Gianni Penzo Doria
La trasparenza
nelle università italiane
Rimini, 28 settembre 2013
Oggi a Rimini vediamo
Il contesto normativo
Il metodo
Cosa abbiamo fatto
Cosa resta da fare
per un sistema universitario nazionale
• La coalescenza e l’interoperabilità intellettuale:
divisi cadiamo
•
•
•
•
Da dove partiamo?
Legge 7 agosto 1990, n. 241
art. 1
L’attività amministrativa persegue i fini
determinati dalla legge ed è retta da criteri di
economicità, di efficacia, di pubblicità e di
trasparenza.
Alcuni concetti da richiamare
TRASPARENZA
Legge
241/1990
• Diritto di accesso
• Imparzialità
D.Lgs.
150/2009
• Diritto all’informazione
• Imparzialità
Legge 7 agosto 1990, n. 241
art. 22
Definizioni e princìpi in materia di accesso
(versione attuale)
2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue
rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio
generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la
partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la
trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Resta
ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell’àmbito
delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di
tutela
D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150
art. 11
Trasparenza
1. La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche
attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti
istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle
informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione,
degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e
all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni
istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e
valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di
favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di
buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello
essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni
pubbliche ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione.
Legge 7 agosto 1990, n. 241
art. 24
Esclusione dal diritto di accesso
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un
controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche
amministrazioni
UN ROVESCIAMENTO EPOCALE
Alcuni concetti da richiamare
DISTINZIONI
Legge
241/1990
•
•
•
•
Documenti
Istanza
No al controllo sociale
Posizione qualificata e
interesse diretto,
concreto e attuale
D.Lgs.
150/2009
•
•
•
•
Informazioni
Senza istanza
Sì al controllo sociale
Non serve una posizione
qualificata, ma i dati
sono pubblici
Alcuni concetti da richiamare
PUBBLICITÀ
Pubblicità
informativa
• dipende dalla sensibilità
delle amministrazioni
• finalizzata alla
trasparenza e a un
“controllo sociale”
Pubblicità
legale
• prevista da norme
• vincolo procedimentale
inerente all’efficacia
Sito informatico istituzionale
PUBBLICITÀ
ALBO
SITO INTERNET
ON-LINE
SEZIONE TRASPARENZA
Pubblicità legale
Pubblicità notizia
SALVA ITALIA
DL 6 dicembre 2011, n. 201
Legge 22 dicembre 2011, n.
214
LIBERALIZZAZIONI
SEMPLIFICAZIONI
DL 24 gennaio 2012, n. 1
DL 9 febbraio 2012, n. 5
Legge 24 marzo 2012, n. 27
Legge 4 aprile 2012, n. 35
CRESCITA /
SVILUPPO
CRESCITA /
SVILUPPO 2.0
DL 18 ottobre 2012, n. 179
Legge 17 dicembre 2012, n.
221
DL 22 giugno 2012, n. 83
Legge 7 agosto 2012, n. 134
ANTICORRUZIONE
Legge 6 novembre 2012, n.
190
Governo Monti
Salva Italia
Modifiche
al Codice privacy
Cade obbligo
del DPS
Liberalizzazioni
Class action
anche via
PEC o fax
Crescita /
Sviluppo
Crescita /
Sviluppo
2.0
Semplificazioni
Anti-corruzione
Agenzia
per l’Italia Digitale
(soppressa DigitPA)
Amm.ne aperta,
divario digitale e
moneta elettronica
Agenda
digitale italiana
Trasparenza
e web
Software
e riuso
Nuovo «glifo»
Università
on-line
(e A.N.S.)
