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9. - Alcune brevi osservazioni è necessario
~~1gere ~a ~~~i~~ in ~erito alla natura giurtdlca dell attlvtta 1spett1va testè considerata.
Abbiamo sin qui parlato genericamente di
vigilanza. Possiamo precisare ora che si tratta
di vigilanza di polizi.a, piu propriamente rien-·
.trante - a nostro avviso - nella polizia di
sicurezza, sebbene partecipi anche dei carat!eri
della polizia amminist(ativa. In vero l'attività in
questione, in quanto accerta la rispondenza di
un determinato comportamento del datore di
lavoro a determinate norme legislative 0 con .
trattuali, si configura come un controllo (l)
diretto a rilevare e, conseguentemente, ad im~
pedire fatti che la legge colpisce come reati.
essa, in definitiva, altro non è che un 'atti vitA
puramente di difesa dell'ordine giuridico esistente contro possibili violazioni (2).
Atale concezione non èdi ostacolo la norma
che stabilisce che «gli ispettori, nei limiti del
servizio cui sono destinati e secondo le attri·
buzioni ad essi conferite dalle singole leggi e
dai regolamenti, sono ufficiali di polizia giudi·
ziaria, (art. 3pr. del decreto 1931). Ciò infatti
non significa che l'attività in questione sia in
ogni caso attività di polizia giudiziaria, ma
solo che se nell'esercizio di essa l'ispettore
viene a conoscenza di un fatto che la legge
considera come reato - e deve trattarsi altresl
di un reato specifico in materia di lavoro ('nei
limiti del servizio a cui sono destinati e se·
condo le attribuzioni ad essi deferite dalle
leggi e dai regolamenti ,) - egli, in ordine
all'accertamento di tale reato, è ufficiale di po·
lizia giudiziaria e deve pertanto, di propria
iniziativa, prendere notizie del reato stesso,
impedire che venga portato a conseguenze ul·
teriori, assicurarne le prove, ricercarne i col·
pevoli e raccogliere quanto altro possa servire
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me,
(FORTI,
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(l) Controllo significa «Indagine sulla rlspondezza di
un determinato atto ocomportamento a delerminate nor·
l controlli dell'amministrazione comunale
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nel Trattato dell'Orlando, 11, pag. 608).
'
(2) Sul concelto di attività di polizia v. specialmente
RANELLETTI, Polizia di. sicurezza, nel Trattato cit., IV,
n. 43 esgg.; Istituzioni di dir. publl., 1, ed, Padova l9~0
pag: ~23, e da ultimo anche SABATINI, Polizia, e BoZZJ:
PollZla amministrativa, in Nuovo Digesto, IX. L'opinione
dominante ècontraria a quella enunciata nel lesto e So·
stlene l'esistenza di una attività di polizia amministra.
tlva; v. IACCARINO, La vigilanza, ci t. n. 2; PASQUINELLI,
op. cit., pag, 13 sgg., Il quale ritiene che la vigilanza del·
."ispettorato non sia dlrelta ad impedire 11 compimento di
reati, ma abbia Il solo scopo di curare l'esecuzione del
contratti collettivi di lavoro. Ma «curare l'esecuzione))
altro non può significare, nel caso concreto, che impedire
la non applicazione, ecioè individuare 1 fatti contrari alle
norme, prevenlrll e reprlmerli. Ècerto per altro che la
questione può ricevere soluzioni diverse a seconda delle
opinioni cui si accede In tema di distinzione Ira polizia
amministrativa e polizia di sicurezza. Del resto - come
abhiamo accennato nel testo - pure noi riteniamo che non
possano escludersi, nell'attività dell'ispettorato, in quanto
diretta ad impedire che l'azione del singoli possa arrecare
danno a determinati interessi tutelati da norme cogenti,
anche alcuni caratteri della polizia amministrativa. Ritiene
che l'attività dell'Ispettorato sia analoga a quella di po·
li zia giudiziaria lo ZANOBINI, Corso di dir. corp., pag. 405·
406 (per la questione v. nel testo); Il RANELLETTI, lstitu·
zioni ci t., pag. 631, parla Invece genericamente di controllo
di polizia.
- 35 -
all'applicazione della legge penale; e potrà
quindi procedere in determinati casi anche al·
l'arresto del reo, al sequestro del corpo del
reato, e usare in genere di tutti quei poteri
attribuiti agli ufficiali di polizia giudiziaria dal
Codice di procedura penale (l).
ampi poteri ; ma ècerto altresl che solo l'ispettorato, ol'organo gerarchicamente superiore il ministro - dovrà decidere se accogliere·o
meno tale attribuzione non legislativa di compe·
tenza edusarne aseconda dei casi edelle situa·
zio niconcrete che via via si potranno presen·
tare (l). Si che si deve necessariamente esclu·
dere nei loro confronti ogni qualsiasi respon·
sabilità in ordine alla non osservanza delle
norme in questione.
Per quanto attiene alle funzioni di carattere
deliberativo, possiamo ricordare - per accen·
nare solamente alle piu importanti - che spetta
all'ispetlorato rilasciare il libretto di lavoro agli
stranieri (2), ordinare oprovvedere direttamen·
te - in caso di rilascio di libretto duplicato alla integrazione delle indicazioni incomplete
ed alla rettifica di quelle inesatte (3), autoriz·
zare sistemi di registrazione sul libro di paga
equipollenti a quelli stabiliti dalla legge (4),
autorizzare l'assunzione della tenuta e della
regolarizzazione dei documenti delle aziende
in materia di lavoro, previdenza e assistenza
sociale da parte di persone non legate alle
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10. - Le attribuzioni dell'ispettorato sin qui
considerate attengono esclusivamente e diret~
tamente al campo dei rapporti di lavoro. Esse
però non esauriscono la competenza dell'ispet·
torato in tale campo chè altri compiti di varia
natura, oltre quelli di controllo amministrativo
e di vigilanza di polizia, sono deferiti all'organo
in questione nel settore della disciplina del .
lavoro. Si tratta in genere di compiti, a volta
deliberativi, a volta consuWvi, attribuiti al·
l'ispettorato da v.arie disposizioni legislative
oregolamentari ovvero, talora, anche contrat·
tuali. Queste ultime anzi sono particolarmente
interessanti, in quanto potrebbero formare og .
getto di discussione la loro validità, e, conseguentemente, la loro esecutorietà, dato che si
dirigono ad un ufficio statale pel quale, come
è ovvio, la regolamentazione collettiva inter·
sindacale non può spiegare efficacia giuridica.
Ebensl vero che dette norme non sono dirette
a limitare in alcuna maniera la sfera dei com· i
piti e delle attribuzioni dell'ispettorato, ma de· ,
feriscono anzi all'organo in questione nuovi eplu
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(1) V, artt. 219, 222 e sgg.
(l) Esi può a nostro avviso presumere che l'attribu·
zio ne di competenza sia stata accolta per il solo fatto della
pubblicazione del contratto, in quanto detta pubblicazione
Implica l'esercizio sull'atto di numerosi controlli da parte
appunto dei soggetti di cui si tratta (ministro eispettorato).
Conforme : PEROOLESI, lsp9tforato corporativo clt.
(2) Legge 10 gennaio 1935, n. 112, art. 3ult. cpv,
(3) Le1ge clt. art. 9, 2° cpv.
(4) D.L. 29 maggio !937, n. 1768, art. 12 pen. cpv,
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l\) Leg2e 23 novembre 1939, art. 4.
(2) Legge 22 febbraio 1934, n. 370, art. 6.
(3) Legge 26 aprile 1934, n. 633, art. 18 ult. cpv.
(4) Legge clt., art. 17 3° cpv.
(5) Legge clt., art. 22 cpv.
(6) l contratti co\lettlvlll aprile 1934 e23 giugno 1935
relativi alla settimana lavorativa di 40 ore attribuivano
all'Ispettorato Il compito di decldere,ln caso di disaccordo
tra le organizzazioni, sulle domande delle ditte Intese ad
ottenere l'autorizzazione ad effettuare Il lavoro straordi·
nario. Ora v.lnvece D. L. 29 maggio 1937 cit
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corso all'ispettorato è ammesso avverso le dif·
fide emanate dall'istituto assicuratore al datore
di lavoro in merito alla mancata denuncia di
lavori soggetti alla legge (l) e avverso i ruoli
formati dall'istituto stesso a carico dei datori
di lavoro (2). Contro la decisione dell'ispettorato
èammesso ricorso al ministro (3).
Malgrado alcuni dubbi che, a prima vista,
potrebbero sorgere in proposito, i ricorsi in
questione non hanno carattere giurisdizionale,
ma essenzialmente amministrativo; si tratta,
cioè, di comuni ricorsi amministrativi gerarchici.
Ciò si desume espressamente dalla stessa legge (4), la quale, d'altra parte ammette - per la
materia dell'assicurazione infortuni - l'azione
dinanzi l'autorità giudiziaria ordinaria contro il
provvedimento definitivo del ministro (5), efa
salve - per quanto concerne la materia del li.
bretto di lavoro- «le azioni di legge, (6), (7).
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aziende stesse da rapporto di impiego (l), au .
torizzare, in determati casi, la riduzione de\
riposo settimanale (2) e di quelli intermedi (3},
nonchè l'effettuazione dei turni a scacchi (4),
far eseguire direttamente da propri sanitari le
visite mediche periodiche ai fanciulli e alle
donne minorenni (5), ecc. (6).
Tra le funzioni di carattere deliberativo un
particolare rilievo assumono quelle di decisione
di ricorsi amministrativi. Esse riguardano essenzialmente due materie: quella del libretto
di lavoro e quella dell'assicurazione obbligato·
ria degli infortuni edelle malattie professionali.
Per quanto concerne la materia del libretto di
lavoro, la legge 10 gennaio 1935, n. 112, ammette il ricorso all'ispettorato corporativo, da
parte dell'interessato odella associazione pro·
fessionale dalla quale il lavoratore è rappre·
sentato, contro le indicazioni inserite dal da·
tore di lavoro nel libretto; l'ispettorato può di·
sporre la rettifica ola sospensione dell'indica·
zione senza pregiudizio delle azioni di legge
(art. 7ult. cpv.). In materia di assicurazione de·
gli infortuni e delle malattie professionali il ri.
(l) R.D. 17 agosto 1935, n, 1765~ art. 9, 2° cpv.
(2) Art. 17, 1° cpv, L'Ispettorato era già competente a
decidere sui ricorsi presentati dagli Interessati · avverso
la formazione del ruoli di esazione da parte del sindacati
d! mutua assicurazione (v. R. D. 12 giugno 1930, n. 1016).
(3) Per le decisioni in materia di assicurazione lnfor·
tunl v. espressamente R. D clt., artt. cltt.; per quelle In
materia d! libretto di lavoro asensi dell'art.5 bis, 1° cpv.,
del decreto legge 1931.
(4) V. l'art. 17 del R. D. 17 agosto 1935, che parla d!
ricorsi In via amministrativa», (p en. cpv.).
(5) V. artt. 9, 4° cpv. e 17, 4° cpv.
(6) V. artt. 7, ult. cpv.
(7) La natura giurisdizionale della analoga competenza
già attribuita all'ispettorat6 eal ministro, ed ora esaurita,
In materia di formazione dei ruoli di esazione da parte del
1<
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Di natura giurisdizionale è invece un'altra
attività, che per altro non èpropria dell'ispet·
torato, ma bensl di un organo speciale costituito presso di esso e presieduto da un suo
rappresentante. Intendiamo alludere al collegio
tecnico, previsto dal R. decreto legge 7marzo
1938, n. 406, costituito presso i singoli uffici
interprovinciali per decidere «le controversie ·
di lavoro che sorgono nel campo .del lavoro
industriale e che richiedano la precisazione di
elementi tecnici o accertamenti di fatto determinanti le tariffe di cottimo o le variazioni di
esse, (l). Esso è composto, di volta in volta
da un ispettore corporativo, con funzioni di
presidente, designato dall'ispettore capo, da un
rappresentante dei datori di lavoro e da un
rappresentante dei lavoratori designati dalle
organizzazioni sindacali interessate (2); contro
le sue decisioni è ammesso il ricorso al collegio tecnico superiore istitui!o presso il mini·
stero delle corporazioni (3). Sia i collegi locali
che quello superiore costituiscono giurisdizioni
speciali amministrative (4); essi, nd ogni modo,
sono organi nettamente distinti dall'ispettorato,
sebbene costituiti presso quest'ultimo; in questo
studio basti, pertanto, avervi appena accen·
nato (1).
Le funlioni dell'ispettorato sinora ricordate
hanno esclusivamente carattere di amministrazione attiva; tra le funzioni di natura consul·
tiva possiamo menzionare, atitolo di esempio,
solo quella in materia di applicazione della
legge sul sabato fascista, per cui spetta all'ispet·
torato di esprimere il proprio parere al pre .
fet!o sulla sospensione, per superiori esigenze
di interesse generale, dell'applicazione della
legge stessa (2).
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sindacati di mutua assicurazione è stata sostenuta dal
CAMMEO, Ispettorato etc. ci t.; contra ANDREOLI, scritto cit.
Le recenti disposizioni esaminate nel testo ci sembra ab·
biamo tolto ogni dubbio in proposito.
(1) D. L. cit., art. l. Circa i limiti di tale competenza
v. Collegio tecnico superiore, 19 maggio 1939, VERDE pres.
ed est., Confind. c. Coni. lav. ind., in Dir. del lav., 1939,
Il, pag. 376 sgg., con nota di BERTO.
(2) Art. 2. Circa i poteri del collegio v. nrt. 3.
(3) Art. 4.
(4) V. in proposito IAEGER, Diritto processuale del la·
varo, nel Trattato clt., IV, pag. 250·252; Dr MAIO, Una
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11. _ se ora dal.campo dei rapporti di la·
voro passiamo a quello della disciplina della
produzione, vediamo che anche in tale settore
speltano all'ispet,torato compiti vari e di n~n
modesto rilievo. Equesta una delle carattenstiche che, come innanzi abbiamo osservato,
differenziano nettamente l'organo in esame da·
gli istituti analoghi esistenti presso altr~ ordl:
namenti, e i cui compiti non vanno mat al dt
nuova giurisdizione speciale: i Collegi tecnici, In Giur. if,,
1939.
