – link “Consigli per il viaggiatore”
e/o nella sezione Modulistica.
operazioni commerciali, e
così via);
- le generalità del destinatario del trasferimento (qualora diverso dal
dichiarante);
- l‟utilizzo previsto delle somme trasferite (ad esempio, per spese
turistiche, acquisti d‟immobili o di merci, e così via);
46
Il modulo per la dichiarazione è disponibile sul sito internet dell‟Agenzia
www.agenziadogane.gov.it – link “Consigli per il viaggiatore” e/o nella sezione Modulistica.
43
delle
Dogane
- l‟itinerario seguito, con l‟indicazione del Paese di partenza, di
destinazione e di quelli eventuali di passaggio;
- il mezzo di trasporto utilizzato (aereo, stradale, ferroviario o
marittimo);
- la data, la firma e gli estremi del documento d‟identificazione.
L‟obbligo della dichiarazione non è considerato soddisfatto se le
informazioni fornite sono inesatte o incomplete.
d.Statistiche sulle dichiarazioni di denaro contante in Europa
Il regolamento sui controlli di denaro contante non prevede esplicitamente
l‟obbligo di fornire statistiche. Gli Stati membri hanno nondimeno
concordato di inviare alla Commissione le statistiche sulle dichiarazioni di
denaro contante ricevute e sui risultati dei controlli effettuati nel periodo
15 giugno 2007 - 30 giugno 2009.
In questo periodo, gli Stati membri hanno ricevuto 178.351 dichiarazioni di
denaro contante, a cui corrisponde un importo totale equivalente a 79.922
milioni di euro. Le dichiarazioni di denaro contante presentate in entrata
sono state 101.824, quelle in uscita 76.527.
Nel periodo di segnalazione, Germania, Italia e Francia hanno
rappresentato, rispettivamente, il 25%, il 22,5% e il 13% del numero totale
di dichiarazioni di denaro contante ricevute, seguite da Spagna (9%),
Lituania (4,5%), Polonia (4%), Regno Unito (3,5%) e Bulgaria).
PAESI CON MAGGIORI DICHIARAZIONI DI DENARO
CONTANTE
4,50%
4%
3,50%
Germania
25%
9%
Italia
Francia
Spagna
Lituania
Polonia
13%
22,50%
44
Regno Unito
Il numero di dichiarazioni di denaro contante rese negli Stati membri è
cresciuto rapidamente fino alla fine del 2008 (da 13.196 dichiarazioni nel
3° trimestre del 2007 a 28.210 dichiarazioni nell‟ultimo trimestre 2008).
Nel 2° trimestre del 2009 il numero delle dichiarazioni di denaro contante
è sceso a 27.236.
Lo stesso andamento riguarda l‟importo equivalente in euro desunto da
tali dichiarazioni (5.432 milioni di euro nel 3° trimestre del 2007, 13.051
milioni di euro nell‟ultimo trimestre del 2008, 9.496 milioni nel 2° trimestre
del 2009). È molto probabile che il numero di dichiarazioni di denaro
contante e il corrispondente importo totale in euro abbiano seguito il calo
generale dell‟attività economica del 2009 legato alla crisi bancaria.
Nel secondo trimestre del 2009, oltre il 63% delle dichiarazioni di denaro
contante è stato presentato negli aeroporti, il 30% nei valichi di frontiera
stradali, il 5% nei porti e il 2 % nei valichi di frontiera ferroviari. L‟86,2%
delle dichiarazioni di denaro contante è stato presentato da corrieri di
denaro privati, il 13% da corrieri di denaro professionisti.
e. Statistiche delle dichiarazioni di denaro contante in Italia
I dati di seguito presentati riportano il numero delle dichiarazioni acquisite
e registrate nel sistema informatico doganale nell‟anno 2010, suddivise tra
quelle in entrata nello Stato ed in
uscita dallo stesso, recanti il
controvalore in euro delle valute ivi indicate, convertite utilizzando il
cambio ufficiale medio annuale.
Infine, tra i flussi di maggiore importo ed elevata ripetitività occorre
evidenziare quelli relativi alle seguenti particolari tipologie:
 pagamento per transazioni commerciali tra soggetti comunitari,
attraverso l‟invio degli strumenti di pagamento per il tramite di
spedizioni postali;
45
 movimenti in entrata derivanti dall‟emersione di attività detenute
all‟estero (“scudo fiscale” – fase finale dell‟operazione chiusa il 30 aprile
2010);
 attività degli esercizi di cambiavalute all‟interno degli spazi doganali;
 attività di esercizi commerciali e sportelli bancari all‟interno degli spazi
doganali;
 casse di bordo (navi da crociera – navi mercantili – compagnie aeree).
Tra tali movimentazioni più significative, sia per numero che per quantità
di denaro contante, gli importi più elevati si riferiscono ai flussi da e verso
l‟Italia concernenti la repubblica di San Marino e la Svizzera.
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
17.111
7.267
24.378
2.168.322.752
2.261.465.526
4.429.788.278
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
USCITA
51%
€ 2.261.465.526
N. DICH. 7.267
ENTRATA
49%
€ 2.168.322.752,31
N. DICH. 17.111
IN ENTRATA
IN USCITA
Si riportano di seguito alcune analisi di dettaglio, in relazione alla
distinzione tra flussi comunitari e non comunitari, nonché in relazione ad
46
alcuni specifici Paesi di origine/destinazione indicati nelle dichiarazioni
registrate.
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI COMUNITARI)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
4.575
2.584
7.159
652.116.011
513.430.320
1.165.546.331
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
USCITA
44%
€ 513.430.320
N. DICH. 2.584
ENTRATA
56%
€ 625.116.011
N. DICH. 4.575
IN ENTRATA
IN USCITA
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI NON COMUNITARI)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
12.536
4.683
17.219
1.516.206.742
1.748.035.205
3.264.241.947
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
ENTRATA
46%
€ 1.516.206.742
N. DICH. 12.536
USCITA
54%
€ 1.748.035.205
N. DICH. 4.683
IN ENTRATA
IN USCITA
47
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI SAN MARINO)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
300
147
447
212.073.134
585.979.817
798.052.951
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
ENTRATA
27%
€ 212.073.134
N. DICH. 300
USCITA
73%
€ 585.979.817
N. DICH. 147
IN ENTRATA
IN USCITA
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI SVIZZERA)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
1.433
1.001
2.434
477.540.070
886.127.762
1.363.667.832
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
ENTRATA
35%
€ 447.540.070
N. DICH. 1433
USCITA
65%
€ 886.127.762
N. DICH. 1001
IN ENTRATA
IN USCITA
48
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI VATICANO)
TIPO DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
4
9
13
VALORE IN EURO
174.110
214.000
388.110
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
USCITA
55%
€ 214.000
N. DICH. 9
ENTRATA
45%
€ 174.110
N. DICH. 4
IN ENTRATA
IN USCITA
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI LUSSEMBURGO)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
24
29
53
147.724.133
252.404.369
400.128.502
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
USCITA
63%
€ 252.404.369
N. DICH. 29
ENTRATA
37%
€ 147.712.133
N. DICH. 24
IN ENTRATA
IN USCITA
49
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI PARADISI FISCALI 47)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
3.217
2.035
5.252
1.049.045.340
1.806.621.551
2.855.666.891
Fonte: Sistema informatico doganale AIDA
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
ENTRATA
37%
€ 1.049.045.340
N. DICH. 3.217
USCITA
63%
€ 1.805.621.550
N. DICH. 2.035
IN ENTRATA
IN USCITA
PAESI DI ORIGINE DELLE SOMME IN ENTRATA (importi > €. 2 mln)
Panama
3%
Hong Kong
13%
Libano
1%
Malta
1%
Uruguay
1%
Emirati Arabi
1%
Uniti
Bahamas
1%
Lussemburgo
14%
Svizzera
45%
San Marino
20%
DISTRIBUZIONE DEI VALORI IN ENTRATA
47
Paesi a fiscalità privilegiata individuati dal decreto 4 maggio 1999 del Ministero delle Finanze (per le persone
fisiche) e dal decreto 21 novembre 2001 del Ministero dell‟Economia e delle Finanze (per le società).
50
PAESI DI DESTINAZIONE DELLE SOMME IN USCITA (importi > €. 2 mln)
Malta
Panama 2%
Bahamas
1% Cipro
1%
1%
Lussemburgo
13%
Isole
1% Cayman
0,5% Bermuda
0,5% Isole
Marshall
San Marino
32%
Svizzera
48%
DISTRIBUZIONE DEI VALORI IN USCITA
ANNO 2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI POSTE ITALIANE)
TIPO
DICHIARAZIONE
IN ENTRATA
IN USCITA
TOTALE
NUMERO
VALORE IN EURO
5.587
162
5.749
441.330.105
209.436.870
650.766.975
USCITA
32%
€ 209.436.870
N. DICH. 162
ENTRATA
68%
€ 441.330.105
N. DICH. 5.587
DISTRIBUZIONE DEI VALORI
51
VARIAZIONI RISPETTO AL 2009
2009/2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE
TIPO DICHIARAZIONE
IN ENTRATA 2010
IN ENTRATA 2009
Variazioni
IN ENTRATA 2010
IN ENTRATA 2009
Variazioni
NUMERO
17.111
16.501
+ 610 (+3,69%)
7.267
7.851
-584 (-7,43%)
VALORE IN EURO
2.168.322.752
3.097.786.802
- 929.464.050 (-30%)
2.261.465.526
4.315.757.375
-2.054.291.849 (-47,6%)
2009/2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI COMUNITARI)
TIPO DICHIARAZIONE
IN ENTRATA 2010
IN ENTRATA 2009
Variazioni
IN ENTRATA 2010
IN ENTRATA 2009
Variazioni
NUMERO
4.575
4.549
+ 26 (+0,57%)
2.584
3.588
-1.004 (-27,9%)
VALORE IN EURO
652.116.011
600.866.452
+ 51.249.55
(+8,52%)
513.430.320
606.038.518
-92.608.198 (-15,28%)
2009/2010. DICHIARAZIONI VALUTARIE (FLUSSI NON
COMUNITARI)
TIPO DICHIARAZIONE
IN ENTRATA 2010
IN ENTRATA 2009
Variazioni
NUMERO
12.536
11.952
+ 584 (+4,88%)
VALORE IN EURO
1.516.206.742
2.496.920.349
-980.713.607
(+39,27%)
IN ENTRATA 2010
IN ENTRATA 2009
Variazioni
4.683
4.263
+420 (+9,85%)
1.748.035.205
3.709.718.858
-1.961.683.653 (-52,9%)
I dati appena evidenziati sottolineano una sostanziale stabilità del numero
di dichiarazioni ricevute nel 2010, rispetto all‟anno precedente, sia in
52
entrata che in uscita, ma nel contempo una forte contrazione dei valori
dichiarati.
La diminuzione dei valori dichiarati riguarda quasi esclusivamente i flussi
non comunitari, con particolare riferimento a quelli afferenti la Repubblica
di San Marino e la Svizzera, che rispettivamente sono diminuiti di 2.179 e
1.113 milioni di euro.
Le motivazioni circa i decrementi registrati in ordine ai flussi non
comunitari possono trovare una parziale spiegazione nelle seguenti
categorie di eventi:
-
chiusura dei termini per l‟effettuazione del rimpatrio di somme
detenute all‟estero, mediante utilizzazione degli strumenti previsti
dall‟istituto dello “scudo fiscale”;
-
crisi di liquidità dettata dall‟andamento dei mercati finanziari
internazionali;
-
movimentazioni di somme attraverso circuiti canalizzati, al fine di non
incorrere nelle sanzioni previste in caso di violazione dell‟obbligo di
dichiarazione.
Tali flussi restano, in ogni caso, meritevoli di approfondimenti unitamente
a quelli afferenti altri Paesi a fiscalità agevolata.
Per quanto attiene l‟andamento dei valori dei flussi comunitari, il ridotto
decremento degli importi sembra non risentire degli eventi sopra elencati.
f. L’attività di accertamento e di contestazione
L‟articolo 4, paragrafo 1, del Regolamento CE n. 1889/2005 prevede che
“al fine di controllare l’adempimento dell’obbligo di dichiarazione stabilito
dall’articolo 3, i funzionari delle Autorità competenti sono autorizzati, alle
condizioni previste dalla legislazione vigente, a sottoporre a misure di
controllo le persone fisiche, i loro bagagli e i loro mezzi di trasporto”.
53
In conformità a tale previsione, la legislazione nazionale (art. 4 del decreto
legislativo n. 195/2008) nel recepire l‟indirizzo comunitario si è determinata
nell‟attribuire, in modo del tutto paritetico, in capo ai funzionari
dell‟Agenzia delle Dogane ed ai militari della Guardia di Finanza, i poteri di
accertamento
e
di
contestazione
delle
violazioni
all‟obbligo
di
dichiarazione valutaria. A tal fine:
- i funzionari dell‟Agenzia delle Dogane esercitano i poteri e le facoltà
attributi dal Regolamento CE 450/2008 del 23 aprile 200848, dal D.P.R.
23 gennaio 1973, n. 43 (cosiddetto, T.U.L.D.), dall‟art. 32, comma 6, del
decreto legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito con modificazioni,
dalla legge 29 ottobre 1993, n. 42749, e dall‟art. 28, comma 1, lettera a),
del D.P.R. 31 marzo 1988, n. 148 (art. 4, comma 1);
- i militari della Guardia di Finanza si avvalgono dei poteri e delle facoltà
attribuiti dal decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68, dall‟art. 28,
comma 1, lettera a), del D.P.R. 31 marzo 1988, n. 148, dalla legge 7
gennaio 1929, n. 4 e dalle leggi tributarie laddove applicabili (art. 4,
comma 2);
- i militari del Nucleo Speciale Polizia Valutaria esercitano, altresì, i poteri
attribuiti dall‟art. 25 del predetto D.P.R. n. 148/198850 (art. 4, comma 3).
48
Recante l‟istituzione del codice doganale comunitario. Tra le norme di possibile interesse, si rammenta l‟art. 25
che, nell‟ambito della sezione 7 in tema di controllo delle merci, fa riferimento alle modalità di svolgimento dei
controlli doganali. In particolare, secondo tale disposizione, i controlli doganali possono consistere nella visita
delle merci, nel prelievo di campioni, nella verifica dei dati delle dichiarazioni e dell‟esistenza e autenticità di
documenti, nell‟esame della contabilità degli operatori economici e di altre scritture, nel controllo dei mezzi di
trasporto, nonché nel controllo del bagaglio e di altre merci che le persone portano con sé o su di sé e nello
svolgimento di indagini ufficiali e di altri atti simili.
49
Tale articolo stabilisce che ”oltre alle visite, alle ispezioni ed ai controlli previsti dagli articoli 19 e 20 del testo
unico delle disposizioni legislative in materia doganale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica
23 gennaio 1973, n. 43, e successive modificazioni, i funzionari doganali possono svolgere le predette attività
anche nei luoghi previsti dall’art. 20 bis del medesimo decreto”.
50
Art. 25 del D.P.R. n. 148/1988 “1. L'Ufficio italiano dei cambi (ora UIF) vigila sull'osservanza delle norme
valutarie e, al fine di prevenire e accertare violazioni delle norme stesse, provvede ad effettuare a mezzo di
propri funzionari:
a) controlli successivi per campione sui dati e sulle attestazioni forniti dagli operatori alle banche abilitate;
b) verifiche dei dati concernenti la gestione valutaria delle banche abilitate e di quelli relativi ad operazioni delle
altre imprese autorizzate;
c) ispezioni presso aziende di credito e istituti di credito speciali, nonché presso altri soggetti, presso i quali si
abbia ragione di ritenere che esista documentazione rilevante, in luoghi diversi dalle dimore private. Nei riguardi
dei soggetti sottoposti alla vigilanza della Banca d'Italia, l'Ufficio italiano dei cambi può procedere ad ispezioni
direttamente o per mezzo del servizio vigilanza della Banca d'Italia.
54
Soffermando più specificamente l‟attenzione sulle attribuzioni e sulle
potestà dei militari della Guardia di Finanza, si evidenzia che l‟articolo 2
del decreto legislativo n. 68/2001:
- demanda
al
Corpo
(comma
2)
compiti di prevenzione, ricerca e
repressione,
tra
le
altre,
delle
D. Lgs 68/2001
Compiti della
Guardia di Finanza
violazioni in materia di valute, titoli
valori
e
mezzi
di
pagamento
nazionali, europei ed esteri e di
movimentazioni
capitali,
interesse
nonché
finanziarie
di
ogni
e
di
altro
economico-finanziario
nazionale o dell‟Unione europea;
- prevede che (comma 4), nell‟espletamento dei compiti di cui al comma
2, i militari del Corpo “si avvalgono delle facoltà e dei poteri previsti
dagli articoli 32 e 33 del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 600, e successive modificazioni, 51 e 52 del decreto
del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive
modificazioni”. A tal fine, per gli approfondimenti delle potestà di polizia
economica e finanziaria si rinvia al Capitolo I - Parte II (Paragrafo 5.c.)
del presente Volume I, nonché alla circolare n. 265.000 del 29 luglio
2002 del Comando Generale - III Reparto Operazioni, recante “Il ruolo
di polizia economica e finanziaria della Guardia di Finanza: competenze
e potestà d’indagine”.
2. Informazioni e dati relativi a infrazioni valutarie anche in via di accertamento, raggruppati per operatore,
possono essere inseriti nel sistema informativo valutario dell'Ufficio italiano dei cambi nei limiti stabiliti dall'Ufficio
medesimo. Tali dati, se non riguardano reati valutari, non devono essere conservati per più di cinque anni e
possono essere forniti su richiesta, oltre che all'autorità giudiziaria, al Ministero del tesoro, al Ministero delle
finanze e al Ministero del commercio con l'estero. 3. L'Ufficio italiano dei cambi, nell'esercizio delle funzioni di
sua competenza, può richiedere la collaborazione della Guardia di finanza. Può avvalersi anche della
collaborazione dell'Istituto nazionale per il commercio estero. 4. Tutti coloro che esercitano funzioni di vigilanza
valutaria ai sensi del presente testo unico rivestono la qualifica di pubblico ufficiale e sono tenuti al segreto
d'ufficio”.
55
In ordine al riferimento alla legge n. 4/1929, le norme di possibile
interesse sono contemplate dagli artt. 30, 32, 33, 34 e 35, in base ai quali,
tra l‟altro:
- l‟accertamento delle violazioni delle disposizioni contenute nelle leggi
finanziarie spetta agli ufficiali ed agli agenti della polizia tributaria, come
individuati ai sensi dell‟art. 31 (artt. 30 e 34);
- gli ufficiali della
restando
le
polizia tributaria, ferme
disposizioni
del
codice
di
procedura penale, hanno facoltà di procedere
a perquisizione domiciliare, qualora abbiano
notizia o fondato sospetto di violazioni delle
leggi finanziarie costituenti reato (art. 33);
- per
assicurarsi
prescrizioni
dell‟adempimento
imposte
dalle
leggi
Accertamento delle
violazioni alle leggi
finanziarie
Perquisizioni
Accessi
Ispezioni
delle
o
dai
regolamenti in materia finanziaria, gli ufficiali o
gli agenti della polizia tributaria hanno facoltà di
accedere
in qualunque ora negli esercizi
pubblici e in ogni locale adibito ad un‟azienda industriale o commerciale
ed eseguirvi verificazioni e ricerche (art. 35).
Avuto riguardo, poi, al richiamo di “leggi tributarie laddove applicabili”, ai
fini delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni all‟obbligo
dichiarazione di cui al decreto 195/2008, rilevano, in particolare, le
disposizioni in materia di:
- poteri di visita, ispezione e controllo delle persone fisiche, dei loro
bagagli e dei mezzi di trasporto, all‟interno ed all‟esterno degli spazi
doganali, rispettivamente ai sensi degli artt. 19 e 20 bis del D.P.R. n.
43/197351;
51
Art. 19 del TULD “ Visite, ispezioni e controlli sui mezzi di trasporto e sui bagagli delle persone”: “1.I funzionari
doganali, per assicurare l'osservanza delle disposizioni stabilite dalle leggi in materia doganale e dalle altre leggi
la cui applicazione è demandata alle dogane, possono procedere, direttamente od a mezzo dei militari della
56
- esibizione di libri contabili, documenti e corrispondenza trasportata dal
passeggero, allo scopo di estrarne copia ai fini dell‟accertamento delle
violazioni valutarie, ai sensi dell‟art. 28, comma 1, lettera a), del D.P.R.
n. 148/198852.
g.La disciplina della collaborazione e dello scambio di informazioni
L‟art. 5, commi 1, 2 e 3, del decreto 195/2008 sancisce che l‟Agenzia
delle Dogane e la Guardia di Finanza scambiano le informazioni raccolte,
nell‟ambito del sistema di prevenzione a fini valutari, con:
- le omologhe Autorità di altri Stati membri, in presenza di indizi di
connessione con attività illecite per finalità di riciclaggio o di
finanziamento del terrorismo, ovvero con la Commissione Europea
qualora vengano riscontrate possibili frodi lesive degli interessi
finanziari della Comunità;
SCAMBIO DI INFORMAZIONI
Guardia di finanza, alla visita dei mezzi di trasporto di qualsiasi genere che attraversano la linea doganale in
corrispondenza degli spazi doganali o che circolano negli spazi stessi. Quando sussistono fondati sospetti di
irregolarità i mezzi di trasporto predetti possono essere sottoposti anche ad ispezioni o controlli tecnici
particolarmente accurati diretti ad accertare eventuali occultamenti di merci. 2. Il detentore del veicolo è tenuto a
prestare la propria collaborazione per l'esecuzione delle verifiche predette, osservando le disposizioni a tal fine
impartite dagli organi doganali. 3. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano anche nei confronti dei
bagagli e degli altri oggetti in possesso delle persone che attraversano la linea doganale in corrispondenza degli
spazi doganali o che circolano negli spazi stessi. “
Art. 20-bis del TULD “Visite, ispezioni e controlli fuori degli spazi doganali” “Le disposizioni dei precedenti artt. 19
e 20 si applicano, al fine di assicurare l'osservanza delle norme in materia doganale e valutaria, anche fuori degli
spazi doganali nei confronti delle persone, dei loro bagagli e dei mezzi di trasporto che comunque attraversano il