Danno erariale
senza uso PEC
Legge Fallimentare:
telefax e posta
elettronica
Cartella clinica
digitae
Pagamenti
informatici
Mancata
accettazione istanze
telematihe = Danno
Accordi tra PA
solo con firma
digitale
Sanità
digitale
Pubblicazione dei
procedimenti come
«diritto civile e
sociale»
Domicilio digitale
del cittadino
Comuni 5.000 ab.
associati per ICT
29 giugno 2013
Riordino disciplina
su trasparenza e
pubblicità
Spedizione di copie
digitali con dicitura
Indice indirizzi PA
(e responsabilità)
Indice nazionale
PEC
di imprese e
professionisti
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
15. Ai fini della presente legge, la trasparenza dell’attività
amministrativa, che costituisce livello essenziale delle
prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi
dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, secondo quanto previsto all’articolo 11 del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150, è assicurata
mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle
pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai
procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile
accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel
rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di
segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali. (segue)
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
(segue) 15. Nei siti web istituzionali delle amministrazioni
pubbliche sono pubblicati anche i relativi bilanci e conti
consuntivi, nonché i costi unitari di realizzazione delle
opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai
cittadini. Le informazioni sui costi sono pubblicate sulla
base di uno schema tipo redatto dall’Autorità per la
vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture,
che ne cura altresì la raccolta e la pubblicazione nel proprio
sito web istituzionale al fine di consentirne una agevole
comparazione.
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
16. Fermo restando quanto stabilito nell’articolo 53 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come da ultimo
modificato dal comma 42 del presente articolo, nell’articolo
54 del codice dell’amministrazione digitale, di cui al
decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive
modificazioni, nell’articolo 21 della legge 18 giugno 2009, n.
69, e successive modificazioni, e nell’articolo 11 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, le pubbliche
amministrazioni assicurano i livelli essenziali di cui al
comma 15 del presente articolo con particolare riferimento
ai procedimenti di:
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
a) autorizzazione o concessione;
b) scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e
servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta
ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163;
c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi,
ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di
qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
d) concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e
progressioni di carriera di cui all’articolo 24 del citato decreto
legislativo n.150 del 2009.
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
32. Con riferimento ai procedimenti di cui al comma 16, lettera
b), del presente articolo, le stazioni appaltanti sono in
ogni caso tenute a pubblicare nei propri siti web istituzionali: la
struttura proponente; l’oggetto del bando; l’elenco
degli operatori invitati a presentare offerte; l’aggiudicatario;
l’importo di aggiudicazione; i tempi di completamento
dell’opera, servizio o fornitura; l’importo delle somme liquidate.
Entro il 31 gennaio di ogni anno, tali informazioni,
relativamente all’anno precedente, sono pubblicate in tabelle
riassuntive rese liberamente scaricabili in un formato
digitale standard aperto che consenta di analizzare e rielaborare,
anche a fini statistici, i dati informatici.
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
(segue) 32. Le amministrazioni trasmettono in formato digitale
tali informazioni all’Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture, che le pubblica nel proprio
sito web in una sezione liberamente consultabile da tutti i
cittadini, catalogate in base alla tipologia di stazione appaltante
e per regione. L’Autorità individua con propria deliberazione le
informazioni rilevanti e le relative modalità di trasmissione.
Entro il 30 aprile di ciascun anno, l’Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture trasmette alla
Corte dei conti l’elenco delle amministrazioni che hanno omesso
di trasmettere e pubblicare, in tutto o in parte, le informazioni di
cui al presente comma in formato digitale standard aperto. Si
applica l’articolo 6, comma 11, del codice di cui al decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163
Legge 6 novembre 2012, n. 190
art. 1
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione dell’illegalità nella pubblica amministrazione
35. Il Governo è delegato ad adottare, senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica, entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, un decreto
legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni,
mediante la modifica o l’integrazione delle disposizioni
vigenti, ovvero mediante la previsione di nuove forme di
pubblicità, nel rispetto dei seguenti principi e criteri
direttivi:
entro il 29 giugno 2013
D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33
Riordino della disciplina riguardante
gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni
Piano triennale per la trasparenza e
l’integrità
 Deliberazione 14 ottobre 2010, n. 105 – Linee guida per
la predisposizione del Piano triennale per la trasparenza e
l’integrità
 Deliberazione 5 gennaio 2012, n. 2 – Linee guida per il
miglioramento della predisposizione e
dell’aggiornamento del Piano triennale per la trasparenza
e l’integrità
Piano triennale per la trasparenza e
l’integrità
 Deliberazione 24 settembre 2013, n. 50 – Linee guida
per l’aggiornamento del Piano triennale per la trasparenza
e l’integrità
 Deliberazione 1° agosto 2013, n. 71 – Attestazioni OIV
sull’assolvimento di specifici obblighi di pubblicazione
per l’anno 2013 e attività di vigilanza e controllo della
Commissione
PRIMA DI PROSEGUIRE…
per un lessico comune e condiviso:
mettiamoci d’accordo sulle parole,
perché la norma è un algoritmo!