(l) Per essi rinviamo al lavoro dello lAEGER, citato nella
nota precedente, e a quello recentissimo del MARCHETTI,
1collegi tecnici per la decisione delle controversie sui coi·
timi, retro. pag. 45 sgg.
(2) R. o. L. 20 giugno 1935, n. 1010, art. 4. Per altri
esempi di attività consultiva dell'ispettorato v. ALTARELLI,
La vigilanza clt., pag. 130.
-41-
là di quelli specifici d'ispezione del lavoro (l).
Per quanto attiene alla disciplina della pro·
duzione spettano all'ispettorato compiti parti·
colari, di natura esclusivamente consultiva, per
l'applicazione delle leggi sull'industria della
panificazione, su quella molitoria, su quella ci·
nematografica e sulla installazione e sull'am·
pliamento di impianti industriali,
In materia di disciplina dell'industria della
panificazione, l'ispettorato ha il compito di
esprimere al prefetto presidente del consiglio
provinciale delle corporazioni il parere sulla
rispondenza dei progetti di nuovi impianti alle
vigenti norme tecniche, e di accertare poi di·
rettamente tale rispondenza una volta che l'im.
pianto è stato attuato, e prima del rilascio
della licenza (2). Analoghi poteri gli spettano in
materia di disciplina dell'industria molitoria (3).
Per quanto concerne la disciplina dell'indu·
stria cinematografica èda ricordare che l'inizio
della lavorazione di una pelli'cola nazionale
deve essere denunciato, oltre che al ministero
della cultura popolare,· anche all'ispettorato
corporativo competente, il quale ha il compito
di esprimere il proprio parere al ministero pre·
detto ai fini dell'accertamento della nazionalità.
della pellicola (l).
Infine anche in materia di disciplina degli
impianti industriali spettano all'ispettorato com·
piti di natura consultiva. Le domande per ottenere l'autorizzazione all'installazione di nuovi
impianti oall'ampliamento di impianti esistenti
debbono infatti essere presentate al competente
ufficio interprovinciale, il quale è tenuto atra·
smetterle al ministero corredandole con le pro·
prie «osservazioni » (2). Anche se la legge non
parla espressamente di emissione di ( pareri
è certo che l'attività in questione deve consi·
derarsi di natura consultiva, e non semplicemente di informazione; chè anche le «osser·
vazioni , sono dichiarazioni di rappresenta·
zioni, vale a dire manifestazioni di opinioni, di
apprezzamenti, di giudizi, cioè, in definitiva,
veri e propri pareri (3). Nel caso in esame,
come in quelli innanzi considerati, essi hanno
carattere prevalentemente tecnico; e come i
precedenti sono obbligatori ma non vincolanti.
Altri interventi all'ispettorato corporativo in
materia di disciplina di attività economiche pos .
sono verificarsi in via indiretta, eprecisamente
attraverso la partecipazione di rappresentanti
dell'ispetto.rato stesso all'attività di determinati
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(1) V. per altro, per alcune funzioni attinenti alla di·
sciplina della produzione, proprie dell'Ispettorato della·
voro nell'ordinamento sovietico, DANILOVA, Diritto sovie·
fico del lavoro, trad !t., Roma, 1930, pag. 110 sgg,
(2) R. D. L. 211uglio 1938, n. 1609, artt. 6e7, che ha
sostituito le analoghe disposizioni del D. L. 291ugllo 1928,
n. 1843, art. 4c5.
(3) V. inoltre R. D. L. 16 giugno 1938, n. 1388, art. 3,
per una particolare forma di vigilanza dell'ispettorato
sulle aziende molltorie esul panifici.
11
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(l) V. legge 30 novembre 1939, n. 2125; e già prima D.
L. 5ottobre 1935, n. 1414.
(2) R. D. 15 maggio 1933, n. 590, art. 4,
(3) In proposito v. ROMANO, Corso di dir. amm. clt.,
pag. 257; ZANOBINI, Corso di dir. amm. clt., I, pag. 289.
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organi collegiali. Si può ricordare, a questo
proposito, la partecipazione di diritto dell'ispet·
tore corporativo al consiglio provinciale delle
corporazioni (l) ; di maggior rilievo, in tale
campo, è però la presenza di un rappresentante dell'ispettorato nelle commissioni incari·
cate di accordare le iscrizioni negli elenchi
autorizzati degli esercenti determinate attività
industriali e commerciali (2·3).
statori d'opera, che, atermini della dichiara·
zione XIII della Carta del Lavoro, devono of·
frire «il criterio per contemperare gli interessi
delle varie categorie e delle classi fra di loro
e di queste con l'interesse superiore della pro·
duzione »,
Ai fini del compimento delle indagini in questione, l'ispettorato può richiedere ai datori di
lavoro e ai lavoratori le notizie che ritiene del
caso; coloro che, legalmente richiesti non le
forniscano, ovvero le diano scientemente errate
od incomplete sono puniti con l'ammenda sino
alire tremila (l). L'ispettorato, d'altra parte, non
può comunicare a terzi o ad uffici pubblici o
pubblicare le notizie suddette in modo che se ne
possa dedurre l'indicatione delle persone o dei
datori di lavoro ai quali si rifèriscono, salvo
il caso di loro espresso consenso (2).
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12. - Da ultimo occorre brevemente accennare ai poteri di indagine e di inchiesta sulle
condizioni e sullo sviluppo della produzione
nazionale e delle singole attività produ!tive,
che sono attribuiti all'ispettorato. Questo, in
tale materia, può agire solo in seguito a ri·
chiesta del ministero delle corporazioni edella
magistratura del lavoro; il ministero può inol·
tre incaricare l'ispettorato di compiere rileva·
zioni anche in altri settori, purchè sempre
- s'iqtende - attinenti all'ordinamento del lavoro edella produzione (4). In genere tali indagini e inchieste sono dirette a rilevare idati
sulle condizioni della produzione e del lavoro
e sulle variazioni del tenore di vita dei pre·
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(l) T. U. 20 settembre 1934, n. 2011, art. 20.
(2) V. D. L. 20 apr!le !936, n. 707, art. 6, per le attività
industriali e commerciali del marmo, dei graniti e delle
pietre ornamentali.
(3) Sulla materia considerata nel presente paragrafo v.
la trattazione completa nel nostro lavoro I controlli dello
Stato sulla produzione industriale, Milano, 1938, pag.23sgg,
4) Decmo legge 1931, art. 1, lett. a).
13. - Dalle considerazioni sin qui svolte ri·
sulta chiara la posizione dell'ispettorato corpo·
rativo nell'ordinamento italiano del lavoro e
della produzione. Attraverso tale organo lo
Stato attua un diretto intervento nella vita eco·
no mica, vigilando l'esecuzione delle norme legislative e contrattuali collettive .per la disc i·
plina dei rapporti di lavoro, provvedendo diret·
(l) Decreto legge 1931, art. 4. Per l'applicazione di tale
penalità solo nel caso di inchieste.compiute a sensi del·
l'art. l, lett. a), v. conformi, IACCARINO, La vigilanza etc.
cit., n, 3; ID., L'i, c. cit., pag. 76 sgg.; PASQUINELLI, La
vigilanza etc. cit., ·n. 20.
(2) Art. 4 cpv.
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tamente in determinati casi aregolare con con·
creti atti amministrativi situazioni particolari,
giudicando in sede di ricorso e con procedi·
menti particolarmente solleciti controversie
nelle quali gli interessi del lavoratore o del
datore di lavoro assumono uno speciale rilievo,
assumendo informazioni, dati enotizie utili per
la disciplina corporativa di determinate attività
economiche, seguendo - infine - in maniera
continuativa e permanente l'andamento della
produzione nazionale e della vita economica
generale, nei loro mol!eplici aspetti.
Tale attività presenta quindi un notevole in·
teresse, e non solo da un punto di vista mera·
mente teorico e formale.
Sarebbe quindi augurabile che su di essa, e
specie su alcuni problemi particolari che nel
corso di queste brevi note non è stato possibile approfondire maggiormente, si soffermasse
l'attenzione della dottrina, inquadrando il relativo esame in quell'ampia sfera di attività dello
Stato .corporativo sinora quasi del tutto sfuggita all'indagine scientifica, ediretta adiscipli·
nare con concreti atti amministrativi l'ordinamento del lavoro e della produzione (1).
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(l) V. In proposito, anche per l'inquadramento di tale
attività nel diritto corporativo, ZANOBINI, Corso di dir.
corp., c!t., pag. 265-266; LEVI L., I controlli, ci t.,pag. 1·2;
IAEGER, Considerazioni
intorno alla funzione tipica della
disciplina corporativa, In Studi per Romano, 111, n. 14,
nonchè Principi cl t., pag. 81 sgg.; DE VALLES, Attivita
corporativa ediritto corporativo, in Studi clt.
LIONELLO R. LEVI
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Note per il concetto
di rappresentanza politica
Estratto dal voù.tme
LA CAMERA DEI FASCI
EDELLE CORPORAZIONI
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G- C. SANSONI • EDITORE · FIRENZE
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NOTE PER IL CONCETTO
DI RAPPRESENTANZA POLITICA
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l. - L' istituto della rappresentanza politica costituisce, se··
condo la piu autorevole dottrina, una delle caratteristiche fon-·
damentali dello Stato costituzionale; ma ancor oggi la sua sistemazione scientifica da un punto di vista meramente formale·
non può, come è noto, considerarsi raggiunta; lacuna, questa,
assai grave in quanto, come giustamente è stato osservato dal.
l' Orlando, l'intendere in un modo onell'altro la nozione giuridies. della rappresentanza politica ha una funzione decisiva nel·
l'esatta valutazione dei principi fondamentali dell'odierno diritto pubblico 1•
Solo per questo, un nuovo esame del problema che, tenendo
conto delle varie soluzioni prospettate dalla dottrina e delle
critiche che ad esse sono state mosse, tentasse di pervenire ad
una determinazione giuridica dell' istituto della rappresentanza,.
dovrebbe, a nostro avviso, trovare piena giustificazione e pre-·
sentarsi di non dubbio interesse; se si considera, poi, che l' isti..
tuto medesimo ha assunto in questi ultimi tempi, nel nostro
· sistema, nuovi ed ampi sviluppi in conseguenza dell'attuazione
dell'ordinamento corporativo, ed ha subito d'altra parte, in se.
guito alle recenti riforme del Regime, modificazioni notevoli,.
ed altre, forse ancor piu rilevanti, si appresta a subire, ben si
comprende quale interesseequale importanza rivesta il problema
della sua sistemazione scientifica tra gli istituti del moderno
diritto costituzionale.
Un esame particolarmente minuziosodella complessaquestione
esorbiterebbe, però, dai limiti imposti a queste brevi note. Il
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/
'•'
1 ORLANDO,
Principi di diritto costituzionale, Firenze, 1925, p. 85.
96
nostro intendimento, molto più modesto, edi fissare solamente
alcuni concetti ed alcuni principi sui quali, a nostro sommesso
avviso, si basa l' ~tituto rappresentativo; concetti e principi
che noi crediamo di poter desumere sia attraverso una attenta,
per quanoo breve, disamina della dottrina ~uridica, sia, speciaJ.
mente, avendo presente lo svolgimenoo storico dell' istituoo e
1a sua prima formulazione teorica nel senso moderno, dovuta
~ila Costituente francese del l789.
Non bisogna dimenticare, infatti, che la rappresentanza po·
litica costituisce un concetto particolarmente complesso, che,
come ~ustamente osservava Luigi Rossi, raccoglie numerosi
detriti storici e numerose, e forse troppe, influenze di vario
ordine, •un concetto ibrido sul continente, come in generale quelli che sono in parte imitati dall' Inghilterra, in parte
innestati sopra tradizioni nazionali, in parte organizzati dalle
law secondo una teoria dottrinale, in parte modificati dalle
consuetudini •1• Esaminarlo e determinarlo con l'ausilio della
sola indagine ~uridica significherebbe misconoscere le cause po.
litiche, e sociali che l' hanno originaoo, vale a dire il suo
stesso fondamenoo storico; significherebbe, in altre parole,
costruire un istituoo giuridico completamente avulso dalla realtà
delle cose 1•
moderno concetto di rappresentanza politica si debbono ricer.
care solo nell'evo di mezzo'; nell'epoca feudale, infatti, e per
cause dipendenti dall'ordinamento feudale, il principio rappre.
sentativo entra nel campo del diritto pubblico 2.
La tendenza di ogni gmppo sociale ad una propria autonomia
anche nel campo politic<J, il fiorire di una pluralità di ordinamenti
~uridici, compresi in uno piu vasoo, e comprendenti alla loro
volta altri ordinamenti minori, caratterizzano, come è noto, il
feudalesimo; enel vincolo feudale che univa ogni gruppo aquello
maggiore, eche imponeva al re di consultare i va~alli ogni qual
volta doveva richiedere loro determinate prestazioni, sta l'ori.
gine delle prima assemblee rappresentative 3; rappre.stnlative, si
noti bene, degli stessi gruppi, ceti ocorporazioni in cui era sud.
divi o e frantumato l'ordinamento ~uridico statale 1. Ricorda,
aque to propo ito, il Carré De Malberg che ènell302 che Filippo
il Bello riunisce, per la prima volta, in un'assemblea generale
i ignori ecclesiastici e laici ed i rappresentanti delle varie città,
e procede ad una specie di consultazione nazionale, segnando
cosl l'origine degli dati generali~.
In seguito, e precisament~ durante il secolo XVI, alla rapprc.
sentanza dei gruppi feudali, che ormai andavano gradatamente
scomparendo di fronte all'azione accentratrice delle grandi mo.