confine terrestre della Repubblica nonché nei confronti dei natanti ed aeromobili, dei relativi equipaggi e
passeggeri e dei loro bagagli quando risulti o sussista motivo di ritenere che detti natanti ed aeromobili siano in
partenza per l'estero ovvero in arrivo dall'estero. In tali casi alla competenza dei funzionari doganali è sostituita
quella degli organi della Guardia di finanza”.
52
Che così testualmente recita “1. I pubblici ufficiali addetti all'accertamento delle violazioni di norme valutarie
possono:
a) richiedere l'esibizione di libri contabili, documenti e corrispondenza ed estrarne copia….omissis..”.
57
- le omologhe Autorità di altri Stati terzi, nel quadro della mutua
assistenza amministrativa; in questo caso, però, occorre darne
comunicazione al Ministero dell‟Economia e delle Finanze, che
provvede a notiziare la Commissione Europea, qualora ciò rivesta un
interesse particolare per l‟attuazione del Regolamento n. 1889/2005.
Ai sensi dell‟art. 5, comma 4, del decreto 195/2008, gli scambi di
informazioni devono avvenire nel rispetto di quanto stabilito dalle norme
nazionali e comunitarie in materia di protezione dei dati personali che
disciplinano il trasferimento di dati all‟estero e a condizione di reciprocità,
anche per quanto riguarda la riservatezza delle informazioni.
Un canale di interscambio informativo in materia di antiriciclaggio ed
antiterrorismo è sancito, poi, dall‟art. 4, comma 7, del decreto 195/2008,
in cui è previsto un onere di comunicazione da parte delle Agenzia delle
Dogane a favore dell‟Unità di Informazione Finanziaria, qualora nel corso
degli accertamenti finalizzati a verificare il corretto adempimento
sull‟obbligo dichiarativo emergano fatti che potrebbero essere correlati al
riciclaggio ed al finanziamento del terrorismo, anche se le somme di
denaro contante portate al seguito sono inferiori alla soglia di 10.000
euro.
Tali informazioni - unitamente ai dati identificativi della persona fisica ed a
quelli sul mezzo di trasporto utilizzato - sono comunicate all‟U.I.F. per
l‟esercizio delle proprie funzioni istituzionali.
h.Il sistema sanzionatorio
Con il Decreto Legge 2 marzo 2012 n. 16 sono state previste delle
modifiche al sistema sanzionatorio previsto dal D. Lgs. 195/2008 per cui:
- il mancato, inesatto o incompleto adempimento dell‟obbligo dichiarativo è
punito, ai sensi dell‟art. 9, comma, 1 del decreto 195/2008, con una
sanzione amministrativa pecuniaria con un minimo di 300 euro dal:
· 10 al 30 per cento dell‟importo in eccedenza che si è tentato di
58
trasferire indebitamente rispetto alla soglia prevista (pari a 10.000
euro) per l‟obbligo di dichiarazione qualora tale somma non sia
superiore a 10 mila euro;
· 30 al 50 per cento dell‟importo in eccedenza che si è tentato di
trasferire indebitamente rispetto alla predetta soglia in tutti gli altri
casi;
- il fatto del dichiarante che omette d‟indicare il soggetto per conto del
quale effettua il trasferimento da o verso l‟estero, ovvero che rilascia a tal
riguardo indicazioni false, costituisce reato punibile con la reclusione da 6
mesi ad 1 anno e la multa da 516,46 a 5.164, 57 euro, ai sensi dell‟art. 5,
comma 8 bis, del decreto legge n. 167/1990, convertito in legge n.
227/1990 e successive modificazioni.
i. L’oblazione
Alcune novità sono state introdotte dall‟art. 7 del decreto 195/2008, da
ultimo modificato dal sopra richiamato decreto legge, laddove è stata
estesa al contravventore la possibilità di avvalersi, in più momenti,
dell‟istituto dell‟oblazione mediante il pagamento in misura ridotta di una
somma pari al:
- pari al 5 per cento del denaro contante eccedente la soglia di 10 mila
euro se l‟eccedenza non dichiarata non è superiore a 10 mila euro;
- pari al 15 per cento se l‟eccedenza non supera i 40 mila euro,
e, comunque, non inferiore a 200,00 Euro.
In particolare, il pagamento può essere effettuato - alternativamente - in
due occasioni, ossia:
- all‟Agenzia delle Dogane o alla Guardia di Finanza, al momento della
contestazione;
- al Ministero dell‟Economia e delle Finanze, entro dieci giorni dalla data
di contestazione.
59
La richiesta della parte di effettuare il pagamento in misura ridotta o, in
caso di pagamento contestuale, la prova dell‟avvenuto versamento è
trasmessa, unitamente al verbale di contestazione, al Ministero
dell‟Economia e delle Finanze.
La facoltà oblatoria non è però illimitata, ma è preclusa qualora:
- l‟importo del denaro contante eccedente la soglia di 10.000 euro superi il
valore di 40.000 e se il soggetto si sia già avvalso della stessa facoltà
oblatoria nei
cinque anni
antecedenti la
ricezione dell‟atto di
contestazione concernente l‟illecito per cui si procede.
In presenza di tali circostanze, l‟oblazione non è considerata valida,
anche se il pagamento sia stato accettato dall‟Autorità che ha effettuato la
contestazione. In questo caso, le somme incamerate sono trattenute a
titolo di garanzia e in caso di irrogazione della sanzione sono imputate a
titolo di sanzione.
j. La misura cautelativa del sequestro
Sul piano cautelativo patrimoniale, nei casi di trasferimenti intracomunitari
e/o extracomunitari pari o superiori alla soglia dei 10.000 euro senza la
preventiva dichiarazione, si applica il sequestro del denaro contante
trasferito o che si
tenta di trasferire in eccedenza al controvalore di
10.000 euro, fino al:
-
30% dell‟importo in eccedenza che si è tentato di trasferire
indebitamente
rispetto
alla
soglia
prevista
per
l‟obbligo
di
dichiarazione qualora tale somma non sia superiore a 10 mila euro;
-
50% dell‟importo in eccedenza che si è tentato di trasferire
indebitamente rispetto alla predetta soglia in tutti gli altri casi.
Più in dettaglio, il sequestro:
- viene eseguito dall‟Agenzia delle Dogane o dalla Guardia di Finanza
contestualmente
all‟accertamento
60
della
violazione
dell‟obbligo
dichiarativo, con priorità per banconote e monete aventi corsi legale e,
nei casi di mancanza o incapienza, per strumenti negoziabili al
portatore di facile e pronto realizzo;
- non è effettuato qualora il trasgressore proceda al pagamento
contestuale della violazione, avvalendosi, qualora ne sussistano i
presupposti, della facoltà oblatoria;
- viene operato senza il citati limiti qualora vada a cadere su un bene
indivisibile o non sia conosciuto l‟autore della violazione, nonché
quando per la natura e l‟entità dei valori trasferiti non sia possibile
determinare agevolmente il relativo controvalore all‟atto dell‟intervento.
Resta inteso che, qualora l‟autore dei fatti venga identificato in un
secondo momento, ovvero si è in grado di determinare il valore del
denaro sottoposto a sequestro, le somme eccedenti l‟importo pari o
superiore a 10.000 euro saranno sequestrate nelle misure citate in
precedenza (30 o 50%).
Il denaro contante sequestrato:
- relativamente alle banconote ed alle monete, affluisce al fondo unico
giustizia di cui all‟art. 61, comma 23, del decreto legge 25 giugno 2008,
n. 11253, convertito con modificazioni, con legge 6 agosto 2008, n. 133;
- nella misura in cui non sia servito per il pagamento delle sanzioni
applicate dal Ministero dell‟Economia e delle Finanze a conclusione del
procedimento sanzionatorio, viene restituito agli aventi diritto che ne
fanno richiesta entro cinque anni dalla data di effettuazione della misura
cautelativa.
Tuttavia, contro il sequestro il legislatore consente agli interessati, entro
dieci giorni dalla data di esecuzione dell‟intervento, di proporre
opposizione al Ministero dell‟Economia e delle Finanze, che decide con
53
Recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria”.
61
ordinanza motivata entro sessanta giorni dalla data di ricevimento
dell‟opposizione e del relativo atto di contestazione.
Peraltro, l‟interessato può anche ottenere dal predetto Dicastero la
restituzione del denaro contante sequestrato, depositando presso la
Tesoreria provinciale dello Stato una cauzione ovvero costituendo una
fideiussione bancaria o assicurativa, pari all‟ammontare massimo della
sanzione prevista, comprensivo delle spese.
k. Le procedure di sequestro adottate da altri Stati Membri
In base alle informazioni acquisite dalla Commissione Europea nella
relazione del 2010, gli Stati Membri hanno introdotto leggi e procedure
nazionali relative al sequestro di denaro contante in caso di dichiarazione
omessa o errata.
Molti Stati Membri sequestrano il denaro contante non solo in caso di
semplice inosservanza amministrativa dell‟obbligo si dichiarazione. Il
denaro contante può essere sequestrato:
· qualora sussistano indizi o ipotesi secondo cui il denaro contante o il
portatore siano associati ad attività di riciclaggio dei capitali, di
finanziamento del terrorismo o ad altre azioni criminose (ad esempio,
contraffazione, traffico di droga);
· se il denaro sequestrato può consentire alle autorità competenti di
intraprendere indagini separate per determinare se vi siano prove di
riciclaggio di capitali o di finanziamento del terrorismo.
Le procedure di sequestro del denaro contante variano da Stato Membro
a Stato Membro.
Esempi
Germania
Il denaro viene sequestrato qualora sussistano indizi di riciclaggio di
capitali o di finanziamento del terrorismo. Alla persona sottoposta a
62
controllo devono essere lasciate soltanto risorse sufficienti per poter
continuare il proprio viaggio. Deve inoltre essere emessa una ricevuta per
il denaro sequestrato, utilizzando un formulario ufficiale. A tale proposito,
il denaro contante deve essere descritto nel dettaglio secondo tipologia,
composizione (nel senso stretto del termine: dettaglio della valuta e dei
tagli) e quantità, in modo tale da escludere eventuali malintesi o errori.
Alla persona sottoposta a controllo viene rilasciata una ricevuta e il
denaro contante viene posto sotto sequestro per tre giorni lavorativi.
Nel caso in cui l‟indagine non
possa essere completata entro
In altri Paesi
tre giorni lavorativi, le autorità
competenti dovranno richiedere al
tribunale competente una proroga
del termine di sequestro.
Svezia
Il denaro contante può essere sequestrato se il portatore non effettua la
dichiarazione o fornisce una dichiarazione incompleta e non vi è
possibilità di definire l‟ammontare e il valore del contante (ad esempio, in
presenza di strumenti negoziabili che devono essere valutati da un istituto
finanziario). Il denaro contante può essere tenuto sotto sequestro per il
tempo necessario, ma viene restituito al portatore non appena
determinato il valore. Al portatore viene rilasciata una ricevuta del denaro
sequestrato. Alla riconsegna del contante, il portatore deve firmare
un‟apposita ricevuta. In caso di attività sospette di finanziamento del
terrorismo o di riciclaggio di capitali, il caso verrà trasmesso alle autorità
di polizia o a un pubblico ministero, che decideranno se procedere al
sequestro in base ad altre normative nazionali. Qualora vi sia il sospetto
che il denaro contante provenga da attività correlate al traffico di
stupefacenti, le autorità doganali possono procedere al sequestro in base
ad altre leggi nazionali.
63
l. Il procedimento istruttorio ed il provvedimento di irrogazione delle
sanzioni
Come accennato nel paragrafo d. che precede, una volta contestata la
violazione, copia del verbale di contestazione e/o sequestro è trasmesso
al Ministero dell‟Economia e delle Finanze che procede alla successiva
fase istruttoria ed alla irrogazione delle sanzioni ai trasgressori.
In particolare, l‟art. 8 del decreto
prevede, per i soggetti che non si
sono
avvalsi
della
oblatoria,
la
presentare
scritti
Procedimento istruttorio
facoltà
possibilità
difensivi
di
e
Invio
del
verbale
al
Ministero
dell‟Economia e delle Finanze;
Possibilità di presentare degli scritti
difensivi;
Entro 30
giorni
Facoltà di presentare documenti.
documenti al predetto Dicastero,
Entro i successivi 180 giorni
nonché di richiedere di essere
Ingiunzione di pagamento
sentiti, entro il termine di trenta
giorni dalla data di ricezione dell‟atto di contestazione.
Entro i successivi centottanta giorni, la competente articolazione
ministeriale, udito il parere della Commissione di cui all‟articolo 1 del
D.P.R. 14 maggio 2007, n. 114, determina con decreto motivato la
somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento.
Questo termine può essere prorogato di sessanta giorni, in caso di
richiesta di audizione del trasgressore ovvero qualora l‟Amministrazione
decida di richiedere valutazioni tecniche di enti o organi appositi.
Il decreto del Ministero dell‟Economia e delle Finanze ha efficacia di titolo
esecutivo, ed in questo senso si applica la previsione dell‟art. 18, comma
6, della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Contro il decreto può essere proposta opposizione davanti al Tribunale del
luogo in cui è stata commessa la violazione, entro il termine di trenta giorni
dalla notificazione del provvedimento o di sessanta giorni se , infine, che
64
secondo l‟art. 9, comma 2, del
decreto
195/2008,
ai
DECRETO MEF
fini
Titolo
esecutivo
dell‟applicazione delle sanzioni
amministrative di cui al decreto
Opposizione
in commento, valgono in questo
campo i precetti di cui agli artt.
23, commi 1 e 3, 23 bis e 24 del
Tribunale
ove cui è stata
commessa la
violazione
Entro 30 o 60 giorni (se il soggetto
risiede all’estero)
D.P.R. n. 148/88; ciò significa
che:
- la sanzione amministrativa pecuniaria è determinata dal Ministero
dell‟Economia e delle Finanze tenendo conto della gravità della
violazione, della natura dolosa o colposa della condotta illecita, dei
motivi che l‟hanno determinata, della personalità dell‟autore e delle sue
condizioni economiche, dell‟eventuale
recidiva, dell‟opera svolta
dall‟autore per l‟eliminazione o l‟attenuazione degli effetti provocati dalla
condotta illecita (art. 23);
- continua a essere valido il principio di legalità, secondo cui nessuno
può essere assoggettato a sanzioni se non in forza di una legge entrata
in vigore prima della commissione della violazione (art. 23 bis);
- il diritto dello Stato alla riscossione delle sanzioni amministrative
pecuniarie si prescrive in cinque anni dal giorno in cui è stata
commessa la violazione o è cessata l‟attività diretta a commetterla,
nell‟ipotesi di tentativo (art. 24).
4. Le considerazioni dell’Unione europea sullo stato di attuazione della
normativa
Il 12 agosto 2010 la Commissione Europea ha fatto un punto sullo stato di
attuazione del regolamento n. 1889 del 2005, ponendo in risalto che sulla
base dell‟esperienza acquisita dagli Stati Membri una revisione completa
del provvedimento comunitario non è necessaria.
65
Tuttavia, è stata segnalata l‟esigenza di prendere in considerazione alcune
modifiche da apportare, tra cui:
- rivedere l‟art. 3 del regolamento
Proposte di modifica del
provvedimento comunitario
sul controllo del denaro contante
per ovviare alle difficoltà pratiche
incontrate dagli Stati Membri nel
controllare i passeggeri in transito;
- introdurre un formulario comune
di dichiarazione per l‟intera UE,
basato sul formulario comune di
dichiarazione
attualmente
degli
 Modalità dei controlli
 Formulario
unico
dichiarazione
di
 Relazioni
semestrali
statistiche
alla
Commissione Europea
utilizzato
dalla
Stati
maggioranza
Membri,
consentire
onde
un‟ulteriore
armonizzazione dei dati raccolti,
accrescere la consapevolezza dei
viaggiatori e rendere possibile l‟in formalizzazione;
- introdurre l‟obbligo di presentare alla COM relazioni (trimestrali) sulle
statistiche raccolte dagli Stati Membri, onde garantire il monitoraggio
dell‟efficacia del regolamento sul controllo del denaro contante.
Attualmente tale requisito si basa su accordi volontari;
- rendere obbligatoria l‟adozione di iniziative volte ad accrescere la
consapevolezza
dell‟obbligo di dichiarare il denaro contante.
Attualmente tutte le iniziative di informazione intraprese al riguardo
sono di natura volontaria;
- introdurre una procedura di comitato per istituzionalizzare le discussioni
con gli Stati Membri in merito alla gestione del regolamento sul controllo
del denaro contante;
66
- prevedere un regolamento di attuazione della COM che riguardi gli
elementi tecnici, quali il formato del formulario comune di dichiarazione
o il contenuto delle disposizioni in materia di comunicazione.
E‟ sin d‟ora possibile migliorare l‟armonizzazione sia procedendo a scambi
delle migliori pratiche, sia uniformando maggiormente le procedure per
mezzo di strumenti normativi non vincolanti, quali gli orientamenti o gli
accordi tecnici fra Stati membri stipulati nell‟ambito dl gruppo di lavoro sul
controllo del denaro contante.
Per realizzare la completa armonizzazione della sorveglianza sul denaro
contante che entra nell‟UE e ne esce sarebbe necessario modificare il
regolamento sul controllo del denaro contante.
5. Misure di rafforzamento in ambito nazionale
In relazione a quanto esposto in precedenza, il fenomeno della illecita
esportazione di capitali sta vivendo nell‟ultimo periodo una fase
particolarmente acuta. Il controllo dei movimenti transfrontalieri di valuta
rappresenta uno dei cardini del sistema di prevenzione antiriciclaggio che
permette,
insieme
alla
limitazione
dell‟uso
del
contante
e
alla
canalizzazione dei flussi attraverso intermediari finanziari, di garantire il
necessario monitoraggio sui trasferimenti di ricchezza tra soggetti diversi.
Con la richiamata legge del 24 febbraio 2012 n. 14 sono state inasprite le
soglie di punibilità, rivedendo, tra l‟altro, la possibilità di aderire al più
favorevole istituto dell‟oblazione.
Più in generale, per migliorare il sistema di vigilanza, sarebbe auspicabile
che gli organi di controllo (Guardia di Finanza e Agenzia delle Dogane)
disponessero di una più ampia base di informazioni, facendo confluire i
dati delle dichiarazioni valutarie presentate, delle violazioni contestate e
delle oblazioni già definite, in una sezione speciale della banca dati
dell‟Anagrafe Tributaria, in modo da:
67
·
poter agevolmente incrociare tali elementi con tutti gli altri dati che già
costituiscono patrimonio informativo utilizzato per l‟analisi di intelligence
nell‟attività operativa condotta dai militari del Corpo;
·
disporre di informazioni costantemente aggiornate sulla frequenza ed
entità di operazioni di trasferimento al seguito di capitali, anche al fine di
valutarne la compatibilità con il profilo reddituale del soggetto in
questione.
68
CAPITOLO 2
RISULTATI CONSEGUITI DALLA GUARDIA DI FINANZA
1. Premessa
Sulla base della cornice normativa delineata nel precedente capitolo, la
Guardia di Finanza è chiamata, unitamente all‟Agenzia delle Dogane, a
verificare il rispetto della disciplina in materia di circolazione transfrontaliera
di “denaro contante” al seguito, procedendo all‟accertamento ed alla
contestazione delle violazioni riscontrate sul campo.
In sintesi, in questo settore, l‟attività di servizio demandata al Corpo,
coerentemente con il proprio ruolo di polizia economica e finanziaria, è
finalizzata essenzialmente a:
- controllare la regolarità dei flussi valutari,
sia in entrata che in uscita dal territorio
dello
Stato,
verificando
l‟osservanza
dell‟obbligo di dichiarazione ai sensi dell‟art.
3 del decreto 195/2008, da parte di tutte le
persone fisiche che detengono “denaro
contante” per importi pari o superiori a
10.000 euro;
- verbalizzare le eventuali infrazioni riscontrate, per l‟omessa o irregolare
presentazione della dichiarazione valutaria, procedendo all‟eventuale
sequestro del “denaro contante”, trasferito o che si stava tentando di
trasferire, eccedente la soglia di legge;
- rilevare qualsiasi elemento, dato ed informazione utile per risalire ad
eventuali casi di riciclaggio, di finanziamento del terrorismo o di traffici
fraudolenti, connessi ai trasferimenti di capitali da e verso l‟estero;
- acquisire indizi o tracce su flussi di capitali non dichiarati all‟atto del
trasferimento all‟estero e/o di rientro in Italia, ai fini dei successivi
69
approfondimenti economico e finanziari e più in particolare di quelli di
natura fiscale.
2. Il rischio della circolazione del denaro contante
Sulla base dell‟esperienza di servizio maturata dai Reparti aeroportuali e di
confine, gran parte dei sequestri amministrativi operati negli ultimi anni ha
avuto ad oggetto somme di denaro in contanti, trasportato da o verso l‟Italia
da cittadini italiani o stranieri, in alcuni casi con precedenti specifici per
riciclaggio o per altri gravi reati bancari e finanziari.
Si tratta, pertanto, di un fattore di rischio da tenere ben presente nello
svolgimento dell‟attività di servizio a fini valutari, visto che:
- il ricorso all‟utilizzo del denaro contante presenta vantaggi per la
criminalità economica ed organizzata, in quanto:

agevola i pagamenti in “nero”, per le transazioni legate all‟acquisto di
beni, alla fornitura di servizi o all‟impiego di manodopera;

consente di aggirare le misure finalizzate alla tracciabilità dei
trasferimenti
di
ricchezza,
agendo
al
di
fuori
dei
canali
d‟intermediazione ufficiali;

può essere utilizzato per la costituzione di una riserva di valore di
proventi
illeciti
prontamente
riutilizzabile
all‟interno
del
sistema
economico, anche ai fini di investimenti in beni mobili o immobili;
- secondo i dati raccolti nel 2007 dalla Commissione Finanze della Camera
nel corso dell‟indagine conoscitiva sulla situazione e le prospettive del
sistema creditizio, in Italia il 91% del numero di transazioni è ancora
regolato in contanti, contro il 59% della Francia ed il 65% della Gran
Bretagna;
- secondo gli studi della nostra Banca Centrale:

al 30 dicembre 2002 erano in circolazione 8,2 miliardi di banconote per
un valore di 358,5 miliardi di euro; nove anni dopo, nel 2011, il numero di
70
banconote è cresciuto fino a 15 miliardi di pezzi (+83%), per un valore di
circa 870 miliardi di euro.

il numero di banconote da 500 euro circolanti all‟interno dell‟Unione
Europea è passato da 167 milioni di pezzi del 2002 a oltre 600 milioni di
pezzi del novembre 2011, con un significativo incremento dell‟incidenza
percentuale del valore complessivo delle banconote da 500 sull‟intera
massa liquida di euro in circolazione (si è passati dal 23,27 % al
34,57%);

una normalissima valigetta 24 ore può contenere senza nessuna
difficoltà fino a 6 milioni di euro in banconote da 500 euro;

la maggior parte delle banconote da 500 euro circolanti in Italia (si parla
di una quota pari ai 4/5 del totale) sarebbe allocato in tre aree ben
definite: i comuni a ridosso del confine italo-svizzero, la provincia di Forlì
e il tri-veneto, ovvero le tre “rampe” di fuga dei capitali dal nostro
territorio, così come del loro rientro clandestino in Italia.
3. Sistemi di frode
Tra i principali sistemi di occultamento e/o di aggiramento della normativa
sulla circolazione transfrontaliera di valuta, si segnala:
- il ricorso al cosiddetto fenomeno della “polverizzazione” dei trasferimenti,
ossia attraverso la ripartizione delle provviste in capo a più passeggeri,
allo scopo di non eccedere il limite quantitativo stabilito dalla legge;
- il trasporto di denaro sulla persona (scarpe, calzini, slip, reggiseno, legati
alla vita, in mezzo ai biglietti da viaggio, nella carta di imbarco e/o nei
documenti portati a mano);
- il trasporto nel bagaglio portato al seguito o già stivato a bordo degli
autoveicoli, tra cui all‟interno dei “naturali” vani quali cassetti, braccioli e
schienali portaoggetti oppure in appositi doppifondi creati ad hoc, o
71
ancora in pacchi di biscotti, cioccolata, pasta ed altri generi alimentari,
libri o portafoto;
- il metodo riscontrato in molti casi nei confronti di soggetti d‟etnia cinese,
consistente
nel
celare
denaro
contante
all‟interno
di
sigarette,
preventivamente svuotate del tabacco, oppure nell‟occultare le banconote
all‟interno di salva slip preventivamente separati e successivamente
rincollati a caldo in modo da non lasciare segni evidenti di alterazione.
4. Risultati di servizio
Gli esiti dell‟attività svolta nel 2011 hanno consentito di individuare 2.508
violazioni
all’obbligo
di
dichiarazione
verbalizzazione di 2.560 soggetti,
valutaria,
con
relativa
la ricezione di oblazioni pari ad €
3.495.118,57 ed il sequestro di valuta nazionale ed estera per un valore
complessivo pari a € 959.031,00.
Tabella 1
Omesse dichiarazioni di trasferimenti di valuta al seguito
2011
Violazioni
n.
2.508
Persone verbalizzate,
di cui:
n.
2.560
- per passaggi extracomunitari
n.
1.162
- per passaggi intracomunitari
n.
1.398
Valuta intercettata al seguito per importi
superiori alla soglia di legge (10 mila euro)
€ (mln)
100,4
Sequestri di titoli e valuta nazionale ed estera
€ (mln)
38,0
Ammontare delle oblazioni ricevute (solo GdF)
€ (mln)
3,5
72
Come si evince dalla tabella 2, la maggior parte delle infrazioni all‟obbligo di
presentazione delle dichiarazioni valutarie sono state riscontrate in
Lombardia, Toscana, Veneto, Emilia Romagna e Lazio.
Tabella 2
Aree territoriali di accertamento delle violazioni
2011
Lombardia
n.
1.524
Toscana
n.
231
Veneto
n.
180
Emilia Romagna
n.
150
Lazio
n.
147
Campania
n.
65
Puglia
n.
50
Piemonte
n.
38
Sicilia
n.
33
Trentino Alto Adige
n.
24
Altre
n.
66
Riguardo ai movimenti transfrontalieri di capitali, il dato relativo alle
violazioni valutarie rilevate dai Reparti del Corpo, mette in evidenza un
“trend” in aumento rispetto all‟anno precedente considerato che, nell‟anno
2011, sono state rilevate 2.508 violazioni mentre, nell‟anno precedente, ne
erano state contestate 1.945.
A fronte di tale incremento si è osservata però una diminuzione sia del
totale della valuta intercettata (pari al 32,59%) che, della quantità media
73
trasportata da ogni singolo corriere che è passata da 76.000 € circa nel
2010 ai 39.000 € circa nel 2011. L‟aumento del numero dei soggetti
verbalizzati e la diminuzione della quantità media trasportata da ciscuno di
questi potrebbe essere sintomatica di un maggior frazionamento del
trasporto di denaro, finalizzato a ridurre le eventuali “perdite” nel caso di
individuazione e sequestro dello stesso da parte degli organi di controllo.
Significativo appare invece il ricorso all‟istituto dell‟oblazione che, in
presenza dei requisiti previsti dalla legge, permette di estinguere la
violazione effettuando il pagamento in misura ridotta, pari al 5% del denaro
contante eccedente la soglia, con un minimo di 200 euro, evitando il
sequestro dello stesso. Nel 2011 l‟importo complessivo della valuta
trasportata si è ridotto del 32.59% passando dai € 148.916.542,56 del
2010 a € 100.385.004,40. A fronte di tale riduzione, nel 2011 l‟importo di
titoli e valuta sequestrati è stato pari a circa 38 milioni di euro, di cui €
959.031,00 rappresentato da denaro contante (nel 2010 quest‟ultimo era
stato di € 6.572.204,05), mentre l‟ammontare delle oblazioni ricevute è
risultato in sensibile incremento sia in valore assoluto che in termini di
incidenza sul totale della valuta trasportata, passando da € 1.017.384,52
(0.68%) del 2010 a € 3.495.118,57 (3.48%).
Avuto riguardo ai Paesi d‟origine dei soggetti verbalizzati dalla Guardia di
Finanza, si evidenzia che:
-
in entrata nel territorio nazionale, la maggior parte delle violazioni sono
state accertate nei confronti di soggetti di nazionalità italiana (n. 438),
seguiti da cinesi (n. 124), russi (98) e albanesi (40);
-
in uscita il maggior numero di esportazioni non dichiarate è
riconducibile a soggetti di nazionalità cinese (n. 284), italiana (n. 216)
ed egiziana (n. 158).
74
Tabella 3
PAESI D’ORIGINE DEI SOGGETTI VERBALIZZATI - ANNO 2011
ENTRATA54
TERRITORIO NAZIONALE
USCITA55
TERRITORIO NAZIONALE
Paese
n.
Paese
n.
Italia
438
Cina
284
Cina
124
Italia
216
Russia
98
Egitto
158
Albania
40
Sri Lanka
96
Libano
35
Marocco
72
Romania
35
Pakistan
62
Nigeria
24
India
60
Germania
23
Albania
59
Egitto
22
Romania
33
Altri
372
Altri
309
Con riferimento ai flussi di valuta trasportati, si evidenzia che:
-
la maggior parte del denaro è stato intercettato nella fase d’ingresso
nel territorio nazionale (circa 66 milioni di euro); di questi, circa 44,1
milioni di euro provenivano dalla Svizzera e 2,2 milioni dalla Spagna;
-
nell‟ambito dei flussi in uscita, circa 34,4 milioni di euro erano diretti
verso la Svizzera , 4,1 milioni di euro verso la Cina e 3,2 milioni verso
la Repubblica di San Marino.
54
Ossia, sia per i passaggi extracomunitari (da Paesi non appartenenti all'Unione Europea) che
intracomunitari (da Paesi appartenenti all'Unione Europea)
55
Ossia, sia per i passaggi extracomunitari (verso Paesi non appartenenti all'Unione Europea) che
intracomunitari (verso Paesi appartenenti all'Unione Europea)
75
Tabella 4
IMPORTI DEI TRASFERIMENTI DI VALUTA AL SEGUITO NON DICHIARATI
ENTRATA
TERRITORIO NAZIONALE
Paese provenienza
USCITA
TERRITORIO NAZIONALE
euro
Paese destinazione
euro
Svizzera
44.160.565
Svizzera
9.897.722
Spagna
2.191.653
Cina
4.122.607
Germania
1.916.647
Rep. San Marino
3.237.335
Romania
1.617.228
Egitto
2.571.846
Russia
1.592.793
Sri Lanka
1.362.927
Francia
1.544.608
Marocco
1.234.110
Rep. San Marino
1.028.900
Emirati Arabi
1.170.865
Albania
871.954
Albania
1.139.272
Turchia
781.418
Pakistan
705.770
Altri Paesi extracomunitari
6.440.202
Altri Paesi extracomunitari
4.995.077
Altri Paesi comunitari
3.810.407
Altri Paesi comunitari
3.991.099
Con riferimento alle esperienze operative più significative sviluppate nello
specifico settore, anche in collaborazione con i funzionati delle locali Agenzie
delle Dogane, si segnala:
-
il servizio del Nucleo Speciale Polizia Valutaria che, nel corso
dell‟approfondimento di segnalazioni di operazioni sospette, ha appurato il
trasporto - da parte di un cittadino romano - verso lo Stato della Città del
Vaticano di 40 assegni circolari liberi da 10 mila euro cadauno, senza aver
presentato la prevista dichiarazione valutaria;
-
l‟attività effettuata dai militari del Gruppo di Fiumicino nei confronti di un
cittadino iraniano, rappresentante legale di un‟agenzia di viaggio con sede
in Milano, che portava occultato nel bagaglio a seguito denaro per un
valore di 224,4 mila euro;
76
-
il servizio della Guardia di Finanza di Bari che ha rinvenuto oltre 100 mila
euro nell‟abitacolo di un‟autovettura di un cittadino albanese in partenza
per il proprio Paese d‟origine;
-
l‟attività della Guardia di Finanza di Firenze che presso la sala partenze
dell‟aeroporto del capoluogo toscano ha sottoposto a sequestro un libretto
bancario di risparmio contenente un controvalore in euro di 114,7 mila
euro, rinvenuto nel bagaglio a mano di un cittadino cinese diretto a
Shanghai;
-
l‟attività svolta dal Gruppo di Ponte Chiasso, che ha portato al sequestro,
nell‟esecuzione dei numerosi servizi di vigilanza doganale terrestre, di:

un assegno bancario statunitense, recante un importo di USD
97.250.000, pari a € 80.008.227, effettuato in data 1 giugno 2010 nei
confronti di un cittadino italiano;

dollari dello Zimbabwe (ZWD) per un controvalore pari a 4,5 milioni di
euro, effettuato in data 28 maggio 2010 nei confronti di un cittadino
italiano.

