La responsabilità da atti leciti
e da accessione invertita
ARGOMENTI
Espropriazione ed indennizzo.
Accessione invertita,
espropriazione indiretta,
occupazione acquisitiva.
Risarcimento
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Un po’ di storia
• L. 25 giugno 1865, n. 2359: legge generale in vigore fino al T.U. sulla
espropriazione
• Di fatto derogata da numerose norme per categorie di espropriazioni
• Varie sentt. Corte Cost.: possibile la riduzione dell’indennizzo purché
“serio ristoro”. Legittimo il criterio della L. 15 gennaio 1885, n. 2892,
Risanamento della città di Napoli (poco più del 50% del valore)
• L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 13: introdusse una ritenuta del 20% a
titolo di imposta sul già ridotto indennizzo. Ora T.U. (art. 35).
• D.L. 333/1992, L. 359/92, art. 5 bis (*); espropriazioni di aree aventi
valore edificabile:
– Diventa una legge a carattere generale per tutti gli espropri in
favore di enti pubblici, confinando la L. del 1865 ai soli espropri per
iniziative private.
– abbattimento del 40% se non si concorda l’esproprio e l’indennità.
– Retroattiva per i casi non definiti
• Corte Cost. 16 giugno 1993, n. 283, ed altre: il 5 bis è legittimo
• T.U. Espropriazione: DPR 8 giugno 2001, n. 327, art.37: riprende, con
qualche variante, il criterio dell’art. 5 bis
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L’unico parametro costituzionale
seguito dalla Corte Cost. fino al 2007
• Art. 42, co. 3: «salvo indennizzo». Indennizzo
≠ risarcimento. Non significa riparazione
totale, ma compensazione equa = «serio
ristoro». Considerato tale anche il 24%,
«purché nella formula di calcolo entri il valore
venale».
• Dubbi anche linguistici sul significato
attribuito dalla Corte alla parola
• Indenne dovrebbe significare senza danno
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Le norme costituzionali
trascurate
• Art. 3, eguaglianza: confronto tra chi è espropriato e chi no.
– L’esproprio ha due aspetti: a) sottrazione di un bene specifico; b)
compensazione del valore economico del bene espropriato
– L’espropriazione è giustificata perché l’interesse pubblico per il
bene specifico rende diversa la situazione dell’espropriato rispetto
ad altri soggetti, magari i confinanti, che potrebbero anzi
avvantaggiarsi dell’opera pubblica.
– Viceversa l’interesse materiale a non vedersi sottrarre valore
patrimoniale generico non differenzia l’espropriato da qualunque
cittadino.
– L’espropriazione, nella storia, è stata considerata equivalente ad
una vendita forzata, al fine di evitare speculazioni del singolo sul
prezzo o rifiuti a contrarre. Col tempo è divenuta per il sistema
pubblico occasione di prelievi di ricchezze.
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Art. 53: concorrere alle spese
secondo la capacità contribuiva
• La Corte Costituzionale ha esaminato la denunzia di
incostituzionalità basata anche sull’art. 53, ma ha
dichiarato che la materia dell’indennizzo non è
fiscale e quindi non ricade nel 53.
• L’affermazione è del tutto apodittica, poiché il motivo
della riduzione dell’indennizzo è il risparmio sulla
spesa dell’opera pubblica, attraverso una
contribuzione del privato espropriato (*)
• (*) L’argomento delle esigenze di bilancio è stato
enunciato dalla difesa dell’Italia nell’affare ‘Scordino’,
conclusosi con pesante soccombenza dell’Italia
innanzi alla Grande sezione della Corte dei Diritti
dell’uomo; vedi oltre.
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La convenzione sui diritti dell’uomo
• In data 4/11/1950 fu firmata la convenzione sulla tutela dei diritti umani
nell’ambito del Consiglio d’Europa, ed in data 20/3/1952 il protocollo n.