ATTO
DOCUMENTO
INFORMAZIONE
PROCEDURA
PROCESSO
PROCEDIMENTO
AFFARE
ATTIVITÀ
non sono sinonimi !
Atto amministrativo - Sandulli
L’atto amministrativo è un atto unilaterale avente
rilevanza esterna, posto in essere da un’autorità
amministrativa nell’esercizio di una funzione
amministrativa.
Gianni Penzo Doria
Atto amministrativo - Zanobini
Qualunque dichiarazione di volontà, di desiderio,
di conoscenza, di giudizio, compiuta da un
soggetto della pubblica amministrazione
nell’esercizio di una potestà amministrativa
Gianni Penzo Doria
Atto amministrativo - Virga
L’atto amministrativo è qualsiasi manifestazione
di volontà, di conoscenza o di giudizio o di
natura mista avente rilevanza esterna, posta in
essere da un’autorità amministrativa per un caso
concreto e per destinatari determinati o
determinabili.
Gianni Penzo Doria
Atto amministrativo: distinzioni
ATTO AMMINISTRATIVO
PROVVEDIMENTI
Atti
negoziali
autorizzazioni
concessioni
ordini
dispense
MERI ATTI
ATTI MISTI
Atti di conoscenza
e giudizio
Certificati
Notificazioni
Autenticazioni
atti di controllo
atti ispettivi
diffide
Accertamenti
costitutivi
registrazioni
iscrizioni
Gianni Penzo Doria
Qualche definizione preliminare...
 Procedura
 Processo
 Procedimento
Gianni Penzo Doria
Fascicoli
per “Pratica”
AFFARE
ATTIVITÀ
PROCEDIMENTO
Fascicoli
per “Pratica”
AFFARE
ATTIVITÀ
PROCEDIMENTO
Il fascicolo di affare
 Il fascicolo di affare conserva i documenti relativi
ad una competenza non procedimentalizzata, per
la quale, dunque, non è previsto l’adozione di un
provvedimento finale.
 2008 - I/6.23 «Gruppo di lavoro sul sistema
informativo»
 2009 - VII/14.35 «Corso di formazione sul
procedimento amministrativo»
Gianni Penzo Doria
Fascicoli
per “Pratica”
AFFARE
ATTIVITÀ
PROCEDIMENTO
Il fascicolo di attività
 Il fascicolo di attività conserva i documenti relativi
ad una competenza proceduralizzata, per la
quale esistono documenti vincolati o attività di
aggiornamento di banche e per la quale, non è
previsto l’adozione di un provvedimento finale.
 2008 - V/1.14 «Richieste dei bollettini informativi
dei corsi di studio»
 2008 - I/12.14 «Statistiche e reportistica per il 1°
trimestre 2008»
 2010 - I/14.2 «Comunicati stampa dicembre
2010»
Gianni Penzo Doria
Fascicoli
per “Pratica”
AFFARE
ATTIVITÀ
PROCEDIMENTO
Il fascicolo di procedimento amministrativo
 Il fascicolo di procedimento amministrativo
conserva i documenti relativi ad una pluralità di atti
tra loro autonomi, scanditi nel tempo e destinati
allo stesso fine, cioè alla emanazione di un
provvedimento finale.