50 titoli dal valore nominale di 10 mila dollari cadauno nei riguardi di un
cittadino georgiano in entrata nel territorio dello Stato in data 11
novembre 2010;

due certificati azionari al portatore per 100 mila franchi svizzeri (pari a
77 mila euro), rivenuti in uscita dal territorio dello Stato su
un‟autovettura di un cittadino italiano originario di Trieste.
77
CAPITOLO 3
SISTEMI ALTERNATIVI DI TRASFERIMENTO DI DENARO ALL’ESTERO
DIVERSI DALLE BANCHE
IL MODELLO OPERATIVO DEI MONEY TRANSFER
1. Premessa
Alcuni sviluppi investigativi condotti dalle Forze di polizia confermano che il
mezzo preferenziale utilizzato per trasferire consistenti somme di denaro
scaturenti da traffici illeciti sono i money transfer.
Si tratta di sportelli finanziari sorti per agevolare le rimesse in patria dei
migranti
extracomunitari
e
diffusi
nel
nostro
Paese
in
maniera
esponenziale.
Nel solo anno 2009 si è registrato un incremento di circa 6.500 sportelli sul
territorio, dato che supera, da solo, l‟aggregazione del Gruppo “Banca
Intesa-San Paolo” (circa 5.900 filiali), primo gruppo bancario italiano per
diffusione sul territorio. Nell‟ultimo triennio questo incremento ha superato
le 16.000 unità, dato superiore all‟intera rete delle Poste Italiane (circa
14.000 unità operative).
Le somme movimentate per contanti presso un singolo money transfer
hanno raggiunto, in alcuni casi, le centinaia di migliaia di euro al giorno,
assolutamente sproporzionate rispetto alla loro naturale funzione.
78
2. Funzionamento del circuito money transfer
Si tratta di un canale alternativo a quello bancario che permette di
movimentare denaro contante attraverso operazioni di compensazione
effettuate da operatori finanziari tra loro collegati attraverso un circuito
internazionale,
gestito
principalmente
da
due
note
multinazionali
americane (Western Union e Money Gram).
E‟ un sistema che copre tutto il mondo e si caratterizza per la notevole
celerità della prestazione offerta, la facilità di accesso al servizio e la
capillare diffusione anche in territori privi di strutture finanziarie adeguate.
E‟ strutturato su tre livelli:
-
le multinazionali, che gestiscono “la rete” ed il sistema di trasferimento;
-
gli agenti operanti nei singoli Paesi attraverso apposite convenzioni; in
Italia, essi assumono la veste di intermediari finanziari e vengono iscritti
nell‟elenco generale della Banca d‟Italia ai sensi dell‟art. 106 TUB (con
la riforma della disciplina di settore, occorre fare riferimento agli istituti
di pagamento iscritti nell‟albo della Banca d‟Italia ai sensi dell‟art. 114
novies del TUB);
-
i sub agenti, che rappresentano i “punti vendita” operanti a diretto
contatto con la clientela per conto degli intermediari finanziari; nel
nostro Paese, è previsto che tali soggetti siano iscritti nell‟elenco
ufficiale
degli
agenti
in
attività
finanziaria
tenuto,
a
regime,
dall‟Organismo di autoregolamentazione ai sensi dell‟art. 128 quater del
TUB.
L‟anello fragile della catena è rappresentato proprio dalla categoria dei
sub agenti, che svolgono di norma queste operazioni nell‟ambito
dell‟attività commerciale principale (es. supermercati, cartolerie o
rivendite tabacchi) e, anche in ragione di tale “non specializzazione”,
concorrono - spesso inconsapevolmente - all‟effettuazione di operazioni
79
di trasferimento di ingenti disponibilità di dubbia liceità, frazionate grazie
all‟uso di prestanome o di false identità.
L‟Italia, che ospita un mercato tra i più importanti a livello mondiale,
risulta da sempre un paese classificabile come “to send”, in quanto i
trasferimenti verso l‟estero prevalgono sensibilmente su quelli in
entrata.
3. Quadro giuridico in tema di money transfer
In tema di money transfer, il quadro giuridico di riferimento è costituito
dalle seguenti disposizioni normative:
-
il decreto legislativo n. 141 in data
13 agosto 2010 che, recependo la
direttiva 2008/48/CE in materia di
credito al consumo, ha rivisitato il
funzionamento
non
bancari
degli
e
dei
intermediari
loro
canali
distributivi, in particolare degli agenti
in attività finanziaria e dei mediatori
creditizi. E‟ stato introdotto, quindi, all‟interno del Testo unico delle leggi
bancarie il Titolo VI bis, titolato “Agenti in attività finanziaria e mediatori
creditizi” (artt. 128 quater-128 ter decies).
E‟ previsto, tuttavia, un regime transitorio, secondo cui:

l’iscrizione nel nuovo albo è subordinata all’entrata in vigore delle
disposizioni di attuazione; in questo senso, le Autorità competenti
dovevano provvedervi entro il 31 dicembre 2011;

sotto un profilo operativo, continuano ad applicarsi anche nei sei mesi
successivi alla costituzione dell‟Organismo di regolamentazione la
disciplina previgente; in particolare, per gli agenti in attività finanziaria,
vigono l‟art. 3 del decreto legislativo n. 374/1999 ed il decreto del
Ministro dell‟Economia e delle Finanze 13 dicembre 2001, n. 485;
80
-
il Titolo V ter del Testo unico delle leggi bancarie, come modificato
dal decreto legislativo n. 11 del 27 gennaio 2010, che ha introdotto, con
operatività, dal mese di aprile 2011, la figura dell‟istituto di
pagamento, ossia del nuovo operatore finanziario deputato a svolgere
- in sostituzione dell‟intermediario finanziario - servizi di pagamento, ivi
comprese le rimesse di denaro da/verso l‟estero;
-
l’art. 1, comma 20, della legge 15 luglio 2009, n. 94, che ha introdotto
un’ipotesi
di
cancellazione
dall’albo
della
Banca
d’Italia
dell’operatore di money transfer che non acquisisce e conserva per
dieci anni copia del titolo di soggiorno nel caso in cui l‟ordinante
l‟operazione è un cittadino extracomunitario, ed omette di comunicare il
fatto all‟autorità di pubblica sicurezza.
Gli adempimenti antiriciclaggio della particolare categoria sono disciplinati
dal decreto legislativo n. 231 del 21 novembre 2007.
4. Le limitazioni all’uso del contante dei money transfer
L‟art. 2 del decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011, convertito in legge n.
148 del 14 settembre 2011, ha previsto con effetto dal 17 settembre 2011:
-
l‟abrogazione (comma 4 bis) delle disposizioni di cui all‟art. 49, commi
18 e 19, del decreto 231/2007, che aveva sancito limitazioni più severe
per la tracciabilità dei flussi finanziari movimentati dagli operatori di
money transfer;
-
l‟istituzione (comma 35 octies) di un‟imposta di bollo sui trasferimenti di
denaro all‟estero attraverso gli istituti bancari, le agenzie di money
transfer ed altri agenti in attività finanziaria. L‟imposta di bollo è dovuta
in misura pari al due per cento dell‟importo trasferito con ogni singola
operazione, con un minimo di prelievo pari a tre euro. L‟imposta non è
dovuta per i trasferimenti effettuati dai cittadini dell‟Unione Europea
nonché per quelli effettuati verso i Paesi dell‟Unione Europea. Sono
esentati i trasferimenti effettuati da soggetti muniti di matricola INPS e
81
codice fiscale.
Pertanto:
-
per le violazioni commesse dopo l‟entrata in vigore della modifica
intervenuta, non è più applicabile la sanzione amministrativa dal 20 per
cento al 40 per cento dell‟importo trasferito, di cui all‟art. 58, comma 4,
del decreto 231/2007.
Tuttavia, in proposito, preme rimarcare la validità del principio generale
del divieto, di cui al comma 1 del citato articolo 49, di effettuare
trasferimenti di contante tra soggetti diversi per importi pari o superiore
alla soglia di legge. Tale norma, consentendo il trasferimento di contanti
solo per il tramite di banche Poste italiane o Istituti di moneta elettronica
esclude, infatti, la possibilità per i money transfer di ricevere da soggetti
terzi/clienti denaro contante per importi pari o superiori a 1.000 euro,
incorrendo in caso di infrazione nella violazione di cui all‟art. 58, comma
1, del decreto 231/2007;
-
per il passato (ante 17 settembre 2011), coerentemente con il principio
di stretta legalità di cui all‟art. 1, secondo comma, della legge n.
689/1981, continua a trovare applicazione la precedente disposizione
sanzionatoria prevista dalla normativa previgente, secondo cui:

era vietato il trasferimento di denaro contante per importi pari o
superiori a 2.000 euro, limitatamente alle operazioni effettuate dagli
agenti in attività finanziaria (art. 49, comma 18);

era possibile, tuttavia, effettuare trasferimenti compresi tra 2.000 e
5.000 euro, ma in questo caso il soggetto che ordinava l‟operazione
doveva attestare, con idonea documentazione, la congruità della
stessa rispetto al proprio profilo economico (art. 49, comma 1956).
56
Si precisa che l‟art. 49, comma 18, si applicava per gli agenti in attività finanziaria, mentre l‟art. 49, comma 19
valeva, oltre che per gli agenti, anche, per qualsiasi esercente attività di prestazione di servizi di pagamento nella
forma dell‟incasso e trasferimento di fondi (banche o istituti di pagamento).
82
Al riguardo, come precisato nella circolare del Ministero dell‟Economia
e delle Finanze 33124, in data 20 marzo 2008:

il divieto di trasferimento contemplato dai commi 18 e 19 era riferibile
esclusivamente all‟operatività connessa con l‟invio di fondi verso
l‟estero (operazioni “to send”) e non con la loro ricezione;

il concetto di operazione frazionata si applicava esclusivamente per la
soglia di 5.000 euro. Ciò significa che, ai sensi del comma 18,
potevano essere effettuati uno o più trasferimenti di importo inferiore a
2.000 euro, purché l‟importo complessivo dell‟operazione non
risultava, per effetto dell‟applicazione del principio di frazionamento,
pari o superiore a 5.000 euro.
Con riguardo all‟individuazione della “documentazione idonea ad
attestare la congruità dell’operazione rispetto al profilo economico dello
stesso ordinante”, non sono state fornite in merito specifiche indicazioni
dal Ministero dell‟Economia e delle Finanze.
Tuttavia, si ritiene che, sulla base dell‟esperienza maturata dai Reparti
del Corpo, possa essere definita tale ogni documentazione che
consenta di ricondurre, sulla base di un criterio di ordinaria diligenza (id
quod plerumque accidit), le somme consegnate dall‟ordinante ad una
fonte di reddito o ad altra risorsa, anche di natura patrimoniale, nella
disponibilità del richiedente.
Ne consegue che:

non può costituire documentazione idonea il rilascio di una
dichiarazione sottoscritta dal cliente con la quale sia dichiarato il
motivo dell‟inoltro del denaro e l‟attività lavorativa svolta, in linea con
quanto affermato dal Ministero dell‟Economia e delle Finanze con
circolare n. 116098 del 17 dicembre 2008;

la documentazione da produrre deve, ovviamente, poter far ricondurre
le somme oggetto dell‟operazione ad una fonte lecita;
83

l‟intermediario finanziario e/o l‟agente sono tenuti a formulare la
propria valutazione unicamente in relazione alla documentazione
consegnata ed, eventualmente, agli ulteriori elementi di conoscenza
del cliente di cui ne siano in possesso in ragione dell‟attività svolta.
Ciò significa che a tali soggetti non è richiesto lo svolgimento di
alcuna attività di riscontro delle informazioni contenute nella
documentazione esibita e consegnata, non essendo titolari di alcuna
potestà di indagine;

in sede di controllo, la congruità dell‟operazione rispetto al profilo
economico dell‟ordinante va valutata sia dal punto di vista logico, sia
sotto il profilo temporale, sulla base del documento che è stato esibito
e consegnato dal cliente all‟agenzia di money transfer nel momento
del trasferimento di denaro. In concreto, si ritiene che non possa
essere qualificata come “documentazione idonea” una dichiarazione
dei redditi risalente nel tempo, nonché un documento commerciale
recante un valore nettamente sproporzionato rispetto all‟importo che
si richiede di trasferire.
A titolo meramente esemplificativo, si fornisce un elenco di documenti
che possono essere ritenuti idonei in sede di controllo, pur tenendo
conto della necessità di valutare le fattispecie singolarmente alla luce
dei singoli trasferimenti di denaro effettuati dal cliente:

fattura, relativa all‟operazione cui il trasferimento dei fondi si riferisce;

bollette doganali, riferite ad importazioni di merci spedite dalla
controparte cui si invia il denaro;

contratti di licenza relativi all‟utilizzazione di marchi o brevetti di
proprietà della controparte;

ultima dichiarazione dei redditi presentata dall‟ordinante, ovvero
ultima busta paga;