1(*). L’Italia ratificò entrambi con L. 4/8/1955, n. 848 ed è entrata in
vigore per l’Italia il 26/10/1955.
• L’art. 6 della convenzione stabilisce che “Ogni persona ha diritto ad
un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un
tribunale indipendente e imparziale ...”
• Il protocollo n. 1 recita “Articolo 1 – Protezione della proprietà - Ogni
persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno
può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica
utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del
diritto internazionale.”
• (*) http://conventions.coe.int/Treaty/ita/Treaties/Html/009.htm
• Per l’intera convenzione PDF:
http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Basic+Texts/Basic+Texts/Th
e+European+Convention+on+Human+Rights+and+its+Protocols/
• Una pagina utile:
http://www.coe.int/T/I/Com/A_proposito_Coe/non_confondere.asp 59
Il caso “Scordino”
La vicenda
• I casi sono stati numerosi: prendiamo il più chiaro: la
famiglia Scordino aveva subito una espropriazione
con indennizzo basato sulla L. 2359/1865 e quindi
sarebbe stato pieno (100% del valore).
• Nelle more di una contestazione giudiziaria
sopravvenne il D.L. 333/92, cui la L. di conversione
359 aveva aggiunto l’art. 5 bis
• L’art. 5 bis, oltre a ridurre gli indennizzi di tutte le
espropriazioni pubbliche, prevedeva la decorrenza
retroattiva della riduzione per tutti i casi non definiti,
come per gli Scordino, che erano in causa con
l’espropriante
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Il caso “Scordino”
La vicenda (affaire n. 1/1-2)
• Il diritto interno italiano non offriva rimedi, avendo la
Corte Costituzionale dichiarato legittimo l’art. 5 bis
• La famiglia Scordino si rivolse quindi alla Corte di
Strasburgo contestando, sulla base del protocollo 1
della Convenzione:
– l’effetto retroattivo, in sé;
– L’effetto retroattivo in collegamento con la lungaggine del
giudizio ordinario, che ne aveva consentito l’operatività
(danni da violazione dell’art. 6 della Convenzione)
– L’insufficiente tutela dei beni nell’art. 5 bis per insufficiente
indennizzo (art. 1 del protocollo 1 della Convenzione)
61
Le pronunzie della Corte dei
diritti dell’uomo
• La Corte dei diritti dell’uomo (da qui in poi Corte D.U.), sez. 1, si
pronunziò con sentenza del 29 luglio 2004, accogliendo tutti i
profili del ricorso Scordino (*) ed all’unanimità condannò l’Italia
ad un pesante risarcimento per l’insufficiente indennizzo.
• Riscontrò che la lungaggine del giudizio ordinario aveva fatto
incappare la vicenda nella sopravvenienza dell’art. 5 bis (danni
da violazione dell’art. 6 della convenzione)
• In luogo di fermarsi a questa motivazione, sufficiente per la
fattispecie concreta, affrontò anche il merito dell’adeguatezza
dell’indennizzo nell’art. 5 bis, aggravata dalla ritenuta di cui alla
L, 413/91, e concluse per l’insufficiente tutela dei beni
nell’ordinamento italiano per insufficiente indennizzo nelle
espropriazioni
• Le pronunzie della Corte Costituzionale italiana, basate su
articoli della Costituzione interna, non incidono sulle decisioni
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della Corte dei diritti.
L’appello alla Grande sezione
• In conformità all’art. 43 della convenzione, l’Italia ha
proposto appello alla “Grande Sezione” (composta da
17 giudici in luogo di 5)
• La grande sezione, il 29 marzo 2006, ha emesso
all’unanimità una sentenza di più pesante condanna
dell’Italia nel quantum da corrispondere alla famiglia
Scordino.
• La motivazione della sentenza è ancora più
drasticamente negativa nei confronti del criterio di
indennizzo derivante dal combinato disposto dell’art.