 2008 – VII/1.14 «Concorso a tempo indeterminato
per personale amministrativo di categoria C»
 2008 – X/4.81 «Gara per la fornitura di dieci
fotocopiatrici per il settore Affari generali»
Gianni Penzo Doria
Documento, procedimento e azione
Il documento rappresenta la fase statica;
Il procedimento rappresenta la fase dinamica.
Gianni Penzo Doria
Una rete, più che un puzzle…
UOR
Fase
Istruttoria
RPA
Conferenza
di servizi
Gianni Penzo Doria
Un domino, più che un puzzle…
Gianni Penzo Doria
Il procedimento amministrativo







Il procedimento amministrativo è come un torrente di
montagna, che trascina a valle tronchi, detriti di ogni
genere: assistiamo a “loop” incredibili
Ci vuole un temporale per “metterlo in moto”
Esiste una fase “tennistica” del procedimento
Output è diverso da Outcome
Mandarinismo della amministrazione pubblica
Miglioramento incrementale o reingegnerizzazione
Rivoluzione / Riformismo
Fonte: Pietro di Benedetto – UniDOC 2008
Gianni Penzo Doria
Esiste un sistema di mappatura delle
funzioni amministrative delle università
italiane?
 Cosa hanno pubblicato nella Sezione
Trasparenza gli atenei italiani finora?
 Perché dobbiamo sempre ripartire da zero?
 Titulus 97
Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
Art. 5 (oggi abrogato
D.Lgs. 165/2001)
art. 5
Criteri di organizzazione
1. Le amministrazioni pubbliche sono ordinate
secondo i seguenti criteri:
a) articolazione degli uffici per funzioni omogenee,
distinguendo tra funzioni finali e funzioni
strumentali o di supporto;
Gianni Penzo Doria
Funzioni e competenze
Il titolario di classificazione va progettato tenendo
conto delle funzioni di un ente produttore.
Esse possono essere:
 Funzioni primarie
 Funzioni finali
 Funzioni strumentali o di supporto
Gianni Penzo Doria
Applicazione pratica
I - Amministrazione
II - Organi di governo, gestione, controllo,
consulenza e garanzia
III - Didattica, di ricerca, programmazione e
sviluppo
IV - Attività giuridico-legale
Funzione primaria
costitutiva
Funzioni
gestionali
V - Studenti e laureati
VI - Strutture didattiche, di ricerca e di servizio
VII - Personale
VIII - Finanza, contabilità e bilancio
Funzioni
finali
IX - Edilizia e territorio
X - Patrimonio, provveditorato ed economato
XI - Oggetti diversi
Funzioni strumentali
e di supporto
Gianni Penzo Doria
Le tabelle in rete finora sono
 Eterogenee
 Non si ricorre a una mappatura funzionale, ma
a cluster per missione
 Bolgia tabellare anarchica
Possiamo ipotizzare una tabella nazionale
 Il principio di tipicità dell’azione
amministrativa
 Procedimenti identici, processi e procedure
personalizzabili e semplificabili
 Il procedimento non si può semplificare, la
procedura e il processo invece sì
 Procedimenti tipici, attività e affari dipendenti
dalle variabili di contesto
 Procedimenti solo a scorporo, funzioni non
esercitabili oppure non esercitate
Un progetto di formazione-intervento
del Coinfo con 32 Atenei italiani e il CODAU
PROCEDimenti AMministrativi
delle Università degli Studi
Un database da condividere e la tempistica




28 settembre 2013 – Presentazione
30 settembre 2013 – Disseminazione
10 ottobre 2013 – Osservazioni
16 ottobre 2013 – Approvazione nazionale
Grazie per l’attenzione
Università degli Studi di Trieste
[email protected]