contratto di lavoro.
84
5. Analisi dei flussi finanziari Italia-Cina tramite money transfer57
a. Principali città di provenienza dei flussi
Nel 2009, la maggior parte dei flussi finanziari censiti nella voce
Rimesse della Bilancia dei Pagamenti italiana era diretta verso la
Repubblica Popolare Cinese; il totale delle rimesse estere ammontava,
infatti, a euro 5.325 MLD di cui 1.463 MLD inviati in Cina, pari al
27,47% del totale.
Dai dati forniti dal Servizio Rilevazioni ed Elaborazioni Statistiche (RES)
della Banca d‟Italia emerge che le rimesse prodotte in Italia dalla
comunità cinese provengono per oltre il 93% da tre città: Roma
(46,63%), Prato-Firenze (36,25%) e Milano (10,73%)58.
Le considerazioni su esposte risultano coerenti con le evidenze tratte
dall‟Elenco degli Agenti in Attività Finanziaria ex art. 3 del D.Lgs.
374/1999 tenuto dalla Banca d‟Italia, da cui risulta che sono previsti in
Italia poco più di 100 sub-agenti di origine cinese, in massima parte
(oltre l‟81%) operanti nelle province di Prato, Milano, Roma, Padova,
Firenze, Brescia, Udine, Bologna, Venezia e Napoli59.
b. Principali città di destinazione dei flussi
Le informazioni relative all‟ubicazione dei beneficiari – rese disponibili
dalla filiale italiana, con sede a Milano, dalla Bank of China a seguito di
una richiesta ex art. 6 del D. Lgs. 231/2007 – consentono di individuare
le città cinesi che assorbono la maggior parte delle rimesse.
Le principali città di destinazione dei flussi finanziari sono situate nella
zona orientale della Cina, l‟area economicamente più dinamica della
57
58
Fonte: Banca d‟Italia.
Come noto, il RES gestisce la base dati alimentata dalle segnalazioni mensili inviate da tutti i money transfer e
utilizzata per definire la voce “rimesse” della Bilancia dei Pagamenti nazionale. I dati sono consultabili sul sito
della Banca d‟Italia alla voce Statistiche/Base Informativa Pubblica.
59
Il servizio di money transfer è offerto principalmente da due circuiti internazionali maggiori, che fanno capo alle
multi nazioni Western Union e MoneyGram, e da altri intermediari minori specializzati nell‟invio di denaro verso
alcune specifiche Nazioni o aree geografiche (cd. corridoi). Per avere la massima diffusione territoriale le società
che prestano il servizio money transfer si avvalgono di una fitta rete di sub-agenti. Detti sub-agenti, a loro volta,
possono far parte delle reti di vendita di diversi intermediari (cd. sub-agenti plurimandatari). In Italia la legge
prescrive che i sub-agenti per poter esercitare la loro attività debbano essere iscritti nell‟albo degli agenti in
attività finanziarie ex art. 3 del D. Lgs. 374/1999, tenuto dalla Banca d‟Italia.
85
Repubblica Popolare Cinese, dove beneficiano della vicinanza con le
città costiere di Hong Kong e Shanghai. La provincia che introita oltre
l‟80% delle rimesse è lo Zhejiang, nello specifico la città portuale di
Wenzhou. Segue la provincia del Fujian, la cui quota si attesta intorno
al 6% , equamente suddivisa tra le città di Fuzhou e Putlan. Le città di
Beijing, infine, assorbe il 4% dei flussi finanziari. Il restante 10 % è
diretto verso altre città cinesi.
Lo sviluppo di un sistema produttivo dei distretti industriali, unito ai forti
flussi migratori della popolazione locale verso il nostro Paese, ha
permesso alla zona orientale di sviluppare una elevata capacità di
produrre per l‟esportazione, con la specializzazione in molti settori
manifatturieri tipici del Made in Italy (abbigliamento, calzature,
illuminazione, arredamento, occhialeria ecc.60).
c. Tratti caratterizzanti la movimentazione effettuata tramite money
transfer
Al fine di una più ampia comprensione dei flussi intermediati da società
money transfer verso la Cina sono state acquisite, mutuando la
metodologia già adottata per studiare il cd. corridoio Italia-Libia, ulteriori
informazioni dai segnalanti61. Sono state così esaminate circa n.
432.300 transazioni, effettuate da 79.670 soggetti, per valore
complessivo di circa 850.000.000 euro, importo che rappresenta oltre il
58% delle rimesse dirette in Cina62.
Le transazioni analizzate sono state eseguite presso n. 91 sub-agenti,
di cui 57 di nazionalità cinese, parte dei quali (n. 35) sono
plurimandatari.
60
Le informazioni economiche sono state tratte dai rapporti economici relativi al 2009 pubblicati dall‟Istituto
Nazionale per il Commercio Estero.
61
In particolare alcune società money transfer (Coinstar, MoneyGram, Valutrans e Money2Money), hanno
messo a disposizione dati approfonditi relativi agli invii di denaro verso la Cina, effettuati nel corso del 2009.
62
Per poter stimare il numero dei sender sono stati presi in considerazione gli elementi identificativi del
documento esibito all‟atto del perfezionamento dell‟operazione incrociati con i dati anagrafici dichiarati nella
stessa circostanza.
86
L‟analisi delle complessive movimentazioni effettuate nel 2009 ha fatto
emergere alcuni profili di interesse per la presenza delle “ricorrenze”
dettagliate
nelle
tavole
allegate.
Tali
profili
non
esauriscono,
ovviamente, gli aspetti rilevanti del fenomeno ma rappresentano solo
alcuni spunti suscettibili di ulteriori approfondimenti finanziari o
investigativi. Ci si limita qui a rilevare che:
-
gli importi trasferiti sono, in massima parte, poco inferiori alla soglia
(euro 2.000) oltre la quale la legge prevede che il mittente (sender)
fornisca informazioni sulla propria attività economica e sullo scopo
dell‟operazione;
-
una vasta platea di singoli mittenti, in mesi contigui, hanno inviato
denaro a diversi soggetti, titolari di differenti conti;
-
dai documenti esibiti al momento del perfezionamento della
transazione si rileva che alcuni soggetti hanno effettuato invii di
denaro, presso lo stesso o presso diversi intermediari, a distanza di
pochi giorni o nello stesso giorno, fornendo domicili in Italia diversi,
verso conti di destinazione in essere presso diverse banche cinesi;
-
trasferimenti di denaro sono diretti verso imprese cinesi, che
utilizzano spesso più conti su cui far accreditare somme.
In diversi casi sono state rilevate vere e proprie anomalie:
-
in alcune transazioni si evince che persone diverse hanno esibito lo
stesso documento al momento del perfezionamento dei trasferimenti
di denaro. Particolarmente anomala la circostanza che il medesimo
documento venga spesso esibito più volte presso il medesimo subagente;
-
diversi mittenti hanno utilizzato, nel bonificare le somme, le stesse
coordinate bancarie per beneficiari diversi.
Sotto il profilo della condizione lavorativa del mittente risulta che le
operazioni di cui trattasi sono state poste in essere da soggetti che
87
hanno dichiarato lo status di dipendente (circa il 56%), libero
professionista (circa il 32%), imprenditore (circa il 7%) e disoccupato
(circa il 4%).
d. Ulteriori risultati
Ponendo a confronto le transazioni complessivamente rese note dai
diversi intermediari è possibile individuare i casi in cui il trasferimento di
denaro è avvenuto mediante l‟utilizzo di un unico sub-agente che
appartiene alla rete di vendita di più società money transfer, ciò ha
permesso di definire la somma di denaro realmente pervenuta al
singolo beneficiario a prescindere dalla società di money transfer63.
Infatti, quando il singolo sub-agente opera come plurimandatario, caso
che ricorre con frequenza, la somma da trasferire può essere suddivisa,
a scopi dissimulativi, in diverse tranche per essere inviata tramite
diverse società money transfer. Questa pratica permette di eludere i
limiti imposti dalla normativa vigente e dalle procedure interne
predisposte i limiti imposti dalla normativa vigente e dalle procedure
interne
predisposte
dalle
singole
società
di
money-transfer,
mascherando la reale portata del fenomeno. Tale risultato induce a non
escludere il coinvolgimento di alcuni sub-agenti nel riciclaggio di
proventi di natura illecita in quanto i medesimi consentirebbero,
attraverso questa attività di frazionamento e redistribuzione dei flussi tra
diverse società di money transfer, di trasferire in Cina somme cospicue
a favore di beneficiari ricorrenti.
Tanto premesso, l‟esame congiunto degli accrediti dei conti detenuti dai
beneficiari presso alcune banche cinesi ha consentito di rilevare che:
-
esistono n. 121 beneficiari comuni che ricevono denaro da subagenti plurimandatari della rete di vendita di Coinstar e di
Moneygram;
63
Lo studio è stato condotto prendendo in considerazione le coordinate bancarie dai conti che vengono
accreditati: l‟informazione contenuta nell‟identificativo del conto corrente infatti di individuare la banca del
beneficiario, la provincia e lo sportello su cui sono incardinati i rapporti in questione.
88
-
esistono n. 233 beneficiari comuni che ricevono denaro da subagenti plurimandatari della rete di vendita Money2Money e di
Coinstar;
-
esistono n. 1.666 beneficiari comuni che ricevono denaro da subagenti plurimandatari della rete di vendita Money2Money e di
Moneygram;
-
esistono n. 36 beneficiari comuni che ricevono rimesse da subagenti
plurimandatari
della
rete
di
vendita
appartenente
a
Money2Money, Moneygram e Coinstar.
Va altresì rilevato che molte transazioni sono state effettuate presso
agenzie ubicate in città diverse da quella di residenza del soggetto che
ha eseguito l‟operazione.
e. Analisi dei flussi finanziari diretti verso la Cina generati da
soggetti di nazionalità non cinese
Un flusso residuale delle rimesse dall‟Italia verso la Repubblica
Popolare Cinese è generato da soggetti di nazionalità non cinese; la
tavola seguente riepiloga tali trasferimenti, aggregandoli per nazione di
nascita del soggetto che ha posto in essere l‟operazione.
Ripartizione per nazione di nascita del mittente64
Nazione di nascita
Importo totale
Romania
Italia
Marocco
Afghanistan
Senegal
Sub-totale
Totale
complessivo
64
8.973.445
1.712.705
663.567
579.106
367.428
12.296.251
14.300.452
Dati tratti dalle transazioni effettuate presso la rete di agenti di Money2Money.
89
Le prime cinque nazionalità effettuano circa 86% delle rimesse in
esame. Nello specifico, si rileva che il flusso finanziario generato da
soggetti di nazionalità rumena, senegalese e marocchina è prodotto in
massima parte a Napoli, mentre per le persone nate in Afghanistan la
città di riferimento è Milano. Per quel che riguarda i soggetti nati in Italia
le città che originano la maggior parte dei trasferimenti sono Napoli
(euro 605.697), Catania (euro 472.428) e Milano (euro 320.438).
f. Analisi delle segnalazioni di operazioni sospette trasmesse da
intermediari creditizi
In ultimo sono state prese in considerazione le segnalazioni trasmesse
dalle banche distinguendo quelle a carico di soggetti di nazionalità
italiana che hanno effettuato operazioni bancarie con controparti cinesi.
Si tratta, in massima parte, di segnalazioni a carico di imprenditori,
cinesi o italiani, operanti nel settore tessile che effettuano pagamenti di
solito in contanti a terzisti cinesi, oppure di società italiane di
import/export che indirizzano a controparti cinesi bonifici di rilevante
ammontare65.
Un numero esiguo di segnalazioni, infine, riferisce di operazioni di
compravendita immobiliare che vengono saldate per contanti da
soggetti acquirenti di nazionalità cinese.
6. La disciplina degli istituti di pagamento
Gli istituti di pagamento sono operatori finanziari nati a seguito del
recepimento nel nostro Paese della direttiva sui servizi di pagamento
(Direttiva 2007/64/CE del 13 novembre 2007), che ha introdotto
significative novità sui soggetti che possono prestare servizi di pagamento,
sulle forme di tutela della clientela, sui diritti e gli obblighi delle parti
nell‟esecuzione di operazioni di pagamento.
65
Alcune segnalazioni trasmesse dalle banche riguardano versamenti di denaro effettuati da soggetti di
nazionalità cinese., residenti nel territorio nazionale, che fungono da collettori di denaro. Tale attività, peraltro, è
da ricondurre al fatto che si tratta di sub-agenti, regolarmente iscritti nell‟‟albo degli agenti in attività finanziarie ex
art. 3 del D. Lgs. 374/1999, che hanno facoltà di operare sui conti delle società di money transfer.
90
L‟obiettivo della direttiva è stato quello di uniformare il quadro normativo di
riferimento nei diversi paesi dell‟Unione Europea, individuando le categorie
di prestatori di servizi di pagamento che possono legittimamente operare in
tutta la Comunità, introducendo un nuovo tipo di intermediario (l‟istituto di
pagamento) con uno statuto giuridico coordinato a livello comunitario ed
armonizzando le regole di accesso all‟attività, i requisiti prudenziali per i
rischi operativi e finanziari, le attività consentite nonché i poteri delle
Autorità di vigilanza.
La disciplina di riferimento è contenuta in quattro provvedimenti:
-
decreto legislativo n. 11 del 27 gennaio 2010, recante “Attuazione della
direttiva 2007/64/CE, relativa ai servizi di pagamento nel mercato
interno,
recante
modifica
delle
direttive
97/7/CE,
2002/65/CE,
2005&60/CE, 2006/48/CE, e che abroga la direttiva 97/5/CE”;
-
decreto legislativo n. 385 del 1 settembre 1993 (TUB - Testo unico delle
leggi bancarie), in particolare nel Titolo V ter66, così come modificato
dall‟art. 33 del predetto decreto legislativo n. 11/2010;
-
provvedimento della Banca d‟Italia in data 15 febbraio 2010, recante
“Disposizioni di vigilanza per gli istituti di pagamento”;
-
provvedimento della Banca d‟Italia in data 5 luglio 2011, recante
“Attuazione del Titolo II del decreto legislativo n. 11 del 27 gennaio
2010 relativo ai servizi di pagamento (Diritti ed obblighi delle parti)”.
Prima della riforma attuata dal decreto legislativo n. 11/2010 e comunque
fino alla conclusione della fase transitoria, in Italia erano autorizzati a
prestare servizi di pagamento le banche, poste italiane, gli istituti di moneta
elettronica e gli intermediari finanziari ex artt. 106 e 107 del TUB, con i
66
Così costituito: art. 114 sexies “Servizi di pagamento”; art. 114 spties “Albo degli istituti di pagamento”; art. 114
octies “Attività accessorie esercitabili”; art. 114 novies “Autorizzazione”; art. 114 decies “Operatività
transfrontaliera”; art. 114 undecies “Rinvio”; art. 114 duodecies “Conti di pagamento e forme di tutela”; art. 114
terdecies “Patrimonio destinato”; art. 114 quatordecies “Vigilanza”; art. 114 quinquiesdecies “Scambio di
informazioni”; art. 114 sexiesdeciese “Deroghe”.
91
relativi agenti in attività finanziaria di cui all‟art. 3 del decreto legislativo n.
374/1999.
Con le modifiche apportate dal predetto provvedimento di legge nonché
dal decreto legislativo n. 141 del 13 agosto 2010, in tema di revisione della
disciplina dell‟intermediazione finanziaria, sono ora definiti prestatori di
servizi di pagamento gli istituti di pagamento (con i relativi agenti in attività
finanziaria), gli istituti di moneta elettronica, le banche, poste italiane s.p.a,
la banca centrale europea e le banche centrali nazionali se non agiscono
in veste di autorità monetarie, altre autorità pubbliche, le pubbliche
amministrazioni statali, regionali e locali se non agiscono in veste di
autorità pubbliche (art. 1, comma 1, lett. g), del decreto legislativo n.
11/2010).
Ai sensi dell‟art. 114 septies del TUB, gli istituti di pagamento sono, quindi,
imprese autorizzate a prestare i servizi di pagamento, iscritte in un
apposito albo tenuto dalla Banca d‟Italia, con l‟indicazione della tipologia di
servizi che sono autorizzati a fornire e la specificazione degli agenti e delle
succursali, ivi comprese di quelle relative ad istituti di pagamento
comunitari stabiliti nel territorio nazionale.
L‟albo è consultabile pubblicamente, aggiornato periodicamente ed
accessibile sul sito internet della Banca d‟Italia (www.bancaditalia.it).
Oltre alla prestazione di servizi di pagamento, tali operatori possono
esercitare le seguenti attività accessorie (art. 114 octies del TUB):
-
concedere crediti in stretta relazione ai servizi di pagamento prestati e
nei limiti e con le modalità stabilite dalla Banca d‟Italia;
-
prestare servizi operativi o strettamente connesse, come la prestazione
di garanzie per l‟esecuzione di operazioni di pagamento, servizi di
cambio, attività di custodia e registrazione e trattamento dei dati;
92
-
gestire sistemi di pagamento67.
Nell‟esercizio della loro attività, i prestatori possono fornire i seguenti
servizi di pagamento (art.1, comma 1, del decreto legislativo n. 11/2010):
-
i servizi che permettono di depositare il contante su un conto di
pagamento68 nonché tutte le operazioni richieste per la gestione di un
conto di pagamento;
-
i servizi che permettono prelievi in contante da un conto di pagamento
nonché tutte le operazioni richieste per la gestione di un conto di
pagamento;
-
l‟esecuzioni di ordini di pagamento69, incluso il trasferimento di fondi, su
un conto di pagamento presso il prestatore di servizi di pagamento
dell‟utilizzatore70 o presso un altro prestatore di servizi di pagamenti:

esecuzione di addebiti diretti, inclusi addebiti diretti una tantum;

esecuzione di operazioni di pagamento mediante carte di pagamento
o dispositivi analoghi;

-
esecuzione di bonifici, inclusi ordini permanenti;
l‟esecuzione di operazioni di pagamento quando i fondi rientrano in una
linea di credito accordata ad un utilizzatore di servizi di pagamento:

esecuzione di addebiti diretti, inclusi addebiti diretti una tantum;
67
Ossia, un sistema di trasferimento di fondi con meccanismi di funzionamento formali e standardizzati e regole
comuni per il trattamento, la compensazione e/o il regolamento di operazioni di pagamento.
68
Ossia, un conto intrattenuto presso un prestatore di servizi di pagamento da uno o più utilizzatori di servizi di
pagamento per l‟esecuzione di operazioni di pagamento [art. 1, comma 1, lett. l) del decreto legislativo n.
11/2010].
69
Ovvero, qualsiasi istruzione data da un pagatore o da un beneficiario al proprio prestatore di servizi di
pagamento con la quale viene chiesta l‟esecuzione di un‟operazione di pagamento [art. 1, comma 1, lett. o) del
decreto legislativo n. 11/2010]. Si precisa, inoltre, che:
- il pagatore, è il soggetto titolare di conto di pagamento a valere sul quale viene impartito un ordine di
pagamento ovvero, in mancanza di un conto di pagamento, il soggetto che impartisce un ordine di pagamento;
- il beneficiario, è il soggetto previsto quale destinatario dei fondi oggetto dell‟operazione di pagamento;
- i fondi, sono le banconote e le monete, la moneta scritturale e la moneta elettronica, così come definita
dall‟articolo 1, comma 2, lettera h ter, del decreto legislativo n. 385 del 1 settembre 1993.
70
Ovvero, il soggetto che utilizza un servizio di pagamento in veste di pagatore o beneficiario o di entrambi [art.
1, comma 1, lett. h) del decreto legislativo n. 11/2010].
93

esecuzione di operazioni di pagamento mediante carte di pagamento
o dispositivi analoghi;

esecuzione di bonifici, inclusi ordini permanenti;
-
emissione e/o acquisizione di strumenti di pagamento71;
-
la rimessa di denaro72;
-
l‟esecuzione di operazioni di pagamento ove il consenso del pagatore
ad eseguire l‟operazione di pagamento sia dato mediante un dispositivo
di telecomunicazione, digitale o informatico e il pagamento sia
effettuato all‟operatore del sistema o della rete di telecomunicazioni o
digitale o informatica che agisce esclusivamente come intermediario tra
l‟utilizzatore di servizi di pagamento e il fornitore di beni e servizi.
La disciplina in tema di servizi di pagamento:
-
si applica ai servizi di pagamento prestati nella Comunità europea, a
condizione che i prestatori di servizi di pagamento del pagatore e del
beneficiario siano insediati nella Comunità europea ovvero l‟unico
prestatore di servizi di pagamento coinvolto nell‟operazione di
pagamento sia insediato nella Comunità73;
-
non trova applicazione nei casi previsti dall‟art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 11/2010, tra cui si citano:

le operazioni di pagamento effettuate esclusivamente in contante
direttamente
dal
pagatore
al
beneficiario,
senza
alcuna
intermediazione;
71
Per “strumento di pagamento” si intende qualsiasi dispositivo personalizzato e/o un insieme di procedure
concordate tra l‟utilizzatore e il prestatore di servizi di pagamento e di cui l‟utilizzatore si avvale per impartire un
ordine di pagamento [art. 1, comma 1, lett. s) del decreto legislativo n. 11/2010].
72
Ossia, un servizio di pagamento dove, senza l‟apertura di conti di pagamento a nome del pagatore o del
beneficiario, il prestatore di servizi di pagamento riceve i fondi dal pagatore con l‟unico scopo di trasferire un
ammontare corrispondente al beneficiario o a un altro prestatore di servizi di pagamento che agisce per conto
del beneficiario, e/o dove tali fondi sono ricevuti per conto del beneficiario e messi a sua disposizione [art. 1,
comma 1, lett. n) del decreto legislativo n. 11/2010].
73
Art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 11/2010.
94

le operazioni di pagamento dal pagatore al beneficiario effettuate
tramite un agente commerciale autorizzato a negoziare o a
concludere la vendita o l‟acquisto di beni o servizi per conto del
pagatore o del beneficiario;

il trasporto materiale, a titolo professionale, di banconote e monete,
ivi compresa la raccolta, il trattamento e la consegna;

le operazioni di cambio di valuta contante contro contante nell‟ambito
delle quali i fondi non sono detenuti su un conto di pagamento;

le operazioni di pagamento basate su
uno dei seguenti tipi di
documenti cartacei, con i quali viene ordinato al prestatore di servizi
di pagamento di mettere dei fondi a disposizione del beneficiario:
assegni, titoli cambiari, voucher, traveller‟s cheque, vaglia postali;

le operazioni di pagamento realizzate tra i prestatori di servizi di
pagamento, relativi agenti o succursali per proprio conto;