5 bis e della L. 413/91, che prevede l’ulteriore
ritenuta del 20%.
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Le ordinanze della Corte di
Cassazione
• In tre casi simili a quelli Scordino la Corte di
cassazione aveva dichiarato di non potere
disapplicare direttamente norme vigenti, ancorché in
contrasto con la CEDU, come si opera per le fonti
comunitarie;
• Aveva pertanto sollevato con tre ordinanze la
questione di costituzionalità dell’art. 5 bis del D.L.
333/92, introdotto dalla L. 359/92 per:
– Violazione dell’art. 111, co. 1-2, sul giusto processo, per la
retroattività nei giudizi in corso e per i danni da lungaggine
– Violazione dell’art. 117, co. 1(*), per violazione della CEDU:
art. 6 (durata ragionevole) e art. 1 protocollo 1 per
insufficiente indennizzo, alla luce della giurisprudenza della
Corte D.U.
64
La sentenza Corte Cost. 24
ottobre 2007, n. 348
• Esclude che i giudici possano disapplicare le norme interne in
contrasto con la CEDU
• Dichiara l’incostituzionalità dell’art. 5 bis, co. 1-2, per contrasto
con l’art. 117, co. 1, in relazione alla violazione dell’obbligo
internazionale di cui all’art. 1, prot. 1, CEDU, alla luce della
giurisprudenza della Corte D.U.
• Dichiara assorbita la questione del contrasto con l’art. 111, co.12 Cost.
• Dichiara l’illegittimità consequenziale della norma che ripropone
i principi del 5 bis nel T.U.: art. 37, co. 1-2.
• Nella motivazione dichiara che il legislatore, per particolari
obbiettivi di carattere generale potrà discostarsi dal criterio del
valore venale.
65
Gli effetti di C. Cost. 348/2007
• A) Per quanto sia chiaro l’intento di riportare al valore venale
l’indennizzo, tecnicamente la cancellazione delle norme indicate
crea un problema interpretativo.
– La Corte Cost. avrebbe potuto scrivere … “incostituzionali nella
parte in cui prevedono decurtazioni rispetto al valore venale”.
– Per le espropriazioni ante T.U. ritorna la L. 2385/1865
– Per le espropriazioni post T.U. ci sarebbe l’ostacolo
dell’abrogazione dei suddetti legge ad opera del T.U., ma in pratica
si deve ammettere comunque la sua reviviscenza implicita, oppure
interpretare il dispositivo come se fosse scritto come più sopra
scritto.
• B) Non è risolto il problema della ritenuta fiscale del 20% di cui
alla L. 413/1991 (ora art. 35 T.U. espr.) La Corte D.U. la aveva
dichiarata illegale, anche nel dispositivo.
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AVERTENZA
• Le schermate che trattano degli effetti
delle sentenze C. cost. 348 e 349/2007
vanno lette considerando la rapida
sopravvenienza della L. 24-12-2007,
244 (finanziaria 2008), che, all’art. 2,
commi 89 e 90, intervenendo sulla
situazione derivata da tali sentenze, ha
disciplinato la materia modificando il
T.U. espropriazione: cfr. ultime
schermate di questo file.
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Riprendiamo la questione del
risarcimento ridotto
•
•
•
•
•
•
Risarcimento non è la stessa cosa dell’indennizzo
Ma abbiamo ricordato che con sent. 30 aprile 1999, n. 148 la Corte Cost.
aveva ammesso la sua decurtabilità, a condizione che fosse comunque
superiore all’indennizzo (criticata in file “risarcimento ridotto?”: vedi)
Tutto era basato anche sull’istituto dell’accessione invertita, di derivazione
giurisprudenziale: le occupazioni illegittime che trasformano il terreno
occupato trasferiscono de facto e de iure il terreno all’espropriante, ma è
dovuto il risarcimento e non l’indennizzo.