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XOTE PER IL COXOETTO DI R1PPRESEXTA.'iZ! POLITICl
2. - Sebbene alcuni elementi possano far supporre l'esistenza,
presso determinati ordinamenti ~uridiri dell'antichità classica,
di ~tituti a carattere rappresentativo, ecerto che le origini del
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l
97
LIOSELLO R. LE\'!
1
Rossi L., l principi {olldamentali deJ/a rapprt8entan71.l politica, I,
Il rapporto rappruenlattvo, Bologna, 1894, pp. 39.40.
' ~ :llicELI (R oonceUo giurid~ moderno ddla rappruentan:.a poluica,
Perugta, 1892) ha osserrato che, •per comprendere il moderno concetto
giuridico della politica rappresentanza, bisogna ricorrere allo studio delle
ca~ .storiche e B?Ciali che lo hanno apparecchiato e generato, b~ogna
possibtlmente segu1re nelle sue fondamentali evoluzioni il concetto di rap·
p~esent~a•. come. da.l M.edio Ev~ a. poco.a p~o si svolse edopo una lunga
vicenda d1 riVoluziOnt, di lotte, d1 siStemi e d1 teorie si applicò poi esi dif.
fuse nelle moderne cost,ituzioni • (p. 9.).
~ulla rapp~ntanza nell'antichità classica 1'., ad ogni modo, :llimr,
op. cri., p. Il esegg., nonchè gli Autori citati a p. 20. So·tiene re5~te!1Zll
di ~tituti rappresentatil·i anche nell'antichità classica e in Roma il Dr.
crn; \'. specialmente: L'Etat, lu gout'trnant& elu agents, IT, p~ 1903,
p. 9e -egg.
! r. Rot:SSEAU, Contralto sociale, ID, Il; CARRÉ DE lliLBERG Contri1
butio~ àla théorit généralt de l'Eta!, II, Paris, 1922, p. 232 esegg. ; ~!CELI,
op. Cl~., p. 20 esegg.; RAliELLErrr, Principi di dirillo ammini$tratico, J,
Xapoh, 1912, p. 216 e segg., e Istituzioni di diritro pubbliw It 11uot'O di·
ritto pubblioo italiano, 5• ed., Padova, 1935, p. 85; ORicon', Note critiche
nel concetto della rappresentanTIJ politica, Roma, 1936, p. 8 e segg.
3
r. CARRÉ DE MALBERO, op. et loc. cit.
1 V. ~liCELI, op. cit., p. 36.
~ Op. et loc. cit.
1
ì-
l.a Camtra dti Folti t dt/le Corporazioni.
-------------------------------....~=-----------------------~~~--·
NOTE PER IL CO~CETTO DI RAPPRES'illi'T~Z! POLITICA
R. LE\'!
la volontà degli elettori 1; il concetto di rappresentanza non
subisce sostanziali modificazioni e rimane inalterato sino alla
convocazione degli Stati generali in Francia, nel 1789 '·
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l In gene1•ale le Assemblee (il eui nome variava a seconda degli Stati:
Stati generali, Parlament,i, Stamenti, Cortes) si dividmno perciò in tre
· ordini (o bracci ostati): l'ecclesiastico, il baronale o militare, e queUo dei
comuni, o demaniale o terzo stato. Molte volte i singoli bracci venivano
convocati separatamento e separatamente presenta~·ano le loro proposte;
poi i comunicavano reciprocamente le deliberazioni, al fine di raggiungere
un accordo. Le loro funzioni, molto indeterminate, si ria.ssume\·ano spe·
cialmente in quelle di deliberare l' ~tituzione di nuori tributi edi segnalare
al principe i bisogni del popolo. ''· in proposito, BESTA, ndirillo pubblico
italiano dai principati allo Stato rontemporaJ~o, Pado1a, 1931, p. 135 esegg.
! ndeputato agli Stati Generali - osserva il CARRÉ DE llli.BERG, op.
cit., pp. 236·237, è ' un représentant dans l'aceeption preci3e qu'a ce mot
en droil ciril et en matière de mandal. 1!andataire, ilarrire à l'as..~mblée,
porteur des istructions et chaiera qui lui ont remis ses électeurs: il est tenu
de s'y conformar et ne peut accorder à la royauté que ce à quoi il a été
autorisé par ses mandants. Mandataire, le député est responsable enveu
ses commettants de l'exécution de sa mission; il est tenu de leur rendre
com pte de ses actes; )es électeurs peuvent ledésavouer et méme le révoquer.
En.fin, comma tout mandataire, il a droit à étre indemnisé de ses frais par
le 11\andant, c'est·à·dire par le bailliage ».
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3. - La trasformazione di questi in .Assemblea nazionale (17
giugno 1789) segna l'origine dell'evoluzione nel senso moderno
dell' istituto della rappresentanza, che riceve la sua nuova for ·
mulazione giuridica nella Costituzione francese del 1791'.
Per comprenderlonei suoi lirniti formali e nel suo contenuto
sos~nziale, è necessarioed indispensabile ricondursi al concetto
di nation, elaborato su nuove basi e secondo nuovi principi dall'Assemblea costituente.
La nazione è una unità organica, composta non di classi o
di raggruppamenti sociali, ma unicamente di individui; una
unità indivisibile che trova la sua personifieàzione nello Stato.
Questo non è, quindi, che la personificazione della nazione, vale
a dire la nazione stessa giuridicamente organizzata: cl'Ètat
et la nation ne sont que !es deux faces d'un meme etre de droit:
la nation, en tant que personne, s'appelle l'Ètat 1 4•
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narchie, i sostitui ce la rappresentanza dei tre ordini (o ceti, o
clas-i) che componevano lo tato: clero, nobiltà e terzo stato'·
Questa rappresentanza si configura ancora, formalmente e
so tanzialmente, come rappresentanza di tali ceti e di tali classi,
in quanto l'unità politica dello tato è costituita dal gruppo
sociale enon dall' individuo; dal punto di vista ~uridico essa è,
poi, del tutto analoga a quella di diritto privato; il rappresen·
tante, cioè, non èche un mandatario della cla&~e chelo haeletto,
e la sua azione, nell'Assemblea, è vincolata dalle istruzioni da
questa impartitegli 1•
Etale concezione della rappresentanza viene mantenuta ferma.
anche quando, in seguito alle ins~tenze ed alle pressioni dei monarchi, i vari gruppi sociali si decidono a dare ai propri rappre.
sentanti mandati particolarmente ampi e generici, e quindi a
concedere loro una mawore libertà di azione e di decisione nei
confronti dei vari problemi che, dal Re, potevano venire sottoposti all'esame delle Assemblee. , i continua a ritenere, anche
in tal caso, che la volontà degli eletti e prima permanentemente
99
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LIO~ELLO
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9
v. RANELLETTI, Principi., cit., p. 218.
In Francia gli Stati generali non erano piì1 stati convocat,i dall614.
L'istituto rappresentativo, nel continente e~opeo, non a~eva fatto b.uo~a
prova: dinanzi aU'affcrmarsi dell.a. mo~~~Ja .assoluta, 1. parlament~,, ~·
capaci di assumere compiti dcfimh e diviSI ne1 tre brart1, tra loro n\ ah,
andarano man mano scomparendo (v. pei parlamenti italiani, BESTA,
op: cit., p. 136 e segg.). Solo in Ing~terra nobi~tà e bo~esia a;evano
saputo limitare, di comune ac.cord?, ~l pote~ regto,. ed unificare lo~~
rappresentatiro, che da semplice nuruone di .membn o rappresentanh de1
diversi ordini si trasformò in un vero epropno organo dello Stato, rappre·
sentante di tutta la coUettirità in generale. V., in proposito, CARRÉ DE
11ALBERO, op. cit., P· 238; R.l.XELLE'I'l'l, l&tituzwni, cit., pp..ss.s7.
s u1 concettodi rappresentanza nel senso moderno, quale s1 renne fa.
ticosamente delineando nei lunghi lavori deUa Costituente francese dell7~9,
r. specialmente Rxnswu, Die Staatsthrorien der Fran~mn Nattonalt-ersammlungron 1789, Leipzig, 1912, p.105esegg.; CABRBDE )l!LBEBG,
op. cit., p. 239 escgg. (alla cui tratt~ione, ver~e~te co~pl~~~ e fond~­
mentale per lo studio deU'argomento mesame, c1 stamo riienh numerose
volte nel corso del nostro lavoro); v. anche DuouiT, L'Etat elc., p. In
e segg. e MICELI, op. cit., p. 81 e segg.
4 CABRÉ DE MALBERG, op.cit., p.l87; v. anche p. 167 esegg. e331·332
e AA. ivi; cfr. però anche REDSLOB, op. cit., p. 129 e segg.
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!
UOXELLO R. LEVI
~OTE PER 11 COXCErTO DI R!PPRESEXTl.'\Z! POLITICA
La sovranità, che si esprime nella volontà generale, è una e
indivisibile ', non è, cioè, Ulla somma di volontà, particolari,
ma partecipa dell'unità e dell' indivisibilità dell& nazione 1.
Ciò implica che essa può venire attribuita solo ad tm unico
ente, la nazione organizzata, iale a dire, lo tato. ' Le prineip
de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Kul
corps, nul individu, ne peut exercer d'autorité qui n'en éniane
expressément »; cosi l'art. 3 della Dichiarazione dei diritti dell' uomo e del cittadino; e la Costituzione ribadisce: «La souveraineté.... appartieni à la nation: aucun section du peuple ni
aucun indiridu ne peut s'en attribuer l'exerciee •1•
I raggruppamenti sociali particolari, le ingole div~ioni meramente amministrative dello Stato vengono o aboliti o misconosciuti; unico ente sovrano èla Nazione, concepita come uni~ì
organica, non come somma degli individui chepur la compongono.
Cosi inte oil principio della sovranità nazionale, che costituì-ce
uno dei cardini fondamentali del diritto pubblico francese, si
oppone nettamente al principio della sovranità popolare, teoriz.
zato da Rousseau ', anche se non di rado i due concetti sono
stati tra loro confusi e il principio della sovranità nazionale è
stato interpretato in un significato del t.utto differente da quello
che gli avevano attribuito i suoi formula tori 5• La sua origine
riposa in cause essenzialmente storiche, ed estrettamente connessa con l'opera della Costituente diretta a separare concettuaJ.
mente lo tato dalla person& del re, con il quale era stato confuso
dai teorici della monarchia assoluta; come giustamente ha rilevato il Carré de ~lalberg, la Rivoluzione francese, !ungi dallo
attribuire la sO\Tanità a tutti i componenti la nazione «déniait,
une fois pour toutes, la qualité souveraine àtout individu pris
en particuliér, comme à tout groupe partiel d'individus », e,
in conseguenza, stabiliva il principio che «la pu~sance de do·
mination étatique ne peut se concevoir que dans l'etre ynthétique et abstrait qui personnifie la collectivité nationale et qui
n'est autre, en definitive, que l'Etah 1•
Ma questo ente, nazione, appunt,Q in quanto soggetto astratto
di diritto, può esercitare i poteri che gli sono attribuiti solo attraverso l'azione di altri soggetti, persone fisiche, ai quali spetta
co~ l'esercizio del potere di impero: da Xation, de qui seule
émanent tous les pouvoirs - afferma l'art. 2 del Preambolo al
titolo III- ne peut les exercer que par délégation »; egli articoli 3, 4e 5precisano: «le pouvoir légi~atif est délégué à tme
Assemblée nationale », «le pouvoir exécutif est délégué au roi »,
«le pouvoir judiciaire e t délégué à des juges ». L'Assemblea
nazionale ed il monarca sono i rappresentanti della nazione
(Preambolo, tit. III, art. 2).
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1 cLa souvcrainité
est une, indivisibile, inaliénable et imprescriptible ,,
Costituzione dell791, tit. III, preambolo, art. l.
t v. CmÉ DE ~fillERG, op. cit., p. 255.
s Titolo III, Preambolo, art. l.
• Sulla SO\'ranità popolare, v. Coo!CCI·PIS!XELLI, Il dogma della &O·
vranità popolare, Città di Castello, 1900; CROSA, Il principio della sovranità
popolare dal Medio Evo alla Rit'Oluzione francue, Torino, 1915.
$ ,., CmÉ DE MillERG, op. cit., p. 168.
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100
4. - Consegue da quanto sin qui estato detto che il rappresentante, e, limitando per ora il campo della nostra indagine, il
deputa t{) all'Assemblea nazionale non 1mò rappresentare gruppi
sociali particolari, in quanto que ti giuridicamente non esi tono;
a differenza di quanto avveni\'a nel sistema mediomle, nel
quale egli era il rappresentante della classe che lo aveva eletto,
e solo di essa, nella nuova concezione della rappresentanza nazionale egli può rappresentare, solo ed unicamente, l' int.iera
nazione: «!es représentants nommés dans le départements ne
seront pas représentants d'un département partieulier, mais de
la nation entière •t.
Xon solo. )la coerentemente al principio accolto della rappre·
t
Op.cit., pp. li3-174. Cfr. D~:onT, L'EI(lt etc., cii., p. 88 e segg.
de\ 1791, titolo III, cap. I, sez. III, art. 7.
2 C{)stituzione
XOTE PER IL COXCETTO DI R1PPRESEXTà.'iZ1 POLITICA
R. LE\1
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1 Art.
cit.
2 Op. cit.,
p. 263.
103
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nanzi abbiam risto, al monarca. La monarchia non è elettiva,
ma ereditaria; ma il re eugualmente rappresentante della M·
zione, in quanto gli è conferito il potere di volere edi agire in
nome e per conto di essa, sia nel campo legislativo, sanzionando
le lew approvate dall'Assemblea od opponendo alla loro entrata
in vigore il proprioveto, sia nel campodei rapporti internazionali,
stipulando i trattati con gli Stati stranieri 1•
Secondo la concezione dellacostituente francese si può, quindi,
dire rappresentante della nazione ogni individuo o collegio cui
èattribuito il potere di volere edi agire liberamente, cioè in po·
sizione di formale indipendenza, in nome e per conto della nazionestessa.