le operazioni di pagamento tra un‟impresa madre e la relativa
filiazione, o tra filiazioni della stessa impresa madre, senza alcuna
intermediazione da parte di un prestatore di servizi di pagamento
diverso da una delle imprese appartenenti al medesimo gruppo.
L‟istituto di pagamento può ampliare la propria capacità di prestare servizi
di pagamento, nel territorio nazionale e all‟estero, attraverso l‟istituzione di
succursali, la definizione di accordi di distribuzione con agenti o la libera
prestazione di servizi in altri Paesi comunitari.
L‟istituzione di succursali e la selezione degli agenti cui affidare la
distribuzione dei prodotti e servizi di pagamento riveste particolare
importanza in quanto, se da una lato, consente di allargare la capillarità e
incrementare la tempestività dell‟offerta, dall‟altro, comporta una serie di
rischi aggiuntivi, con particolare riferimento ai rischi operativi e di non
conformità alle norme.
95
Con il capitolo VII del provvedimento del 15 febbraio 2010, la Banca
d‟Italia ha dettato le disposizioni per gli istituti di pagamento italiani che
intendono prestare servizi di pagamento - in Italia o in altri Paesi
comunitari - mediante lo stabilimento di succursali, l‟impiego di un agente o
in regime di libera prestazione di servizi.
In particolare, in caso di agenti, l‟istituto di pagamento:
-
comunica alla Banca d‟Italia l‟intenzione di avvalersi di tali operatori nel
territorio nazionale74; gli agenti vengono iscritti nell‟albo degli istituti di
pagamento entro venti giorni dalla ricezione della comunicazione;
-
comunica alla Banca d‟Italia l‟intenzione di avvalersi di un agente di un
altro Paese comunitario per prestare servizi di pagamento in detto
Paese comunitario75; in questo caso, la Banca d‟Italia, entro un mese
dalla ricezione della comunicazione, notifica le informazioni all‟Autorità
estera
competente.
Conseguentemente,
la
Banca
d‟Italia
dà
comunicazione all‟istituto di pagamento dell‟avvenuta notifica all‟autorità
competente ed iscrive l‟agente nell‟albo degli istituti di pagamento76;
-
comunica alla Banca d‟Italia l‟intenzione di avvalersi di agenti in un
Paese extracomunitario77. L‟Autorità di vigilanza italiana iscrive l‟agente
74
La comunicazione contiene le seguenti informazioni: per le persone fisiche, il nome e l‟indirizzo dell‟agente;
per le persone giuridiche, l‟identità degli amministratori e delle persone responsabili della gestione dell‟agente;
una descrizione dei meccanismi di controllo interno a cui ricorreranno gli agenti al fine di conformarsi agli
obblighi in materia di lotta al riciclaggio e finanziamento del terrorismo; la dichiarazione dell‟istituto di pagamento
di avere verificato l‟adeguatezza dei meccanismi di controllo di cui alla precedente alinea e che l‟assetto
organizzativo dell‟agente e le risorse a sua disposizione siano adeguate per distribuire/prestate in modo corretto
i servizi di pagamento.
75
La comunicazione contiene le seguenti informazioni: il paese comunitario dove è insediato l‟agente; i servizi di
pagamento che verranno prestati attraverso l‟agente; per le persone fisiche, il nome e l‟indirizzo dell‟agente; per
le persone giuridiche, l‟identità degli amministratori e delle persone responsabili della gestione dell‟agente; una
descrizione dei meccanismi di controllo interno a cui ricorreranno gli agenti al fine di conformarsi agli obblighi in
materia di lotta al riciclaggio e finanziamento del terrorismo, la dichiarazione dell‟istituto di pagamento di avere
verificato l‟adeguatezza dei meccanismi di controllo di cui alla precedente alinea; e che l‟assetto organizzativo
dell‟agente e le risorse a sua disposizione siano adeguate per distribuire/prestate in modo corretto i servizi di
pagamento.
76
La Banca d‟Italia può rifiutare di iscrivere l‟agente nell‟albo, o revocare l‟iscrizione, se già iscritto, quando non è
assicurata la corretta prestazione dei servizi di pagamento o il rispetto della disciplina in materia di prevenzione
del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; l‟autorità competente del Paese ospitante le abbia comunicato
che sussistono ragionevoli motivi per sospettare che, relativamente all‟impiego dell‟agente, siano in corso o
siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo ovvero che l‟impiego
dell‟agente possa aumentare il rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.
77
La comunicazione contiene le seguenti informazioni: il paese extracomunitario dove è insediato l‟agente; i
servizi di pagamento che verranno prestati attraverso l‟agente; per le persone fisiche, il nome e l‟indirizzo
dell‟agente; per le persone giuridiche, l‟identità degli amministratori e delle persone responsabili della gestione
96
nell‟albo degli istituti di pagamento entro novanta giorni dalla ricezione
della comunicazione o rifiuta l‟iscrizione quando non è assicurata la
corretta prestazione dei servizi di pagamento o il rispetto della disciplina
in materia di prevenzione del riciclaggio o del finanziamento del
terrorismo.
Come da indicazioni ricevute in sede di tavolo tecnico dalla Banca d‟Italia,
si precisa che l‟iscrizione degli agenti in attività finanziaria nell‟albo
dell‟istituto di pagamento ha solo natura dichiarativa, e non determina in
assenza di essa, l‟applicazione della sanzione penale di esercizio abusivo
dell‟attività finanziaria ex art. 140 bis del TUB, che punisce esclusivamente
(con la reclusione da sei mesi a quattro anni e con la multa da euro 2.065
a euro 10.329) chiunque eserciti professionalmente nei confronti del
pubblico l‟attività di agente senza essere iscritto nell‟elenco di cui all‟art.
128 quater, comma 2, del medesimo Testo unico bancario.
Il capitolo VIII del citato provvedimento di Banca d‟Italia detta, invece, le
disposizioni per gli istituti di pagamento comunitari che intendono prestare
servizi di pagamento
in Italia mediante lo stabilimento di succursali,
l‟impiego di un agente o in regime di libera prestazione di servizi.
In questo caso, è previsto che l‟istituto comunitario che intende per la
prima volta operare nel territorio nazionale tramite una succursale o un
agente devono notificare tale intendimento all‟Autorità competente del
Paese di origine.
Ne consegue, come chiarito dal Ministero dell‟Economia e delle Finanze
con circolare n. 993439 del 15 novembre 2011, che gli agenti money
transfer che svolgono la propria attività per conto di istituti di pagamento
comunitari sono sottoposti alla disciplina di settore del paese in cui
l‟intermediario preponente ha ottenuto l‟autorizzazione e, pertanto, per il
dell‟agente; una descrizione dei meccanismi di controllo interno a cui ricorreranno gli agenti al fine di conformarsi
agli obblighi in materia di lotta al riciclaggio e finanziamento del terrorismo, la dichiarazione dell‟istituto di
pagamento di avere verificato l‟adeguatezza dei meccanismi di controllo di cui alla precedente alinea; e che
l‟assetto organizzativo dell‟agente e le risorse a sua disposizione siano adeguate per distribuire/prestate in modo
corretto i servizi di pagamento.
97
combinato disposto degli artt. 114 decies e 128 quater, comma 7, del TUB,
tali soggetti, pur operanti in Italia, non sono tenuti ad iscriversi nella citata
sezione speciale dell‟albo degli agenti in attività finanziaria.
Essi, viceversa, devono essere iscritti nel registro pubblico tenuto dalle
Autorità del paese di origine, in cui viene data evidenza degli istituti di
pagamento autorizzati, dei relativi agenti e delle succursali.
La Banca d‟Italia scambia, ad ogni modo, con l‟autorità competente
dell‟istituto pagamento comunitario tutte le informazioni essenziali e/o
pertinenti, in particolare nel caso di violazioni o presunte violazioni da parte
di una succursale o di un agente della normativa loro applicabile.
7. La disciplina degli agenti in attività finanziaria
La disciplina degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi è
stata oggetto di una sostanziale riforma con il decreto legislativo n. 141 in
data 13 agosto 201078 che, recependo la direttiva 2008/48/CE in materia di
credito al consumo, ha introdotto significative novità in materia bancaria e
creditizia realizzando una rivisitazione del settore che è andata ad incidere
non solo sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti con la
clientela, ma anche sul funzionamento degli intermediari non bancari e dei
loro canali distributivi, in particolare degli agenti in attività finanziaria e dei
mediatori creditizi.
In particolare, il Titolo IV del decreto legislativo n. 141/2010 ha modificato
radicalmente la disciplina dei canali distributivi, perseguendo le seguenti
finalità:
-
introdurre una serie di requisiti maggiormente selettivi al fine di
incrementare la loro affidabilità, la qualità dei servizi offerti e la tutela
dei clienti che si rivolgono a tali figure professionali;
78
Recante “Attuazione della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori, coordinamento
del Titolo VI del Testo unico bancario con altre disposizioni legislative in tema di trasparenza, revisione della
disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi”. Il
provvedimento è stato oggetto di modifiche ed integrazioni con il decreto legislativo n. 218 del 14 dicembre 2010.
98
-
prevedere un diretto coinvolgimento dell’intermediario finanziario che si
avvale di queste figure professionali attraverso un più elevato livello di
responsabilizzazione;
-
separare nettamente le due categorie di soggetti, al fine di evitare
sovrapposizioni che possano ingenerare confusione nel cliente.
Per tali ragioni, il Titolo IV del decreto legislativo n. 141/2010, con:
-
il Capo I, ha introdotto all‟interno del Testo unico delle leggi bancarie il
Titolo VI bis, titolato “Agenti in attività finanziaria e mediatori creditizi”
(artt. 128 quater-128 ter decies)79;
-
il Capo II (artt. 12-19), ha previsto disposizioni di attuazione dei principi
fissati nel Titolo VI bis del TUB;
-
il Capo III ha disciplinato gli Organismi di autoregolamentazione
chiamati a gestire gli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei
mediatori creditizi (artt. 19-24);
-
il Capo IV, ha previsto le disposizioni in materia di sanzioni (art. 25).
Di converso, le disposizioni finali che disciplinano il regime transitorio e le
norme di coordinamento sono state previste dal Titolo V del predetto
decreto legislativo n. 141/2010.
Entrando nel dettaglio è l‟art. 128 quater del TUB che regolamenta la
disciplina generale per l‟agente in attività finanziaria, definito come
“soggetto che promuove e conclude contratti relativi alla concessione di
finanziamenti sotto qualsiasi forma o alla prestazione di servizi di
pagamento, su mandato diretto di intermediari finanziari previsti dal Titolo
V, istituti di pagamento o istituti di moneta elettronica”80.
79
In particolare, il nuovo Titolo VI bis è così costituito: art. 128 quater “Agenti in attività finanziaria”, art. 128
quinquies “Requisiti per l’iscrizione nell’elenco degli agenti in attività finanziaria”, art. 128 sexies “Mediatori
creditizi”, art. 128 septies “Requisiti per l’iscrizione nell’elenco dei mediatori creditizi”, art. 128 octies
“Incompatibilità”, art. 128 novies “Dipendenti e collaboratori”, art. 128 decies “Disposizioni di trasparenza e poteri
della Banca d’Italia”, art. 128 undecies “Organismo”, art. 128 duodecies “Disposizioni procedurali” art. 128 ter
decies “Vigilanza della Banca d’Italia sull’Organismo”.
80
Prima di tale norma, in base alla disciplina ante riforma, una definizione di agente in attività finanziaria era
ricavabile dall‟art. 2 del D.M. n. 485 del 13 dicembre 2001, di attuazione dell‟art. 3 del decreto legislativo n. 374
99
Gli agenti:
-
possono svolgere esclusivamente tale attività, oltre alle attività
connesse e strumentali, nonché attività di promozione e collocamento
di contratti relativi a prodotti bancari su mandato diretto di banche, ed a
prodotti Bancoposta su mandato diretto di Poste Italiane S.p.A.81;
-
svolgono la loro attività su mandato di un solo intermediario o di più
intermediari appartenenti al medesimo gruppo82.
L‟esercizio professionale nei confronti del pubblico dell‟attività di agente in
attività finanziaria è riservato ai soggetti iscritti in un apposito elenco,
tenuto dall‟Organismo di autoregolamentazione di cui all‟art. 128 undecies
del TUB.
Per il contatto con il pubblico, gli agenti, siano esse persone fisiche o
costituiti in forma di società di persone, si avvalgono di dipendenti o
collaboratori iscritti nell‟elenco83.
Tuttavia:
-
gli agenti che prestano esclusivamente i servizi di pagamento sono
iscritti in una sezione speciale del citato elenco (art. 128 quater, comma
6, del TUB)84; in questo caso agiscono, infatti, su mandato di un istituto
di pagamento seguendo anche le regole previste per la disciplina
specifica. Le condizioni e i requisiti sono stabiliti con regolamento, non
del 25 settembre 1999, secondo cui è agente “chi viene stabilmente incaricato da uno o più intermediari
finanziari di promuovere e concludere contratti riconducibili all'esercizio delle attività finanziarie previste
dall’articolo 106, comma 1, del testo unico bancario, senza disporre di autonomia nella fissazione dei prezzi e
delle altre condizioni contrattuali”. Quindi, ante riforma, gli agenti agivano su mandato degli intermediari finanziari
per lo svolgimento delle attività previste dal vecchio art. 106 del TUB, quindi concessione di finanziamenti,
assunzioni di partecipazioni, intermediazione in cambi e prestazione di servizi di pagamento.
81
Ai sensi del comma 7 dell‟art. 128 quater del TUB, la riserva di attività prevista dal citato articolo non si applica
agli agenti che prestano servizi di pagamento per conto di istituti di moneta elettronica o istituti di pagamento
comunitari.
82
Nel caso in cui l‟intermediario offra solo alcuni specifici prodotti o servizi, è consentito all‟agente, al fine di
offrire l‟intera gamma di prodotti o servizi, di assumere due ulteriori mandati.
83
Art. 128 novies, comma 2, del TUB.
84
Quando ricorrono i requisiti e le condizioni stabiliti dal regolamento adottato ai sensi dell‟articolo 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1998, n. 400, dal Ministro dell‟Economia e delle Finanze, sentita la Banca d‟Italia. In
questo caso, agli agenti in attività finanziaria non si applica il secondo periodo del comma 1 ed il comma 4
dell‟art. 128 quater del TUB.
100
ancora emanato, da adottare dal Ministro dell‟Economia e delle
Finanze;
-
i soggetti iscritti nel Registro unico degli intermediari assicurativi e
riassicurativi possono promuovere e concludere contratti relativi alla
concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma o alla prestazione di
servizi di pagamento su mandato diretto di banche, intermediari
finanziari, istituti di moneta elettronica, compagnie di assicurazione,
senza
che
sia
loro
richiesta
l‟iscrizione
nell‟elenco
tenuto
dall‟Organismo di autoregolamentazione;
-
la riserva di attività non si applica agli agenti che prestano servizi di
pagamento per conto di istituti di moneta elettronica o istituti di
pagamento comunitari. Ciò significa che, accanto agli agenti iscritti
nell‟elenco italiano, potranno operare nel territorio nazionale anche gli
agenti in attività finanziaria iscritti nell‟elenco dell‟Autorità di vigilanza
del corrispondente istituto di pagamento comunitario.
In particolare, come precisato dal Ministero dell‟Economia e delle
Finanze con circolare del 15 novembre 2011, gli agenti money transfer
che svolgono la propria attività per conto di istituti di pagamento
comunitari sono sottoposti alla disciplina di settore del paese in cui
l‟intermediario preponente ha ottenuto l‟autorizzazione e, pertanto, per il
combinato disposto degli artt. 114 decies e 128 quater, comma 7, del
TUB, tali soggetti, pur operanti in Italia, non sono tenuti ad iscriversi
nella citata sezione speciale dell‟albo degli agenti in attività finanziaria.
Essi, viceversa, devono essere iscritti nel registro pubblico tenuto dalle
Autorità del paese di origine, in cui viene data evidenza degli istituti di
pagamento autorizzati, dei relativi agenti e delle succursali.
Ai sensi dell‟art. 128 quinquies del TUB, l‟iscrizione nell‟elenco degli agenti
in attività finanziaria, limitatamente però ai soggetti iscritti nell‟elenco di cui
101
al comma 2 del predetto articolo, è subordinata al ricorrere dei seguenti
requisiti:
-
per le persone fisiche: cittadinanza italiana, di uno Stato dell‟Unione
Europea o di un altro Stato diverso secondo le disposizioni dell‟art. 2
del decreto legislativo n. 286 del 25 luglio 199885, e domicilio nel
territorio della Repubblica;
-
per le persone giuridiche: sede legale e amministrativa o, per i soggetti
comunitari, stabile organizzazione nel territorio della Repubblica;
-
requisiti di onorabilità e professionalità, compreso il superamento di un
apposito esame. Per i soggetti diversi dalle persone fisiche, i requisiti si
applicano a coloro che svolgono funzioni di amministrazione, direzione
e controllo, e, limitatamente ai requisiti di onorabilità, anche a coloro
che detengono il controllo;
-
stipula di una polizza di assicurazione della responsabilità civile per i
danni arrecati nell‟esercizio dell‟attività derivanti da condotte proprie o
di terzi del cui operato essi rispondono a norma di legge;
-
per le persone giuridiche, un oggetto sociale conforme con l‟art. 128
quater, comma 1, del TUB, e rispetto di requisiti patrimoniali,
organizzativi e di forma giuridica86.
In aggiunta a tali requisiti, la permanenza nell‟elenco è condizionata
all‟esercizio effettivo dell‟attività ed all‟aggiornamento professionale.
Nell‟elenco degli agenti in attività finanziaria sono indicati:
-
per le persone fisiche: cognome e nome; luogo e data di nascita; codice
fiscale; data di iscrizione nell'elenco; domicilio eletto in Italia e relativo
indirizzo, nonché il comune di residenza e il relativo indirizzo, se diversi
dal domicilio eletto; indirizzo della casella di posta elettronica certificata;
85
Recante “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero"; l‟art. 2 riporta in particolare i diritti ed i doveri dello straniero.
86
Ai sensi dell‟art. 29 del decreto legislativo n. 141/2010 il Ministro dell‟Economia e delle Finanze, sentita la
Banca d‟Italia dovrà dettare disposizioni attuative, con riferimento in particolare al contenuto dei requisiti
organizzativi e di forma giuridica.
102
eventuali provvedimenti di sospensione cautelare ai sensi dell'articolo
128-duodecies del TUB, in essere nei confronti dell'iscritto, nonché ogni
altro provvedimento incidente sull'esercizio dell'attività;
-
per le persone giuridiche: denominazione sociale; data di costituzione;
sede legale e, se diversa dalla sede legale, la sede della direzione
generale; data di iscrizione nell'elenco; indirizzo della casella di posta
elettronica certificata; eventuali provvedimenti di sospensione cautelare
ai sensi dell'articolo 128-ter decies del TUB, in essere nei confronti
della società, nonché ogni altro provvedimento incidente sull'esercizio
dell'attività sociale; i nominativi dei dipendenti e dei collaboratori di cui
l'agente in attività finanziaria si avvale nello svolgimento della propria
attività.
Per la gestione dell‟elenco, viene istituto un Organismo, avente
personalità giuridica di diritto privato, ordinato in forma di associazione,
con autonomia organizzativa, statutaria e finanziaria, e dotato dei poteri
sanzionatori necessari per lo svolgimento dei suoi compiti87.
L‟Organismo, tra l‟altro88:
-
provvede all‟iscrizione negli elenchi previa verifica dei requisiti previsti e
svolge ogni altra attività necessaria per la loro gestione89;
-
accerta la sussistenza dei requisiti di professionalità ai fini dell‟iscrizione
nell‟elenco e cura l‟aggiornamento professionale degli iscritti;
87