L’accessione invertita era stata anche codificata limitatamente ai casi di
edilizia residenziale pubblica agevolata e sovvenzionata, con previsione del
risarcimento completo (L. 458/1988, superata comunque dall’art. 5bis,
comma 7bis D.L. 333/92- L. 359/92: cfr. pagina precedente).
Per l’accessione invertita la Corte D.U. preferisce l’espressione
“espropriazione indiretta”. Esistono altre espressioni equivalenti quali
“occupazione” o “appropriazione acquisitiva”.
Si distinguono i casi di illegalità originaria da quelli di illegalità sopravvenuta
a seguito di annullamento o altre vicende, ma ai nostri fini la distinzione non
è rilevante.
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L’altro caso Scordino (affaire 3,1-2)
• Altri terreni erano stati colpiti da occupazione
d’urgenza non seguita da espropriazione.
• Edilizia pubblica agevolata. Accessione invertita.
Diritto al risarcimento completo ex L. 458/88.
• Sopravvenienza retroattiva dell’art. 5 bis, co. 7 bis.
D.L. 333/92: pesante decurtazione del diritto.
• Soccombenza innanzi alle giurisdizioni interne, alla
luce di C.Cost. 148/99.
• Ricorso alla Corte D.U.
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AFFAIRE SCORDINO 3:
le due pronunzie Corte D.U.
• Il meccanismo Corte D.U.: pronunzia di
principio, con invito all’accordo e successiva
pronunzia di condanna.
• Sez. 4, 9 maggio 2005: riaffermazione di vari
principi simili a quello relativi all’indennizzo:
vedi affaire 1 (retroattività; inadeguata tutela
dei beni).
• Affermazioni aggiuntive in considerazione
della illiceità.
70
AFFAIRE SCORDINO 3:
le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità -a
• Conferma di precedenti sentenze che negano la compatibilità
dell’accessione invertita con lo Stato di diritto (affaires
•
•
•
•
Belvedere Alberghiera, Carbonara e Ventura del 2000).
la Corte di Cassazione (2003) aveva insistito
sull’accessione invertita e sull’applicazione del 7 bis.
Corte D.U.: «il diritto di proprietà è tutelato dal protocollo
1 e può cedere all’interesse pubblico a condizione di
procedure legali».
«La privazione della proprietà sarebbe avvenuta
illegalmente nel momento della trasformazione
«Prima di valutare la congruità della riparazione occorre
considerare l’illegalità alla base della vicenda.
71
AFFAIRE SCORDINO 3:
le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità - b
• Legalità: richiede norme «sufficientemente
accessibili, precise e prevedibili».
• l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer
un degré suffisant de sécurité juridique.
• Nel caso di specie (comma 7 bis) l’illegalità è
‘premiata’ da una riduzione del 40% del
risarcimento valore del bene.
• Dichiara la violazione del protocollo 1
• Invita le parti ad accordarsi sulla riparazione
equa.
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AFFAIRE SCORDINO 3:
la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007.
La situazione di contrasto strutturale
•
•
•
•
•
Preso atto della giurisprudenza successiva a precedenti pronunzie
contrarie alla occupazione acquisitiva.
Constatato che pendono decine di casi analoghi e che la funzione della
Corte potrebbe essere compromessa da eccesso di contenzioso
Constatato che l’art. 43 T.U. espropriazione (per altro non rilevante
nella fattispecie) ripropone la sanatoria ex post delle illegittime
occupazioni di suoli (cfr. § 90-91-92 sent.)
Dichiara lo stato di violazione strutturale ed invita l’Italia a prendere le
misure legislative opportune che garantiscano i cittadini colpiti
attraverso la restituzione del bene o con una riparazione secondo i
criteri elaborati dalla Corte per il presente caso Scordino.
Di fronte alla dichiarazione di contrasto strutturale diventa
particolarmente rilevante l’azione successiva del Comitato dei Ministri
del Consiglio D’Europa (*).