Qudo elemento della libertà e indipendenza nell1e plica-
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sentanza nazionale, il deputato non potr-à nemmeno ricevere
alcun mandato imperativo dai propri elettori: •il ne pourra leur
(ai deputali) etre donné aucun mandati 1•
Questi due principi - rappresentanza della nazione in generale e proibizione di ogni mandato imperativo - sono suffi.
cienti per distinguere nettamente rantico dal nuovo concetto
di rappresentanza. TI primo implicava un vero rapporto di rappresentanza giuridica, basato su un mandato, ein virtu del quale
il rappresentante agiva in nome e per conto degli elettori; al
secondo invece è del tutto estraneo ogni rapporto ~uridico di
mandato tra elettori ed eletti. Il rapporto rappresentativo, secondo il nuovo concetto, si ha tra la nazione, unità organica,
e tutti quegli individui singoli o ritmiti in collegio, che, dalla
costituzione hanno avuto il potere di volere e di a2'o ire in nome
e per conto della nazione stessa. Chiaramente si esprime in proposito il ~rré de Malberg: ' le mot représentation ne désignera
plus seulement, comme autrefois, ·un certain rapport entre le
député et ses délégants; il exprime l'idée d'un pouvoir consi.
stant chez le représentant à vouloir et à decider pour la nation.
L'a~emblée des députés représente la nation, en tant qu'elle
a le pou,roir de vouloir pour elle, t,
Questo concetto implica che rappresentante della nazione
possa essereogni individuo incaricato di volereedi agire in nome
eper conto di essa, indipendentemente dalmodo come èavvenuta
la sua designazione ola sua nomina. In altre parole viene netta.
mente distinto, nel nuovo sistema, il rapporto di rappresentanza
da quello elettorale; cosi, benchè sia il corpo elettorale che elegge
i deputati, non èdall,elezione che sorge il loro carattere rappre·
sentativo, ma solo dal fatto che la Costituzione attribuisce loro
determinati poteri.
Ciò spiega il carattere rappresentativo attribuito, come in.
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LIO~ELLO
1 Così si e3priroera il Thouret nella discllS)Ìone originata nell"à5semblea
co·tituente a proposito del carattere rappresentativo attribuito al mo·
narea: •il ne nous a pas paru douteux qu'il n'yeut dans la royaulé un ca·
ractère de representation érranger au domain du pouroir exécutif. Le roi
a la sanction ur les décrets du Corps législatif; et, dans l'exercice de ce
droit, il est représentant. Le roi a encor un caractère indiscutable de représentant dans le droit que la nation lui confère de traiter aree les puissances étrangères des intérèts et affaires de l'Ètat, il a le droit d'exereer
les négociations politiques cn dehors t (ArcMtu parlamentairM, 1•ol. XXIX,
p. 332, cit. da CARRÉ DE M.mERG, op. cii., p. 273).
La concezione del rappresentante n~n elettivo riuscì ad affennarsi nella
Costituente solo attraverso gra1•i difficoltà. Vil'acissime furono le obbiezioni: Roederer, dopo aver osserrato che cl'essence de la représentation
c'est que chaque indiridu ai! confondu par una confiance libre sa I'Oionté
indh·iduelle dans la volonté de son représentant ,, ~lllicitamente conclu·
deva: :\insi, sans élection, point de représentation; ainsi !es idees d'bé.
rédité et de représenlation se repoi.Bìent rune rautre; ainsi un roi héré·
ditaire n'est point represéntant '· Eanche Robespierre sostenne che cl'idée
de représentant ·uppose nécessairement un choix par le peuple '· Cfr.
C~~ DE ~~~c, op. ci~., p. 269 esegg. Che elezione e rappresentanza
{poh!tca e giUndtca) non SJano termini necessariamente connessi è onnai
jus reuptum nella no tra dottrina; ri può es..-ere elezione senza rappresen·
tanza (così l'elezione del Papa da parte del Collet.o dei Cardinali), e vi·
cerersa vi può essere rappresentanza senza elezione, quando la prima
sorge da fonte diversa della dichiarazione di volontà del rappresentato.
\'. R!NELLETl'l, Principi, cit., p. 230, in nota; Rossr, op. cit., p. 220 e
segg.; e, tuttavia con alcune risen·e e con una certa riluttanza., Ducrn,
Traité de droit wnstitutionnel, II, Paris, 1928, p. 548 (v. infatti anche
p. 652).
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•
~OTE PER IL CO:XCEITO DI R.\PPRESB5T.HZA POLITICA
IJONELLO B. LETI
llf!
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5. - Abbiamo rilevatD innanzi come, nella concezione della
Costituente francese, Stato e nazione non siano due enti distinti dal punto di vista giuridico, ma il primo non sia altro che
la personificazione della seconda. Aggiungeremo ora che, contrariamente a quanto avviene nella. nostra terminologia giuridica,
in quella franoose il termine nazione è usato appunto come j .
nonimo di Stato 1•
•
Xulla vieta, pertanto, di considerare l'e pressione nappresentanti della nazione », contenuta nella costituzione francese,
come sinonimo dell'altra «rappresentanti dello Stato »; e, in
conseguenza, di dire che la qualifica attribuita al Corpo le~Ja.
tiro e al monarca indica che e i sono investiti del compito di
volere edi a~e in nome e per conto dello Stato, in po izione di
formale indipendenza; e che quella di funzionari, attribuita agli
CmÉ DE lliLBERG, op. eit., pp. 263.264.
Titolo III, cap. IV, sez. 2, art. 2.
a1. CABRÉ DE )!ALBERO, op. cit., pp. 2i8·2i9. Riconosce inYeee un CB·
rattere rappresentati,·o ai ~udici, secondo la costituzions del li91, il
DcoUJT, L'Etat etc., cit. p. 19; v. anche gli altri AA. citati da CARRÉ DE
jfrum, op. et loc. cit., nota (27).
l ROMA~O, Corso di diritto oostituzionale, 3• edizione, Padova, 1932,
pp. 42 e 45.
l
t
amministratori eai giudici, implica in essi il potere di volere edi
agire in nome e per conto dello Stato ste ·o, nell'ambito, però,
dell'esecuzione e dell'applicazione delle leg~ vigenti, e - per
quanto riguarda i primi - secondo le direttive e le i truzioni
loroimpartite da altri individui ocDllegi gerarchicamente superiori.
~on solo. ~la se questo è vero e se si considera che le persone
fisiche e ~uridiche, singole o più, che sono incaricate di volere
e di agire per lo Stato, altro non sono che organi statali, si dm
pur convenire che l'espre ione «rappresentanti dello Stato»
equivale all'altra «organi dello Stato 11 1•
Anulla varrebbe, infatti, obbiettare che il concetto di organo
è del tutto di1erso da quello di rappresentante e che, quindi,
se la Costituente ha affermato che i deputati sono rappresentanti,
non si può ritenere che siano orga1ri, o quanto meno, che siano
solamente organi; infatti, la, distinzione tra organo e rappre..~n­
tante è tata posta olo dalla moderna ~urisprudenza enon crediamo, pertanto, che i possa dubitare che la nozione elaborata
dalla Costituente sia tutt'uno con quella moderna di organo
dello StatD '.
Gli stessi funzionari, del restQ, in quanto sono incaricati di
rolere edi agire in nome e per conto dello Stato, sono essi pure
organi tatali. Eil criterio distintivo, innanzi chiarito, che serre
UE
mento delle proprie mansioni distingue il rappresentante dal
semplice funzionario, il quale a~ ce pure in nome e per conto
della nazione e trova il fondamento dei suoi poteri nella carta
costituzionale, ma la cui azione è subordinata e vincolata alle
disposizioni emanate da alt.ri corpi o da. altri individui 1•
Funzionari sono gli amministratori, i quali, benchè elettivi,
' n'ont aucun caractère de représentation •, esono semplicemente
udes agents élus à temps par le peuple, pour exercer, sous la
sourveillance et l'autoriM du roi, lesfonclions administratives »8;
efunzionari sembra che debbano venir considerati anche i ~udiei,
i quali sarebbero anch'essi titolari di un potere subordinato di
applicazione delle leggi 3•
105
iniatti, in questo senso 0RLA~DO, D11 fondm~~ent juridique de la
repré&nlation politique, in ' Rerue de droit public t, l 95, p. 23; CmÉ
DE MALBERG, op. cit., p. 224.
~ La teoci& giuridica dell'organo dello Stato e, in generale, dell'organo
delle persone giuridiche, dero infatti la sua fonnulazione al GJEBKE, Die
GtnOsstnsthafthwrit und dit dtulstltt Rtthltsprethung, l 7, al quale spetta
il merito di aver distinto, per la prima volta, le due figw'6 giuridiche dell'organo edel rapp~ntante; es.~ è tata poi ampiamente sYiluppata dal
JELLTh'EK, Das Reeht des moderne;• Staates, Allgemeine Staat.slhere, Berlin,
1900, ed edizioni su~1e, ed accolta da quasi tutti i pubblicisti ger·
manici. Nella nostra dottrina v. specialmente RmiA..'\0, Nozione enatura
degli organi eostitmionali dtllo Stato, Palenno, l 98; R.mLLETII, Gli
organi dello Stato, in •Riv. di diritto pubblico,, 1909, I, ePrincipi, cit.,
p. 168 e segg. Cfr. anche per la bibliografia sull'argomento: ComA, Or.
gano orappresentan11l nella do!trina degli enli coll~ttiri con particolare ri·
guanlo al diritto pubblioo, Torino, 1931, p. 6 e segg.
l v.,
107
UO:\ELLO B. LE\1
KOTE PER IL CONOETTO DI BAPPBE ESTJSZ1 POLITICA
a differenziarli dai rappresentanti, richiama un altro criterio
distintivo, elaborato dalla moderna scienza giuridica a proposito
della teoria degli organi dello Stato: quello che pone nell' indi·
pendenza e nell'autonomia nell'esplicamento delle funzioni la
caratteristi~ degli organi costituzionali e, per contro, nella su.
bordinazione ad altri organi la caratteristica di quelli c. d. me.
diati oamministrativi 1•
Il dire, quindi, che i deputati sono i rappresentanti della na.
zione equivale ad affermare, in termini moderni, che essi, riuniti
in coll~o
costituiscono un organo costituzionale dello Stato;
e '
e la c. d. rappresentanza politica altro non è che il rapporto
che lega un organo costituzionale dello tato alla persona ~uri.
dica st~tale, e in virtù del quale l'organo stesso manifesta, nella
propria azione, e in maniera del tutto autonoma ed indipen·
dente una volontà che si riferisce direttamente allo Stato.
'
Questa, enon altra, è, anostro avviso, la portata del c. d. prin·
cipio rappresentativo, posto dalla Co tituente francese a base
del moderno diritto pubblico. La formula della rappresentanza
dell' intiera nazione, contenuta nella Carta francese e ripetuta
in tutte le moderne costituzioni, non deve quindi essere interpretai~ nel senso che i deputati devono rappresentare non i loro
elettori ma il popolo complessivamente considerato, sibbene nel
senso che essi non sono più, come negli antichi Stati generali,
i rappresentanti della collettività che li ha eletti, ma sono, solo
ed esclusivamente, organi dello Stato. E la stessa qualifica di
rappresentante attribuita al monarca, implica che esso, !ungi
dall'identificarsi come nella concezione assolutista di Luigi XIV
con lo Stato, altro non è che un organo statale.
i può, quindi, in definitiva, concludere. che il c. d. principio
rappresentativo moderno, nega ogni rapporto di rappresentanza 1•
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v
l Organi costituzionali oimmediati - insegna il RAJ.~ELLET!'I (Principi,
cil., p. 194 esegg. e 18tituzioni, cit.., p. 213) - sono gli organi primi ed es·
senziali per la vita eper l'azione di uno Stato, che sorgono fondamentahnente
con lo stesso ordinarsi di un popolo aStato, evengono perciò istituiti dalla
stessa costituzione ed in essa trovano immediatamente il tirolo della loro
e-i·tenza e delle loro attribuzioni; autonomi ed indipendenti nel/t loro fu n·
:io11i, sono sottratti ad ogni comando di altri organi, quand'anche da altri
organi siano nominate le persone ad e33i preposte. Organi mediati sono
in\·ece quelli che si ricollegano ad un organo costituzionale pel compimento
delle funzioni ad esso attribuite; e nell'esplicamento della loro attività
sono subordinati a tale organo ccstituzionale, equindi, soggetti al suo po·
tere di comando. Sulla nozione di organo costituzionale, v. anche RoMANO, Nozione enatura ek, ci t.; Corso di diritto costituzionale, ci t., p. III.
6. - Ma questa conclusione che, come abbiamo detto, viene
in defuùtiva ad escludere l'esistenza di quel rapporto rappresentativo politico che la dottrina ha cercato a più riprese di delineare giuridicamente, può essere accolta anche nei confronti del
nostro ordinamento costituzionale 1
La risposta, a nostro avviso, non può essere che affermativa.
Al riguardo si deve ossemre che lo Statuto Albertino contiene
in proposito due disposizioni fondamentali: quella dell'art. 2,
per la quale •loStato èretto da un governo monarchico rappresentativo •,equella dell'art. 41, che stabilisce:d deputati rappre·
sentano la nazione in generale enon le sole provincie in cui furono
eletti. Xessun mandato imperativo può darsi dagli elettori ».