Art. 128 undecies del TUB.
I cui componenti sono nominati con decreto del Ministro dell‟Economia e delle Finanze, su proposta della
Banca d‟Italia. L‟art. 19 del decreto legislativo n. 141/2010 specifica che l‟Organismo sia composto da un
rappresentante del Ministero dell‟Economia e delle Finanze e da tre a cinque membri. Tali componenti sono
scelti all‟interno delle categorie degli agenti in attività finanziaria, dei mediatori creditizi, delle banche, degli
intermediari finanziari, degli istituti di pagamento e degli istituti di moneta elettronica.
89
Secondo l‟art. 22 del decreto legislativo n. 141/2010 gli elenchi sono articolati in sezioni territoriali e gestiti in
forma elettronica. Le eventuali sezioni territoriali sono individuate dall‟Organismo in numero non inferiore a tre e,
in ogni caso, con riferimento al numero e alla distribuzione geografica degli iscritti. L‟Organismo determina altresì
e riscuote specifici contributi per l‟iscrizione negli elenchi. Ulteriori disposizioni di dettaglio sulla tenuta dell‟elenco
e sulle modalità di presentazione delle domande per l‟iscrizione sono contenute nell‟art. 23 del predetto decreto
legislativo n. 141.
88
103
-
verifica la permanenza dei requisiti richiesti per l‟iscrizione di agenti e
mediatori nonché l‟effettivo svolgimento delle attività degli iscritti, ai fini
della permanenza negli elenchi;
-
aggiorna tempestivamente gli elenchi sulla base dei provvedimenti
adottati dall‟autorità giudiziaria, dalla Banca d‟Italia e dallo stesso
Organismo, nonché sulla base di comunicazioni ricevute dagli iscritti; gli
elenchi sono tenuti a disposizioni del pubblico con modalità idonee ad
assicurarne la massima diffusione;
-
controlla il rispetto da parte di agenti e mediatori della disciplina cui essi
sono sottoposti, effettua ispezioni e può richiedere la comunicazione di
dati e notizie, nonché la trasmissione di documenti90.
Per il mancato pagamento dei contributi o altre somme dovute ai fini
dell‟iscrizione
negli
elenchi,
per
l‟inosservanza
degli
obblighi
di
aggiornamento professionale, la violazione di norme legislative o
amministrative che regolano l‟attività di agenzia in attività finanziaria o di
mediazione creditizia, la mancata comunicazione o trasmissione di
informazioni o documenti, l‟Organismo applica nei confronti degli iscritti91,
in ragione della rilevanza delle infrazioni accertate, una delle seguenti
misure:
- il richiamo scritto;
- la sospensione dall‟esercizio dell‟attività per un periodo non inferiore a
sei mesi e non superiore a un anno;
- la cancellazione dagli elenchi.
La cancellazione dagli elenchi è altresì prevista in caso di perdita di uno
dei requisiti richiesti per l‟esercizio dell‟attività, per inattività protrattasi per
90
Nel dettaglio, le funzioni dell‟Organismo vengono specificate dall‟art. 21 del decreto legislativo n. 141/2010.
Art. 128 duodecies del TUB. In particolare, in caso di violazioni, l‟Organismo, contestati gli addebiti agli
interessati e valutate le deduzioni presentate entro trenta giorni, applica una delle misure ivi previste. La delibera
è pubblicata, per estratto, entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione, a cura e spese del soggetto
interessato, su almeno due quotidiani a diffusione nazionale, di cui uno economico.
91
104
oltre un anno, per cessazione dell‟attività, ed in caso di violazioni
amministrative gravi e ripetute, ai sensi dell‟art. 144, comma 8, del TUB92.
Nelle ipotesi di ostacolo all‟esercizio delle funzioni di controllo,
l‟Organismo
applica
all‟agente
in
attività
finanziaria,
al
legale
rappresentante della società di agenzia in attività finanziaria o del legale
rappresentante della società di mediazione creditizia, nonché dei
dipendenti, la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 2.065 a euro
129.110.
Sull‟Organismo vigila la Banca d‟Italia, secondo modalità, dalla stessa
stabilite, improntate a criteri di proporzionalità ed economicità dell‟azione
di controllo e con la finalità di verificare l‟adeguatezza delle procedure
interne adottate93.
L‟art. 26 del decreto legislativo n. 141/2010 ha previsto per gli agenti in
attività finanziaria ed i mediatori creditizi uno specifico regime transitorio,
secondo cui:
- l’iscrizione nel nuovo albo è subordinata all’entrata in vigore delle
disposizioni di attuazione; in questo senso, viene dato tempo alle
Autorità competenti di provvedervi entro il 31 dicembre 2011;
- fino al 30 giugno 2011 o, se precedente, fino alla data di costituzione
dell‟Organismo di regolamentazione, gli agenti in attività finanziaria ed i
mediatori creditizi possono continuare ad iscriversi nei rispettivi elenchi
92
In caso di necessità ed urgenza, può essere disposta in via cautelare la sospensione dagli elenchi per un
periodo massimo di otto mesi, qualora sussistano precisi elementi che facciano presumere gravi violazioni di
norme legislative o amministrative che regolano l‟attività di agenzia in attività finanziaria o di mediazione
creditizia.
93
Più in concreto, l‟art. 128 ter decies del TUB stabilisce che:
- la Banca d‟Italia, per esercitare la sua attività di vigilanza, può accedere al sistema informativo che gestisce gli
elenchi in forma elettronica, richiedere all‟Organismo la comunicazione periodica di dati e notizie e la
trasmissione di atti e documenti con le modalità e nel termini dalla stessa stabiliti, effettuare ispezioni nonché
richiedere l‟esibizione dei documenti e il compimento degli atti necessari presso l‟Organismo, convocare i
componenti;
- l‟Organismo informi tempestivamente la Banca d‟Italia degli atti e degli eventi di maggior rilievo relativi
all‟esercizio delle proprie funzioni e trasmette, entro il 31 gennaio di ogni anno, una relazione dettagliata
sull‟attività svolta nell‟anno precedente e sul piano delle attività predisposto per l‟anno in corso;
- la Banca d‟Italia informa il Ministro dell‟Economia e delle Finanze delle eventuali carenza riscontrate
nell‟attività dell‟Organismo e, in caso di grave inerzia o malfunzionamento dell‟Organismo, può proporne lo
scioglimento al Ministro dell‟Economia e delle Finanze.
105
ed albi (ex art. 16 della legge n. 108/199694 per i mediatori, e ex art. 3
del decreto legislativo n. 374/1999 per gli agenti 95), in base alle
disposizioni vigenti alla data del 4 settembre 2010;
- i soggetti iscritti alla data di entrata in vigore del provvedimento
legislativo nell‟albo dei mediatori di cui all‟art. 16 della legge n.
108/1996, o nell‟elenco degli agenti di cui all‟art. 3 del decreto
legislativo n. 374/1999 o comunque quelli che si iscriveranno fino al 30
giugno 2011, hanno sei mesi di tempo dalla costituzione dell‟Organismo
per chiedere l‟iscrizione nei nuovi elenchi, previa presentazione della
documentazione attestante il possesso dei nuovi requisiti;
- una volta costituito l‟Organismo, la Banca d‟Italia cessa la tenuta dei
vecchi elenchi.
Sotto un profilo operativo, inoltre, ai sensi dell‟art. 28 del decreto
legislativo n. 141/2010, ai mediatori ed agli agenti già iscritti continuano ad
applicarsi anche nei sei mesi successivi alla costituzione dell‟Organismo
di regolamentazione la disciplina previgente; in particolare:
- per gli agenti in attività finanziaria, l‟art. 3 del decreto legislativo n.
374/1999 ed il decreto del Ministro dell‟Economia e delle Finanze 13
dicembre 2001, n. 485;
- per i mediatori creditizi, art. 16 della legge n. 108/1996 ed il D.P.R. 28
luglio 2000, n. 287.
Sotto un profilo antiriciclaggio, per effetto di quanto previsto dall‟art. 11,
comma 3, lettera d), del decreto 231/2007, gli obblighi antiriciclaggio si
applicano a:
- gli
agenti
iscritti
nell‟elenco
tenuto
dall‟Organismo
di
autoregolamentazione italiano ex art. 128-quater, comma 2, del TUB;
94
Recante “Disposizioni in materia di usura”.
Recante “Integrazione dell’attuazione della direttiva 91/308/CEE in materia di riciclaggio dei capitali di
provenienza illecita”.
95
106
- gli agenti money transfer iscritti nella sezione speciale dell‟elenco
tenuto dagli Organismi di autoregolamentazione ex art. 128 quater,
comma 6, del TUB;
- gli agenti in attività finanziari indicati nell‟art. 128-quater, comma 7 del
medesimo TUB, ossia coloro che operano sul territorio nazionale per
conto di istituti di pagamento comunitari, senza quindi che sia richiesta
un‟iscrizione nell‟elenco tenuto dall‟Autorità di vigilanza italiana.
8. Esperienze investigative della Guardia di Finanza in tema di money
transfer
L‟esperienza investigativa della Guardia di Finanza ha evidenziato che:
- si tratta di un canale che si presta spesso ad essere utilizzato per
veicolare verso i Paesi d’origine somme di denaro frutto di vari
reati commessi in Italia (contraffazione, evasione fiscale, etc.), ovvero
costituenti il prezzo di merci illecitamente immesse sul mercato nel
nostro Paese;
- gli addetti al servizio di trasferimento dei fondi, appartenenti spesso alle
stesse comunità etniche maggiormente coinvolte nel traffico di merci
contraffatte, hanno una provenienza eterogenea e non possiedono
un‟estrazione di natura finanziaria in senso stretto, in quanto spesso
allocati presso phone-center, internet point, centri commerciali e
cartolerie;
- l‟attività si caratterizza per l‟elevata numerosità e mobilità degli
operatori, rispetto ai quali il controllo è certamente assai più
problematico rispetto alla tradizionale e ben più strutturata attività
bancaria e finanziaria in senso stretto;
- l‟anello più debole del circuito è costituito dagli agenti money transfer,
che operano su mandato degli intermediari finanziari ex art. 106 del
TULB e, dal mese di aprile scorso, per conto
degli istituti di
pagamento. Al 31 dicembre 2010, erano insediati sul territorio
107
nazionale oltre 34 mila agenti in attività finanziaria operanti nel settore,
con una crescita esponenziale di notevole entità rispetto al 2002,
allorquando il numero si attestava a 682 unità96;
- in alcune indagini, sono state riscontrate tecniche di frazionamento
delle operazioni sotto soglia (1.999 euro) e l‟utilizzo di mittenti ignari ed
inesistenti delle operazioni;
- il quadro giuridico di riferimento, malgrado abbia subito negli ultimi anni
numerosi cambiamenti, non risulta ancora completo, attesa la necessità
di intervenire ancora su alcuni punti della disciplina per rafforzare
l‟azione di prevenzione e contrasto.
Tra le indagini più importanti condotte dal Corpo, si segnala quella svolta
dal Nucleo di Polizia Tributaria di Firenze, che ha portato all‟individuazione
di un associazione per delinquere di stampo mafioso, di prevalente etnia
cinese, dedita, su tutto il territorio nazionale, al riciclaggio di proventi illeciti
relativi alla contraffazione di capi ed accessori di abbigliamento e
pelletteria,
evasione
fiscale,
gioco
d‟azzardo,
favoreggiamento
dell‟immigrazione clandestina e sfruttamento della prostituzione.
Il Reparto operante ha accertato che gli indagati, fin dal 2006, avevano
assunto il controllo e la gestione operativa di un intermediario finanziario
operante nel settore di money transfer, attraverso un circuito di subagenzie dislocate sull‟intero territorio nazionale, che nel periodo ottobre
2006 - giugno 2010 hanno trasferito in Cina circa 5 miliardi di euro, solo in
minima parte oggetto di regolari rimesse all‟estero.
Più in dettaglio, è stato accertato che i soggetti indagati, grazie all'utilizzo
di nominativi di cittadini cinesi ignari o inesistenti, effettuavano i
trasferimenti di ingenti somme di denaro in Cina mediante il sopra
richiamato frazionamento delle stesse in più operazioni "to send" di
importo non superiore a 1.999 euro, al fine di rimanere al di sotto del limite
96
Nel solo 2009 si è registrato un incremento di circa 6.500 sportelli sul territorio, dato che supera, da solo,
l‟aggregazione del Gruppo “Banca Intesa-San Paolo” (circa 5.900 filiali).
108
di 2.000 euro, fissato dall'art. 49 del decreto legislativo n. 231/2007 come
soglia massima oltre la quale scatta l'onere per il cliente, per importi fino a
5.000 euro, di presentare documentazione attestante la congruità
dell'operazione rispetto al profilo economico dell'ordinante.
Complessivamente, nel corso delle indagini:
- sono state eseguite 22 ordinanze di custodia cautelare in carcere, 2
ordinanze di custodia cautelare ai domiciliari e sono stati segnalati a
piede libero all'Autorità Giudiziaria 92 soggetti, responsabili a vario titolo
dei reati di trasferimento fraudolento di valori e riciclaggio di denaro
proveniente da contrabbando di prodotti tessili, contraffazione, frode in
commercio, evasione fiscale ed altri reati;
- è stato riscontrato il coinvolgimento di oltre 400 imprese facenti capo a
cittadini di nazionalità cinese;
- sono stati sequestrati denaro contante ed assegni per quasi 17 milioni
di euro, oltre a 730.000 articoli di abbigliamento e prodotti di pelletteria
con marchi contraffatti, prodotti contrabbandati e giocattoli privi dei
requisiti di sicurezza;
- sono stati sequestrati immobili ad uso abitativo e commerciale, terreni,
imprese, automezzi (prevalentemente auto di lusso), depositi e conti
bancari per quasi 150 milioni di euro.
9. Altre esperienze investigative della Guardia di Finanza a contrasto
del riciclaggio con utilizzo di denaro contante
a. Il ricorso a corrieri di valuta
Anche se rientra tra i sistemi di riciclaggio più noti e antichi, si tratta di
una tecnica di money laundering ancora particolarmente utilizzata dalle
organizzazioni criminali, come ha appurato l‟indagine del Nucleo di
Polizia Tributaria di Roma che ha segnalato all‟Autorità Giudiziaria 18
persone fisiche che, tra il 2001 ed il 2010, hanno costituito una vera e
109
propria associazione a delinquere finalizzata a commettere una serie di
bancarotte patrimoniali e documentali, in danno di società di capitali
operanti nel campo delle pulizie.
Le condotte distrattive venivano attuate mediante l‟aggiudicazione di
importanti contratti di appalto da parte di un consorzio che incassava
direttamente
dalle
stazioni
appaltanti
i
corrispettivi
pattuiti
ed
interponeva società consorziate, subappaltando le medesime opere.
Quest‟ultime omettevano sistematicamente il versamento dei contributi
previdenziali
ed
assistenziali,
delle
imposte
e
delle
ritenute,
determinando un depauperamento patrimoniale delle società sino alla
loro dichiarazione di fallimento.
I proventi accumulati illecitamente venivano, quindi, trasferiti in Svizzera
mediante un sistematico ricorso a corrieri di valuta e successivamente
reinvestiti in beni mobili ed immobili in Italia e all‟estero (Nizza,
Principato di Monaco, New York).
b. Prestanomi per l’intestazione fittizia di conti bancari e rimesse
all’estero
Il riciclaggio mediante l‟apertura di conti sotto falso nome è una tecnica
consolidata ancora molto diffusa, che si appoggia molte volte sulla
compiacenza e/o la negligenza degli intermediari finanziari e su una
rete di prestanomi spesso controllati da professionisti apparentemente
rispettabili
ed
affermati,
che
rappresentano
i
“colletti
bianchi”
appositamente scelti al di fuori dell‟organizzazione per allontanare i
sospetti.
Tali prestanome sono sovente utilizzati per la creazione di depositi o
per l‟effettuazione di prelevamenti, con l‟obiettivo di “spezzare” i legami
con l‟organizzazione criminale e rendere più difficoltosa l‟attività delle
Forze di polizia.
110
Emblematico è il caso scoperto a Milano di una cosca della „ndrangheta
che, tramite un consulente finanziario pagato 5.000 euro al mese, ha
arruolato nove teste di legno che aprivano conti correnti a nome di
società-satelliti all‟uopo costituite, che venivano di fatto utilizzati dal
capo-maglia per scambiare assegni e versare denaro proveniente da
precedenti traffici di usura, ricettazione e pagamenti di fatture false.
Il sistema si reggeva sulla connivenza dei funzionari di cinque banche
milanesi, che hanno permesso per tre anni al consulente-riciclatore di
operare sui conti al posto dei titolari ufficiali, pur non avendo nessuna
delega di firma.
In un‟altra indagine del Nucleo di Polizia Tributaria di Napoli un
sodalizio criminale, formato da camorristi e professionisti locali
costituenti il trait d’union con esperti finanziari e societari operanti in
Paesi off shore, si adoperava per trasferire ingenti somme di denaro
(che erano proventi dei traffici di sostanze stupefacenti) su conti
correnti cifrati intestati a nomi di fantasia presso una banca di
Montecarlo.
Successivamente, una parte del denaro veniva investito in prodotti
finanziari ad alto rendimento, mentre la restante parte era utilizzata per
acquisire, attraverso la stipula di due contratti fiduciari ed il
coinvolgimento di società estere con sede nelle Isole Vergini
Britanniche, Panama e Gran Bretagna, quote di partecipazioni in una
società immobiliare spagnola e attraverso quest‟ultima due terreni
edificabili a Malaga per un valore di 500 mila euro.
Un‟evoluzione moderna della classica figura del prestanome è quella
dei “financial manager”, ossia dei normali cittadini italiani e stranieri
arruolati
via
internet
dalle
organizzazioni
specializzate
nella
perpetrazione di furti d‟identità e di frodi informatiche ai danni d‟ignari
correntisti e risparmiatori.
111
Il sistema di frode e di riciclaggio è articolato in due fasi:
-
dapprima, vi è la perpetrazione delle truffe telematiche da parte di
hackers criminali che, appoggiandosi a server ubicati all‟estero,
inviano migliaia di e - mail contraffatte agli utenti di sistemi di home
banking, acquisendo le informazioni riservate inerenti ai dati
identificativi ed ai codici di accesso dei conti correnti di utenti
inconsapevoli;
-
successivamente, vengono eseguiti i trasferimenti dei fondi degli
utenti “derubati”, con bonifici d‟importo limitato dirottati su conti
correnti
riconducibili
dall‟organizzazione
ai
criminale
financial
manager),
attraverso l‟accettazione
“arruolati”
di una
proposta di lavoro inviata da sedicenti società finanziarie straniere
all‟indirizzo di posta elettronica personale.
Il lavoro prevede semplicemente la ricezione sul proprio conto corrente
bancario di somme di denaro che, dopo pochi giorni dall‟accredito,
devono essere ritirate in contanti e riversate tramite agenzie di money
transfer a favore di determinate persone all‟estero, i cui nominativi
vengono comunicati dai phishers tramite messaggi SMS o telematici. In
cambio del servizio reso, al financial manager viene dato un compenso
sotto forma di trattenuta tra il 5 ed il 10 per cento dell‟importo trasferito.
Significative, in questo senso, sono state due indagini condotte dalla
Guardia di Finanza di Milano che hanno portato alla luce i traffici di
gruppi criminali russi, lettoni e rumeni che tiravano le fila di centinaia di
prestanomi italiani e stranieri utilizzati per i passaggi di e - laundering.
c. Compensazioni
Il sistema delle compensazioni è una tecnica di money laundering che
viene generalmente posta in essere quando si ha necessità di trasferire
all‟estero profitti illeciti in contanti, evitando - in caso di controlli valutari
alla frontiera ai sensi del decreto legislativo n. 195/2008 - il sequestro
112
delle somme trasportate all‟estero senza presentare la dichiarazione
obbligatoria per importi pari o superiori a 10 mila euro.
Per scongiurare questo rischio, l‟operazione di compensazione viene
organizzata e realizzata tutta nel territorio dello Stato, tra i numerosi
clienti che cercano finanziamenti e quelli che, invece, intendono
trasferire i propri capitali oltre il confine, in particolare nella Repubblica
di San Marino o in Svizzera.
In questo caso, come è emerso da un‟indagine del Nucleo di Polizia
Tributaria di Roma (denominata, operazione “stella alpina”):
-
il denaro di un ipotetico cliente “A” di una banca d‟affari svizzera “B”
che intendeva trasferire i propri capitali nel territorio elvetico non
oltrepassava materialmente la frontiera, bensì veniva consegnato in