73
AFFAIRE SCORDINO 3:
la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007.
La quantificazione del danno
• Preso atto della mancanza di un accordo
sulla sent. del 2005.
• La riparazione equa viene allora determinata
dalla Corte, ai sensi dell’art. 41 della
Convenzione(*)
• Lo Stato deve pagare «una somma
corrispondente al valore che avrebbe la
restituzione in natura», oltre ai danni
discendenti dalla vicenda.
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Valore della controversia alla entrata in
vigore del 7 bis (1996): 265 milioni di lire +
rivalutazione ed interessi.
Richiesta delle parti
valeur du terrain en 2006 :
1 329 840 EUR
plus-value apportée par les 2 476 067 EUR
bâtiments = coût de
construction en 2006,
— vétusté :
non-jouissance du terrain
et des bâtiments :
4 179 653,50 EUR
75
La pesante condanna dell’Italia
•
•
•
•
•
•
«La fattispecie in esame non può essere messa sullo stesso piano di una
espropriazione regolare, essendo stato violato il principio di legalità.
«Occorre pertanto la «cancellazione totale» delle conseguenze della
illegalità.
«L’equa riparazione deve corrispondere al valore della restituzione in
natura, oltre al risarcimento di altri danni.
Le voci da calcolare sono: valore attuale del terreno; valore delle
costruzioni; mancato godimento del terreno. In una valutazione equitativa il
mancato godimento è considerato coperto dalla acquisizione del valore
degli immobili: quindi:
€ 3.300.000 + 40.000 per danni morali + 30.000 di spese + l’ammontare di
eventuali imposte (quindi se tali somme saranno sottoposte alla ritenuta del
20% della L. 413/91, ora T.U., art. 35, vanno rimborsate). (Una maggiore
articolazione delle varie voci sarebbe stata utile per lo Stato che intenda
adeguare la propria normativa).
Il criterio adottato si basa sulla normale accessione del Cod. Civ. art. 936,
ma non contempla il rimborso del costo di costruzione degli immobili
da parte del proprietario del suolo: secondo la Corte, in mancanza di
restituzione in natura, tale valore deve essere pagato in danaro
all’interessato; tuttavia compensa il mancato godimento del bene durante il
periodo.
76
Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349
PREMESSE
• Le norme e le sentenze di ambito CEDU non sono
direttamente applicabili dai giudici nazionali al di fuori
del caso specifico, se contrastanti con leggi (a
differenza delle norme U.E.)
• Le ordinanze di rimessione hanno denunziato
l’incostituzionalità del comma 7 bis:
– per la retroattività di tutto il 5 bis, incidente sui giudizi in
corso, la violazione del 111 Cost. (giusto processo; parità
delle parti) e del 117, comma 1 (violazione dell’art. 6 CEDU:
danni da giudizio lungo);
– Per la insufficiente riparazione del danno: violazione del 117,
comma 1, in relazione all’art. 1 protocollo 1 della CEDU, alla
luce della giurisprudenza della Corte D.U.
– Non denunziano in sé l’incostituzionalità dell’accessione
invertita.
77
Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349
• «Solo dopo la riforma della Costituzione del 2001 è
possibile valutare la violazione di norme
internazionali pattizie, sulla base del 117 co. 1
• «La Corte D.U. garantisce l’uniforme applicazione
della convenzione negli Stati aderenti.
• «Corte Cost. 148/1999 dichiarò legittimo il 7 bis del 5
bis su parametri esclusivamente nazionali (3 e 42
Cost).
• «Oggetto del giudizio è solo la ricaduta patrimoniale
del 7 bis. Il 7 bis è incostituzionale per violazione del
comma 1 dell’art. 117 Cost. in relazione all’obbligo
internazionale di cui al protocollo 1 della CEDU, alla
luce della interpretazione della Corte D.U.
• Sono assorbiti altri profili di costituzionalità
denunziati.