La formale identità di quest'ultima disposizione con la corri.
spondente norma della Carta francese del l79l, dipende dal fatto
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106
la sua alti33ima autorità, ~à il C!RRÉ DE )lill!ERG ha b~u-lamenl~
o·serrato, confutando la concezione del Dccm che eoni rappone alla teoria
germanica dell'organo dello lato quella del mandato rappresentaliro.
che non si può fare a meno di rilmre che , ]a Corutituante a entendu le
mot de représentation dan le sen.s méme où s'emploie aujourd'hui celui
d'organe: dan.s le regime instituO par elle, C6 DlOt signifiait quo ]eR pre·
tendus représentants ,ont., non pas !es interprètes d'une \'Olonté nationalc
qui puisse se former en dehors d'eux, mais !es organes par lesque~ se forme
cette rolonté •; anzi: cnon seulement la théorie contemporaine de l'o rgane
s'adapt très exactement à l'état de.' cho~ é!abli souale nome rle regime
repré3entatif par l'.\53emblée nationale de Ji89; mai3 encore elle peut
,•ule expliquer !es particnlarilé' caractémtiques de ce régime •; e l'A.
o55el'\'a pertanto che la scienza ~uridica tedesca non ha fatto altro cht>
dare la formulazione scientifi~a ad un s~tema che, in realtà, lro\'a le ue
origini nei concetti elaborati dalla Costituente francese a proposito del
regime rappresentntiYo (op. cit., pp. 298·299). V. anche ORIGO~E, op.cit.,
p. 40 e segg.
l Con
R. LE\"1
XOTE PER IL COXCETIO DI R1PPRESEXT1SZ1 POLITICA
HA
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AH
1 Nonchè
quella belga del 7 febbraio l 31, redatta sotto l'influenza
delle concezioni irancesi ·
2 RAKELLE'M'l, lst.ituzioni, cit., p. 8.
3 RoMA-:lO, Corso di diritto costituzionale, cit., pp. 42 e 211.
UE
questo particolare punto di nta, si dimostri priro di ogni con.
tenuto scientifico. Per ora ci limiteremo semplicemente ad OS·
servare quanto segue.
Che il termine nazione abbia, nella nostra dottrina un signifi·
cato del tutto diverso da quello che gli è attribuito nella giurisprudenza francese, èindubbio; ècerto, altresi, che esso esprime
un concetto etnico-sociale e non un concett{) giuridico eche,
quindi, se non èsinonimo di Stato 1 non sembra nemmeno che
possa considerarsi sinonimo di popolo !•
Ad ogni modo, chi può ritenere con sicurezza piena ed assoluta
che nella redazione dello Statuto Albertino iano state tenute
presenti queste d~tinzioni, di cui non vi èchi non reda la sotti·
gliezza e, molte volte, la relatività 1Xon si dimentichi, aquesto
propo ito, quanto innanzi abbiamo osservato circa le fonti cui
hanno attinto i compilatori dello Statuto Qa Cart~ franrese e
quella belga), e, specialmente, il fatto che la redazione ori~naria
ha avuto luogo in lingua francese s e che il testo italiano non
ne è che una traduzione letterale.
Come non ritenere, allora, legittimo il dubbio che il termine
nazione sia stato usaro, nell'art. 41, nel medesimo significato
che esso aveva nell'originale francese, e non in quello che, in
seguito, giur~ti e politici hanno voluto attribuirgli ~
Kon crediamo utile indugiarsi in una minuziosa ricerca filologica, che molto probabilmente non ci farebbe approdare a ri·
sultati concreti; abbiamo voluw solamente prospettare un dubbio, omeglio, una ipotesi che a noi non pare del tutto in~usfifi.
AH
UE
ehe, come ènoto, il Con ialio di Conferenza= incaricato della redazione dello tatuto, ha tenuto in primo luogo presente la Costituzione francese dell4 ago to 1830 1, nella quale tornava ad
affermarsi il principio della ovranità nazionale. Una diiierenza
sostanziale sembrerebbe tuttavia su i tere tra le due d~posi­
zioni in dipendenza dell' interpretazione da dare al termine
nazi;ne. Questo, nel linguaggio giuridico italiano, non èsinonimo
di Stato, ma esprime piuttost{) un concetto etnico-sociale, in
quanto sta ad inclicare J' in ieme delle popolazioni aventi razza,
storia, lingua, religione comuni, con la coscienza, per la comunione (li tali elementi, di costituire una unità '; in qualche caso,
poi, sarebbe usato addirittura come sinonimo di popolo: così,
ad esempio, secondo un'autorevole opinione, nell'art. 41 dello
tatuto 3•
Se dò è rero, è indubbio che nel no'tro ordinamento il principio rappresentativo dovrebbe configurarsi giuridicamente in
maniera notevolmente diversa da quella anzidetta. È chiaro,
infatti, che in tal caso un rapporto di rappresentanza dombbe
unire il popolo, che anche complessivamente considerato non
si può identificare con lo Stato del quale costituisce soloun elemento essenziale, con JaCamera dei Deputati;da questo rapporto=
tuttavia, esulerebbe ogni idea di mandato e, quindi, di rappre.
sentanza giuridica intc a in senso privati tico.
Xoi, però, non siamo di questa opinione. Vedremo tra bre1e
rome non abbiano potuto, nè possano attualmente resistere alla
critica tutte le rarie dottrine che hanno tentato di delineare
giuridicamente un rapporto di rappresentanza tra popolo e Camera dei deputati; redremo come questo preteso rapporto, appunto sulla base del no tro diritto positivo, debba considermi
ine i tente, e come il concetto di rappresentanza politica, da
109
EU
LIO~ELLO
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Io~
Si potrebbe mttaria ric'Ordare la dichiarazione I della Carta dt~ Laì'Oro,
per la quale cla Nazione italiana è un'unità che si realizza integralmente
nello Stato fascista ,,
t Il RA~"ELLr.rn distingue nettamente i due concetti: nazione- egli
insegna (Istituzioni, cit., p. 8) - è un concetto etnico-sociale; popolo è un
concetto ~uridico; indica l' insieme dei cittadini di uno Stato, cioè la
collettività umana organizzata a Stato.
3 Pubblicata t1 Chambery, nel Recueil des actu du gouvernement de 8. M.
le Roi de Sardaigne, n. 456.
l
110
LIONELLQ R. LEVI
NOTE PER IL CONCETTO DI RAPPRESE~TAXZA POLITICA
ca~& Anzi, apriori noi ci sentiamo pori!Qaritenere che proprio
su un'errata inrerpretaziooe dcl le!mine 1111zione si sia basafu
sino ad ora, nella nostm dotu;.na,, il problema cosi controverso
della rappreoouronza politica; la vani~.\ degli sfoni com~uti
d~ giuristi per arrivare alla determinazione di un conootto che
di rappresentanza avesse non solo il nome ma anche il contenuto
dovrebbe essere, a questo proposito, particolarmenre meditata,
Solo identificando i due !ermini 1111Zione e Stato nell' interpre.
tazione dell'art,, il ed avendo presente il significato, innanzi
chlarito, della qualifica di rappresent.ut.e, si può effettivamente
arrivare ad una determinazione ~uridica del principio rappre.
senta~vo. Ùl O<Servnzioni che seguono, in merito alle varie loorie
fonnuJate aproposit~ dcl problema in esame, st.luno adimostrare
l'esattezza delnost.ro assunto.
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AH
AH
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1. - Siguiiìcativo al riguardo, par dimostrare come sin dalla
sua prilllll fonnulazione legislativa, il principio rappresentativo
sia stafu soggetto ad inlerpretazioni erronee, eil fatto che la piO
anMca doUrina che ba voluto sfutemarlo da un punto di vista
!enrico, è quelli che partendo dal principio della sovrani!.\ ,
polare, conoopfuoo l'istituto della r&pPresent.nza come una 10
d~
lega,ioue mediante la quale il popolo trasferisce agli cletii J'eser.
cizio dci suoi poteri. Secondo qul'.lto fooria tra il popolo ed i
rappresentanti si stabilisce un rapporto analogo a quello della
rappresentanza privatistica, basato su un mandato dato dai
primi ai secondi, i quali cosi trovano ncl popolo stessa la fonte
dei loro poteri e delle loro facoltà 1.
1
Enolo <ome, part.ndo dal moloimo Principio della somni~ j\)po·
lare, Ro""'" lllriv'"'.
~egliallaosservava
neg.,;,,. compre~ dell' OOtuto "P·
- non può essere alienat-a
p~ntahvo. La. sovramta -
ne, t~nto meno, rappresentata, e la partecipazione del popolo alla vit~
t:nbMJCa, pn~ avar ln1111o solo allravmm un go,.., di,tto. &lo per
l nn!"'"bili~ m..,..te matona]~ cbo li varffica noi grandi Bt.t; •
1110
denu, d1 chiam~ d popolo. a diri,go, dirottamente b cosa pubblica,
è ..,..., cbe 1- . , di olcmu Polon pubbtici venga delogat<J ad
Ma questa dottrina, o:t,re ad avere attualmente per noi un
semplice valore storico, si basa esclusivamente su considerazi~ni
sostanziali e politiche, e, dal punto di vista del diritto, èpnva
di ogni contenuto scientifico. Èdel tutto inut.iJe indugiarci a ri.
petere le critiche che ad essa sono state giustamente mosse dalla
dottrina italiana e straniera 1: una te.oria che t.rova il suo fondamento e la sua logica giustificazione nel principio della sovranit~ popolare, sta e cade unitamente ad esso; e, quindi, nel nostro ordinamento ~uridico positivo nel quale è riconosciuto, in
maniera ormai indiscussa, il principio della sovranità dello Stato;
si dimostra priva di ogni fondamento. Nei suoi aspetti particolari
e nelle conseguenze che da. essa derivano, tale teoria e, poi, in
contrasto con esplicite e tassat,ive disposizioni del nostro diritto;
basti ricordare, per quanto concerne }a. possibilità dell'esistenza
di un mandato traelettori ed eletti, l'art. 41 del nostro Statuto 2•
UE
l
Ili
orgam. specl'ali., ma con ciò non. si creano. dei t·appmentanti
d' deld popolo,
t' d ·
ma dei semplici comnti.ssari, del mandatan, streft.amente lpe,n en :1 al
propri mandanti esubordinati alla volontà popolare che sola puo e.~pn~ere
la sovram't'.a. v. RoussEAU
· ' Oonlrallo sociale' III,. 15, Nella
. . fonnula~tone
.
della dottrina,c. d. della delegazione dei poteri vteM ehmmata, ~o~e gm.
stamente ha rilevato il Ro~I, ~· ci/.., ~P· 22-2~, la. contraddizw~e lo.
~ca notata dal Rousseau tra li concetto dJ volonta e il concetto di rappresentanza criconoscendo invece nel po~lo una spontanea ~ tcmpora~e~
s o liazione di un suo diritto a favore dJ alclme persone di sua .fidu~la.
!Jg il COllOOU.
di mppresani&JJza si att.uuava a.
la fonnula semplice e nuda del ~.andato specifico. Tuttavia r~ane,:a ,Il
. . . che delegando gli eletton Il loro potere al deputato diquesti· dove.sse
prmCJpto
· di
pur sempre ri~nersi come un vero e proprio r.:ppresen!a~te e&qJ; qum '
li rebbe sempre un mandato generico cm attenersi e talora. sareb~
logico un mandato specifico sui pwlf·i principali che gli elettort
avessero eventualmente designato ,, . , . .
,
l v. in proposito, P.U~IA, Corso di dmtt~ co~t~tuziOnale, II, ~ll'CilZe: 1883,
p. 281 esegg.i ÙRL.Lvoo, Du fondament jUt!dtque ik !a representatwn politique, cit., Io., Principi, cit., p. 38; Rossi L., op. C!t., I, ~· .41 osegg:,
176 esegg.; R.L\'ELLE'l'TI, Principi, cit., p. 219eseg~. e.AA.wJ! Io., Islt·
tuzrom,
· ' Corso di diritto costllrmonale, c1t., P· 213;
. · Cl~.,
-~ pp. 87-88·, Roll!~ì'O
ÙRIGONE, op. cit., pag. 48 e segg.
.
, .
2 Le differenze fondamentali che intercorrono tra 11 mandatari~ e l1
deputato, sì che questi non può considerarsi lega~o da_ml mandato m. propri elettori, sonostate per la prima volta poste m. ch,~ra ~uce, con ngore
e precisione scientifica, dallo Orlando, nello studJo gtà cttato comparso
~uridioo
~ch::tato
~ nvestJv~
- -
ll2
--~- --
-
113
SOTE PER IL COXCETTO DI R1PPRESBXT.h\'ZA POLITICA
8. - ~[olto piì1 meditata dal punto di lista scientifico, edegna
di attenta disamina sia per la genialità della costruzione giuri.
dica sia per l'autorità del suo sostenitore, si presenta invece la
teoria germanica dovuta a Giorgio Jellinek, che pur non ammet.
tendo il mandato fra eletti e popolo, cerca di dimostrare uguaJ.
mente l'esistenza tra essi di un rapporto di rappresentanza.
I1 popolo - osserva Jellinek - non èsolamente un elemento
dello Stato, ma ne eanche un organo, che in alcuni casi esercita
direttamente, in altri indirettamente, le funzioni di ua compe·
tenza. Questa sua particolare posizione èben visibile negli ordi·
namenti nei quali si realizza la c. d. democrazia diretta, dove il
popolo èdotato di una particolare sfera, più o meno ampia, di
compiti e di poteri statali che direttamente svolge in nome e
per conto dello tato; negli ordinamenti a regime rappresenta.
tivo esso si configura ugualmente come organo statale, ma eser·
cit,!t le sue funzi01ri in parte direttamente (es. elezione dei de.
mediante un rapporto di organo: tra popolo e assemblea dei
rappresentanti esiste perciò un legame di natura durevole, in
virti1 del quale l'Assemblea esprime la volontà. del popolo, e,
in definitira, essendo que ti organo tatale, la volontà dello
Stato. Rappresentanza, in diritto pubblico, equindi il rapporto
~uridico che lega un organo dello Staro ad una opiu persone
costituenti esse pure un organo statale, e che fa in modo che la
volontà manifestata dal primo appaia come manifestazione di
volontà del secondo, in guisa che l'organo cosi detto rappresen·
tativo non èaltro che un organo di quello rappresentato 1•
Tuttavia anche questa dottrina, pur cosi autorevolmente SO·
stenuta, non ha res~tito alla critica; anche in passato, quando
avrebbe potuto trovare un fondamento nella situazione politica
di fatto, ben difficilmente essa avrebbe potuto conciliarsi con i
presupposti e i principi fondamentali del diritto pubblico in
genere, edi quello costituzionale in ~pecie; al presente, almeno
per quanto riguarda il nostro ordinamento, non può essere ~u­
stificata ne da considerazioni di ordine sostanziale nè da argo.
mentazioni giuridiche.