Italia ad un cliente “C” della stessa banca d‟affari “B” che aveva
bisogno di liquidità;
-
successivamente,
presso
la
banca
svizzera
“B”
venivano
contabilizzate ed aggiornate le posizioni bancarie di “A” e “C”, con
addebiti ed accrediti di denaro contestuali.
Per ogni trasferimento da o per la Svizzera, veniva richiesta al cliente
una percentuale sul capitale movimentato e compilata una sorta di
ricevuta che, oltre a comprovare l‟avventa operazione, veniva utilizzata
per giustificare le movimentazioni contabili e bancarie.
113
CAPITOLO 4
IL MONITORAGGIO FISCALE DEI FLUSSI FINANZIARI
1. Premessa
A metà degli anni ‟70, come già accennato, fu avvertita in Italia l‟esigenza
di impedire la fuga di capitali all‟estero. A tal fine fu varata la legge 30
aprile 1976, n. 159, di conversione del D.L. 4 marzo 1976, n. 31, che
prevedeva quali fattispecie penali sanzionate in modo alquanto rigoroso le
condotte di esportazione, costituzione di capitali all‟estero, mancata
cessione di valuta all‟Ufficio italiano cambi e quella della cosiddetta “estero
vestizione”.
In attuazione della Direttiva del Consiglio della Comunità europee n.
88/361/CEE del 24 giugno 1988, emanata sulla base dell‟art. 67 del
Trattamento di Roma, in tema di libertà di circolazione dei capitali, il settore
fu depenalizzato con la legge 21 ottobre 1988, n. 445, la c.d.
“liberalizzazione valutaria”, con la quale gli specifici reati furono degradati a
illeciti amministrativi.
La richiamata direttiva comunitaria consentiva espressamente l‟adozione
delle “misure indispensabili per impedire le infrazioni alle leggi o ai
regolamenti interni, specialmente in materia fiscale o ai fini di una
sorveglianza cautelare degli istituti finanziari”. Nello stesso contesto, era
anche prevista la possibilità per gli Stati membri “di stabilire procedure di
dichiarazioni dei movimenti di capitali a scopo di informazione di
amministrativa o statistica”.
Ed è proprio avvalendosi di questa clausola di salvaguardia che il
legislatore italiano ha stabilito un sistema di controlli sui movimenti da e
per l‟estero di capitali, comunemente noto come “monitoraggio fiscale”,
disciplinato dal D.L. 28 giugno 1990, n. 167.
114
2. Profili generali della disciplina del monitoraggio fiscale
Oggetto del monitoraggio sono i trasferimenti da o verso l‟estero di denaro,
titoli o certificati in serie o di massa, di importo superiore a 10.000 euro,
effettuati
tramite
gli
intermediari
finanziari,
anche
attraverso
movimentazione di conti o mediante assegni postali, bancari e circolari, per
conto o a favore di persone fisiche, enti non commerciali, società semplici
e associazioni equiparate ai sensi dell‟art. 5 del D.P.R. n. 917/1986,
residenti in Italia.
In particolare, le banche, le società di intermediazione mobiliare, l‟Ente
poste italiane, le società finanziarie e fiduciarie nonché gli altri intermediari
che per ragioni professionali effettuano il trasferimento o comunque si
interpongono nella sua esecuzione, ne mantengono evidenza97, anche
mediante rilevazione elettronica. Le relative informazioni 98 sono tenute a
disposizione dell‟Amministrazione finanziaria per cinque anni e trasmesse
alla stessa secondo le modalità stabilite con appositi provvedimenti del
Direttore dell‟Agenzia delle Entrate.
L‟obbligo di evidenza a carico degli intermediari è inoltre esteso agli
acquisti e alle vendite di certificati in serie o di massa o di titoli esteri
effettuati da persone fisiche, enti non commerciali, società semplici e
associazioni equiparate ex art. 5 TUIR residenti in Italia, qualora
comunque essi vi intervengano. Gli stessi intermediari finanziari possono
effettuare, per conto dei soggetti innanzi indicati, non residenti trasferimenti
verso l‟estero nei limiti delle transizioni dall‟estero complessivamente
effettuate o ricevute, e dei corrispettivi o altri introiti realizzati in Italia,
documentati secondo le procedure ed i criteri all‟uopo stabiliti.
97
Tali evidenze riguardano le generalità o la denominazione o la ragione sociale, il domicilio, il codice fiscale del
soggetto residente in Italia per conto o a favore del quale è effettuato il trasferimento, nonché la data, la casuale
e l‟importo del trasferimento medesimo e gli estremi identificativi degli eventuali conti di destinazione.
98
Si reputa utile evidenziare che chiunque fornisce agli anzidetti intermediari false indicazioni sul soggetto
realmente interessato al trasferimento da o verso l‟estero di denaro, titoli o valori mobiliari ovvero dichiara
falsamente di non essere residente in Italia, in modo da non consentire l‟adempimento degli obblighi in materia di
monitoraggio fiscale, è punito, salvo che il fatto costituisca un più grave reato, con la reclusione da sei mesi ad
un anno e con la multa da 516,46 a 5.164,57 euro (art. 5, comma 8, del D.L. n. 167/1990).
115
Le operazioni intervenute con l‟estero da parte dei soggetti obbligati, nei
termini descritti, devono costituire oggetto di dichiarazione99 nel quadro
RW del Modello UNICO100, come segue:
- nella prima sezione, i trasferimenti (non al seguito) da o verso l‟estero di
denaro. Certificati in serie o di massa o titoli effettuati attraverso non
residenti nel nostro Paese senza il tramite di intermediari (istituzionali o
professionali) residenti, per cause diverse dagli investimenti esteri e
delle attività estere di natura finanziaria;
- nella seconda sezione, le consistenze degli investimenti esteri e delle
attività di natura finanziaria detenute all‟estero al termine del periodo di
imposta, attraverso cui possono essere conseguiti redditi di fonte estera
imponibili in Italia;
- nella terza sezione, i trasferimenti da, verso e sull‟estero effettuati
attraverso intermediari residenti, tramite non residenti o in forma diretta,
che nel periodo di imposta hanno interessato gli investimenti all‟estero e
le attività estere di natura finanziaria. Tale obbligo sussiste anche nel
caso in il termine del periodo di imposta i soggetti non detengano
investimenti e attività finanziarie della specie.
L‟esigenza di rendere più incisivi i presidi posti in ambito internazionale a
tutela del corretto assolvimento degli obblighi tributari ha imposto una
revisione dell‟interpretazione recata nell‟art. 4 del D.L. n. 167/1990 nella
parte in cui connota gli investimenti all‟estero da indicare nel modulo RW
come quelli “…attraverso cui possono essere conseguiti redditi di fonte
estera imponibili in Italia…”101.
99
L‟obbligo di dichiarazione non sussiste se l‟ammontare complessivo degli investimenti ed attività al termine del
periodo d‟imposta, ovvero l‟ammontare complessivo dei movimenti effettuati nel corso dell‟anno, non supera
l‟importo di 10.000 euro.
100
In caso di esonero dalla presentazione della dichiarazione dei redditi, i dati devono essere indicati su apposito
modulo, conforme al modello approvato con decreto del Ministro dell‟Economia e delle Finanze, da produrre
entro gli stessi termini previsti per la presentazione della dichiarazione dei redditi (in tal senso l‟art. 4, comma 3,
del D.L. n. 167/1990).
101
V. Circolare dell‟Agenzia delle Entrate n. 43/E in data 10 ottobre 2009.
116
In particolare, per tener conto della suddetta esigenza, è stato ritenuto che
la previsione normativa in rassegna vada da ora in poi intesa come riferita
non solo a fattispecie di effettiva produzione dei predetti redditi sia soltanto
astratta a potenziale. Pertanto, l‟Amministrazione finanziaria ha stabilito
che a partire dalla dichiarazione dei redditi relativa al periodo di imposta
2009, i contribuenti sono tenuti ad indicare nel modulo RW non soltanto le
attività estere di natura finanziaria, ma anche gli investimenti all‟estero di
altra natura (immobili tenuti a disposizione, yacht, oggetti preziosi, opere
d‟arte), indipendentemente dall‟effettiva produzione di redditi imponibili in
Italia102.
Con l‟art. 12 del D. L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
nella legge 3 agosto 2009, n. 102, è stata data attuazione - come
sottolinea il comma 1 - alle intese raggiunte tra gli Stati aderenti
all‟Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) in
materia di emersione di attività economiche e finanziarie detenute in Paesi
aventi regimi fiscali privilegiati, allo scopo di migliorare l‟attuale
insoddisfacente livello di trasparenza fiscale e di scambio di informazioni,
nonché di incrementare la cooperazione amministrativa tra Stati.
La citata norma prevede al comma 2 che gli investimenti e le attività di
natura finanziaria detenute negli Stati o territori a regime fiscale
privilegiato, ai soli fini tributari, si presumono – se non dichiarati con RW –
costituiti mediante redditi sottratti a tassazione. La disposizione non indica,
tuttavia, né la natura del reddito103 né il periodo di imposta in cui deve
realizzarsi l‟imposizione. Per superare la presunzione (relativa) il
102
Gli obblighi di dichiarazione non sussistono, ai sensi dell‟art. 4, comma 4, del D.L. n. 167/1990: per i certificati
in serie o di massa ed i titoli affidati in gestione od in amministrazione a banche, SIM, società fiduciarie e altri
intermediari professionali residenti; per i contratti conclusi attraverso il loro intervento, anche in qualità di
controparti; nonché per i depositi ed i conti correnti, a condizione che i redditi derivanti da tali attività estere di
natura finanziaria siano riscossi attraverso l‟intervento degli intermediari stessi. Un‟ulteriore ipotesi di esonero si
verifica qualora il contribuente eserciti le opzioni per il regime del risparmio amministrato o gestito, previste dagli
artt. 6 e 7 del D. Lgs. 461/1997.
103
Si deve ritenere che, in virtù dell‟incisivo meccanismo presuntivo voluto dal legislatore, l‟Amministrazione
finanziaria non debba procedere ad alcuna ricostruzione del reddito da assoggettare a imposizione in capo al
contribuente, né ad individuarne natura o provenienza: il semplice possesso “non dichiarato” di investimenti e
attività finanziarie in Paesi black list determina la tassazione di un reddito che, presumibilmente, verrà
considerato come reddito di capitale.
117
contribuente deve produrre prova di aver tenuto conto dei redditi esteri
oggetto della violazione dichiarativa. Sul punto, il Ministero dell‟Economia e
delle Finanze ha precisato che detta presunzione, operando ai soli fini
fiscali e fino a prova contraria, non può costituire elemento probatorio
assoluto circa la sussistenza di un reato presupposto di riciclaggio ovvero
di una delle condotte contemplate dall‟art. 2 del D. Lgs. n. 231/2007 e,
pertanto non determina, di per sé, l‟automatica applicabilità dell‟obbligo di
segnalazione di operazioni sospette104.
L‟ambito territoriale della nuova disposizione è limitato agli investimenti e
alle attività finanziarie detenute nei “paradisi fiscali”, con la conseguenza
che per gli altri Paesi vale l‟ordinaria disciplina sul monitoraggio fiscale.
104
Circolare del M.E.F./Dipartimento del Tesoro – V Direzione prot. 174199 in data 12 ottobre 2009.
118
CAPITOLO 5
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
La dimensione transnazionale dei fenomeni illeciti è la logica conseguenza
dell‟abbattimento
dei
confini
e
delle
opportunità
offerte
dalla
internazionalizzazione dei mercati, che se da un lato offrono prospettive di
sviluppo
alle
iniziative
economiche
lecite,
dall‟altro
consentono
alle
organizzazioni delinquenziali di ampliare lo spettro delle attività illecite
proiettando i loro interessi su aree territoriali sempre più vaste.
Per comprendere le grandezze del fenomeno basta ricordare i dati pubblicati
nel XIII Rapporto di Sos Impresa “Le mani della criminalità sulle imprese”,
secondo cui il giro d’affari dell’economia criminale é quantificabile
intorno ai 140 miliardi di euro con un utile che supera i 100 miliardi di
euro e 65 miliardi di euro di liquidità. Si tratta di una stima che riguarda i
proventi derivanti dalle attività della criminalità organizzata, nonché da tutti i
reati che hanno un risvolto patrimoniale (usura, furti, rapine contrabbando,
contraffazione, abusivismo, etc…); tutto denaro che si riversa poi nel circuito
finanziario internazionale per essere riciclato.
Per quanto riguarda, invece, più in generale l’evasione fiscale, le stime
disponibili per l’Italia – quelle pubblicate dall‟ISTAT nel 2010, relative
all’anno 2008 – collocano l‟ampiezza dell’economia sommersa fra 255 e
275 miliardi di Euro. In altre parole, il peso dell‟economia sommersa è
compreso tra il 16,3 per cento e il 17,5 per cento del PIL, con un‟imposta
evasa stimata in entità superiore ai 100 miliardi di Euro.
Allo stesso modo, con frequenza, gli organi di stampa richiamano l‟attenzione
dell‟opinione pubblica sulle stime relative alle ricchezze illegalmente
accumulate all’estero, per la maggior parte allocate in Paesi a noi confinanti
con regimi tributari più vantaggiosi. Si tratta di risorse economiche, quasi
sempre frutto di reati e di evasione fiscale, che vengono sottratte alla
119
possibilità di essere conosciute e, quindi, all‟occorrenza, aggredite con le
misure ablatorie previste dal nostro ordinamento.
In un quadro così descritto, appare evidente come il controllo dei movimenti
transfrontalieri di valuta rappresenti uno dei cardini del sistema di
prevenzione antiriciclaggio perché permette, insieme alla limitazione
dell‟uso del contante ed alla canalizzazione dei flussi attraverso intermediari
finanziari, di garantire il necessario monitoraggio sui trasferimenti di ricchezza
tra soggetti diversi.
E‟ noto, infatti, che i proventi di natura illecita vengono realizzati e trasferiti
evitando quanto più possibile forme di controllo disciplinate dalla normativa
antiriciclaggio, utilizzando canali informali e rimesse dirette.
Il denaro contante è quindi il mezzo di pagamento a cui molto spesso le
organizzazioni criminali tuttora ricorrono per regolare i propri rapporti
economici. L’economia illegale si alimenta di tali transazioni finanziarie
illecite. Non a caso, sia la Banca d‟Italia che la Direzione Nazionale
Antimafia, in recenti pubblicazioni, hanno richiamato l‟elevato rischio di
infiltrazione delle organizzazioni criminali nel tessuto economico legale
attraverso modalità che presuppongono il diffuso ricorso all‟uso del denaro
contante.
Dinanzi a tale scenario, il ruolo di polizia economica e finanziaria
riconosciuto alla Guardia di Finanza si pone come imprescindibile presidio
di legalità, in quanto impegnata in prima linea nel contrasto alla criminalità
economica da sempre considerata una priorità istituzionale, al pari della lotta
all‟evasione fiscale. Al riguardo, appare fondamentale la capacità del Corpo di
approfondire i contesti investigativi in modo da affrontare in maniera
trasversale tutte le possibili implicazioni d‟ordine economico-finanziario
connesse, valorizzando nel modo più efficace gli strumenti normativi ed
operativi di cui dispone ed adottando le più appropriate tecniche investigative
proprie di un approccio tipico di “polizia”.
120
Tutto ciò rende il Corpo un unicum nel sistema di prevenzione e controllo,
ponendosi come importante presidio della sicurezza economico –
finanziaria del nostro Paese, che dispone di tutti gli strumenti necessari per
affermare l’importanza del rispetto delle regole:
- un sistema di attribuzioni e poteri incisivo ed esteso a tutti gli illeciti
economico-finanziari che si integra con le funzioni di polizia giudiziaria;
- una presenza diffusa sul territorio in grado di cogliere i segnali di più grave
illegalità;
- la capacità di investigare sui flussi finanziari per farne emergere l‟origine e
la reale natura.
Per quanto attiene l‟attività di prevenzione e repressione dei fenomeni illegali,
l‟azione della Guardia di Finanza si sviluppa secondo linee convergenti ed
un
approccio
integrato
costituito
da
attività
di
prevenzione
e
repressione, quali: approfondimento delle segnalazioni di operazioni
sospette generate dal sistema di prevenzione antiriciclaggio, monitoraggio
dei flussi finanziari da e per l’estero,105 vigilanza delle frontiere mediante
l‟esecuzione di controlli sulla movimentazione transfrontaliera di valuta ed
indagini di polizia giudiziaria, che molto spesso traggono origine dallo
sviluppo ed approfondimento delle risultanze investigative raccolte nel corso
delle predette attività.
Per agire su più fronti i finanzieri si avvalgono di tecniche di selezione dei
soggetti da sottoporre ad accertamenti, grazie ad un‟azione di intelligence e
di controllo del territorio per ricercare ed acquisire dati e notizie indicative
di condotte illecite da approfondire anche grazie alle ulteriori informazioni
105
In questo contesto, assume particolare rilievo l‟applicazione della presunzione legale introdotta
dall‟art. 12, comma 2, del D.L. n. 78 del 2009, convertito, dalla Legge n. 102 del 2009, secondo cui gli
investimenti e le attività di natura finanziaria detenute da persone fisiche, enti non commerciali o
società semplici residenti in Italia negli Stati e territori a regime fiscale privilegiato di cui ai decreti
ministeriali 4 maggio 1999 e 21 novembre 2001 in violazione dell‟obbligo di indicazione nel quadro
RW della dichiarazione dei redditi si presumono costituiti ai soli fini fiscali, salva la prova contraria,
mediante redditi sottratti a tassazione.
121
acquisite dalla consultazione dell‟Anagrafe tributaria e nelle oltre 30 banche
dati accessibili dalla rete informatica del Corpo.
Questo processo, fondato sulla continua “combinazione controllo del territorio
-analisi di rischio” , permette di ricostruire i flussi finanziari e le ricchezze
accumulate, rilevando illeciti di natura penale ed amministrativa. Tale sforzo
investigativo è orientato alla sistematica applicazione delle misure di
apprensione dei patrimoni illeciti accumulati, considerate uno strumento di
primaria importanza per contrastare efficacemente ogni forma di
crimine
economico-finanziario.
Mantenere un adeguato controllo delle operazioni transfrontaliere assume
quindi notevole importanza, quale tassello di un mosaico di più ampie
dimensioni la cui lettura integrale è rimessa alla pluralità di attribuzioni e
facoltà riconosciute alla Guardia di Finanza che, per la sua approfondita
conoscenza del contesto economico del territorio e la capacità di sviluppare
indagini di ampia portata, arricchite da una sistematica ricostruzione dei flussi
finanziari, possiede la capacità e la professionalità necessarie per assicurare
un valido presidio di legalità economica, quale imprescindibile presupposto
per la crescita e lo sviluppo del Paese.
122
INDICE CRONOLOGICO DELLA NORMATIVA DI SETTORE
Legislazione comunitaria
1. Direttiva Consiglio d‟Europa 11 maggio 1960.
2. Direttiva Consiglio d‟Europa 18 dicembre 1962.
3. Direttiva 88/361/CEE del 24 giugno 1988.
4. Regolamento (CE) del 26 ottobre 2005, n. 1889/2005.
5. Direttiva 2007/64/CE del 13 novembre 2007.
Legislazione nazionale
1. R.D.L. 17 gennaio 1916, n. 34.
2. R.D.L. 29 agosto 1925, n. 1508.
3. D.L. 6 giugno 1956, n. 476, convertito in legge 25 luglio 1956, n. 786.
4. D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633.
5. D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43 (T.U.L.D.).
6. D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600.
7. Legge 29 settembre 1986 n. 599.
8. D.P.R. 31 marzo 1988 n. 148.
9. Decreto Legislativo 1 settembre 1993, n. 385.
10. Legge 29 ottobre 1993, n. 427.
11. Decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68.
12. Decreto legislativo 21 novembre 2007, 231.
13. Decreto legge 25 giugno 2008, n. 112
14. Decreto legislativo 19 novembre 2008, n. 195.
15. Legge 15 luglio 2009, n. 94.
16. Decreto legislativo del 27 gennaio 2010, n. 11.
17. Decreto legislativo in data 13 agosto 2010, n. 141.
18. Decreto legge del 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14
settembre 2011, n. 148.