78
Situazione dopo la Sentenza 349
•
•
•
Formalmente risolto solo il caso del 7 bis: norma
transitoria, anche se con molte pendenze giudiziarie
È acquisito nella nostra cultura giuridica che il
risarcimento non può essere decurtato.
Non risolte le seguenti violazioni strutturali indicate
dalla Corte D.U.:
1. Occupazione d’urgenza come metodo di accelerazione
ordinario.
2. Occupazione acquisitiva disciplinata dall’art. 43 TU
espropriazione e relativo criterio di indennizzo
3. L’imposta del 20% di cui alla L. 30 dicembre 1991, n. 413,
art. 13. Ora T.U. espr. (art. 35). (vedi, retro, effetti della
sentenza 348).
79
L’occupazione d’urgenza
• Nata con la L. L. 25 giugno 1865, n. 2359 per situazioni di
emergenza è divenuta ordinario modo di accelerare le
procedure.
• Abolita con T.U. espropriazione, è stata subito reintrodotta
con D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302, che ha inserito l’art.
22 bis nel T.U.
• Costituisce il presupposto frequente delle occupazioni
acquisitive a causa di vizi procedimentali o sostanziali.
• L’istituto sembra contrastare con le indicazioni della Corte
D.U., che vuole le apprensioni dei beni con preventivo e
completo accertamento dei presupposti di legalità.
Sarebbe quindi un “contrasto strutturale”.
• Occorrerà vedere la posizione che assumerà il Comitato
dei ministri incaricato di sovrintendere all’osservanza delle
sentenze della Corte D.U.
80
L’art. 43 T.U espropriazione
(*)
• L’art. 43 consente una valutazione ex post dell’utilità pubblica di
un terreno acquisito illegalmente.
• Va pagato il valore venale: sembrerebbe il valore alla data
dell’effettiva occupazione, poiché …
• …si aggiungono gli interessi moratori da quella data.
• Pur non essendo direttamente pertinente alle vicende
esaminate dalla Corte D.U., è stato incidentalmente criticato:
– Non prevede come prioritaria la restituzione del bene e, solo in casi
di accertata impossibilità, il risarcimento;
– Il calcolo dell’indennizzo da luogo ad una riparazione molto
inferiore al criterio indicato dalla Corte.
• Il Comitato dei ministri dovrà affrontare il problema di questo
altro “contrasto strutturale”.
81
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2,
commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia
• Il nuovo art. 37 T.U.: Pieno valore venale;
• In caso di accordo +10%
• Quando l’espropriazione è finalizzata ad
attuare interventi di riforma economicosociale, l’indennità è ridotta del 25%
• le nuove norme (e quindi anche la
maggiorazione del 10%) si applicano a tutte
le procedure in corso (L. 244/2007, art. 2,
comma 90), con la esclusione delle situazioni
definite, in conformità ai principi generali
82
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90,
ha parzialmente ridisciplinato la materia
• L’art. 55 del T.U. espropriazione ripeteva il
contenuto del comma 7 bis e non ne era stata
dichiarata la illegittimità consequenziale, per
altro implicita. Tale articolo è stato sostituito
con la L. 244 da una disposizione che, per le
occupazioni acquisitive anteriori al 30
settembre 1996 prevede il risarcimento in
misura pari al valore venale, in stridente
contrasto con i criteri di riparazione del danno
adottati dalla Corte di Strasburgo
83
La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90,
ha parzialmente ridisciplinato la materia
• Il nuovo art. 55 prevede il risarcimento non
già secondo i criteri della Corte di Strasburgo,
o quanto meno in modo più satisfattorio
dell’indennizzo, ma con il semplice valore
venale. Volendo dare una interpretazione
favorevole al cittadino, si potrebbe ipotizzare
che il valore venale debba essere quello alla
data della riparazione e non quello originario,
come nell’art. 43
84