HA
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AH
AH
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UE
organo che, in quanto organo di un organo statale, èesso pure
organo dello Stato (c organo secondario •, in contrapposto al
popolo «organo primario •).
Intale posizione giuridica si t.rova appunto la Camera.eleHiva,
la, quale risulta pertanto intimamente collegata c'On il popolo sì da formare con esso un'unità ~uridica - non attraverso un
rapporto di mandato, come riteneva la dottrina più antica, ma
HA
putati), in parte indirettamente attraverso l'azione di un altro
UE
LIOXELLO R. LEVI
nella Reuue dtt droit public del 1895. Ha osservato l' Orlando che perchè
i ~ parlare di mandato sarebbe necessario, anzitutto, che il deputato
rappresentasse unicamente il proprio collegio elettorale; solo gli elettori
di tale collegio, infatti, gli avrebbero potuto conferire il mandato e solo
per essi il deputato avrebbe potuto obbligarsi; la costituzione, invece,
stabifuce che il deputato dcre rappresentare la nazione enon il solo collegio
nel quale è lato eletto. Inoltre il mandato presuppone la rerocabilità di
esso a libito del mandante, nonchè l'obbligo del mandatario di unifor·
marsi all' incarico ricevuto: condizioni queste, che non .i verificano nel·
l'odierno diritto pubblico. Infine non ~iste, pel deputato, quella ~'JlOD·
sabilità di fronte agli elettori, che abbiamo invece pel mandatario nei con·
fronti del proprio mandante. V. dell'ORLANDO, anche Principi, cit.., p. 88
e inoltre RANELLETTI, Principi, cit., p. 220 e segg.
t r. Jmt'IEK, AUgemeineStaatslehre, cit, 2ocL, Berlin, 1905, p. 567 esegg.
&mbra accostarsi a questa dottrina il Do~ATI D. (Elementi di dirillo
ooslitu:ionale, Appunti a cura di Tosato edell'Anna, 3* ed., Padora, 1936,
lit., pag. 80), il quale definisce organi second111·i o rappresentativi r il
Reggente e la Camera dei deputat4 perohè lA loro \'olontà non 6imme·
diatamente rolonfà dello Stato, ma mediatamente, come volontà ri.,1J6t·
tivamente del Re e del Corpo elettorale, mentre la volontà di questi ul·
t.in1i si riporta immediatamente alla persoù~ Stato ». Mil la Camera non
esercita poteri cb& siano nella competenza del Corpo elettorale ein nome
e per conto del medesimo; essa, per dirla con lo stes50 Domi (op. cii.,
p. 96) è invertita delle attribuzioni proprie del potera leg~lativo a titolo
principale ed è uno dei titolari del powre stAlsso; e gli att.i da esso compiuti sono considerati dal diritto come compiuti direttamente dallo Stato
(r. R~'ELL.E'ITI, Principi1 cit., p. 227); il Corpo elettorale, d'altra parte,
non è che un organo di formazione della Camera enon ètitolare di altri
compiti o di altre funzioni; e la partecipazione aUa funzione legislativa
è attribuita alla Camera direttamente e non in rappresentanza del Corpo
elettorale (v. Statuto, art. 3). Per quanto, poi, concerne la posizione giu·
ridica del Reggente e la d~tinzione tra organi rappresentanti e organi
roppresentativi, v. R!~'ELLETI'I, Principi, cit., p. 213 e segg.
UOXELLO R. LEIT
NOTE PER 1L COSC.ETIO DI 1tiPPRES.ESrn·7o
~'"-' POLITICA
Adimostrarne l'inaccettabilità sarà sufficiente osservare che
èimpossibile riconoscere al popolo la qualffica di organo; organo
dello Stato, infatti, èsolo l'ufficiopubblico in quanro si concreta
nella persona onelle persone ad ~ preposte edà cos1 allo Stato
la possibilità ~uridica di volere e di agire 1; ~ che per es..~re
organo statale è neoossario, anzitutto, possedere tali capacità;
ora il popolo, o è considerato come groppo sociale organizzato
su un territorio esotto un potm d' impero, eallora èun elemento
di dato enon un organo 1, oèconsiderato, in ria di astrazione,
1
UE
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l
~ dello Sfato (r. CRosA. Lo &
l
•
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mama,. Pavi&, 19:!9, p. ;6). inol::o pa~lam:re tn !nuh.iltma ein Ger.
~etemunati casi, tuttora r ~'titut /~ 0 amenn n~1 quali rige, in
EJ.co della Srizzera, si può rieortla~ la~ro:~rend~ (oltre l'esempio cJas.
rua, ecc.; r. Jhm\-e-Gutrn:nrrn
os o~a~hia, la uttonia, l' Esto.
Pw 1930 P'r·n .~·/·.11 ) il popolo e. Chl8: Lutconstrtut1ons
.,,..,-n.
d ' . de l'Euro~»
t"' •w•mK,
SJ del'e rile\'8J't', però, che anc
ma o.a e~pnmm la propria rolontà.
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È noto quanto sia controverso, nella dottrina n~ira e in quella stra·
niera, il concetto di organo; ad ogni modo è certo che anche se non si ae·
retta la definizione posta nel f&io, e si riferi.:ce, inrect>, il concetto di or·
gano agli indiridui, ai quali ed in quanto siano affidate funzioni dello Stato
per l'attuazione e il raggiungimento dei suoi Dni, non s può riconoscere
al popolo la qualifica di organo statale. La delìnizione da noi accolta è
dovuta al ~'"ELLErn, Gli organi dd/o Sta/o, cit., e Principi, cit., p. 16
e segg. Xello stesso senso v. anche ROlU.\'0. Nozione en11lura, cit.: Principi di diritto amminislratit'O, Milano, 1912, p. 77; Corso di diritto amminiatratiro, Padora, 1932, p. 103 e segg.: Corso di diritto C08lituziollale, cit.,
p. 105 e segg.; RAGGI, Diriilo amministrativo, II, Padova, 1930, pane I,
p. 41. Vedi inreca FEBR.W. I cosi detti organi delle persotlt giuridicht, in
tRn'kia di diritto cirile,, !91J; AR.L'\OIO RUIZ, Istituzioni di diriilo CO·
slilu:ionalt italiano, 1913, p. 268. Cir. inoltre la bibliografia italiana e~tra.
niera. citata dal R.1.\'ELLETri, opp. citt., da EsPOSJTO, Organo ugicio t Sf1J·
gdlirita ddl'u~io, Padora, 1932, e dal DB V!LLBS, Teoria giuridica della
organiz:azione dd/o Sia/o, I, Padova, 1931.
' &o è una collcttirità di indilidui, di dttadini o di oigSnizzazioni
minori, e quel carattere di organo statale che manca a ciascuno di questi
non può rinrerurn neppure nel loro complesso. Dpopolo, nel suo insieme,
è qualche 0058 di più di un organo dello Stato; di qut>Sfultimo, infatti,
~non èsfera paniale e cireoscritta, ma il ~trato generale e fondamentale, (ROllASO, Cor10 di dirillo roYiluzionole. cit., p. 214). Organo dello
Stato può, quindi ~ scio il corpo elettorale, che è chiamato ad ~r·
citare una funzione pubblica (nomina dei deputati) e trora il fondamento
della propria es~tenza e delle proprie funzioni direttamente nella cosritu·
zione dello Stato. Vedi R!xEu.mr, Principi, cit., p. 227; Istitu:ioni,
eit., p. 68 (il Romxo, Corso dir. costituzionale, cit., p. W, reda in eESO
un organo del popolo; ma sulla possibilità, pel popolo, di arere organi
propri, r. infra nel testo). Solo nello Stato parlamentare, in ~si prin·
cipio teoretico fondamentale: la preminenza del popolo, questo sembrerebbe dovesse considerarsi non solo come elemento ma anche come organo
statale; tale concezione derira dal fatto che il popolo, nello Stato parla·
mentare, è neeessariamente portato a coincidere eon il corpo elettorale,
e, quindi in quanto si identifica eon esso, possiede !& earstteristira di or·
fuori dell'ordinamento ~uridico e an
.•
ora non puo arere una atti
VIta ed una volontà unitaria 1, e non può uindi
.
stat-ale nel senso scientmoo di ·t
.q essere organo
.
que~ aespressiOne. Di conseaue
nemmeno l c. d. rappresentanti po ,
. . o nza,
d
ssono ooncepll'Sl come
.
el popolo. Questi~ del resto~ non sembra che po , .l: organ~
oraani pro ·. h
ssa wsporre di
o
pn, e e, mtal caso esso dorrebbe ,· l ..
pubblico come
'
porSJ, ne diritto
. .'
persona., o, quanto meno, come collettività sfi
mta di personalità · 'di
.
or.
ed .
giun ca, ma titolare di una volontà unitar·
~1Jlicante un'azione unitaria '; inrece nel nostro diritt ~
popolo, complessivamente considerato no
o
rsona
l
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.
,
n
puo
conceprrsJ
come
pe ~ , eso o se OI'O'amzzato a St t , .
.o
aopuo oonsJdel'al'$i titolare
l
.
115
•
'
l
.ua totalità non ~iene in ron,;J:,;llo Sfato parlamentare il popolo nella
·
. . one come organo; anrhe in tale
·
.
,.....ecJpa alle elezioru per la fo . d
regune
ZJona come organo dello Stato no . . nnazJOne ella camera, e fun.
mento ~rsonaJe, CO~fifuti\'0 deÙo St:t~:c~~e. ~n q~~llo. ~ha forma J'ele.
&!~~qualità di elettore e di ele 'bile u. ~· infatft Il dmtto subbiettiro
di~ che abbiano rnggiunta la~ena P0 ~~re concesso solo a quei citta.
b~~'O, e tale capacità è empre ~it8traparJta ~el.~po del diritto pub.
bilità, o di indegnità ui 'di
a per rag10ru di età odi incompatj.
tt
o· un camente accertata. nè d' lt
amm; ere, come ammettera l'o inione l ~ : a ra parte, si può
Sophl871iu parlamtnla;'rta éd i.. p p .cassJca mglese (r. Btxnwr ·
o lI
' . uanç., aru 1840 p ~ . d
'
'P·. ti:' ! ~· 130), rhe i cittadini priri del <firitt { . - '. clt. a RoSSI,
tali g~undicamente dai cittadini . . ' o~ eftOJ'8le Sl8JJO rnppresen.
fatti, Ra I, op. tt 1«. ttl· R attJn nell e!ezJ.o~e del deputato; r. in~tesse limitazioni ral~~~ an.!ShEI.Lt~~ Prm:lpt, cit., p. 224, in nota.
dum'. anrhe m
.
o
c el nei nguardi dell' IS''l'tl u!o del referen.
e
• . .qu~to tasSOJ'1 popoochead~part
·
. .
non puo comc1dere con quello che fo l'
et1pa non eomcidt>,
1
solo il ~rimo può, esolo nel momento ~ae: e~e~to pelllanale dello Stato;
fi~rs1 come organo statale.
esercita quelle mansioni, con.
t v. RA~'Eru:rr~ laJiluzioni, rit .. p. 3 .
T~e, mfath, sembra ritenerlo il RO.l!!.\'
. ..
nal.e, c1t. p. 2!4 il quale o•M h
o, Corso dt dm/lo costituzio.
·a· . '
-rva c e•se 65.)0 n h
n le&, è, msostanza, una pluralità di so . on a. una personalità giu.
eolo corporati\'0 Jj e ritiene quind' h"
streth fra loro da un vinpopolo. Per quamo conce~e la l, .~ ~ .~, corpo elettorale sia organo del
personalità giuridica di db'po ~Ibilit~, per le collettintà sfornite di
Corso di diritto am;,iniJtrr rre. l propn organi, r. lo sresso Ro.llA.\'0
UHt'O, Clt., p. 106.
. ~
li popolo che no l'l
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LIOXELLO R. LE\1
!iOTE PER IL COXCETTO DI R!PPRESEXTA.SZA POLITICA
di una volontà edi una attività; questa quindi spetta al popolo
in quanto eorganizzato aStato, vale adire allo Stato stesso, ente
pubblico sovrano; epertanto coloroche ad esso danno la possibi.
lità giuridica di volere edi agire non sono organi del popolo ma
solo ed esclusiramente organi statali.
Per queste e per altre ra~oni ~à poste in luce dalla dottrina,
non sembra, quindi, che nemmeno la costruzione del Jellinek
possa essere accolta 1•
~1uovendo apptmto, d& questa constatazione di fatto Léon
Duguit perviene ad un nuovo concetto ~uridico dell' istituto
AH
V. spec~almente, RA.\1l.~ETri: Pri11cipi., cit., p. 222 esegg. nDcam.
LEtat, li, ctt., p. ?7 eTratte, l, CII. p. 79, ha poi rilerato come la dottrina
del JE~"EK renga in definitiva a consacrare un dualismo fra Stato e
popol~, mqu~~to qu&i'ultimo pos.;ied& una propria organizzazione e,
mt~h~a. ~alisi., sem~ra po~ nello Stato come persona a sè. Una delle
obb.1ez1oru ~1ù ~evant~ che s1 può opporre alla costruzione del Jellinek
è ~~,aver navv1C1~ato 1l,go~erno diretto d~l popolo al regime rappresen·
t~ hlo, facend~ dt quest ult.uno una semphc& variante della democrazia
diretta. Il reglDle rappresentat,ivo, invece, nella concezione della Cosf,i.
tuente francese dell791, è qualcosa di ben direrso anzi di opposto alla
de~~razia ~tta; in esso il popolo, come tale, n~n ha alcun potere di
d~ISIOne e 1c. d..~~p~t~ti sono del tutto liberi in ogni manif&ia·
uone deUa loro. atttVJtà; il regune rappresentatil·o si pone quindi come una
nuo~·a forma di governo, a fianco della monarchia assoluta e della demo.
craz1a &non può essere minimamente rial'\'icinato aquest'ultima (v. Esm:n;,
Deux formes de g~uveme~111, i~, c~evue du droit public ,, 189!, p. 16;
S!~IPOLos, La democratle et l electwr. propartionnelle, II, Paris, 1899,
p. o44; CARRÉ DE MALBERO, ap. cit., p. 346 e segg.).
t DuaurT, L'Etat etc., cit., p. 216.
EU
1
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,
l
AH
UE
particolari dell'Autore 1•
Duguit prende le mosse molto di lontano per pervenire alla
determinazione del concetto di rappresentanza. In ogni paese
- euli rileva - vi sono degli individui i quali, di fatto, come
o
conseguenza naturale della ~tuazione sociale, si trovano in una
posizione di privilegio di fronte agli altri, •sont plus fort que
!es autres »; tali individui egli chiama «governanti primari ».
Negli Stati moderni, molto estesi territorialmente, molto densi
di popolazione e nei quali la tendenza verso la realizzacione dei
principi democratici comporta una sempre maggiore partecipa·
zione del popolo alla vita pubblica, è materialmente impossibile
che i 1governanti primari •, appunto per il loro numero elerato,
possano assicurare direttamente il compimento, nel migliore dei
modi, di tutte le funzioni loro spettanti. È necessario quindi
t,rovare un s~tema positivo di organizzazione politica, il quale,
da un lat<J lasci sussistere la maggior forza materiale nelle mani
dei , governanti primari ,, classe omaggioranza, e, d'altra parte,
permetta di assicurare il regolare svolgimento di quelle mansioni
che sono proprie dei governanti stessi; questo sistema èprecisa·
mente quello della moderna rappresentanza.
Tra i «governanti primari» e il loro rappresentanti - rileva
Duguit - tra elettori e deputati, esiste «une solidarité spéciale »,
la quale presenta 1 les memes ooradères que la solidarité sociale
en général J. In altre parole, nella collettività nazionale •il ya
HA
EU
•
UE
9. - Sulla base delle considerazioni svolte, però, non si può
ancora negare in na assoluta r(ljistenza di ogni rapporto ~uri·
dico tra eletti e popolo. In tal caso, è stato da altri osservato,
si verrebbe amisconoscereun dato di fatto essenzialedello Stato
moderno: quello che tra il corpo elettorale ei membri dell'assemblea es~te «une pénétration réciproque », «des liens particuliers
de olidarité •; èvero che la teoria ~uridica della rappresentanza
politica deve essere esclusivamente una teoria di diritto obbiet.
tivo; ma essa deve trovare il proprio fondamento nella solidarietà che esiste nella realtà delle cose tra il parlamento ed il corpo
elettorale ed unisce strettamente eletti ed elettori !,
della rappresentanza che, se sotto alcuni aspetti si richiama e
si ricollega a precedenti dottrine, è opportuno considerare a
parte sia per l'ori~alità e la compiutezza della trattazione
scientifica, sia per la sua stretta derirazione dalle concezioni
alcuni aspetti la concezione del Duguit è stata giustamente
riavvicinata a quella di Jellinek; v. in proposito, CARRÉ DE hlumc,
op. cit., pp. 328·331.
1 Sotto
118
LIO~ELLO
R. LEVI
NOTE PER IL CONCE1'TO DI RAPPRESENTA~~ZA POLITICA
La rappresentanza ha, in tal guisa, veramente una natura
~uridica; essa. è une institution juridique, pu~qu'elle est un
groupement social nature!, c'est.à.dire répondant réellement à
tm. be~oin social. Par là, elle fonde des devoirs et des pouvo~s
object.ifs propres aux individus qu'elle comprend en elle; mais
elle n'implique point de personnalités collectives et ne crée point
de situation subjective »1.
Può essere accolta questa teoria ?
Abbiamo già detto innanzi che essa deriva logicamente ed è
strettamente connessa alla particolare soluzione data dal Duguit
al fondamentale problema. dell'ordinamento giuridico; solo se
AH
UE
HA
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AH
oc
HA
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D!iGUIT, L'Etat etc., cit., p. 2l~ e sagg. Sulla concezione della ra resentanza qu.ale g~ppo s~ciale naturale il Duguit ins~te molti·'imo ep~.
prorera anzt al Rt~ker, di parlare di una finzione per la quale il Parlamento
rappresentere?b~ il popolo, sarebbe preso in considerazione in luogo del
popolo tutt~ mhe~·o (v. RIEK~R, Die rechtliclie Natur der modernen Volkst·ertretung!. m' Ze~tschr. r..Litter. und Gesch. der Staatswissenschaften •,
1893, p. i>2 esegg.); non bisogna iedere nella rappresentanza una fin .
't
.
ztone,
- affer~a Dugm - ne una creazione artificiale delle~~atore, ma un
fatto socla!e, na~m'lll~, anteriore esuperiore alla legge posith·a, che trova
la. sua l~gtca spi~gaziOne nella struttura particolare che hanno asstmto
nel ~a~I moderm, le fo~e gmr?a?ti; esse, invece, di concentrarsi nel!~
~aru ,di un solo grup~o di .soggetti SI trovano divise fra due gruppi solidali
l m~ lalt.ro; ad uno di essi spetta la forza, all'altro l'esercizio delle prero·
g~ttve di tale !orza; le struttm:e speciali dei due gruppi si modellano re.
Ciprocamente l una sull'altra, e1due gruppi stessi si iniluenzano rooip .
me?te. L'es~tenza ?i questi due gruppi, elett()ri ed eletti, èuna forma:oc~
sociale spontanea; Il legame stretto che li mlisce è una conse"' , ·
t d' tal f
·
0 <1Cnza nn.me.
d,taa
I e ormazwne (o-p. cit., pp. 221 ·222).
I
l
si accede a questo sistema nel quale l'elemento fondamentale
ècostituito dalla «règle de droit »e la realtà dei fatti èla base
dalla quale deve part@ ogni dottrina scientifica, può fucutersi
l'esattezza o meno della formulazione del principio rappresen.
tativo offerta dal Duguit. Ma per chi, come noi, non ritiene di
poter condividere i postulati fondamentali dai quali questa de.
riva, è chiaro che vano e forse anche semplic~tico sarebbe il
cercare eli ripudiarla con confutazioni particolari.
Cì siano permesse tuttavia alcune brevi osservazioni. Noi
non neghiamo che tra eletti ed elettori es~ta o possa esistere
quella < associationparticulière »di cui parla il Duguit; neghiamo
invece che in dipendenza di tale ({ association particulière» la
rappresentanza politica si possa configurare come una istituzione
- nel senso che noi diamo a questa espressione - identica. dal
punto di vista formale, come del resto rileva lo stesso Duguit,
ad una famiglia, ad un comune, a.d un sindacaw professionale1.
Per noi il concetto di ist.ituzione, secondo l'ultima elabora·
zione che ha ricevuto nella dottrina nostra estraniera, può in·
dubbiamente adattarsi sia al corpo eletwrale, sia alla Camera
elettiva~, ma non a.d entrambi gli ordinamenti in uno conside·
rat.i; manca tra essi quel legame, quel principio di organizzazione
dal qualeessenzialmente dipende, a nostro avviso, l'es~tenza di
un ordinamento ~uridico obbiettivo 3, nconcetto, pur parti·
colarmente ampio e comprensivo, di ordinamento giuridico può
'infatti riferirsi solo ad ogni ente o corpo sociale che abbia un
assetto stabile e permanente, una propria struttura ed organizza.
zione, e· che presenti un'esistenza obbiettiva e concreta, este.
UE
une association particulière entre électeurs et députés 11 ; or.
bene, dovunque esiste uno stato di associazione, si forma neces.
sariamente anche ((une règle de droit ll, vale a dire un diritto
obbiettivo. ch.e ha al tempo stesso per fondamento e per oggetto
tale associaziOne. Nella rappresentanza politica non abbiamo
quindi, un contratto, una situazione giuridica subbiettiva, m~
un particolare gruppo oraggruppamento sociale, che, come tutti
gli altri gruppi oraggruppamenti sociali, implica una situazione
di diritto obbiettivo.
119
..
l
. 1\
v. DrouiT, L'Etat etc., cit., p. 220.
costltuiscono, infatti, ~tituzioni di Stato, parti integranti dello
Stato stesso dal quale si differenziano se non come le parti dal tutto; in
altre parole sono organi statali; ed ogni organo è essenzialmente una istibrnon&. v. RoMANO, L'ordinamen/(1 giuridico, l, Pisa, 1917, p. 12; Corso
di d-iritto C03Iituzionale, cit., p. 63.
3 r. RoMANO, L'ordinamento giuridico, cit., p. 35 e segg.
l
2 Essi
NOTE PER IL CO:SCE'ITO DI R.ti>PRESE:ST!SZ1 POIJTICA
R. LITI
•
HA
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AH
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10. - Peraltro, non accolta per le ra~oni suesposte nemmeno
la teoria del Duguit, rimangono ancora da esaminare, sia pur
brevemente, altre dottrine che nella Camera, dei Deputati riconoscono, sebbene in forma molto attenuata e generica, ed
escludendo naturalmente ogni rapporto ~uridico di mandato,
un particolare carattere di rappresentanza popolare.
Co~ tm autorevole indirizzo dottrinale, dopo aver ricordato
che la Camera «ha lo scopo di mantenere in continuo e stretto
contatto lo tato con la nazione, cioè con il suo popolo ,, ri.
tiene che vari principi del no·tro diritto stiano adimostrare che
non può negarsi ad essa un certo carattere rappresentativo, senza
rinunciare a comprenderne la natura specifica.
' \', ROll.l'iO, op. CII.,
· p. a·a.
L'Erot etc., cit., p. 221.
1
3 Op.
cit., p. 216; perchò •le droit ce trom·e dans la réalité ociale et
non dans les lonnules cles lo~, quelque solennelles qu'elles soient ,. r.
Traité de droit constiMionntl, cit., II, p. 2.
'
4 Op. cit., p. 24.
1
UE
<r ~
Secondo questa teoria, dovuta al Romano, la Camera è un
organo dello Stato, che 1 nel medesimo tempo rappresenta il
popolo,; cessa è il mezzo di con~ungimento, per dir cosi, fra
lo tato in quanto è istituzione e la collettività, cioè lo Stato
nel suo elemento mobile e variabile D1; tra essa eil popolo viene
oosl ad intercedere «un rapporro che puòdirsi di rappresentaz&. ».
Talo rapporto, però, «non implica che la. Camera compia degli
atti e manifesti una volontà che giuridicamente debbano con·
siderarsi come atti e volontà del primo: e ciò perehè essa, in
quanto esplica questa funzione, appare organo dello Stato»;
si tratterebbe invece di una rappresentanza di tendenze e di
indirizzi politici, nel senso che cla Camera, agendo e volendo
come organo dello Stato, ha il compito di svo~ere quell' indi·
rizzo politico generale che ha trovato la sua &"'Pressione nella
lista che il corpo elettorale ha approrato •1•
Ci sia permesso, tuttavia, di dissentire anche da questa auto·
revole opinione. Essa, infatti, presuppone l'esistenza, nello tato,
di una pluralità di tendenza edi indirizzi politici di cui laCamera
dovrebbe costituirsi rappresentante, mentre nell'attuale nostro
ordinamento giuridico l' indirizzo generale politico del Governo
e quindi l' indirizzo politico che attraverso questo suo organo
loStato persegue, èfissato dal Primo Ministro, che ne èrespon·
AH
riore elisibile 1• Eciò non si verifica nei riguardi di quella association JX!rliculiere entre élecleurs adéputl!, la quale non riduc-e
ad unità gli elementi che la compongono- Camera ecorpo elet.
wrale - etanto meno acqui ta rispetto ad e ~i una nta propria,
formando un corpo a sè 'tante.
La costruzione del Duguit - si deve inoltre rilevare- prescinde completamente dalla legislazione positiva: la rappresent-anza politica, afferma l'Autore, èessenzialmente un fatto sociale
anteriore e superiore alla legge positiva!, e una dottrina ~uri.
dica, d'altra parte, non può essere delineata facendo astrazione
dalla realtà dei fatti 3• Cosl, pnr riconoscendo che la teoria c. d.
del mandato rappresentativo è quella sanzionata dal diritto
francese l, egli la respinge eformula 1 la vrai notion de répresenta!ion politique J basando tutta la costruzione su un nncolo
rra elettori ed eletti che il diritto non solo non ric'Onosce, ma
anzi espressamente vieta.
121
EU
LIO~ELLO
HA
1~0
1 In senso sostanzialmente analogo r. Ro I, op.cit., .P· 14_2 e segg.:
DParlamento è ' un organo essenzialmente rapprese~tatlro, .Cioè un or·
gano di congiunzione tra la società e lo Stato. Non SI p~ò dire che e3SO
Ja organo soltanto della società, secondo rorrebbe la teona del m~dato,
nè che sia esclusiramente organo dello Sta~o .co~e ro.rrebbe .la ~~na della
scelta. Èun organo che partendo dalla socleta agtSCe mfUllZloru di Sta~o .
\'.anche RACIOPPI e BRUXELLI, Commento allo St~lurodel R~no, n, Tonn?·
1909, la cui concezione però sembra ricollegarn strettan:ente alla teona
della delegazione dei poteri: La Camera ' da una parte e un organo del
Governo; e come tale ha per compito di concorrere col Re e col Senato
in pari grado, alla formazione delle leggi; dall'altra essa èla rapprese~tan~
unica diretta e immediata dell'organo sovrano; e come tale ha l ufficio
di pa~Jare, ove occorra, in nome di quest'ultimo.... li dep~tato èal tempo
stesso un membro dell'organo legislativo dello Stato e!l r~ppresentante
degli elettori che lo ~a~~ im~a~o ~Ila Cam.era • (pp. o09·o~O). ,
2 Rm!ANO, Corso d~ drrtllo CO$Iiluztonale, c1t., III ed., PP· 213-216.
122
LIONELLO R. LE\1
KOTE PER IL COXCETTO DI RiPPRESE~'T.l'ìZ! POLITICA
1
;
sabile vem il Re in altre porole h Camera non solo non può
determinare tale indirizzo, ma non può nemmeno rappresentare
indirizzi politici dive~i; èvero che essa, agendo evolendo come
organo dello Stato, ha il compito di svolgere quell'indirizzo po.
litico generale che ha trovato la sua espressione nella lista che il
corpo elettorale ha approvato; ma ciò non perchèrappresentante
di tendenze odi indirizzi politici del popolo, sihbene in quanto,
organo costituzionale dello Stato, è tenuta a sviluppare l'indirizzo politico generale dello Stato stesso ~.
e d'altra parte gli interessi delle singole categorie, dalle quali
ha origine la proposta dei candidati, non hanno, come enoto,
influenza alcuna 1•
UE
EU
HA
UE
AH
EU
HA
deputat~
22. 9) Que~ta rappre5entanza di idee, sentimenti ed in·
.. .
(Princtpt, et!., P· ·bbe
to la rappresentanza politica. Ma - è
!eressi del popolo ~re ~ppun anche il Re e il Senato, che pllre sono
sempre il Ranelleth. che par ad- . ,. nelle loro funzioni che lo con.
' n . ali devono etermmarot
.
.
orgam cos l uz~on. '
e uelle legislative, secondo gli mteresst e
sentono e ~o nchl~ono, com. t~tto uanto è stato detto per la Camera,
i sentimenti genera h. del paese, 'l ql deve pertanto valere anche per
e quindi dei ra~portt tra ~~t::ut~oha ~ettato quella norma relafil'~ ali~
HSenato teper ti Re; cse. o t' ..• perchè venendo e&i eleth dar
1
. . .1 b'tSogno
rappresen anza so lo per .deputa 1'. cto e rto ad essi senhrs1
1
singoli collegi dove\'& specralmen:e ~ ~Ppo unitario che il ricostituirsi
di affermare espres38Jllente .que ~~:c~~;oconcetto della rapp~tanza
dello Stato moderno a\'e\'8 mtrod~. Iarutico 6 medioevale, (r. op. eil.,
e che negara queUo p~entetpm~codi sommessamente ~rrare - se
pp. 230-232). Ora - et ~~e ~i biw · di interessi • è comune oltre
questa ' rappresentanzha ~ ~ee, l SenaFo'non sembra possibile wumer~
che alla Camera, anc 6 a. ~ ~a 'nd' Juatwnia deUa prima rispetto ai
a criterio distintivo, a prrncrptum l .~tt nsiderarla come carattel'biiea
. · 1• · 1ece a nostro an1SO, co
ll
secondt; SI po ra m '
il aie in ogni manif~tazione de a ~ua
generale dello Stat~ ~odern:do ~uinteressi pubblici e collettiri che. IDl·
atti\'ità dere attegg~an.1 SOO? . ~viduali del principe. La consi~erazwn~
persona e non secondo le ~Ire m. . o lari e delle grandi correnh
che la forza degli interessi e se~tunen~.~ ~~tamente e quindi più efficadella pubblica opinione si fa ~~~~~ elettiva, perohè essa emana dal
cemento sulla 6 per mezzo de tem o determinato , (~p. eit., p. 230·231),
popolo ed è elct~a solo per un . P, tt~ almeno in relazione a determl·
è una consid~t'8ZI~n~ senza. dub.biO ~am~nte sostanziale; è, cioè, un dato
nati momenti storiCI! ma d~ ordi~eif ntingenze politiche, che, a nostro
di fatto, mutevole ~~diffi
f~nz~:e t! ~o~~ituire elemento sufficiente per la
modesto parere, puo Cl ll~? t't t
· 'di de tS 1 uo
•·
determinazione gmn ca . h la t~ria del Ranelletti non si d~taccm
Sembra, pertanto, a noi c e
d ll' Orlando alla quale - come
so-tanzialmente da queUa del Laba~d ~en:mente ac~iamo. E lo tes~,
tra bre,·e Yedremo nel .testo -dno~ pl rdo a ""rti suoi particolari a·peth.
·
· t bbe d1re aYen ongua ~. 1· •
ritemamo,
re dal• Ro l (v. infatti 1principi fondamtnlmt. ct1··
ptr la teoriaSIpoformulata
AH
Ugualmente non sembra, a nostro sommesso avviso, che la
rappresentanza della Camera possa concretarsi giuridicamente
in 11111 rappresentanza degli interessi colleUivi del popolo •;
questi infatti non possono non identificarsi con quelli dello tato;
t Art. 2della Legge 24 dicembre 1925, n. 2263, sulle attribuzioni e prerogalile1 del Capo del Goremo, Primo Minbiro Segretario di Stato. In proposito \ • R!.\llLLETn, Il GranCon8i9lio del Fasciut10 ela jormiJ di governo
dello Stato italiano, in «Rir. di dir. pubbl. ,, 1929, I; I&tituzwni, cit., p. 241
e segg.; RO.M!.\'O, Cor&O ek., ci t., p. 188 e segg.
~ La teoria deUa rappresentanza politica era sfata formulata in maniera
parzialmenoo diversa dal Romano nelle prime due edizioni del suo Corso;
ad ogni modo l'A. riconosceva sempre una rappresentanza del popolo
dal punto di vista delle tendenze e degli indirizzi politici (v. Oorso di diritto3 costituzioncle, 2• ediz., Pado1·a, 1928, pp. 191-192).
V. in questo senso RA.'iELI,E'l'l'I, Principi, cit., p. 229; Istituzioni,
cit., p. 87 e segg.; CmMtEXTI, Il principio rappruentatit'O nel dirillo costi.
luzionale moderno, in 'Arohivio giuridico •, 1907; Dr: FRANCEsco, Rappre.
sentmwt politica erappruentanzasindaC(t/e, in 1 Rh·. di Dir. pubbl. '•1925, I.
11 Ranelletti ritiene giu tamente che la Camera eletth•a, come queUa vitalizia, può essere considerata unicamente come organo dello Stato, eche
quindi i suoi atti debbono riferi~ isolo eimmediatamente allo Stato stesso,
c'Ome quelli di qua~iasi organo statale; gli stessi collegi elettorali derono,
del resto, essere congiderati come oro-ani dello Stato, organi di fonnazione
deUa Camera, e l'elezione. pertanto, come atto di rolontà del CoUegio
è solo un modo di scelta edi nomina dei
ed èanch'essa atto dello
Stato. :Ila questi concetti -ha cura di 8\Tertire l'A. - non ci forniscono
da soli tutta la figura della Camera elertira; 1 questa, come ogni altro
organo deUo Stato, di cui la funzione P~"'lpponga il rilievo e l'apprezza.
mento dei bisogni ed inlere&.li del paese, dere esplicare le sue attribuzioni
che lo consentono e lo richiedono, come queUa leg~lativa, per gli inwre 'i
collettiri di tutto il popolo, secondo le finalità deUo Stato moderno. Epperciò ogni deputato, come membro di essa de1•e necessariamente deter.
minarsi nella propria attirità secondo le esigenze collettive popolari....,
non essere l'organo o l'espres ione di interessi o sentimenti particolari •
123
J
2~5
e segg).
• ntatilo di altri organi statali, oltre che della
Circa un carattere rapprese . . 'st del Go\"emo del Re, v. da
Camera,
e precL~enle
del Prdunl
delle fonne di goultimo Domr
D. Il got'tmo
e ~m:
en ~~ficazione
•
. . . w' di bbh 1933, I, p. :>14 e segg. . 216
terno, m1 R1v. r. pu ; ' C di dir. costituzionale, CI!., P· :
l Cosi esattamente RoMANO, orso
d . Deputati sul disegno di
r. anche Relaz~ont ~fUSSOLI1119I~)la ~~m~:rm: della rappresentanza polegge 27nonchè
febbraio
1928.(Doc.MARAVTGLIA
l s . suUo ste.'so disegno di legge (dolitica,
la Relazwne
cumento 1918 A).
p.
~OTE PER IL CO:\CETTO Dl R.!PPRESEXTA:\ZA POUTIC! 125
LIOXELLO R. LEII
.
EU
'
UE
\
AH
( i
11. _Questa dot.trina conferma anche attra1erso una indagine
puramente ~uridica il concetto di rappresentanza politica da
noi accolto. Lungi dall'essere organo o rappresentante della VO·
lontà popolare, la Camera dei deputati è olo ed esclu ivamente
un or~ano stataie, vale adire un 11@cio pubblico che, concretan·
dosi ~~ella serie delle persone ad esso preposte, dà allo Stato la
po~ibilità giuridica di volere e di agire.
.
E questa dottrina e l'unica che nell'attuale nostro ord~amento giuridico pos..QU, anche da un punto di vista ~os~anzia:e:
trovare accoalimento. Chè, infatti, se in alcuni penodi storici
1,infiuenza ;olitica assunta dal corpo elettorale nei confronti
della Camera e l' introduzione del regime c. d. parlamentare
può am co~tribuito a modificare sensibilmente il concetto di
rappresentanza politica, sino a far rinvenire in esso a~ch~ un
concreto ereale rapporto di rappresentanza popolare, nell odierno
diritto pubblico italiano la sostituzione di una forma di governo
C{)stituzionale puro a quella parlamentare e \a, riformat~ pro·
cedura elett~rale, implicante i tre stadi distinti della proposta,
della desiunazione edella approvazione, hanno valso ad eliminare
ocrni possfbile dipendenza degli eletti dagli elettori, in funzione
o
.
di un preteso rapporto rappresentahvo.
Questo, se si vuoi dare all'espressione un con~re~o. contenuto
~uridico, può giiiStificarsi soltanto in base al.pnnCipi~ della SO·
vranit~ popolare. Se tale principio viene respmto, eSI ammette,
come del resto nella nostra dottrina è ormai universalmente
ammesso che il popolo non può esser soggetto di poteri propri
e che qt:indi, a maggior ragione, non può delcga~ne :,eser~izio:
se si ritiene che il fondamento ~uridico dei poten dei cosidettJ
rappre..~ntanti riposa nella costituzione dello Stato e non n~lla
volontà del popolo, èassolutamente impossibile, a nostro arnso:
pervenire alla, formulazione giuridica di un principio che sia dt
HA
EU
AH
UE
HA
10. - Dalle considerazioni sin qui s1olte ben si può rilmre
come esattamente giudicasse il Laband quando affermara che
la denominazione di rappresentanti di tutto il popolo data ai
deputati non ri1este alcun significato ~uridico positivo, e che,
al contrario, dal punto di vista ~uridico i deputati non rappre.
sentano nessuno, in quanto iloro poteri non derivano da un altro
soggetto di diritto, ma sono fondati direttamente sulla co·tituzione dello Stat{). Pertanto il Laband, esaminando la posizione
del Reichstag secondo la Costituzione del 1871, affermara che
questi, nella sfera di propria competenza, era, come l' imperatore,
titolare di diritti propri, indipendenti ed era il rappresentante
della collettintà del popolo nello stesso senso che rappresentante di tale collettività si poteva considerare l' imperatore.
cXon nè differenza - egli ag~ungeva - che nella maniera
per la quale si èchiamati ad esercitare quelle funzioni; si èchiamati al trono al di fuori di ogni ingerenza di volontà umana, si
èchiamati afar parte del Reicbstag in seguito ad atti volontari
di individui, cittadini del Reich egodenti del diritto di suffra~o....
ll Reichstag è rappresentante nazionale non dal punto di vista
degli obblighi edei diritti, ma dal punto di vista della sua forma.
zione e della sua composizione» 1• L'elezione viene in consegtienza a raffigurar~ come una emplice scelta odesignazione di
capacità: l'eletto non rappresenta che sé stesso~.
l LABA..N"D, Ledr&it public de mnpire allemand, éd. franç.,
pp. 44Hl5.
I, Pari~, 1900,
' Il genne di questa teoria si trora in JioxTESQUIEU (De l'esprit deslois,
libro Il, cap. II e libro XI, cap. \'I) il quale, os..~n·ato che il popolo,
che pur non saprebbe •eonduire une affaire, connaitre les lieux, le· occasions, les moments ,, è inrece «admirable pour choisir ceux à qui il doit
eonfier quelque partie des son autorité ,, ritiene ehe il corpo legi31atiro
•doit ètre choisi pour faire des lo~ '· Di conseguenza i rappresentanti
de\·ono svolgere le loro funzioni, nella maniera che credono più opportuna
e conveniente, in po·izione di piena indipendenza di fronte ai loro elet.
tori. Xel senso del Laband, v. ScoLARI, Istituzioni di scienza politica,
Pka, 1871, p. i09 e segg.; S.UJ..\DR!, La doUrina deJ/a rappresentail:l.l
persoMie, in c Archi\~O giuridico •, 1895, p. l81 e segg.; 0RLA.'>DO, &pp.et
locc. ciii.; SARIPOLOS, op. cit., li, p. 99 esegg.; e, tenuto p~nte quanto ab·
biamo innanzi osservato (nota ap. 1~3): RAKELLETI1, Principi, cit., p. 2~8.
l
\
effettiva rappresentanza 1•
1 Con incish·a chiarezza cosi si esprime il StOTI'O ~~'\TOR (Le riforme
dd re~ime elettorale t lt dottrine dtlla ~~pprestnl'ln~ pohhca dtl serolo XX,
Roma, 1912): ' Superata onnai defimhvamente l Jdea del mandato, esula